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Iniciativas
- Que reforma diversas disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales y de la Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público, a cargo del diputado Alberto Amaro Corona, del Grupo Parlamentario del PRD.
- Que expide la Ley Federal de Contabilidad Gubernamental Integral, a cargo del diputado Adolfo Mota Hernández, del Grupo Parlamentario del PRI.
- Que reforma el artículo 28 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado José Martín López Cisneros, del Grupo Parlamentario del PAN.
- Que adiciona un Capítulo VII Bis al Título Sexto de la Ley Federal del Trabajo, a cargo de la diputada Sonia Nohelia Ibarra Franquez, del Grupo Parlamentario del PRD.
- Que reforma y adiciona el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano, a cargo del diputado Carlos Ernesto Zatarain González, del Grupo Parlamentario del PRI.
- Que reforma diversas disposiciones de la Ley Federal de Protección al Consumidor, suscrita por los diputados Guadalupe García Noriega y Jorge Emilio González Martínez, del Grupo Parlamentario del PVEM.
- Que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones del Código Penal Federal, a cargo de la diputada María del Carmen Salvatori Bronca, del Grupo Parlamentario de Convergencia.
- Que reforma los artículos 46, 76 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, suscrita por diversos diputados del Grupo Parlamentario del PAN.
- Que adiciona un Capítulo XXI al Título Sexto de la Ley Federal del Trabajo, a cargo de la diputada Sonia Nohelia Ibarra Franquez, del Grupo Parlamentario del PRD.
- Que reforma el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Gustavo Ildefonso Mendívil Amparán, del Grupo Parlamentario del PRI.
- Que adiciona un artículo 85 Bis a la Ley de Premios, Estímulos y Recompensas Civiles, a cargo del diputado Delber Medina Rodríguez, del Grupo Parlamentario del PAN.
- Que reforma diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Jaime Espejel Lazcano, del Grupo Parlamentario del PRD.
- Que reforma los artículos 74 y 76 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Pedro Montalvo Gómez, del Grupo Parlamentario del PRI.
- Que reforma los artículos 146 y 147 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Édgar Mauricio Duck Núñez, del Grupo Parlamentario del PAN.
- Que adiciona un párrafo al artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Neftalí Garzón Contreras, del Grupo Parlamentario del PRD.
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y expide la Ley General de los Órganos Constitucionales Autónomos, a cargo del diputado Jorge Mario Lescieur Talavera, del Grupo Parlamentario del PRI.
- Que reforma diversas disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, a cargo del diputado Carlos Armando Reyes López, del Grupo Parlamentario del PAN.
- Que adiciona un inciso c) al artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada Silvia Oliva Fragoso, del Grupo Parlamentario del PRD.
- Que reforma el artículo 30 de la Ley General de Desarrollo Social, a cargo del diputado Jorge Toledo Luis, del Grupo Parlamentario del PRI.
- Que reforma y adiciona el artículo 129 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Mario Eduardo Moreno Álvarez, del Grupo Parlamentario del PAN.
- Que deroga diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Ejército y la Fuerza Aérea Mexicanos, a cargo del diputado Armando Barreiro Pérez, del Grupo Parlamentario del PRD.
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros; General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros; y sobre el Contrato de Seguro, a cargo del diputado Mariano González Zarur, del Grupo Parlamentario del PRI.
- Que reforma el artículo 59 de la Ley Federal del Trabajo, suscrita por los diputados Carlos Alberto García González y Juan Manuel Sandoval Munguía, del Grupo Parlamentario del PAN.
- Que reforma el primer párrafo del artículo 3o. y adiciona la fracción V al artículo 2o.-A de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, a cargo del diputado Adolfo Mota Hernández, del Grupo Parlamentario del PRI.
- Que reforma el artículo 15 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, a cargo del diputado Benjamín Ernesto González Roaro, del Grupo Parlamentario del PAN.
Iniciativas
QUE REFORMA DIVERSAS DISPOSICIONES DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES Y DE LA LEY FEDERAL PARA LA ADMINISTRACIÓN Y ENAJENACIÓN DE BIENES DEL SECTOR PÚBLICO, A CARGO DEL DIPUTADO ALBERTO AMARO CORONA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD
El suscrito, Alberto Amaro Corona, diputado federal de la LX Legislatura del Congreso de la Unión e integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración del Pleno de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto, que reforma y adiciona diversas disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales y de la Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público, referentes al destino de los recursos que se obtengan por la enajenación de los bienes decomisados en procesos penales federales, conforme a la siguiente
Exposición de Motivos
1. México sigue teniendo gran déficit en materia de transparencia, fiscalización y mecanismos de rendición de cuentas del conjunto de acciones de la administración pública en sus tres órdenes de gobierno. No obstante que en 2002 se inició la obligatoriedad de transparentar la acción pública gubernamental y que hoy venturosamente alcanza hasta las entidades federativas y los gobiernos municipales, y que a pesar de que los Poderes Legislativos y Judiciales federal y estatales, lo mismo que los órganos autónomos y en general la vida social, están en ese camino sin retorno, observamos que el manejo de los recursos públicos y privados demanda mayor vigilancia y mejor destino.
2. Resalta la falta de transparencia y certeza en los actos derivados del aseguramiento y destino de bienes producto de actividades ilícitas como narcotráfico, no contándose con un asidero legal con blindaje suficiente para garantizar el manejo de dichos recursos.
3. Tal situación quedó evidenciada en fechas muy recientes con el llamado "caso Zhenli Ye Gon". El 15 de marzo del presente año se realizó un cateo en una casa de la colonia Lomas de Chapultepec, perteneciente al empresario de origen chino y nacionalizado mexicano Zhenli Ye Gon, encontrándose 205.6 millones de dólares, así como miles de euros y pesos, todas cantidades en efectivo.
4. Casi de manera inmediata, el procurador Eduardo Medina Mora adelantó que de decretarse la incautación judicial, el dinero tendría tres destinos: una tercera parte sería destinada al Poder Judicial, otra a la Secretaría de Salud y una más a la procuración de justicia. La prensa informó que, de acuerdo con los procedimientos que se siguen en estos casos, la PGR contaría la cantidad exacta del efectivo y daría la fe ministerial respectiva. Después se depositaría en una cuenta bancaria a nombre del Sistema de Administración y Enajenación de Bienes (SAE), que emitiría una ficha de depósito para el Ministerio Público federal. Este último documento se integraría a la averiguación previa donde la PGR pide la orden de aprehensión contra los sospechosos. Y sólo hasta que los indiciados fuesen declarados culpables y sentenciados en instancia definitiva, los tribunales federales podrían declarar la incautación y la disposición del dinero.
5. El 23 de marzo se conoció por los medios de comunicación que la PGR depositó en el Banjército 17.3 millones de pesos y 201 mil 460 euros, así como los 205.5 millones de dólares, a nombre del SAE, entregando a esta misma dependencia las fichas de depósito resultantes.
6. El 5 de julio cayó el primer funcionario del SAE, Arturo Hernández González, titular del Órgano Interno de Control, sustituyéndolo por Santa Verónica López, quien fue titular del Órgano Interno de Control del IFAI.
7. Hasta el 13 de julio, en un comunicado, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el SAE no informaron que los recursos provenientes del aseguramiento a Zhenli Ye Gon se encontraban depositados en el país, en el Banco de México, a favor de la Tesorería de la Federación.
8. En la misma fecha se filtró el oficio número DGF/528/2007, del 20 de abril, emitido por el Banjército, mediante el cual se precisa que el Bank of America determinó que se hiciera la exportación de 204 millones 126 mil 766 dólares en tres exhibiciones, depositando los recursos en la cuenta de cheques que el Banjército tenía suscrita con el Banco Santander hasta el día siguiente de su envío.
9. Por medio de esta publicación periodística, dos meses después de haberse ejecutado los actos, tanto este órgano legislativo como la opinión pública nos enteramos con precisión de que el 26 de marzo el banco Santander concluyó el recuento de los dólares, que además preparó el dinero bajó estándares de exportación para su envío al Bank of America a partir del 27 de marzo; los depósitos se realizaron el 28, 29 y 30 de marzo: el primero fue de 100 millones de dólares; el segundo, por la misma cantidad; y el tercero, por 5 millones 565 mil 727 dólares. Por los servicios otorgados, Santander cobró 1 millón 438 mil 960 dólares.
10. En ese momento, nuestro compañero del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática diputado Luis Sánchez señaló la gravedad de la contradicción de las autoridades al informarse que el dinero estaba en México, siendo que se había enviado a Estados Unidos.
11. El nuevo marco de transparencia que permea el ejercicio de la función pública hace inadmisible que se presente esta falta de transparencia y falsedad en el manejo de información, tal como se evidenció con el llamado "caso Zhenli Ye Gon".
12. Sin embargo, los cateos y las detenciones continúan. En fechas recientes se realizó la detención de Sandra Ávila Beltrán, conocida como "La Reina del Pacífico", quien también constituía un eslabón fundamental en la coordinación de importantes cárteles de droga. Y aunque los bienes asegurados hasta el momento no han centrado la atención como en el caso Zhenli Ye Gon, es indudable que de nuevo nos topamos con procesos de aseguramiento que aún cuentan con vacíos que dan incertidumbre sobre su manejo y destino.
13. De esa manera, la vertiginosidad de los hechos hace impostergable que esta soberanía adecue las normas que regulan el aseguramiento de bienes de origen ilícito.
14. Actualmente, el Código Federal de Procedimientos Penales considera que los recursos que se obtengan por la enajenación de los bienes decomisados en procesos penales federales se entregarán en partes iguales al Poder Judicial, a la Procuraduría General de la República (PGR) y a la Secretaría de Salud.
15. Sin embargo, el apoyo al ramo educativo apenas en años recientes se encuentra tomando el cauce que hace décadas debió seguir. Si bien es cierto que del Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado para el ejercicio fiscal de 2007, el rubro educativo contó con un monto de 6.72 por ciento, también lo es que aún no se cuenta con blindajes legales que garanticen la continuidad del apoyo a este rubro en los próximos años.
16. La lucha contra las actividades ilícitas no sólo se debe dar por medio de actos correctivos y punitivos, ángulo en el que, por cierto, ha centrado su atención el gobierno federal; más importante que la corrección es la prevención, y la prevención solamente puede ser desarrollada fomentando la educación de los niños y los jóvenes, de las futuras generaciones.
17. Por otra parte, la pobreza, el estado de miseria en que se encuentra la mayoría de los municipios del país, crea un ambiente propicio, favorable para el desarrollo de actividades ilícitas, como el narcotráfico, pues se ofrece como una opción atractiva de ingresos en comunidades donde la escasez prevalece. No dejemos de observar que 31 millones de mexicanos que viven con 30 pesos al día.
18. El municipio libre es la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los estados de acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que en el Ramo 33 del Presupuesto de Egresos mencionado se otorgaron al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones 32 mil 682 millones 213 mil 369 pesos, equivalentes apenas a 1.44 por ciento de dicho Presupuesto.
19. Por lo anterior, la lucha contra el narcotráfico debe darse también fortaleciendo una amplia e integral política social que haga del gasto educativo, de salud, vivienda y desarrollo municipal un destino correcto y de alto impacto social, por lo que se propone modificar el destino de los recursos confiscados, otorgándolos en partes diferenciadas a programas sociales: educación, desarrollo municipal, salud y vivienda, así como al combate del narcotráfico. La prioridad estaría en la educación, la salud y el desarrollo municipal. El Poder Judicial, en este sentido, quedaría excluido.
20. En el caso del combate del narcotráfico, se propone que el otorgamiento de recursos se condicione a un esquema de fiscalización producto del cual se logre una evaluación objetiva del desempeño de la institución, basado en el planteamiento de metas y logro de resultados. El ejercicio de estos recursos y las acciones a que se encaminen no deberán confundirse con los recursos destinados a los programas ordinarios ni con la llamada "Iniciativa Mérida".
21. Los recursos que se destinen a salud, educación y vivienda deberán beneficiar esencialmente los municipios con mayor grado de marginación, con una cobertura de atención representativa de todos los municipios del país. Esto será independiente de los programas de los Ejecutivos federal y estatales, para lo cual se deberá presentar una propuesta de distribución de recursos a la Cámara de Diputados para su aprobación y ejecución.
22. Por lo expuesto, someto a la consideración del Pleno de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión la presente iniciativa, para quedar como sigue:
Primero. Se reforma el artículo 182-R del Código Federal de Procedimientos Penales.
Segundo. Se reforman los artículos 1o. y 89 de la Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público, en los siguientes términos:
Código Federal de Procedimientos Penales
Artículo 182-R. Los recursos que se obtengan por la enajenación de los bienes decomisados en procesos penales federales, a que se refiere la fracción I del artículo 1 de la Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público, así como por la enajenación de sus frutos y productos, serán entregados conforme a lo dispuesto en el artículo 89 de la citada ley, en partes diferenciadas, a programas sociales; a saber: educación, salud, vivienda, desarrollo municipal y combate del narcotráfico, siendo prioritarios la educación, la salud y el desarrollo municipal.
En el caso del combate del narcotráfico, el otorgamiento de recursos se condicionará a un esquema de fiscalización producto del cual se logre una evaluación objetiva del desempeño de la institución, basado en el planteamiento de metas y logro de resultados en el mismo combate del narcotráfico.
Los recursos que se destinen a salud, educación, desarrollo municipal y vivienda deberán beneficiar esencialmente los municipios con mayor grado de marginación, con una cobertura de atención representativa de todos los municipios del país. Esto será independiente de los programas de los Ejecutivos federal y estatales, para lo cual se deberá presentar una propuesta de distribución de recursos a la Cámara de Diputados para su aprobación y ejecución.
De este procedimiento se informará a la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados.
Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público
Artículo 1o. La presente ley es de orden público y de observancia general en toda la república, y tiene por objeto regular la administración y el destino, por parte del SAE, de los bienes siguientes:
II. Los recibidos en dación en pago para cubrir toda clase de créditos a favor del gobierno federal, de sus entidades o dependencias, incluyendo los puestos a disposición de la Tesorería de la Federación o de sus auxiliares legalmente facultados para ello;
III. Los que habiendo sido embargados por autoridades federales, hayan sido adjudicados a las entidades transferentes conforme a las leyes aplicables;
IV. Los que sean abandonados a favor del gobierno federal;
V. Los que, estando sujetos a uno de los procedimientos establecidos en la legislación aduanera, en la legislación fiscal federal o en otros ordenamientos jurídicos aplicables a las entidades transferentes, deban ser vendidos, destruidos, donados o asignados, en virtud de ser inflamables, fungibles, perecederos, o de fácil descomposición o deterioro, así como cuando se trate de animales vivos y de vehículos;
VI. Los que pasen a ser propiedad del fisco federal;
VII. Los títulos, valores, activos y demás derechos que sean susceptibles de enajenación, cuando así lo dispongan las autoridades competentes;
VIII. Los bienes del dominio privado de la federación y los que constituyan el patrimonio de las entidades paraestatales;
IX. Cualquier bien que, sin ser propiedad de la federación, en términos de la legislación aplicable, el gobierno federal, sus entidades o dependencias puedan disponer de él; y
X. Los demás que determinen la Secretaría y la Contraloría en el ámbito de sus atribuciones y conforme a las disposiciones legales aplicables.
El SAE podrá administrar, enajenar o destruir directamente los bienes que le sean transferidos o nombrar depositarios, liquidadores, interventores o administradores de los mismos, así como encomendar a terceros la enajenación y destrucción de éstos.
Los depositarios, liquidadores, interventores o administradores, así como los terceros a que hace referencia el párrafo anterior, serán preferentemente las dependencias o entidades de la administración pública federal, o las autoridades estatales y las municipales, previa solicitud o acuerdo correspondiente, sin perjuicio de que puedan ser designadas otras personas profesionalmente idóneas.
Hasta que se realice la transferencia de los bienes al SAE, éstos se regirán por las disposiciones aplicables de acuerdo con su naturaleza.
La presente ley será aplicable a los bienes desde que éstos sean transferidos al SAE y hasta que el SAE realice la destrucción, enajenación o termine la administración de los mismos, incluso tratándose de bienes de entidades transferentes cuyo marco legal aplicable establezca requisitos o procedimientos de administración, enajenación y control especiales o particulares, en las materias que regula esta ley.
Habiéndose presentado cualquiera de estos supuestos, se estará a las disposiciones aplicables para el entero, destino y determinación de la naturaleza de los ingresos correspondientes.
Los bienes inmuebles del gobierno federal que se transfieran al SAE continuarán sujetos al régimen jurídico que establece la Ley General de Bienes Nacionales.
La interpretación de los preceptos de esta ley, para efectos administrativos, corresponderá a la Secretaría y a la Contraloría, en el ámbito de sus respectivas competencias.
De este procedimiento se informará a la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados.
Artículo 89. A los recursos obtenidos por los procedimientos de venta a que se refiere el artículo 38 de esta ley, así como a los frutos que generen los bienes que administre el SAE, se descontarán los costos de administración, gastos de mantenimiento y conservación de los bienes, honorarios de comisionados especiales que no sean servidores públicos encargados de dichos procedimientos, así como los pagos de las reclamaciones procedentes que presenten los adquirentes o terceros, por pasivos ocultos, fiscales o de otra índole, activos inexistentes, asuntos en litigio y demás erogaciones análogas a las mencionadas o las que determine la Ley de Ingresos de la Federación u otro ordenamiento aplicable.
Los recursos derivados de los procedimientos de venta, junto con los frutos que generen los bienes administrados por el SAE, se destinarán a un fondo, el cual contará con dos subcuentas generales, una correspondiente a los frutos y otra a las ventas.
Cada subcuenta general contará con subcuentas específicas correspondientes a cada bien o conjunto de bienes entregados en administración o a cada uno de los procedimientos de venta indicados en el párrafo anterior, por lo que se podrá realizar el traspaso de los recursos obtenidos de la subcuenta general a las diferentes subcuentas.
Los recursos de las subcuentas específicas serán entregados por el SAE a quien tenga derecho a recibirlos, en los plazos que al efecto convenga con la entidad transferente o con la Tesorería de la Federación y de conformidad con las disposiciones aplicables. Una vez entregados tales recursos, el SAE no tendrá responsabilidad alguna en caso de reclamaciones.
Los recursos que se obtengan por la enajenación de los bienes decomisados en procesos penales federales, así como por la enajenación de sus frutos y productos, serán entregados en partes diferenciadas a programas sociales de educación, salud, vivienda y desarrollo municipal.
En el caso del combate del narcotráfico, el otorgamiento de recursos estará vinculado a un programa de fiscalización producto del cual se logre una evaluación objetiva del desempeño de la institución, basado en el planteamiento de metas y logro de resultados en el combate del narcotráfico. El ejercicio de estos recursos y las acciones a que se encaminen serán totalmente distintos de los recursos destinados a los programas ordinarios y cualquier otro.
Los recursos que se destinen a salud, educación, desarrollo municipal y vivienda deberán beneficiar esencialmente los municipios con mayor grado de marginación, con una cobertura de atención representativa de todos los municipios del país. Esto será independiente de los programas de los Ejecutivos federal y estatales, para lo cual se deberá presentar una propuesta de distribución de recursos a la Cámara de Diputados para su aprobación y ejecución.
De este procedimiento se informará a la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de diciembre de 2007.
Diputado Alberto Amaro Corona (rúbrica)
QUE EXPIDE LA LEY FEDERAL DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL INTEGRAL, A CARGO DEL DIPUTADO ADOLFO MOTA HERNÁNDEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
El suscrito, diputado federal Adolfo Mota Hernández, integrante de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, en nombre del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 56 y 60 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración del Pleno de esta Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley Federal de Contabilidad Gubernamental Integral.
Exposición de Motivos
Teniendo en cuenta que el desarrollo económico, político y social de México ha obligado al gobierno de la república a emprender una serie de acciones internas que le permitan fortalecer su estructura, adecuar sus planes de gobierno y llevar a cabo programas de desarrollo conforme a los requerimientos de la población para cumplir con uno de los principios de la Revolución, que demandó distribución de la riqueza y el bienestar económico y social del pueblo de México.
Que la reforma administrativa contempla la necesidad de organizar al país, y que el Plan Nacional de Desarrollo considera dentro de sus objetivos fortalecer el federalismo para distribuir sus recursos en los gobiernos de los estados y los municipios para lograr, con su apoyo, un mejor resultado de las acciones de gobierno en su conjunto.
Que este proceso de distribución de recursos y desconcentración de acciones implica la necesidad de establecer procedimientos de comunicación, administración, organización, control y evaluación, como sistemas básicos que permitan, por una parte, lograr los objetivos que se pretenden y, por otra, desterrar la corrupción y mostrar transparencia en el manejo de los recursos del Estado, lo que traerá como consecuencia una eficiente, eficaz y congruente administración pública para todos los mexicanos.
Que en las disposiciones contenidas en el decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se adiciona la fracción XXVIII del artículo 73 de la propia Constitución, estableciendo que será facultad del Congreso de la Unión expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental, que regirán la contabilidad pública y la presentación homogénea de información financiera, de ingresos y egresos, así como patrimonial, para la federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, a fin de garantizar su armonización nacional.
Que en el artículo segundo transitorio del mismo decreto se establece que el Congreso de la Unión, así como las legislaturas de los estados y del Distrito Federal deberán aprobar las leyes y, en su caso, las reformas que sean necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en el presente decreto, a más tardar en el plazo de un año, contado a partir de la fecha de entrada en vigor del mismo.
Que partiendo del principio de que los recursos federales que se transfieren a los estados, los municipios y el Distrito Federal, deben manejarse con la misma claridad y transparencia con que se obliga a las dependencias del gobierno federal.
Que los estados, los municipios y el Distrito Federal deberán proporcionar a los distintos niveles de sus estructuras administrativas, así como a las representaciones del gobierno federal información oportuna, verás, completa y útil, emanada de sus registros en el lugar y momento en que acontecen los hechos para la toma eficiente, eficaz y congruente de decisiones, de acuerdo con los programas establecidos, y que para tal efecto la información debe contener principios de homogeneidad financiera, patrimonial, presupuestal y programática para estar en condiciones, por parte de la autoridad competente, de realizar las funciones de fiscalización y evaluación de resultados.
Que se deben establecer normas generales y procedimientos estándares para un sistema de contabilidad y control que deben considerar los estados, los municipios y el Distrito Federal para el registro de sus operaciones, respecto a los recursos trasladados del gobierno federal, con el fin de garantizar que la información financiera, patrimonial, presupuestal y programática de resultados sea homogénea, permitiendo su consolidación con las demás operaciones del gobierno federal en su conjunto para la elaboración de la Cuenta Pública y en los mismos términos satisfacer los requerimientos informativos de fiscalización y evaluación a las autoridades competentes que lo soliciten.
Que el proceso de fiscalización de la entidad de fiscalización superior de la federación, por razones de volumen, tiempo y espacio, debe apoyarse en entidades fiscalizadoras estatales y del Distrito Federal, coordinando esta función conforme a principios de posterioridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad.
Que las entidades fiscalizadoras, en su conjunto, deben coordinar su acción sobre normas y principios de auditoría establecidos por los cuerpos colegiados en esta materia y que el proceso de fiscalización conlleva la verificación de la aplicación de los recursos federales trasladados, sobre conceptos de auditoría financiera, administrativa, de obras, de legalidad y evaluación de resultados.
Que las legislaturas de los estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal deben considerar en el contenido de leyes que tienen que expedir para el registro, control, generación de información, fiscalización y evaluación de resultados de los recursos federales, aplicables a sus demarcaciones territoriales, la homogeneidad que requiere la estructura contable dictada por el gobierno federal, que se aplicará para garantizar su armonía a nivel nacional.
Por tanto, partiendo de estas premisas y con objeto de dar debido cumplimento al decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en adición a la fracción XXVIII del artículo 73 de la propia Constitución Política, se somete a consideración del honorable Congreso de la Unión el siguiente proyecto de
Ley Federal de Contabilidad Gubernamental Integral
Capítulo I
Disposiciones Generales
Artículo 1. El objetivo de esta ley es dar debido cumplimiento al decreto que adiciona la fracción XXVIII, del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de octubre de 2007, en el que se establece la facultad del Congreso de la Unión de expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental que regirán la contabilidad pública y la presentación homogénea de información financiera, de ingresos, egresos y patrimonial para la federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, a fin de garantizar su armonización a nivel nacional, respecto a los recursos federales.
Artículo 2. Las administraciones de los gobiernos estatales, municipales, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, tendrán la obligación de establecer en su estructura administrativa el sistema de contabilidad gubernamental integral dictado por el gobierno federal desarrollado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para el registro, control y generación de información respecto a los recursos federales que se transfieren para el desarrollo de sus comunidades y apoyo para la realización de actividades prioritarias, de acuerdo con los programas establecidos, así como para el apoyo y ejecución de programas emergentes.
Artículo 3. El sistema de contabilidad gubernamental integral deberá contener los conceptos de ingresos que reciben los gobiernos estatales, municipales, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, por los recursos que les son trasladados del gobierno federal para la ejecución de los programas autorizados, así como de las erogaciones que se realicen para la ejecución de los programas autorizados.
Los gobiernos estatales, municipales, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, así como a sus organismos, empresas y fideicomisos, se les denominará genéricamente en esta ley como "entidades federales" salvo mención expresa.
Forman parte de las "entidades federativas" los siguientes:
II. El Distrito Federal,
III. Los gobiernos municipales,
IV. Los órganos político-administrativos del Distrito Federal,
V. Los organismos descentralizados de las entidades federativas,
VI. Las empresas de participación estatal mayoritaria de las entidades federativas,
VII. Los fideicomisos en los que el fideicomitente sea alguna de las entidades federativas.
Artículo 5. La programación para la aplicación de los recursos federales trasladados a las entidades federativas se basará en las directrices y planes nacionales de desarrollo económico y social que formule el Ejecutivo federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Artículo 6. Las actividades de programación, presupuestación, control y evaluación de los recursos federales trasladados a las entidades federativas, estarán a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la que dictará las disposiciones procedentes para el eficaz cumplimiento de sus funciones.
Artículo 7. Secretarías de Estado o departamentos administrativos del gobierno federal orientarán y coordinarán la planeación, programación, presupuestación, control y evaluación de los recursos federales trasladados a las entidades federativas, que procedan y queden ubicados en el sector que esté bajo su coordinación.
Artículo 8. Los gobiernos de los estados y el Distrito Federal contarán con una unidad encargada de planear, presupuestar, controlar y evaluar sus actividades y las de los municipios y órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, respecto a los recursos federales trasladados, de conformidad con las disposiciones dictadas al respecto por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Artículo 9. El Ejecutivo estatal y el jefe de Gobierno del Distrito Federal autorizará para las entidades federativas de su jurisdicción, por conducto de la unidad de planeación encargada, la participación estatal en las empresas, sociedades o asociaciones civiles o mercantiles, ya sea en su creación, para aumento de capital o patrimonio o adquiriendo todo o parte de éstos, con recursos federales trasladados, debiendo informar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre la justificación, monto y resultados obtenidos.
Artículo 10. Sólo se podrán constituir o incrementar fideicomisos de los mencionados en la fracción VII, del artículo 3o. de esta ley, con recursos federales trasladados, con autorización del Ejecutivo estatal y del jefe de Gobierno del Distrito Federal para las entidades federativas de su jurisdicción, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que, en su caso, propondrá el propio Ejecutivo estatal o del jefe de Gobierno del Distrito Federal; la modificación o disolución de los mismos cuando así convenga al interés publico.
El presidente municipal y el jefe de gobierno de las delegaciones políticas del Distrito Federal, previo acuerdo del cabildo de su administración, propondrá con la documentación soporte autorizada, al Ejecutivo estatal y al jefe de Gobierno del Distrito Federal, la constitución o incremento de fideicomisos para el desarrollo de planes y programas que se encuentren incluidos en los programas de desarrollo con recursos federales.
La Secretaría de Finanzas o la dependencia homóloga de los gobiernos estatales o del Distrito Federal será la fideicomitente única de cada gobierno, debiendo informar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre la integración, modificación o disolución de los fideicomisos en cuestión.
Artículo 11. Las entidades federativas a que se refiere al artículo 3o. de esta ley, sólo podrán contratar créditos para financiar programas incluidos en los presupuestos con recursos federales trasladados, que previamente hayan sido aprobados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, quien a su vez deberá concertar, contratar o autorizar expresamente al Ejecutivo estatal o al jefe de Gobierno del Distrito Federal, según se trate.
Artículo 12. Las entidades federativas estarán obligadas a proporcionar mensualmente a la unidad de planeación de su jurisdicción estatal toda la información relativa al avance y ejecución de los programas que tienen asignados con recursos federales trasladados.
Igualmente, deberán proporcionar mensualmente, la información que requieran las dependencias del gobierno federal que procedan y queden ubicadas en el sector que esté bajo su coordinación, toda la información relativas al avance y ejecución de los programas que tienen asignados con recursos federales trasladados.
Las unidades de planeación de los gobiernos de los estados y el Distrito Federal, deberán proporcionar mensualmente, la información que requiera la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, relativas al avance y ejecución de los programas que tienen asignados con recursos federales trasladados.
Artículo 13. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público estará obligada a proporcionar, a solicitud de los diputados al Congreso de la Unión, todos los datos estadísticos e información general que pudiera contribuir a una mejor comprensión de la aplicación y ejecución de los recursos federales traslados a las entidades federativas.
Artículo 14. En caso de duda en la interpretación de esta ley se estará a lo que resuelva la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Capítulo II
De la Contabilidad Gubernamental Integral
Artículo 15. Cada entidad federativa llevará su propia contabilidad, la cual incluirá las cuentas para registrar tanto los activos, pasivos, capital o patrimonio, ingresos, costos y gastos, como las asignaciones de recursos federales, compromisos y ejercicio correspondiente a los programas y partidas presupuestadas.
Los catálogos de cuentas que utilizarán las entidades federativas a que se refieren las fracciones I a IV del artículo 3o. de esta ley serán emitidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los de las entidades mencionadas en las fracciones V a VII del mismo artículo serán autorizadas expresamente por dicha dependencia.
Artículo 16. La contabilidad de las entidades federativas se llevará con base acumulativa para determinar costos y facilitar la acumulación, ejercicio y evaluación de los presupuestos y sus programas con objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución.
Los sistemas de contabilidad deberán de diseñarse y operarse de forma que faciliten la fiscalización de los activos, pasivos, ingresos, costos, gastos, avances en la ejecución de programas y en general de manera que permitan medir la eficacia y eficiencia en que son aplicados los recursos federales trasladados.
Artículo 17. Las entidades federativas suministrarán a la unidad de planeación de los gobiernos de los estados y el Distrito Federal, con la periodicidad que ésta determine, la información presupuestal, contable, financiera, y de otra índole que requiera respecto al manejo y operación de los recursos federales trasladados.
A su vez, la unidad de planeación de los gobiernos de los estados y el Distrito Federal proporcionará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la información relacionada en estas mismas materias en la forma y con la periodicidad que al efecto determine.
Artículo 18. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público girará las instrucciones sobre la forma y términos en que las entidades federativas deberán llevar sus registros auxiliares y contabilidad y, en su caso, rendirle por conducto de las unidades de planeación, sus informes y cuentas para fines de contabilización y consolidación. Asimismo, examinará periódicamente el funcionamiento del sistema y los procedimientos de contabilidad de cada entidad federativa y podrá autorizar su modificación o simplificación.
Artículo 19. Los estados financieros y demás información financiera presupuestal, programática y contable que emane de las contabilidades de las entidades federativas respecto a los recursos federales trasladados, comprendidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación, serán consolidados en primera instancia por la unidad de planeación de los gobiernos de los estados y el Distrito Federal y posteriormente por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que será responsable de formular la cuenta anual de la hacienda pública federal y someterla a la consideración de la Presidencia de la República, para su presentación a la Cámara de Diputados, en los términos de la fracción VI del artículo 74 Constitucional, a más tardar en 30 de abril del año siguiente de su ejercicio.
Para cumplir esta disposición, los gobiernos de los estados y el Distrito Federal deberán proporcionar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la información financiera, presupuestal, programática y contable consolidada de las entidades federativas de su jurisdicción a más tardar el 15 de marzo del año siguiente de su ejercicio.
Capítulo III
De la Fiscalización de Recursos Federales Trasladados
Artículo 20. En los gobiernos de los estados y el del Distrito Federal se establecerán entidades estatales de fiscalización dependientes de las Legislaturas de los estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal que cumplirán los programas mínimos de fiscalización que fije la entidad de fiscalización superior de la federación, dependiente de la Cámara de Diputados, respecto a los recursos federales trasladados a las entidades federativas.
Artículo 21. Para efecto de la fiscalización de los recursos federales trasladados a las entidades federativas, la entidad de fiscalización superior de la federación en coordinación con las entidades de fiscalización de los gobiernos de los estados y el Distrito Federal, estarán atentas a las disposiciones contenidas en la fracción I del artículo 79 constitucional, debiendo establecer coordinadamente los plazos para la entrega del informe del resultado de la revisión de la Cuenta Pública de sus demarcaciones territoriales y de las observaciones detectadas.
Las entidades de fiscalización de los gobiernos de los estados y el Distrito Federal, tendrán autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resolución.
La función de fiscalización respecto a los recursos federales trasladados será ejercida conforme a los principios de posteridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad, debiendo tener plena observancia de las normas y principios de auditoría establecidos por los cuerpos colegiados en esta materia y desarrollando programas de auditoria para la verificación financiera de sus operaciones, la estructura administrativa de las dependencias, la ejecución de las obras, la legalidad de los contratos y compromisos adquiridos y la evaluación de los resultados obtenidos de conformidad con los programas establecidos.
Revisar la cuenta pública conforme a los criterios y disposiciones establecidos en los artículos 74, fracción VI, y 79 de la Constitución, en lo que sean aplicables.
Transitorios
Artículo Primero. La presente ley entrará en vigor el 1o. de enero de 2008.
Artículo Segundo. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, respecto a lo dispuesto en los artículos 15 y 16, determinará la oportunidad en que la contabilidad se llevará en forma acumulativa y proporcionará a las entidades federativas los catálogos de cuentas que se deberán aplicar en la contabilidad, así como el sistema de contabilidad que deberá operar en cada entidad federativa para el manejo y aplicación de los recursos federales.
Artículo Tercero. Las unidades de planeación de los gobiernos de los estados y el Distrito Federal, a que se refiere el artículo 8o. de esta ley deberán quedar integradas en el mes de enero de 2008, para que por su conducto la Secretaría de Hacienda y Crédito Público haga llegar a los responsables de la administración financiera de las entidades federativas los catálogos de cuentas y el sistema de contabilidad que deberán operar para el registro de los recurso federales trasladados.
Artículo Cuarto. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en coordinación con las unidades de planeación de los gobiernos de los estados, establecerán la estrategia a seguir para apoyar a las entidades federativas municipales, que por su capacidad económica o ubicación geográfica estén limitadas para dar cumplimento a las disposiciones de esta ley.
Artículo Quinto. Las legislaturas de los estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, deberán aprobar las leyes y, en su caso, las reformas que sean necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto por la presente ley, a más tardar en un plazo de un año, contador a partir de la fecha de entrada en vigor de la misma.
Artículo Sexto. En atención a lo dispuesto en el artículo tercero transitorio del decreto, los gobiernos de los estados y del Distrito Federal deberán integrar la unidad de planeación a que se refiere el artículo 8o. de la presente ley, a más tardar en el mes de enero de 2008, para que empiece a ejercer las funciones que le competen en relación con el control, contabilización y ejecución de los recursos federales trasladados del ejercicio fiscal de 2008.
Artículo Séptimo. Las legislaturas de los estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal deberán integrar la entidad de fiscalización estatal a que se refiere el artículo 20 de la presente ley, a más tardar en abril de 2008, para que inicie sus funciones de fiscalización, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III de la presente ley, respecto de los recursos federales trasladados del ejercicio fiscal de 2008.
Diputado Adolfo Mota Hernández (rúbrica)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO 28 DE LA LEY DE AMPARO, REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 103 Y 107 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO JOSÉ MARTÍN LÓPEZ CISNEROS, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN
El suscrito diputado federal por el estado de Nuevo León, José Martín López Cisneros, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración del Pleno de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, la presente iniciativa con proyecto de decreto mediante el cual se reforma el artículo 28 de la Ley de Amparo. Lo anterior con base en la siguiente:
Exposición de Motivos
Los tribunales de impartición de justicia, como lo son los Tribunales Colegiados de Circuito y los Juzgados de Distrito, deben emitir sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial, las resoluciones deben apegarse a derecho y su finalidad debe ser, el resolver los conflictos en verdad. En este tenor, una resolución apegada a derecho, cuya finalidad es conocer la verdad y resolver con base en ella, es la pretensión del gobernado al acudir a este medio de defensa.
En efecto, el gobernado acude al juicio de garantías para que el órgano jurisdiccional correspondiente, analice y resuelva el fondo del problema planteado en su demanda, ya sea otorgándole la protección constitucional, negándosela o, incluso, sobreseyendo el juicio por haberse ubicado en alguno de los supuestos del artículo 74 de la Ley de Amparo. Es por ello que es de suma importancia, que la resolución que recaiga a la litis planteada, se le haga de su conocimiento de manera personal, en primer lugar, ya que, considerando que se le otorgue el amparo, éste tendría el conocimiento inmediato de la resolución y, en segundo lugar, ya que, en caso de haberse negado la protección de la Justicia Federal o al haber resuelto el sobreseimiento del juicio, el gobernado tiene medios de defensa para interponer en contra de ese tipo de sentencias, y mediante su notificación personal, se le estará otorgando la certeza de la fecha de su emisión y del momento en que se hace sabedor de la resolución, fecha a partir de la cual se computará el término de interposición del recurso que corresponda, evitando así, que se le deje en estado de indefensión.
En efecto, si atendemos el Juicio de Amparo, como personalísimo y el hecho de que no hay actividad jurisdiccional sino existe una acción procesal inicial por parte del gobernado, solicitando justicia y tendiente a que el órgano jurisdiccional la imparta, para efecto de la eficacia jurídica, en los procesos judiciales, resulta ser de suma importancia que el gobernado sea enterado de esa misma forma, es decir personal, de la resolución emitida a su solicitud de impartición de justicia.
La notificación personal, da certeza al gobernado de la emisión de la resolución, de su fecha, y del momento en que empieza a correr cualquier término para efecto de hacer valer o cumplir dicha resolución o de impugnarla; y por otro lado, da certeza al órgano jurisdiccional de que el gobernado, que acudió a solicitar el amparo y protección de la Justicia Federal, sabe y conoce en qué sentido fue resuelta su petición, habiendo tenido con el la máxima atención procesal debida, consistente en dar aviso del resultado de su juicio.
No omitimos hacer notar que si el artículo que se pretende reformar, exige que la notificación sea personal, cuando se trate de requerimientos o prevenciones, actos que implican la necesaria actividad de las partes para la consecución del juicio, más importante resulta ser la resolución con la que culmina el mismo y no encontramos ningún motivo por el cual la resolución del juicio de amparo tuviese una jerarquía menor, como un acto procesal jurisdiccional, al de un requerimiento o una prevención, más aun cuando se insiste en que la finalidad del proceso jurisdiccional es impartir justicia al gobernado que la solicita de manera personal.
Por lo anterior, la notificación debe entenderse como el medio legal por el cual se da a conocer a las partes o algún tercero el contenido de una resolución judicial; lo que la convierte en un acto procesal vinculado a la garantía de audiencia consagrada en el artículo 14 constitucional, toda vez que se infiere que ninguna persona puede ser afectada en su vida, libertad, propiedades, posesiones o derechos, sin haber tenido oportunidad de defenderse en forma adecuada.
En este orden de ideas y, en el entendido de que la pretensión y alcance de la reforma propuesta es que se haga del conocimiento, de manera certera e inmediata, al quejoso respecto de las resoluciones o sentencias que pongan fin a la litis planteada, sin importar el sentido de las mismas, consideramos que el artículo 28 de la Ley de Amparo debe ser modificado para obligar al juzgado o tribunal del conocimiento a notificar de manera personal sus resoluciones, logrando con ello el respeto a las garantías de seguridad y certeza jurídica consagradas en la propia Constitución, evitando dejar en estado de indefensión al gobernado cuando pueda interponer otro medio de defensa en contra de la sentencia pronunciada, si la misma fue contraria a su pretensión o, en caso contrario, hacer valer el derecho que le corresponda al habérsele otorgado el amparo y protección de la Justicia Federal.
En efecto, el artículo 28 de la Ley de Amparo, textualmente establece lo siguiente:
I. A las autoridades responsables y a las autoridades que tengan el carácter de terceros perjudicados, por medio de oficios que serán entregados en el domicilio de su oficina principal, en el lugar del juicio por el empleado del juzgado, quien recabará recibo en el libro talonario cuyo principal agregará a los autos, asentando en ellos la razón correspondiente; y fuera del lugar del juicio, por correo, en pieza certificada con acuse de recibo, el cual se agregará a los autos. Cuando no existiere el libro talonario, se recabará el recibo correspondiente;
II. Personalmente, a los quejosos privados de su libertad, ya sea en el local del juzgado o en el establecimiento en que se hallen recluidos, si radican en el lugar del juicio; o por medio de exhorto o despacho si se encontraren fuera de él.
Lo anterior se observará, salvo el caso de que los quejosos hubiesen designado persona para recibir notificaciones o tuviesen representante legal o apoderado;
También deberán notificarse personalmente a los interesados los requerimientos o prevenciones que se les formulen.
III. A los agraviados no privados de la libertad personal, a los terceros perjudicados, a los apoderados, procuradores, defensores, representantes, personas autorizadas para oír notificaciones y al Ministerio Público, por medio de lista que se fijará en lugar visible y de fácil acceso, del juzgado. La lista se fijará a primera hora de despacho del día siguiente al de la fecha de la resolución. Si alguna de las partes mencionadas no se presenta a oír notificación personal hasta las catorce horas del mismo día, se tendrá por hecha, poniendo el actuario la razón correspondiente.
En la lista a que se refiere el párrafo anterior, se expresará el número del juicio o del incidente de suspensión de que se trate; el nombre del quejoso y de la autoridad o autoridades responsables y síntesis de la resolución que se notifique."
Por lo tanto, se propone reformar y adicionar al artículo 28 de la Ley de Amparo, para que las resoluciones pronunciadas por los Juzgados de Distrito, Tribunales Colegiados de Circuito y Suprema Corte de Justicia de la Nación, sin importar el sentido que conlleven, se notifiquen de manera personal al gobernado.
Cabe aclarar que el artículo 28 en comento, y del cual se propone la reforma, se encuentra íntimamente ligado al artículo 29 de la Ley de Amparo, el cual regula las notificaciones de los juicios de amparo de competencia de los Tribunales Colegiados de Circuito y de la SCJN y el cual, para efecto de las notificaciones personales, se remite al artículo 28 fracción II, por lo que, consideramos que basta la reforma al artículo 28 de la Ley de Amparo, como se propone, para abarcar las notificaciones personales de los tres órganos jurisdiccionales.
Para una mejor comprensión, a continuación se transcribe el artículo 29 de la Ley de Amparo, resaltando la parte de remisión al artículo 28 fracción II que nos interesa para los efectos vinculatorios expuestos:
I. A las autoridades responsables y a las autoridades que tengan el carácter de terceros perjudicados, por medio de oficio, por correo, en pieza certificada con acuse de recibo, cuando se trate de notificar el auto que admita, deseche o tenga por no interpuesta la demanda; el que admita, deseche o tenga por no interpuesto cualquier recurso; el que declare la competencia o incompetencia de la Suprema Corte de Justicia o de un Tribunal Colegiado de Circuito; los autos de sobreseimiento; y la resolución definitiva pronunciada por la Suprema Corte de Justicia o por un Tribunal Colegiado de Circuito, en amparo del conocimiento de ellos. En todo caso, al oficio por el que se haga la notificación se acompañará el testimonio de la resolución. El acuse de recibo postal deberá agregarse a los autos.
Los jueces de Distrito al recibir el testimonio del auto que deseche o tenga por no interpuesto cualquier recurso o de la sentencia de segunda instancia pronunciada por la Suprema Corte de Justicia o por un Tribunal Colegiado de Circuito, en juicios de amparo promovidos ante dichos jueces, notificarán esas resoluciones a las autoridades responsables por medio de oficio remitido por correo, en pieza certificada con acuse de recibo, acompañándoles copia certificada de la resolución que tenga que cumplirse. El acuse de recibo será agregado a los autos;
II. Al Procurador General de la República se le notificará por medio de oficio el primer auto recaído en los expedientes de la competencia de la Suprema Corte de Justicia.
Al Agente del Ministerio Público Federal adscrito a los Tribunales Colegiados de Circuito se le notificará por medio de oficio el primer auto recaído en los expedientes de la competencia de dichos Tribunales.
Las demás notificaciones al Ministerio Público Federal, se le harán por medio de lista;
III. Fuera de los casos a que se refieren las fracciones anteriores, las notificaciones, en materia de amparo, en la Suprema Corte de Justicia o en los Tribunales Colegiados de Circuito, se harán con arreglo a las fracciones II y III del artículo precedente.
Decreto que reforma el artículo 28 de la Ley de Amparo.
Artículo Único. Se reforma y adiciona el artículo 28 de la Ley de Amparo, para quedar como sigue:
Artículo 28. Las notificaciones en los juicios de amparo de la competencia de los juzgados de Distrito, se harán:
II. Personalmente, a los quejosos privados de su libertad, ya sea en el local del juzgado o en el establecimiento en que se hallen recluidos, si radican en el lugar del juicio; o por medio de exhorto o despacho si se encontraren fuera de él.
También deberán notificarse personalmente a los interesados los requerimientos o prevenciones que se les formulen, así como las resoluciones que se emitan otorgando o negando el amparo o, que sobresean el juicio de garantías.
III. A los agraviados no privados de la libertad personal, a los terceros perjudicados, a los apoderados, procuradores, defensores, representantes, personas autorizadas para oír notificaciones y al Ministerio Público, por medio de lista que se fijará en lugar visible y de fácil acceso, del juzgado. La lista se fijará a primera hora de despacho del día siguiente al de la fecha de la resolución. Si alguna de las partes mencionadas no se presenta a oír notificación personal hasta las catorce horas del mismo día, se tendrá por hecha, poniendo el actuario la razón correspondiente.
En la lista a que se refiere el párrafo anterior, se expresará el número del juicio o del incidente de suspensión de que se trate; el nombre del quejoso y de la autoridad o autoridades responsables y síntesis de la resolución que se notifique."
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a los cuatro días del mes de diciembre del año dos mil siete.
Diputado José Martín López Cisneros (rúbrica)
QUE ADICIONA UN CAPÍTULO VII BIS AL TÍTULO SEXTO DE LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO, A CARGO DE LA DIPUTADA SONIA NOHELIA IBARRA FRANQUEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD
La suscrita, diputada Sonia Noelia Ibarra Fránquez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, en ejercicio de la facultad conferida en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 55, fracción II, y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a consideración del Pleno de esta honorable Cámara de Diputados la presente iniciativa con proyecto de decreto que adiciona un capítulo VII Bis al título sexto de la Ley Federal del Trabajo, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La esencia de la política aplicada por los subsecuentes gobiernos neoliberales consiste en el despojo de los recursos destinados a construir una red de tutela social a favor del pueblo de México y concretamente de los trabajadores, para entregarlos en una cascada interminable, a favor de unos cuantos que ven aumentar sus fortunas en índices que parecen mágicos. En tal virtud, no son accidentales sino consecuencias lógicas, la cadena de desgracias que ha tenido que soportar el pueblo de México, especialmente en los últimos meses. Es en la criminal política económica, política y social, en donde encuentran explicación sucesos como los de Pasta de Conchos, sonda de Campeche, Tabasco, Chiapas y otros, y no en explicaciones inverosímiles que violentan aún más a los afectados.
Uno de los sucesos más dolorosos, y que no debemos pasar como un suceso más, es el acaecido el pasado 23 de octubre en el pozo Kab-101 de Petróleos Mexicanos, ubicado en la sonda de Campeche, y que cobró la vida de por lo menos 21 trabajadores, la mayoría al servicio de empresas subcontratistas. Por lo que urge hacer las reformas necesarias a la Ley Federal del Trabajo, para que los trabajadores que prestan sus servicios en las plataformas petroleras, incluidos los subcontratados, gocen de los derechos humanos laborales.
Como sabemos, Pemex es uno de los pilares de las finanzas públicas y soberanía de nuestro país. Sin embargo, una parte importante de los trabajadores que hacen posible con su esfuerzo esta importantísima generación de recursos, reciben en contrapartida trato de semiesclavos al pisoteárseles de manera cínica y masiva sus derechos laborales mínimos que les corresponden. Al expresar lo anterior, desde luego nos estamos refiriendo a los trabajadores de las plataformas petroleras. La mayoría de estos trabajadores anteriormente prestaban sus servicios para Pemex, pero fueron despedidos, liquidados o jubilados anticipadamente, bajo el argumento de que no había materia de trabajo. Evidentemente, tal alegato no fue más que una maniobra para alimentar de mano de obra barata a las compañías contratistas básicamente de capital extranjero, mismas que, como sabemos, de manera inconstitucional ejecutan trabajos que en principio corresponden a esta paraestatal.
La situación que padecen los trabajadores de las plataformas petroleras, nos recuerdan los peores tiempos del porfiriato: discriminación humana y laboral de los trabajadores mexicanos frente a los extranjeros, jornadas absolutamente inhumanas, descuentos a los salarios con el pretexto de cubrir el costo de la ropa y demás instrumentos de trabajo, salarios raquíticos y pagados en abonos, o incluso entrega de cheques en blanco, omisión de servicio médico en las plataformas por lo que la vida y salud de los trabajadores quedan a su suerte, absoluta falta de previsión y tutela en materia de riesgos de trabajo que se repiten con criminal frecuencia, lo que va de la mano del incumplimiento de la Ley del Seguro Social, violación sistemática de las prestaciones laborales como vacaciones, días de descanso, reparto de utilidades, pago de tiempo extraordinario y absoluto agravio de los derechos de antigüedad, a la estabilidad en el trabajo, capacitación, viáticos, a una habitación higiénica y decorosa y a la libertad sindical.
Por si lo anterior fuera poco, a estos trabajadores se les obliga a firmar contratos y renuncias en blanco, por sólo citar las más abusivas prácticas de las ya mencionadas compañías contratistas. Algunas de las empresas que incurren en tan atroces violaciones a la normatividad laboral, reduciendo a nuestros connacionales prácticamente, como ya hemos señalado, a un hato de esclavos son: México Limited Drilling, LLC, Pride Central America LLC, Nabors Perforaciones de México, S de RL de CV, Industrial Perforadora de Campeche, SA de CV, Perforaciones Marítimas Mexicanas, SA de CV, Perforadora Central SA de CV, Perforadora México, SA de CV, Mexdrill Offshore, S de RL de CV, Noble México Limited y Goimar, SA de CV, Del Rivero, Catemar, Cotemar, entre otras.
Quiero destacar el papel ominoso de la empresa Perforadora Central, la cual se ha visto involucrada en repetidos accidentes de trabajo, incluido el que tuvo lugar en el pozo Kab-103, por lo que urge que Pemex rescinda toda contratación con una empresa que no cumple su principal deber, que es la tutela de la vida y salud de los trabajadores.
Es urgente e indispensable que la Secretaría del Trabajo y Previsión Social desarrolle una labor honesta y eficiente en materia de inspección federal del trabajo en las plataformas petroleras, a fin de combatir en lo posible los excesos señalados, y no como viene sucediendo hasta ahora, en que las autoridades competentes de esta secretaría se han coludido abiertamente con estas empresas contratistas, dejando pasar de largo o incluso justificando estas violaciones contra nuestros connacionales, intentando con este ilegal proceder, legitimar la sobreexplotación del neoliberalismo.
Sin embargo, aun frente a una inspección efectiva los resultados serían insuficientes, ya que paralelamente se requiere de la aprobación de normas que satisfagan las especiales necesidades de los trabajadores de las plataformas marinas.
En primera, durante el tiempo en que los trabajadores permanecen en estas plataformas, las mismas son a la vez centro de trabajo y espacio cotidiano de vida para los mismos. Por tanto, el patrón debe quedar obligado a garantizar a los trabajadores condiciones dignas y seguras durante su estancia y desarrollo de los servicios en las plataformas: servicio médico durante las 24 horas, prevención y atención de calidad en materia de riesgos de trabajo, traslados en helicóptero para el caso de urgencias médicas, alimentación sana y suficiente, viviendas dignas e higiénicas, un mínimo de sano esparcimiento como organización de juegos de mesa, transmisión de videos, etcétera; entrega a costa del patrón de la ropa y demás instrumentos de trabajo, capacitación suficiente y continua que además deberá ser esencial para la prevención de riesgos de trabajo.
Además debe obligarse a estas empresas a respetar de manera absoluta uno de los principios esenciales del derecho laboral que reza: "a trabajo igual, salario igual y, en general, derechos iguales". Siendo absolutamente inconstitucional que en la práctica existan tres niveles de condiciones de trabajo: las de privilegio para los extranjeros, las medianas para los trabajadores tutelados por el contrato colectivo de trabajo celebrado entre Pemex y el Sindicato Nacional de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana, y las condiciones discriminatorias que sufren los trabajadores "libres", sumando estos últimos más de cinco mil.
Mención especial merece la sistemática violación del derecho a la libertad sindical que realizan las empresas contratistas. A estos trabajadores se les obliga a afiliarse a sindicatos blancos, por lo que cualquier lucha para lograr la constitución de sindicatos leales a los intereses de los trabajadores son sancionados por la empresa con el despido de los trabajadores, entre otros.
Asimismo, refiero que la tutela de los derechos de los trabajadores fortalece a la industria petrolera, esencial en la lucha por la soberanía nacional y la viabilidad financiera del país.
Por todo lo expuesto y motivado, someto a esta honorable Cámara de Diputados la siguiente Iniciativa que adiciona un capítulo VII Bis al título sexto de la Ley Federal del Trabajo, en los siguientes términos
Capítulo VII Bis
Trabajo en las plataformas petroleras
Artículo 278 A. Las disposiciones de este capítulo se aplican al trabajo que se realiza en las plataformas petroleras y en los barcos que abastecen a estas plataformas, incluidas las plataformas sumergibles.
Artículo 278 B. Obligaciones especiales de los patrones:
II. Facilitar a los trabajadores una habitación cómoda e higiénica durante su estancia en la plataforma;
III. Dar una alimentación sana, suficiente y nutritiva a los trabajadores durante su estancia en la plataforma;
IV. Tener en la plataforma el número de médicos cirujanos, enfermeras, medicamentos e instrumental médico, necesarios para la adecuada atención de los trabajadores durante su estancia en dicha plataforma. En caso de emergencia médica, trasladar al trabajador en helicóptero;
V. Pagar a todos los trabajadores salario igual por igual trabajo, sin distingos por razón de nacionalidad, sindicalización u otro motivo;
VI. Otorgar a los trabajadores ropa de trabajo y demás instrumentos de trabajo necesarios para el desempeño del servicio, debiendo ser adecuados y de buena calidad;
VII. Organizar a favor de los trabajadores algunas actividades recreativas durante su estancia en la Plataforma; y
VIII. Cumplir estrictamente con sus obligaciones en materia de prevención de riesgos de trabajo y de seguridad e higiene, de lo contrario deberán cubrir por lo menos el triple de las indemnizaciones y demás prestaciones que legalmente procedan.
Artículo 278 D. Prohibiciones a los patrones:
II. Pagar el salario en abonos;
III. Discriminar a los trabajadores mexicanos respecto a los extranjeros o sindicalizados, en materia de salario y demás condiciones de trabajo; y
IV. Inmiscuirse en el ejercicio del derecho de los trabajadores a la libre sindicalización.
Artículo 278 F. La jornada que exceda los máximos legales conforme al artículo 61 de esta ley se conceptuará como tiempo extraordinario.
Artículo 278 G. Los trabajadores que sean contratados por más de 6 meses de manera eventual, se tendrán por contratados por tiempo indeterminado.
Artículo 278 H. Obligaciones especiales de los trabajadores:
II. Asistir al lugar destinado para tomar alimentos en el horario que defina la empresa;
III. No ingerir bebidas embriagantes, narcóticos o drogas enervantes durante su estancia en la plataforma; y
IV. Al presentarse un problema de salud, deberán acudir de inmediato a los servicios médicos de la plataforma, salvo imposibilidad.
Diputada Sonia Noelia Ibarra Fránquez (rúbrica)
QUE REFORMA Y ADICIONA EL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANO, A CARGO DEL DIPUTADO CARLOS ERNESTO ZATARAIN GONZÁLEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
El que suscribe, diputado Carlos Ernesto Zatarain González, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en los artículos 71, fracción II, 72 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los artículos 55, fracción II, y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con el fin de universalizar la portabilidad de la seguridad social en todo el territorio mexicano, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El mundo del trabajo vive una revolución. Se derrumba la idea del empleo clásico anclado en una oficina, para pasar a esquemas en movimiento continuo: de personal siempre en aprendizaje a compañías sin fronteras. Los paradigmas tradicionales de contratación, horarios y organización de la empresa se desploman.
La globalización, el crecimiento demográfico y la tecnología presionan cambios vertiginosos: flexibilidad, portabilidad de derechos y empresas dispersas.
El nuevo concepto del trabajo se vislumbra con una creciente movilidad y complejidad. Un estudio de Manpower sobre el futuro del empleo calculó que para el 2013, 400 millones de personas entrarán al mercado laboral.
Sólo un 5 por ciento estará en los países industriales, lo que junto con las migraciones, incrementará la presión laboral en estos países. Los países subdesarrollados, con su lastre de pobreza y su mayor crecimiento demográfico, también tendrán su propia lucha.
La tecnología permite ampliar esta movilidad, pero esto a su vez tiene efectos en la estructura del empleo: se requieren esquemas más flexibles, tanto en organizaciones como en países para permitir su ajuste. Y la seguridad laboral puede resultar afectada en este proceso.
La posibilidad de portar los derechos laborales, aunque se cambie de empresa, es un concepto clave para actualizar los sistemas de seguridad y derechos sociales.
Una de las mayores conquistas en materia laboral en México es el derecho a la seguridad social, el cual se encuentra consagrado en el artículo 123 de nuestra Carta Magna.
De este derecho, que el Estado ha reconocido con carácter inalienable, han emanado del Congreso de la Unión diversas leyes que reconocen derechos en favor de los trabajadores y obligaciones para el Estado, que se concretan principalmente en dos organismos públicos descentralizados que son el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado.
Estos organismos representan la esencia del régimen de economía mixta y el compromiso social del Estado mexicano, fuente de la Constitución de 1917. Ambos, desde hace más de medio siglo, con sus respectivos marcos legales, han hecho posible la protección social de la mayoría de los mexicanos.
A pesar de lo anterior, nuestra seguridad social requiere una profunda revisión y fórmulas para el fortalecimiento de las fuentes de financiamiento en la mayoría de los sistemas públicos; mención aparte merecen los regímenes especiales que no operan bajo un sistema de contribuciones, como es el caso del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas (ISSFAM).
En ese sentido, la seguridad social de México se enfrenta al reto de la universalidad de los servicios, pues actualmente se cuenta con regímenes de atención diversificada, como es el caso de las dos instituciones más importantes de nuestro país: el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), generalmente otorga servicios a los trabajadores ordinarios, constituido como un servicio público de carácter nacional y que agrupa a 47 millones 536 mil derechohabientes; por otra parte, se encuentra el régimen protector de los servidores públicos, encomendado por ley a un ente distinto, que es el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) que tiene bajo su régimen a 10 millones 766 mil personas.
En el sector público, quienes trabajan en la administración centralizada y en algunas entidades paraestatales por lo general cotizan al ISSSTE, aunque también existen entidades paraestatales federales sujetas a un régimen laboral parecido al privado adscribiéndose al IMSS y la situación es más heterogénea en el caso de los trabajadores de las entidades federativas y de los municipios que cotizan a otros sistemas de seguridad social distintos que operan a nivel local. Para este nivel, se tienen contabilizados cerca de un millón 400 mil derechohabientes, precisando que en el caso de los sistemas municipales no se dispone de cifras agregadas. Esto ejemplifica que no existe una forma concreta única en la atención que se otorga a la población por parte de las instituciones de seguridad social. Todo depende de su régimen laboral expreso previsto en ley, el cual es acotado por jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como máximo órgano jurisdiccional en el caso de la resolución de controversias, para que siempre prevalezcan sus principios originarios de equidad y justicia redistributiva.
Ante esta situación, con el propósito de mejorar el sistema de derechos sociales, es necesario tener en cuenta dos grandes objetivos. En primer lugar, el orientado a extender la cobertura de los servicios ,y en segundo lugar, corregir las asimetrías que se presentan en los sistemas diseñados que operan actualmente, en virtud de que el esquema jurídico del IMSS y del ISSSTE son muy disímbolos, desde la definición del régimen de los seguros, sus requisitos de cotización, condiciones de conservación de derechos, tiempos de espera, edades mínimas para jubilación o pensión y hasta en los montos y fórmulas de cálculo para la determinación del monto de los beneficios económicos que se otorgan en cada caso en particular. Si el gran propósito constitucional es buscar una seguridad social universal, en el que es preciso que toda persona esté asegurada contra todos los riesgos y en todas las etapas de su vida, es imperativo garantizar a toda persona el derecho a la seguridad social consagrado en la Constitución.
Adicionalmente, los trabajadores mexicanos se enfrentan hoy a un elevado índice de movilidad laboral al incrementarse el número de casos que trasladan sus actividades del sector público al privado y viceversa. Esto se presenta como producto de la búsqueda del mejoramiento de sus ingresos y condiciones laborales. Particularmente quienes se emplean en el sector público, se encuentran ante la grave imposibilidad de trasladar de un sistema a otro los beneficios sociales para los que cotizó en su anterior régimen laboral. Esto es más serio en el caso de sus derechos pensionarios, de salud y fondos de vivienda, pues cuando una persona ha cotizado para acceder a una pensión en determinada institución y aún no alcanza el tiempo requerido para obtener el beneficio, al cambiar de empleo, debe trasladarse a otro sistema de seguridad social distinto, corriendo el riesgo de perder sus contribuciones ya realizadas en el régimen antiguo por el simple transcurso del tiempo. En el nuevo sistema no se le toman en cuenta sus cuotas aportadas en otro régimen, debiendo comenzar en el nuevo régimen como si nunca hubiera sido beneficiario de la seguridad social, lo que es, a todas luces, injustificado e inequitativo.
Revertir esta situación sería factible mediante la "portabilidad de derechos", la cual es una figura jurídica consistente en la persistencia de los ahorros en un sistema, los cuales siguen al derechohabiente durante toda su vida activo-productiva laboral, independientemente del sector en el que labore, pues al no existir la figura jurídica de la portabilidad de derechos, lo más probable es que el derechohabiente se quede sin completar requisitos en cualquiera de los dos esquemas y, por ende, pierda los beneficios a los que tiene derecho, porque en cada caso, es obvio, deben cubrirse ciertos requisitos para tener acceso a los mismos. En cierta medida, en la nueva Ley del ISSSTE se considera esta posibilidad, pero sólo de dicho organismo al IMSS, no en sentido inverso y mucho menos es obligatorio ni para ellos ni para los estados y municipios, como lo requeriría un sistema de portabilidad interinstitucional general, como ya existe y con mucha eficiencia en varios países del mundo: España, Francia, Taiwán, Chile, por sólo citar algunos.
México requiere avances en su cultura laboral, por lo que son necesarios nuevos esquemas de protección a los trabajadores, que sean transferibles y apoyen a la movilidad laboral que hoy es consecuencia de pérdida de importantes derechos como las pensiones o las cotizaciones en los fondos de vivienda y que impiden que quienes han laborado toda su vida tengan el privilegio de vivir dignamente en la vejez. Es urgente definir mecanismos que permitan a los trabajadores que han cotizado en más de un régimen de seguridad social continuar recibiendo sus beneficios, a los cuales, de continuar con esta realidad, no tendrán acceso no obstante las cuotas acumuladas.
Con la presente iniciativa se pretende abrir la posibilidad de que los trabajadores que hayan laborado en cualquiera de los sistemas de seguridad social, ya sean federales, locales o municipales, privados o públicos, les sean reconocidos sus periodos de cotización a la seguridad social, de manera que sus contribuciones sean sumadas para que ejerzan de manera efectiva los derechos que les confiere la Constitución y que han sido fortalecidos permanentemente por este poder constituyente.
En razón de lo anterior se propone reformar el artículo 123, en su tercer párrafo, a efecto de otorgar al trabajador la universalidad de sus derechos de seguridad social, independientemente del régimen bajo el cual laboren, para tales efectos se promoverán los procedimientos que garanticen la portabilidad de conforme a las leyes reglamentarias que sean aplicables en las partes integrantes del territorio nacional.
De igual forma, se propone en la fracción XII del apartado A, el derecho de los trabajadores que cambien de régimen laboral, a que se tomen en cuenta en el nuevo régimen los requisitos cumplidos y las cotizaciones realizadas con motivo del acceso a los beneficios otorgados por los fondos de vivienda.
Se propone en la fracción XXIX de este mismo apartado considerar los requisitos cubiertos y cotizaciones realizadas para el acceso a los beneficios de la seguridad social, en caso de que los trabajadores trasladen sus actividades a un régimen laboral distinto.
En lo que respecta al apartado B del mismo artículo, se adiciona un tercer párrafo al inciso f) de la fracción XI, a efecto de garantizar a los trabajadores el respeto a los requisitos cubiertos y las cotizaciones realizadas para acceder a los beneficios de la seguridad social, en el caso de que trasladen sus actividades laborales a un régimen distinto.
Por lo anteriormente expuesto, el suscrito diputado somete a la consideración de esta honorable asamblea la presente
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Único. Se reforma el cuarto párrafo y el apartado A en su fracción XXIX, y se adicionan un párrafo tercero a la fracción XII del apartado A y un párrafo tercero en el inciso f) de la fracción XI del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 123. ....
.....
.....
Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil y a la universalidad de sus derechos de seguridad social independientemente del régimen bajo el cual laboren; al efecto, se promoverán la creación de empleos, la organización social para el trabajo y los procedimientos que garanticen la portabilidad de derechos a la seguridad social conforme a las leyes reglamentarias aplicables en todas las partes integrantes del territorio nacional.
.....
A. ....
XII. ....
.....
Los trabajadores que cambien de régimen laboral tendrán derecho a que se tomen en cuenta en el nuevo régimen los requisitos cumplidos y las cotizaciones realizadas para continuar disfrutando de este beneficio.
.....
.....
.....
XIII a XXVIII. .....
XXIX. Es de utilidad pública la Ley del Seguro Social, y ella comprenderá seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares. Los derechos de los trabajadores por estos conceptos y los requisitos cubiertos y cotizaciones realizadas para el acceso a los mismos serán tomados en cuenta en caso de que éste traslade sus actividades a un régimen laboral distinto.
XXX. a XXXI. ....
B. ....
XI. .....
a) a f). .....
.....
Los trabajadores tendrán derecho a que les sean respetados los requisitos cubiertos y las cotizaciones realizadas para acceder a los beneficios de la seguridad social en el caso de que trasladen sus actividades laborales a un régimen distinto.
XII. a XIV. .....
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Remítase a la honorable Cámara de Senadores para sus efectos constitucionales.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de diciembre de 2007.
Diputado Carlos Ernesto Zatarain González (rúbrica)
QUE REFORMA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY FEDERAL DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR, SUSCRITA POR LOS DIPUTADOS GUADALUPE GARCÍA NORIEGA Y JORGE EMILIO GONZÁLEZ MARTÍNEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PVEM
María Guadalupe García Noriega y Jorge Emilio González Martínez, diputados de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrantes del Grupo Parlamentario Verde Ecologista de México, con fundamento en los artículos 71, fracción II, 72 y 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 56, 60 y 64 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, solicitamos se turne a las Comisiones correspondientes para su dictamen y posterior discusión en el Pleno de la Cámara de Diputados de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El consumo siempre creciente se ha convertido en una amenaza para el medio ambiente, contaminando la Tierra, destruyendo sus ecosistemas y reduciendo la calidad de vida en todo el mundo. La pobreza y la falta de recursos crecen a una velocidad alarmante y la disparidad entre el ingreso y el consumo es una situación presente en todo el mundo.
Durante la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro, en 1992, el consumo sustentable fue identificado como uno de los retos clave para lograr un desarrollo sustentable, por lo que se convirtió en el elemento central del Capítulo 4 de la Agenda 21. La definición más completa de consumo sustentable es la propuesta en el simposio de Oslo en 1994 y adoptada por la tercera sesión de la Comisión para el Desarrollo Sustentable (CSD III) en 1995. El consumo sustentable se definió como:
El uso de bienes y servicios que responden a necesidades básicas y proporcionan una mejor calidad de vida, al mismo tiempo minimizan el uso de recursos naturales, materiales tóxicos y emisiones de desperdicios y contaminantes durante todo el ciclo de vida, de tal manera que no se ponen en riesgo las necesidades de futuras generaciones.
El consumo es un factor de suma importancia dentro del modelo económico mundial; en la actualidad, ya que sin él no habría ni producción ni ganancia, es decir, el grado de desarrollo de un país está fuertemente influenciado por el consumo dentro del mismo.
El consumo constituye un medio importante de desarrollo humano. Claramente contribuye al desarrollo humano cuando aumenta la capacidad de la gente sin menoscabo del bienestar de otros, cuando es justo tanto para las generaciones futuras como para las actuales, cuando respeta la capacidad de sustento del planeta y cuando estimula el surgimiento de comunidades.
El incremento en la población trae consigo un aumento en el consumo, ya que las necesidades de consumo de los nuevos pobladores deben ser atendidas. Las poblaciones urbanas en todo el mundo consumen más recursos que sus contrapartes rurales.
El consumo no se limita al consumo material; involucra además los bienes y servicios, a la interacción de la familia, a la participación de la comunidad, al aprovisionamiento público de servicios sociales, al trabajo no remunerado y a los recursos naturales.
La presión cada vez mayor en pro del consumo conspicuo ha reforzado la pobreza, la desigualdad, y la exclusión en muchas sociedades. La globalización está integrando los mercados de consumo de todo el mundo y abriendo nuevas oportunidades, pero al mismo tiempo está creando nuevas desigualdades y nuevos problemas para la protección de los derechos del consumidor.
La promoción y protección de los derechos del consumidor son objeto de la Ley Federal de Protección al Consumidor y se basan en las "Directrices de la ONU para la Protección al Consumidor",1 con las que se reconocen internacionalmente los siguientes derechos:
1. Derecho a la información
La publicidad, las etiquetas, los precios, los instructivos, las garantías y, en general, toda la información de los productos y servicios que le ofrezcan al consumidor debe ser oportuna, completa, clara y verdadera, para que pueda elegir sabiendo qué está comprando.
2. Derecho a la educación
El consumidor puede y debe recibir educación en materia de consumo, conocer sus derechos, y saber de qué forma lo protege la ley, así como organizarse con otros consumidores para tomar cursos o talleres que le enseñen a consumir de manera inteligente.
3. Derecho a elegir
El comprador puede escoger los productos y servicios que más le convengan sin que nadie lo presione, le condicione la venta de lo que quiere a cambio de comprar algo que no desea, o le exija pagos o anticipos antes de haber firmado un contrato.
4. Derecho a la seguridad y calidad
Los bienes y servicios que se ofrecen en el mercado deben cumplir con normas y disposiciones en materia de seguridad y calidad; asimismo, los instructivos deben incluir las advertencias necesarias y explicar claramente el uso recomendado de los productos.
5. Derecho a no ser discriminado
Si el consumidor decide adquirir un producto o acceder a un servicio, nadie puede discriminarlo por tener alguna discapacidad, ni tampoco por su sexo, raza, religión, condición económica, nacionalidad o cualquier otro motivo.
6. Derecho a la compensación
Cuando los proveedores de bienes y servicios no cumplan con lo prometido, se tiene derecho a ser compensado, ya sea a través de la devolución del pago, reduciendo el precio del producto, reparándolo sin costo alguno o lo que proceda según el caso.
7. Derecho a la protección
Si los proveedores no respetan los derechos del consumidor, éste último puede ser defendido por las autoridades y exigir la aplicación de las leyes. También tiene derecho a organizarse con otros consumidores para defender intereses comunes.
El que nos ocupa en esta iniciativa es el derecho a la educación, el cual constituye el fundamento para promover el consumo sustentable para proveedores y consumidores, que es la forma más legítima de consumo inteligente.
Como se sabe, la causa más importante del deterioro continuo del medio ambiente global son los patrones insostenibles de consumo y producción por lo que si se quiere lograr un desarrollo sustentable se deberá fomentar tanto la eficiencia de los procesos de producción como el cambio en los patrones de consumo, es decir, se deberá transitar hacia el cambio de hábitos y el consumo inteligente.
El nivel de consumo no depende solamente de la población total; la intensidad en la utilización de los recursos resulta más significativa para el nivel de consumo. La población y el consumo son dos elementos interactivos en el impacto del hombre sobre el ambiente. De hecho la sobrepoblación puede provocar gran presión de consumo, que invariablemente afecta a los más pobres, aunque son los más ricos los que contribuyen en generar dicha presión por la cantidad de contaminantes y desechos que sus hábitos de consumo generan y en consecuencia los pobres sufren las consecuencias en pérdida de vidas y riesgos de salud causados por la contaminación, la degradación de los suelos, deforestación, pérdida de biodiversidad.
El Informe de Desarrollo Humano 1998 presentó el Programa para el consumo sostenible en el siglo XXI, entre cuyas metas se señalaba:
• Transición hacia pautas de consumo más propicias al ambiente.
• Protección y promoción a los derechos del consumidor.
2. Promover las innovaciones tecnológicas.
3. Enfrentar las distorsiones del mercado con subsidios e impuestos.
4. Mejorar la información y aumentar la conciencia.
5. Promulgar y aplicar leyes y reglamentaciones adecuadas.
6. Reforzar los mecanismos de cooperación internacional.
A medida que la corriente de productos más diversos ingresa a nuestro mercado es cada vez más importante el aumento de conciencia de los consumidores y de los proveedores, el suministro de información correcta y la protección de los derechos de los consumidores y la regulación de de los proveedores. "Recopilar, elaborar, procesar y divulgar información objetiva para facilitar al consumidor un mejor conocimiento de los bienes y servicios que se ofrecen en el mercado"2 no es suficiente ante el escenario actual de los recursos naturales. Se requiere un enfoque específico y de protección a los recursos naturales a través del reconocimiento del consumo sustentable como eje de articulación tanto para consumidores como para proveedores.
La legislación mexicana relacionada con el consumo sustentable (la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, la Ley de Productos Orgánicos) se aplica desde una perspectiva de protección del ambiente, y mantiene su enfoque en la protección del agua, el aire, el manejo adecuado de los residuos sólidos municipales, industriales y peligrosos y la protección al ambiente por actividades de alto riesgo.
Esta aproximación puede ser enriquecida a través de la incorporación del concepto "consumo sustentable" a la Ley Federal de Protección al Consumidor, que hasta la fecha subordina su objeto3 al contexto del comercio y sus relaciones derivadas. Nuestra propuesta integra el uso de los recursos naturales en interacción con los dos actores principales de estas relaciones:
• El proveedor es la persona física o moral que habitual o periódicamente ofrece, distribuye, vende arrienda o concede el uso o disfrute de bienes productos y servicios.5
Además, se pretende enriquecer a los proveedores con capacitación y asesoría para lograr una mejor comprensión de los beneficios tangibles e intangibles que resultan de tomar en cuenta al ambiente como una variable importante dentro de los procesos de producción. Tales beneficios incluyen:
Reducción en los costos: La reducción de costos por medio de la reducción de desperdicios, el uso eficiente de la energía, la prevención de la contaminación y la productividad de los recursos.
Innovación: Dentro de las compañías y en el trato con sus proveedores, éstas se han innovado aplicando principios ambientales al diseño y producción de productos. En algunos casos, esto ha llevado a prácticas más eficientes o productos completamente nuevos.
Retención de bienes: Las compañías retienen o conservan el valor de los productos si los rentan en lugar de venderlos, por lo que se incrementan las ganancias vendiendo menos productos o diseñando partes que puedan removerse y utilizarse en otros equipos, reconstruyéndolos y utilizándolos en modelos más recientes.
Mejor productividad de los trabajadores y menores errores y defectos: se logra incorporando elementos de gestión ambiental y de responsabilidad común en el lugar de trabajo.
Recientemente, el Presidente Felipe Calderón lanzó el programa Cadenas Productivas, cuyo objetivo central es aumentar la participación de las pequeñas y medianas empresas (Pymes) en las compras del Gobierno Federal. Este programa surge de la oportunidad que brindan las compras a proveedores privados previstas para el ejercicio fiscal de 2007, atendiendo 630 mil millones de pesos destinados a diversos propósitos. Si bien este programa tiene como último propósito "fortalecer las finanzas del Estado y poner a México en una ruta de cambios estructurales que dinamice su economía, acelere el crecimiento y en suma desarrolle el enorme potencial que tiene el país",7 no incorpora los criterios de consumo sustentable, pues se asume que la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales es la responsable de aplicar la normatividad correspondiente para empresas.
Así, uno de los propósitos de esta iniciativa es promover las prácticas favorables al medio ambiente por parte de los proveedores, aprovechando las áreas de oportunidad que la Comisión Nacional Forestal y el programa especial concurrente y ofrecen para la integración y desarrollo de cadenas productivas sustentables.
Un ejemplo de ello son las empresas comunitarias y la certificación de cadenas productivas de Empresas Forestales Comunitarias y la agricultura orgánica; estas empresas de éxito en el manejo sostenible de los recursos constituyen un importante modelo para paliar la pobreza a través del acceso a mercados.
Por último, consideramos que dar prioridad a la cultura8 del consumo sustentable para promover políticas comerciales que aseguren a los consumidores información medioambiental fiable, así como el reconocimiento hacia aquellos proveedores que fomentan prácticas de producción compatibles con las políticas medioambientales de nuestro país, puede ser un gran avance en la protección del medio ambiente y en la reducción de patrones de despilfarro que afectan a todos los habitantes del planeta.
Un gran número de personas en el mundo necesitan consumir más tan sólo para sobrevivir. Otros muchos deberían hacer elecciones más responsables. Al final, eso significaría un menor uso de recursos, una disminución en la generación de emisiones, y se cubrirían las necesidades de la población mundial.9
En atención a lo anteriormente expuesto, los integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México en esta soberanía sometemos a la consideración de este Pleno la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma la Ley Federal de Protección al Consumidor.
Articulo Único. Se reforma la fracción II del artículo 1; y se adicionan una fracción V al artículo 2 y una fracción IX Ter al artículo 24 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, para quedar como sigue:
Artículo 1. …
…
…
II. La educación y la divulgación sobre consumo adecuado y sustentable de los productos y servicios, que garanticen la libertad para escoger, la equidad en las contrataciones.
V. Consumo sustentable: El uso de bienes y servicios que responden a necesidades básicas y proporcionan una mejor calidad de vida, al mismo tiempo minimizan el uso de recursos naturales, materiales tóxicos y emisiones de desperdicios y contaminantes durante todo el ciclo de vida, de tal manera que no se ponen en riesgo las necesidades de futuras generaciones.
IX Ter. Promover el consumo sustentable para proveedores y consumidores.
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas:
1. 1985, Asamblea General de Naciones Unidas.
2. Ley Federal de Protección al Consumidor, artículo 24, fracción IV.
3. Op. cit., artículo 1 (...) El objeto de esta ley es promover y proteger los derechos y cultura del consumidor y procurar la equidad y seguridad jurídica en las relaciones entre proveedores y consumidores.
4. Op. cit., artículo 2, fracción I.
5. Op. cit., fracción II.
6. Masera, Diego. "Hacia un consumo sustentable". www.ine.gob.mx/ueajei/publicacione/libros/363/cap3.html
7. Discurso del presidente Felipe Calderón para el lanzamiento del programa Compras del Gobierno Federal, del viernes 20 de julio 2007, en el salón Adolfo López Mateos, residencia oficial de Los Pinos.
8. La adquisición de nuevos hábitos implica la modificación de la cultura que consume productos y bienes superfluos limitándose sólo a la satisfacción de las necesidades básicas y generando nuevas formas de relación entre la población y el medio natural, poniendo de manifiesto que la educación es un instrumento catalizador a través del cual se puede impulsar y fomentar una cultura de la responsabilidad ambiental.
9. http://www.fundacionsustentable.org/contentid-50.html
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a 4 de diciembre de 2007.
Diputados: María Guadalupe García Noriega, Jorge Emilio González Martínez (rúbrica).
QUE REFORMA, ADICIONA Y DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL, A CARGO DE LA DIPUTADA MARÍA DEL CARMEN SALVATORI BRONCA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DE CONVERGENCIA
Con fundamento en la facultad tutelada en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en mi carácter de diputada federal de la LX Legislatura, integrante del Grupo Parlamentario de Convergencia, someto a consideración del Pleno de la honorable Cámara de Diputados de la LX Legislatura la presente iniciativa con proyecto de decreto, que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones del Código Penal Federal, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Los derechos de las mujeres constituyen, en el concepto del jurista venezolano Pedro Nikken, una categoría de derechos humanos que implica diversas obligaciones a cargo del gobierno. Esto quiere decir que el Estado es el responsable de respetarlos, garantizarlos o satisfacerlos; y por otro lado, en sentido estricto, sólo él puede violarlos.
La lucha por lo que hoy llamamos "derechos de las mujeres" ha sido precisamente ésa: que los Estados asuman que deben circunscribir el ejercicio del poder a los imperativos que emanan de la dignidad de las mujeres.
En otras palabras, si los derechos humanos de las mujeres son en primer término intrínsecos a su naturaleza y vida, no pueden tolerarse actos u omisiones del Estado que los violenten.
En México, la violencia de género, en tanto problemática social, ha alcanzado un importante reconocimiento en términos oficiales. Por tanto, ha llegado el momento de exigir que ello se traduzca en un sistema de procuración de justicia que garantice verdaderamente a las víctimas de violencia que tal delito en ofensa de sus derechos no quedará impune, pues la impunidad termina constituyendo una incitación para los agresores.
Partimos aquí reconociendo que tolerar la violencia contra las mujeres convierte a una sociedad y al Estado que forma en cómplices de ella, y en violadores de derechos humanos.
Nada más lejos de los principios de justicia, desarrollo, inclusión y democracia a los que aspiramos en México.
Justamente una visión amplia de los derechos humanos es la esencia de la nueva Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, la que si bien representa un gran avance en materia de prevención y atención, también ha dejado una serie de vacíos, específicamente por lo que se refiere a la penalización de este delito.
Por ello, uno de los mayores desafíos que tenemos como país es hacer que nuestras leyes en materia de equidad y erradicación de la violencia funcionen y sean efectivas en sus objetivos.
Quienes trabajan directamente en la atención de víctimas de violencia de género o familiar desde el ámbito de la justicia ven con claridad que la nueva ley, lamentablemente, no ha transformado de manera decisiva su trabajo y se encuentran muchas veces atados de manos para proceder en términos de ley contra los agresores.
Por tanto, resulta evidente que pese al reconocido logro que implica la nueva ley, el Estado mexicano aún no ha subsanado su responsabilidad en materia de atención y sanción de los delitos de violencia contra las mujeres, lo que nos pone a los legisladores frente a la responsabilidad moral y política de armonizar nuestras leyes punitivas, de tal suerte que nuestro Estado deje de ser tolerante con la violencia contra las mujeres.
Una reforma indispensable en el camino de lograr tolerancia cero a la violencia contra las mujeres es que el Código Penal distinga entre "violencia familiar" y "violencia contra las mujeres", en el entendido de que un delito no comprende el otro.
Es decir, la violencia familiar como fenómeno tipificado ya en la ley no incluye la violencia de género, tal como está prevista y descrita en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. En dicha ley se define la violencia contra las mujeres como "cualquier acto u omisión, basado en su género, que les cause daño o sufrimiento psicológico, físico, patrimonial, sexual, económico o la muerte, tanto en el ámbito privado como público".
Por ello en esta reforma se plantea que el Capítulo VIII del Código Penal Federal contenga en el artículo 343 Bis la definición correcta de violencia contra las mujeres, de tal suerte que en el proceso de procuración de justicia no se prive a las mujeres víctimas de violencia de la correcta tipificación y sanción del delito que se ha cometido en ofensa de su dignidad y derechos.
De igual manera, esta propuesta de reforma y adición del articulo 343 Bis pretende que, de acuerdo con lo que establece la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, se amplíe la descripción de "agresor", en el entendido de que éste no siempre se halla en el seno familiar o no está necesariamente unido a la víctima por una relación de parentesco o consanguinidad o cohabitación, como marca la ley en el caso de violencia familiar.
Como sabemos, en la violencia contra las mujeres el agresor es muchas veces un desconocido. Como testimonio de ello están los miles de feminicidios en el país.
Igualmente, hemos dicho innumerables veces que necesitamos penas más estrictas contra los agresores de mujeres. Por ello se propone imponer una pena de uno a ocho años de prisión, manteniendo la disposición de que se perderá derecho a pensión alimenticia, en el caso de ser cónyuge o concubino y que se sujetará al agresor a tratamiento psicológico.
Otra importante reforma que incluye esta iniciativa es que el delito de violencia contra la mujer sea perseguido de oficio y no mediante querella de la parte ofendida.
Esta reforma es crucial para la protección de las víctimas, pues a nadie se oculta el estado de extrema vulnerabilidad y desprotección en que se percibe a sí misma una mujer víctima de violencia, más aún cuando el agresor convive con ella en el mismo domicilio.
Por ello, obligar a una mujer que ha logrado sobreponerse a su miedo para denunciar a su agresor a que ratifique en innumerables ocasiones su denuncia equivale a negarle el acceso a la justicia a que tiene derecho por principio y por ley.
Adicionalmente, es imprescindible que las medidas precautorias solicitadas para proteger a una víctima de violencia sean vigiladas con toda puntualidad y responsabilidad por quien las dicta porque estamos protegiendo a una mujer cuya vida corre peligro a causa de la violencia de género.
Por lo expuesto, someto a la consideración de esta soberanía el siguiente
Proyecto de Decreto
Artículo 343 Bis. Por violencia familiar se considera todo acto u omisión físico o moral que se ejerce contra un miembro de la familia por otro integrante de ésta contra su integridad física, psíquica o ambas, independientemente de que pueda producir o no lesiones.
Por violencia contra la mujer se considera todo acto abusivo de poder u omisión intencional dirigido a dominar, someter, controlar, o agredir de manera física, verbal, psicológica, patrimonial, económica y sexual a las mujeres, dentro o fuera del domicilio familiar.
Comete el delito de violencia familiar el pariente consanguíneo en línea recta ascendente o descendente sin limitación de grado, pariente colateral consanguíneo o afín hasta el cuarto grado, adoptante o adoptado.
Comete el delito de violencia contra la mujer quien, sin importar que tenga o haya tenido relación de parentesco por consanguinidad o afinidad, de matrimonio, concubinato o mantengan o hayan mantenido una relación de hecho, le inflija cualquier tipo de violencia.
A quien cometa el delito de violencia familiar se impondrán de seis meses a cuatro años de prisión y perderá el derecho de pensión alimenticia. Asimismo, se le sujetará a tratamiento psicológico especializado.
A quien cometa el delito de violencia contra la mujer se impondrán de uno a ocho años de prisión y perderá el derecho de pensión alimenticia. Asimismo, se le sujetará a tratamiento psicológico especializado.
Una vez realizada la denuncia por la parte ofendida, en cualquiera de los delitos descritos, el proceso se seguirá de oficio, salvo que la víctima sea menor de edad o incapaz, en que se perseguirá de oficio.
Artículo 343 Ter. Se deroga.
Artículo 343 Quáter. En todos los casos previstos en los dos artículos precedentes, el Ministerio Público deberá solicitar las medidas precautorias para salvaguardar la integridad física y moral de las víctimas y vigilar el cumplimiento de dichas medidas.
México, DF, a 4 de diciembre de 2007.
Diputada María del Carmen Salvatori Bronca (rúbrica)
QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 46, 76 Y 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SUSCRITA POR DIVERSOS DIPUTADOS DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN
Los suscritos, Gustavo Macías Zambrano, Miguel Ángel Monraz Ibarra, Mario Salazar Madera, Omar Antonio Borboa Becerra, Mario Eduardo Moreno Álvarez, Diputados Federales, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LX Legislatura de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55, fracción II, 56, 62 y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a consideración de este H. Congreso de la Unión, la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el párrafo segundo y se deroga el párrafo tercero del artículo 46; se deroga la fracción XI del artículo 76, y se reforma la fracción I del artículo 105, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que se fundamenta y motiva bajo la siguiente:
Exposición de Motivos
I
Cumplir y hacer cumplir la Constitución no es un acto arbitrario ni producto del capricho de los hombres, por el contrario, es la única forma práctica y legítima de conjugar los factores fundamentales que constituyen la esencia misma de la estabilidad jurídica y política de México. Por lo mismo, no basta que la Constitución exista, es necesario su acatamiento; esta es la tarea básica de un buen gobierno.
El jurista André Haurióu la define así: "La Constitución de un Estado es el conjunto de reglas relativas al gobierno y a la vida de la comunidad estatal, considerada desde el punto de vista de la existencia fundamental de ésta"1, por lo que la violación de ésta, sería ir en contra del gobierno y de la vida en comunidad, en contra de la existencia misma del Estado.
Al respecto, Fernando Lasalle da su concepto de Constitución, diciendo que ésta es "la suma de los factores reales de poder que rigen ese país2, siendo estos factores la "fuerza activa y eficaz que informa todas las leyes e instituciones jurídicas de la sociedad en cuestión, haciendo que no puedan ser, en sustancia, mas que tal y como son"3.
Entonces, conforme a Lasalle, la violación del orden jurídico constitucional, es ir en contra de los factores reales de poder, que han dejado de ser simples factores de poder al habérseles dado expresión escrita y ser plasmados en la Constitución, y son entonces derecho, instituciones jurídicas, y como dice Lasalle, quien atente contra esos factores, atenta contra la ley, y debe ser castigado.
Basándose en los dos conceptos arriba citados, se puede concluir que la Constitución es:
2. Éstas regulan la actividad tanto de los órganos del Estado como la de los individuos que en él viven.
3. Esas normas son el reflejo de una época determinada y de ciertos grupos que dejaron plasmados en ella sus intereses y su visión, para así poder mantenerse en el poder.
4. Todas las normas y actos de autoridad que emanen dentro de este orden jurídico total, deben de ajustarse a esa Constitución.
5. Como derecho positivo que debe ser, la Constitución debe contemplar los medios para su defensa, los procedimientos que se deben seguir para anular los actos y normas que la violen, y la forma en que se deben de castigar esas transgresiones.
La suma de todos aquellos instrumentos jurídicos y procesales que se han establecido para conservar la constitucionalidad normativa, así como para prevenir su violación, reprimir su desconocimiento y lograr el desarrollo y evolución de las propias disposiciones constitucionales, es lo que la doctrina ha denominado con el nombre de defensa de la Constitución.5
Defender la Constitución es la manera de preservar la paz, la libertad y la justicia en un Estado Constitucional de Derecho. Es además, la forma de mantener intactos los principios fundamentales de la civilización contemporánea, pues el estado democrático encarna y tutela los valores ciudadanos. Proteger la Constitución, es, en un sentido más general, defender el Estado constitucional y democrático en su totalidad.
La Constitución contiene el proyecto nacional del pueblo de México. En ella la nación expresa su decisión fundamental y afirma su voluntad de conservar su identidad como comunidad. Es catálogo ideológico, porque en sus preceptos están inscritos los principios rectores de la sociedad en que vivimos: La igualdad, la libertad en todas sus manifestaciones y la seguridad jurídica, como premisas axiológicas que determinan la legitimidad o la ilegitimidad de los actos de autoridad. Es el único punto de partida y el único apoyo real para todo programa que sinceramente se proponga servir a México y a los mexicanos: A México porque preserva sus tradiciones, salva su pasado, afirma su presente y proyecta su porvenir. A los mexicanos, porque les asegura el disfrute de sus derechos con equidad y justicia y les delimita el cumplimiento de sus deberes con razón y sentido de responsabilidad.
No es producto sino proceso; no es forma de actividad sino la actividad misma; es forma abierta a través de la cual pasa la vida, vida en forma y forma nacida de la vida.
Su sabiduría permite armonizar elementos al parecer antitéticos, el orden y la libertad, lo individual y lo social, el capital y el trabajo, el ejido y la pequeña propiedad, el respeto a las creencias y la libertad de cultos, la libre opinión y la unidad nacional.
En ella se consagran las libertades individuales, en la parte dogmática; y las reivindicaciones sociales y la protección a los grupos económicamente débiles, en la que puede considerarse la parte programática.
Se desprende también de su texto, la estructura jurídica del gobierno. Reivindica para la nación la forma republicana, democrática y representativa y adopta la forma de Estado federal, que ha propiciado nuestro proceso histórico de concentración nacional.
La división de poderes es otra de sus estructuras fundamentales, en la que se establece cuáles son los órganos del Estado y cuáles sus atribuciones y competencias.
México es pues un Estado de Derecho en el que la Constitución sustituye el gobierno de los hombres. Todo Estado de Derecho es, ciertamente, un Estado legal, un Estado en que todas sus facultades son mensurables, limitadas, calculables de acuerdo con un plan de competencias preestablecido.
Somos un Estado constitucional, regido por una Ley Suprema, cuyo imperativo obliga a gobernantes y gobernados. Norma surgida de un acto de auténtica soberanía y encaminada a impedir el abuso y a garantizar el derecho, a fincar el orden y el progreso en el desarrollo armónico del hombre, de la familia y de la nación, manteniendo el poder del Estado y sus órganos, dentro de la esfera de sus limitadas facultades legales.
La Supremacía Constitucional
Este carácter fundamental que concede a la Constitución la nota de Ley Suprema del Estado, supone que todo el ordenamiento jurídico se encuentra condicionado por las normas constitucionales, y que ninguna autoridad estatal tiene más poderes que los que le reconoce la Constitución, pues de ella depende todo el sistema de normas e instituciones que componen aquel ordenamiento. Todo acto, hecho o relación encuentra en definitiva, en la Constitución, el fundamento y la justificación de su juridicidad.
Empero, no obstante su notable trascendencia institucional, al principio de la supremacía constitucional no dejaría de ser sino una mera declaración teórica, si la Constitución omitiera organizar procedimientos para hacerlo efectivo en la dinámica política.
La supremacía de la Constitución sobre el resto del ordenamiento jurídico y la del Poder Constituyente sobre los poderes constituidos determina la necesidad de que toda ley y todo acto público en general sean conforme a las disposiciones constitucionales. Si la Constitución instituye al Poder Legislativo y a los demás órganos de gobierno; si delimita sus competencias y les impone, por tanto, limitaciones todo acto en el que se excedan de sus facultades expresas, es jurídicamente nulo y no debe producir efectos, pues con el quebrantamiento de la Constitución, se destruiría la base de la propia actividad legislativa y el fundamento legítimo de toda autoridad.
Para decidir sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las leyes y de todo acto público en general e impedir que los inconstitucionales produzcan efectos, es necesario que exista una autoridad o un órgano competente y unos procedimientos especiales. Si éstos no existen, la superioridad constitucional no pasará de ser una simple afirmación, un principio teórico o un mandamiento ético.
II
En la búsqueda de los órgano competentes y de los procedimientos idóneos para salvaguardar el orden constitucional se pueden tomar decisiones incorrectas si se parte de supuestos equivocados.
Tal es el caso de la reforma constitucional de ocho de diciembre de dos mil cinco, fecha en que se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el decreto de reformas a los artículos 46, 73, 76 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.6 Estas reformas consistieron básicamente en lo siguiente:
2. A falta de acuerdo, se dispuso que cualquiera de las partes podría acudir ante la Cámara de Senadores, para que ésta, mediante decreto aprobado por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, resuelva de manera definitiva los conflictos sobre límites territoriales de las entidades federativas que así lo soliciten (artículo 46, segundo párrafo y artículo 76, fracción XI).
Las resoluciones del Senado de la República en esta materia serán definitivas e inatacables (artículo 46, tercer párrafo).
4. Que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de las controversias constitucionales, que se susciten entre las entidades, poderes u órganos señalados en los diversos incisos establecidos en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, excepto las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de la propia Constitución, es decir, a los conflictos de límites entre las entidades federativas (artículo 105, fracción I).
5. Se facultó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que vía controversia constitucional y a instancia de parte interesada, conozca de los conflictos derivados de la ejecución del correspondiente decreto de la Cámara de Senadores (artículo 46, tercer párrafo).
6. Se derogó la fracción IV del artículo 73 constitucional que establecía la facultad del Congreso de la Unión para arreglar definitivamente los límites de los Estados.7
2. La Cámara de Senadores tendría que establecer dentro de su siguiente periodo ordinario de sesiones, la comisión de límites de las entidades federativas (artículo segundo transitorio).
3. A la entrada en vigor del decreto de reformas, la Suprema Corte de Justicia de la Nación debería remitir de inmediato a la Cámara de Senadores, todas las controversias relativas a conflictos limítrofes entre entidades federativas que se encontraran en trámite ante aquélla, a fin de que el Senado de la República establezca los límites de manera definitiva mediante decreto legislativo (artículo tercero transitorio).
Y se afirma que esa reforma constitucional fue una decisión incorrecta del Constituyente Permanente al haberse fundado en hipótesis erróneas, como a continuación se expondrá:
La iniciativa de reforma constitucional, presentada en el Senado de la República el siete de octubre de dos mil cuatro,8 basó el cambio al texto constitucional en los siguientes razonamientos:
a) El federalismo es la estructura fundamental de la organización política básica de la Constitución de mil novecientos diecisiete.
b) No obstante ello, en la Constitución Federal existe una laguna en cuanto a los límites y extensiones territoriales de las entidades federativas.
c) Lo anterior se debe a que el Constituyente originario, debido a cuestiones políticas y sociales, optó por una fórmula en la que no delimitó concretamente las colindancias y extensiones territoriales de las entidades federativas, sino que se limitó a señalar que "los Estados de la Federación conservan la extensión y límites que hasta hoy han tenido, siempre que no haya dificultad en cuanto a éstos". Asimismo, las Constituciones Locales también son omisas en cuanto a este problema, pues la mayor parte de ellas no aluden a los límites de dicho estado, sino que adoptan la misma fórmula que adoptó la Constitución Federal, es decir, hacen remisiones a las situaciones preexistentes.
d) Sin embargo, de un análisis de todas las Constituciones de nuestro país, se advierte que nunca se dio, ni se ha dado, una delimitación definitiva de los límites y extensiones territoriales de las entidades federativas.
e) Que no obstante la expresión establecida en nuestra Carta Magna de que "los Estados de la Federación conservaran la extensión y límites que hasta hoy han tenido", no ha existido ni existe disposición alguna que detalle los límites y extensiones territoriales de las Entidades Federativas, no obstante que en algunos documentos constitucionales se ordenaba que una ley reglamentaria debería fijar los mismos.
f) Dice que su estudio de no se remonta a la época colonial toda vez que carece de importancia, debido a que en esa época no existía un sistema federal sino monárquico (en donde se mantenía una unidad territorial sin divisiones políticas, sino sólo divisiones administrativas y militares), y repite que en la historia del México independiente nunca se dio una delimitación del territorio de las Entidades Federativas por el Congreso de la Unión.
g) Por tanto, asegura la iniciativa, nunca ha existido una norma que delimite las extensiones y fronteras de los Estados en la Federación y, que por lo tanto, sólo existen cuestiones políticas, cuestiones de hecho y no de derecho.
2. Con respecto a que es facultad del Senado de la República conocer de los conflictos limítrofes de las entidades federativas y no de la Corte:
a) Señala que histórica y constitucionalmente siempre ha sido facultad del Congreso de la Unión dirimir eso conflictos, como en los casos que menciona:
""arreglar definitivamente los límites de los estados, terminando las diferencias que entre ellos se susciten sobre demarcación de sus respectivos territorios, menos cuando esas diferencias tengan un carácter contencioso".".
"Por su parte, el artículo 98 señalaba que correspondía a la Suprema Corte de Justicia conocer, desde la primera instancia, de las controversias que se suscitaran entre un estado y otro, así como de aquellas en que la Unión fuera parte.
"Por su parte, el artículo 50, fracción V, de la Constitución de 1824 estableció como facultad exclusiva del Congreso General, la de:
""arreglar definitivamente los límites de los estados, terminando sus diferencias cuando no hayan convenido entre sí sobre la demarcación de sus respectivos distritos."."
"Asimismo, y en relación con esta materia, encontramos lo dispuesto por el artículo 137, fracción I, el cual establecía que eran atribuciones de la Corte Suprema de Justicia: "I. Conocer de las diferencias que puedan haber de uno a otro estado de la Federación ..."."
"Con ello se pretendió que los Estados arreglaran por sí mismos sus límites, y que en caso de que no convinieran entre sí, el Congreso General debería poner fin sus diferencias por medio de una ley, la cual demarcaría los territorios. Y si después del convenio particular de los estados (el cual debía, para ser valido, contar con el consentimiento previo del Congreso General o ser aprobado por éste con posterioridad, ello en términos del artículo 162, fracción V de la propia Constitución) se llegaren a suscitar diferencias, entonces ya sería necesario ocurrir al Poder Judicial."
Sobre el particular, destaca que en el Diario de Debates del Congreso Constituyente de 1856 (sesión del día 6 de octubre de 1856), al discutirse la parte segunda del artículo 64 del Proyecto de Constitución, que es el actual artículo 73, fracción IV, que a la letra señalaba que: "El Congreso tiene facultad; ... II. Para arreglar definitivamente los límites de los estados, terminando las diferencias que entre ellos se susciten sobre demarcación de sus respectivos límites, menos cuando esas diferencias tengan un carácter contencioso", se dijo lo siguiente:
"El señor Guzmán dice que la idea del señor preopinante es materia de una adición, pero que será inútil porque realmente sólo el Congreso puede hacer la calificación de que se trata."
c) Otro argumento que expone es que mientras no exista una resolución por parte del Congreso de la Unión sobre los límites, la autoridad judicial no cuenta con ninguna norma que pueda aplicar en la cuestión controvertida, y menos aún tiene el análisis social, económico ni político que son indispensables tomar en consideración en esta clase de controversias.
Y que un conflicto de límites territoriales entre Entidades Federativas, en donde nunca ha existido una norma que delimite las extensiones y fronteras de los Estados en la Federación y, que por lo tanto, sólo existen cuestiones políticas, cuestiones de hecho y no de derecho, debe ser conocido por el Congreso de la Unión con el carácter de conflicto exclusivamente político, para que dicho Congreso emita una resolución. Lo anterior, porque si bien es cierto que la Corte también conoce de controversias constitucionales en las cuales existen intereses políticos, en esos casos los problemas pueden ser resueltos jurídicamente porque hay una norma que así lo establece, a diferencia de lo que sucede con los conflictos de límites, en los que no hay ley reglamentaria.
El problema es, dice la iniciativa, una cuestión que nunca ha sido resuelta ni por los documentos constitucionales, ni por las leyes secundarias, sino que los límites territoriales siempre han sido virtuales.
d) Que al no haber una norma que determine los límites de los Estados y, por lo tanto, no existe disposición jurídica por la cual la Suprema Corte de Justicia de la Nación pueda conducir el procedimiento y la resolución que llegue a emitirse, ya que las entidades federativas en conflicto podrán demostrar con mayor o menor número de pruebas que ofrezcan, que detentan actos de soberanía sobre la zona controvertida, pero jamás podrán aportar una base jurídica que sustente sus límites, simple y sencillamente porque no existe; por lo que en estas condiciones, le compete al Congreso de la Unión definir los límites de los Estados que se sometan a su competencia.
En ese sentido destaca la resolución dictada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el año 2002 en la controversia constitucional 3/98 entre Jalisco y Colima, en la que por mayoría de votos de los señores Ministros que integran el Pleno de ese Alto Tribunal, se desechó el proyecto del Ministro Juan Díaz Romero que proponía sobreseer la citada controversia constitucional, precisamente porque no existe una ley que fije los límites de las entidades federativas y que pudiera servir de base para dirimir controversias limítrofes.
e) Otro punto por el que estima que el Congreso de la Unión es la instancia competente y adecuada, por su naturaleza, para resolver los conflictos de límites entre las Entidades Federativas, es que el Senado de la República es la instancia que tiene por objeto representar ante el Poder Legislativo, a la Federación.
f) Por ello, al acudir al Congreso de la Unión, los representantes populares en los conflictos tienen la oportunidad de participar en una mejor solución del conflicto de límites, con la cual se buscará seguir garantizando la paz social de las entidades federativas del país, lo que sin duda no ocurriría si estos límites fueran fijados en una Ley Reglamentaria o Constitucional, o con la fría resolución de la Suprema Corte.
1. Respecto a los límites territoriales de los estados.
La conclusión principal a la que llega la iniciativa de que "nunca ha existido una norma que delimite las extensiones y fronteras de los Estados en la Federación y, que por lo tanto, sólo existen cuestiones políticas, cuestiones de hecho y no de derecho" es temeraria y llevada a su extremo podría implicar que al no existir una certeza jurídica del territorio de las entidades federativas, pues como dice son "cuestiones de hecho y no de derecho", nos encontraríamos ante el supuesto de que al ser el territorio uno de los elementos esenciales del estado, aunque sea miembro de un todo, y al no tener la certeza del mismo, podríamos prescindir de ese estado al faltarle uno de los elementos esenciales para ser considerado así, y al estar todas las entidades federativas en el mismo supuesto, podríamos poner en duda la existencia de la federación, por inexistencia de los estados miembros.
Cada Estado miembro tiene evidentemente "su" territorio, pues sin este elemento de existencia ni siquiera podría concebirse. La extensión territorial de las entidades federativas y sus límites generalmente no se señalan en la Constitución Federal, ya que tales cuestiones atañen a la geopolítica histórica cuyas indicaciones se consignan en las constituciones particulares o en documentos gubernativos emitidos por cada estado.9
El territorio de un Estado miembro no sólo es la base física sobre la que se sustenta su población, sino que tiene importantes implicaciones jurídicas, ya que es el espacio dentro del que la propia entidad ejerce su imperium y tuene su dominum. El imperium se taduce en el poder público, el cual, a su vez, se manifiesta en múltiples actos de autoridad de carácter jurisdiccional administrativo y legislativo. Estos actos se realizan por los órganos de la entidad federativa dentro de un cuadro competencial que demarca su constitución y leyes particulares. En otros términos, el imperium de cada Estado miembro se desempeña a través de las tres clásicas funciones públicas, salvo los casos de extraterritorialidad. Por lo que concierne al dominum de las entidades federativas, este elemento se compone de todos los bienes muebles e inmuebles que se hallen dentro de su territorio y que no sean de propiedad nacional ni de propiedad no estatal, es decir, que no pertenezca a personas físicas, morales, o sociales distintos del Estado federal.
El principio de que los actos de imperio de un Estado miembro sólo tienen eficacia jurídica dentro de su territorio, únicamente es operante tratándose de las leyes según lo ordena el artículo 121 constitucional, al disponer que éstas no podrán ser obligatorias fuera de él. En cambio, por lo que atañe a los actos administrativos, judiciales y del estado civil de las personas rige el principio de extraterritorialidad en el sentido de que "En cada Estado de la Federación se dará entera fe y crédito de los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros" y de que "Los actos del estado civil ajustados a las leyes de un Estado tendrán validez en los otros". Este principio de extraterritorialidad se retomará al momento en que consideremos a los archivos de registros públicos para efectos de delimitar los límites territoriales de los estados.
Entonces, no estamos ante el caso impensable de que la federación existe sin estados, pues sí tienen territorio, y existen como tales. Y es evidente que lo tienen, y que el mismo ha sido delimitado de diversas formas, una de ellas es la potestad soberana de cada estado de dictar sus límites territoriales. Lo anterior conforme al régimen de reserva o competencia residual que instituye el artículo 124 de la Constitución, cada una de las entidades federativas es la que debe precisar los términos de su propio territorio, como un requisito de certeza jurídica para determinar el ámbito territorial de validez de sus leyes y disposiciones de carácter general; en esta medida y en este sentido tenemos ejemplos claros de Constituciones que precisan cuál es su territorio, cuando el artículo 45 de la Constitución Federal reconoce que los Estados conservarán la misma extensión territorial que hasta la fecha han tenido, salvo aquéllos casos donde existan conflictos de límites. Este precepto constitucional declarativo valida todas las actuaciones anteriores a 1917 a través de las cuales, a veces mediante disposiciones centralistas como en el caso de El Imperio, a veces mediante disposiciones locales de las entidades federativas que incluso las emiten no con el fin de decir hasta acá llega el Estado, sino el municipio fulano integrante del Estado, y si uno se toma la molestia de conjuntar todos los municipios periféricos de un Estado, finalmente encontraremos que el Estado ha definido cuáles son los términos de su propio territorio; entonces cuando el artículo 45 de la Constitución reconoce que los Estados tienen o conservan el territorio que hasta la fecha han tenido, está validando las disposiciones generales, decretos y actos a través de los cuales cada una de las entidades federativas ha perfilado su propio territorio, y cuando se facultaba en la Constitución de 1917 al ser promulgada, al Congreso de la Unión para que aprobara los convenios sobre límites que celebren los Estados en casos de conflictos de límites, se trata de una facultad ciertamente política, pero no es el Congreso Federal el que fija los límites de los Estados sino que sólo aprueba lo convenido por éstos y esto confirma de que son los Estados quienes señalan sus límites, como sucede en el Derecho Internacional también.
Y si no fuere el caso de existiera un documento escrito en el que constaran los límites territoriales de un estado, esto tampoco puede dar motivo a decir que sólo existen cuestiones políticas, sólo de hecho y no de derecho.
Y esto es así, ya que, como dice Jorge Carpizo, "Las fuentes del derecho constitucional mexicano son: a) la Constitución, b) la jurisprudencia, c) la costumbre, d) las leyes que reglamentan preceptos constitucionales o que precisan los órganos creados en la propia Constitución, e) la doctrina y f) algunas reglas del juego del sistema político."10
En el caso nos referimos a la costumbre como fuente del derecho constitucional mexicano.
El pensar general se decide por el reconocimiento de la costumbre como fuente del derecho en un primer momento y su conversión en ley posteriormente. Ello no quiere decir de ningún modo que ley y costumbre son una misma cosa. La costumbre puede ser perfectamente regla de derecho aunque la voluntad del legislador no la consagre.
Si bien hoy predomina la ley porque es la que resume en su espíritu toda necesidad jurídica del pueblo cuya satisfacción es necesaria, también la costumbre presenta un papel orientador que ningún poder legislador debe desechar.
Para que se de la costumbre se necesitan tres condiciones esenciales. En primer lugar se encuentra el elemento material de la costumbre que es el uso largo y constante. Este elemento denominado consuetudo requiere a su vez tres caracteres que son: a) formación espontánea; b) práctica regular y constante y c) duración más o menos larga.
Como segunda condición aparece el elemento psicológico. Es decir, que consiste en la convicción del carácter jurídicamente obligatorio del uso.
La tercera y última condición consiste a que esa costumbre no sea contraria a los principios fundamentales de nuestra organización política o económica.
Savigny establece que "el derecho es en su origen, esencialmente consuetudinario" su fundamento es "la convicción común del pueblo, es puro sentimiento de necesidad interna que excluye todo pensamiento en un origen accidental y arbitrario.
El derecho es voluntad común de los miembros de una sociedad jurídica.
Nuestras comunidades más altamente desarrolladas y civilizadas del mundo moderno se encuentran tan repletas de costumbres como las comunidades primitivas del pasado; son igual de numerosas y poderosas.
Conforme a Kelsen, mientras que el proceso legislativo es un método deliberado y centralizado de creación de derecho, el procedimiento consuetudinario es una forma espontánea y descentralizada de producción jurídica. Esto es, en tanto que las leyes son creadas por órganos específicos previamente establecidos para el efecto, los individuos a través de sus actos crean alguna costumbre pueden serlo cualesquiera, inclusive sin percatarse de ello.
La teoría tradicional romano-canónica clasifica la costumbre teniendo en cuenta las relaciones que la misma guarda con la ley y el modo de influir en ella. La costumbre praeter legem es la que regula los casos no previstos por la ley, por lo que sirve para completar y colmar sus lagunas.
El reconocimiento de la obligatoriedad de una costumbre por el poder público puede exteriorizarse en dos formas distintas: expresa o tácita. El reconocimiento expreso se realiza por medio de la ley. El reconocimiento tácito consiste en la aplicación de una costumbre a la solución de casos concretos.
En el caso de límites territoriales, los orígenes de la división política-administrativa de México se remontan a las grandes divisiones territoriales precolombinas provenientes de una organización y manera de vivir propias de las comunidades indígenas que al término de la conquista, y a lo largo de la Colonia, los pobladores españoles adoptaron con el nombre de Intendencias y Provincias Internas.
Así ahora, en donde no hay un documento escrito, existe la costumbre de que cierta propiedad pertenece determinado territorio de un estado, de un municipio, o de una persona y tal propiedad debe ser respetada, o que sobre cierto territorio, el poder de imperio de un estado ajeno no debe intervenir.
Existen diversos textos jurídicos e históricos donde constan la historia de los límites territoriales de los estados: acuerdos registrados en el Congreso, los emitidos por cada estado, y la costumbre como fuente del derecho constitucional. Lo anterior está plasmado en diversos documentos históricos, bibliográficos, geográficos y cartográficos.
Otro argumento en contra de que no existe base jurídica sobre la que consten los límites de los estados, lo encontramos en las modalidades de la propiedad en nuestro país.
El artículo 27, primer párrafo, de la Constitución Federal dice:
Entonces, si bien todos los límites territoriales de los estados no se constan en un documento escrito, la inscripción en el registro público de la propiedad es seguro, entonces así tenemos otra forma de establecer los límites territoriales de las entidades federativas, a partir de la propiedad de los particulares.
En el mismo sentido, el párrafo noveno, fracción VII, del mismo artículo citado dice:
VII. Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas.
En consecuencia, la Suprema Corte de Justicia sí tenía los parámetros "jurídicos" para resolver las controversias constitucionales que con motivo de conflictos limítrofes de las entidades federativas se le presentaran, contrariamente a lo que refiere la iniciativa.
Entonces, a manera de conclusión de este apartado se puede afirmar:
- Que existen criterios jurídicos subjetivos en los cuales sustentar los límites entre los estados miembros de la Federación.
- Que si un estado cruza esos límites territoriales para tratar de imponer su poder de imperio y de dominio, no será por desconocimiento, y este acto atenta y rompe con el orden constitucional.
- Que al haber sido roto el orden constitucional, por violación de esferas, este quebrantamiento deber ser del conocimiento del defensor de la constitución, el tribunal constitucional, y ante el cual asistirán las partes contendientes para probar su derecho para ejercer en ese territorio su poder de imperio y de dominio.
La iniciativa se contradice en sus objetivos, pues si bien de su análisis histórico de las constituciones de nuestro país se desprende que cuando hubiera conflictos de límites entre los estados de la Federación, sería el Congreso el que resolvería esos conflictos al emitir una ley de límites territoriales, y que sin esa ley la Suprema Corte de Justicia de la Nación no podía resolver los asuntos que se le presentaran, al final dice que la mejor solución a los mismos sería la intervención del Senado para resolverlos, y "no ocurriría si estos límites fueran fijados en una Ley Reglamentaria o Constitucional, o con la fría resolución de la Suprema Corte."
En consecuencia, se efectuó la reforma constitucional y se ordenó la creación de una Comisión de Límites Territoriales para dirimir los conflictos, en base a la amigable composición, y así duplicar otra de las facultades que ya tiene el Senado para solucionar conflictos políticos, contenida en la fracción VI del artículo 76 constitucional.
En la misma lógica que maneja la iniciativa que dio origen a la reforma constitucional, cómo es que esa Comisión de Límites se avocará a resolver los conflictos si no cuenta con una ley de límites que le sirva de referente para hacerlo.
Por eso se afirma que duplicará la facultad de la fracción VI, pues al no tener ese referente, a lo que se dedicará, y se ha dedicado desde que fue instalada la Comisión de Límites, es a lograr una amigable composición de los conflictos de los que tiene conocimiento.
También de su análisis histórico se desprende que la anterior redacción del artículo 73, fracción IV, otorgaba al Congreso de la Unión la facultad para arreglar definitivamente los límites de los estados, terminando las diferencias que entre ellos se susciten sobre las demarcaciones de sus respectivos territorios, menos cuando esas diferencias tengan un carácter contencioso, y que el precisar el significado correspondería al mismo Congreso, una facultad que es inconstitucional pues queda al arbitrio del Legislativo dependiendo de cada caso.
El significado de una palabra no puede depender del caso de que se trate, debe tener un significado preciso y constante.
Eduardo J. Couture define en su obra "Vocabulario jurídico" el término contencioso: "1. Definición. 1. Controvertido, discutido, litigioso.// 2. Por oposición a voluntario, dícese del ejercicio de aquel tipo de función jurisdiccional en que existe oposición de partes y se requiere una sentencia que dirima el conflicto sometido a la justicia."
Y a su vez remite a "Contienda: I. Definición. Controversia, litigio, disputa entre partes con intereses opuestos, que constituye la forma habitual, pero no necesaria, del proceso."
Por lo tanto el significado era preciso, cuando dos estados partes de la federación no pudieran resolver una conflicto por la vía del acuerdo se estaría ante un hecho contencioso que tendría que conocer la Suprema Corte, en este caso al tratarse de un conflicto constitucional se estaría ante un contencioso constitucional.
En la moderna doctrina procesal constitucional, un contencioso constitucional es un proceso que afecta a una cuestión básica del poder público, que, por ello, se encuentra de una u otra forma tratada en la Constitución. Se está empleando un concepto material de Constitución que exige que ésta tenga un contenido determinado. La Constitución será, así, la norma jurídica suprema que organice el poder político (limitándolo y señalando las parcelas de libertad de los ciudadanos), recoja los derechos fundamentales y prevea mecanismos de participación y control democráticos. Ese orden jurídico fundamental que establece la Constitución y que legitima al poder estatal no es aséptico sino que responde a ciertos valores que llevan al contenido aludido heredado del constitucionalismo, doctrina política que gira en torno a la limitación del poder. La materia objeto del contencioso determinará su naturaleza constitucional.11
Burgoa afirmaba que a la entrada en vigor de la Constitución de 1917 los conflictos limítrofes "contenciosos" de las entidades federativas los resolvería la Suprema Corte, según lo disponían los artículos 73, fracción IV y 105 constitucionales vigentes a la entrada en vigor de nuestra constitución.12
No es función del legislativo dirimir conflictos, ya que sus funciones principales son las de creación de leyes y vigilancia, aquella es una función jurisdiccional a cargo del Poder Judicial.
El Senado es un ente eminentemente político, la resolución de los conflictos será al contentillo del consenso político, sin tomar en consideración los diversos factores que participan en el problema y los diversos actores que se ven involucrados, a contrario sensu del comportamiento que tendría un órgano del Poder Judicial de la Federación, como es la Suprema Corte de Justicia de la Nación , ya que el artículo 100 constitucional le estatuye los principios a los que deberá plegar su desempeño en la función, que son: excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia.
Al Senado, no hay artículo constitucional que le obligue a seguir ciertos principios éticos en el desempeño de su función.
El Senado no es el garante de la Federación, pues con la reforma constitucional de 1996 en la que se suman a los 64 senadores electos por mayoría relativa, y a los 32 electos por el principio de primera minoría, otros 32 por el principio de representación proporcional, se desnaturaliza esta afirmación. Presión por más senadores de un partido del estado involucrado (Citar teoría constitucional del senado, y la reforma electoral al artículo 41 que introduce a los pluris, especificar el número de senadores por estado más los de lista, luego por grupo parlamentario)
Los 32 senadores de representación proporcional alteran la representación paritaria entre las entidades federativas propia de un sistema federal.
Este principio está tomado de la famosa transacción de Connecticut, en donde para mediar las diferencias entre los estados pequeños y los estados mayores en Estados Unidos se decide que todos los estados, independientemente de su tamaño y de su población, tengan el mismo número de senadores.
Al respecto, el Partido Acción Nacional ha presentado ya iniciativas tendientes a eliminar a los senadores que son electos por ese principio
Menciona la iniciativa como argumento a favor de la modificación constitucional introducida, que se desechó el proyecto de sentencia del Ministro Juan Díaz Romero, en el cual proponía el sobreseimiento de la controversia constitucional 3/1998 a falta de una ley de límites, pero ese argumento es en contra, pues precisamente no se aceptó ese proyecto porque no se estimó necesario que existiera esa legislación y que se turnara al Senado, sino que era faculta de la Corte resolverlo, además de que los litigantes acudieron a esa instancia para que se les resuelva el conflicto y lo que se les dice es que vayan a otra instancia a que se los resuelvan.
Se establece en la reforma que los estados asistirán ante un órgano político para resolver los conflictos territoriales, pero los particulares pueden promover amparo por violación de esferas, es decir por actos de una autoridad que se estima incompetente para emitirlos, como la de otro estado o municipio. El Poder Judicial de la Federación conoce de ese amparo a través de los juzgados de distrito, y en revisión conocen los tribunales colegiados de circuito, incluso la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Entonces, es incongruente que en el caso de invasión de esferas por conflictos territoriales, si lo promueve un Estado lo resuelve el Senado y si lo promueve un particular lo resuelve el Poder Judicial Federal. ¿Cuándo se ha visto que el Senado falle un juicio de amparo? ¿O es que ante un caso así, cuando un particular promueva amparo por invasión de esferas como consecuencia de la violación de los límites territoriales estatales, y llegué a conocer la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Senado pediría a la Corte que le remita el expediente para anexarlo al promovido por un estado, para cuando se resuelva uno, al mismo tiempo se resuelva el otro, violando la garantía constitucional de impartición de justicia pronta y expedita y por órgano competente, es decir quien conoce de amparo, que es el Poder Judicial de la Federación?
El problema puede ser el mismo, pero al ser diverso el legitimado para quejarse o inconformarse, el resolutor será un poder distinto. Esto es una contradicción.
Por las consideraciones antes expuestas, se reitera que la reforma constitucional del 8 de diciembre de 2005 fue una decisión basada en razonamiento equivocados, la cual es a todas luces ineficaz, ya que a casi dos años de tiempo transcurrido de su publicación sólo se ha presentado una iniciativa de ley reglamentaria de los procedimientos de amigable composición de los estados en conflicto, reforma que a la fecha no ha resuelto ningún asunto, más bien se ha politizado al interior del Senado.
La reforma no es un medio eficaz y se basó en hipótesis erróneas, y es claro que es a la Corte a la que le toca conocer de estos asuntos.
III
Se afirma también que la reforma constitucional fue un retroceso, ya que se había avanzado mucho en el campo de la justicia constitucional en nuestro país con la reforma de 1994 que otorgó facultades de tribunal constitucional a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
1. La Justicia Constitucional
Para ofrecer un concepto válido de justicia constitucional estimamos que hay que manejar dos elementos, uno formal y otro material, con el sentido que les vamos a dar a continuación. En la mayoría de estudios sobre el tema, las construcciones conceptuales, cuando se hacen, que no es siempre, giran en torno al primero de estos elementos, o sea, el formal. Se llega a reconocer la dificultad de "establecer un concepto claro y distinto de jurisdicción constitucional en sentido material"13. Sin embargo, nosotros entendemos que es igualmente necesario tener en cuenta el componente material, en el sentido de la asunción de competencias sobre ciertos procesos, para ofrecer una visión más cabal y operativa. De este modo, para poder hablar de una verdadera jurisdicción constitucional es preciso que concurran ambos elementos.
El elemento formal de la definición viene constituido, por un lado, por una serie de notas propias de la jurisdicción y, por otro, por rasgos de índole constitucional (por llamarlos de algún modo). Una actividad es jurisdiccional porque es llevada a cabo por un órgano independiente, que actúa sometido al Derecho, basado en razonamientos jurídicos y en el principio de contradicción. La actuación de la jurisdicción suele ser rogada. Además, y entrando ya en el segundo tipo de rasgos formales, se trata de un órgano dotado de un estatuto constitucional que le aporta autonomía estatutaria, administrativa y financiera, y que, por lo general, está situado fuera del Poder Judicial ordinario actuando en una única instancia. Estas ideas las quiere transmitir Favoreu afirmando que se trata de un juez, de un juez constitucional y de instancia única14. No obstante, creemos que el rasgo de la no incardinación en el Poder Judicial ordinario no es imprescindible para poder hablar de justicia constitucional. De este modo, la no pertenencia al Poder Judicial es un elemento que facilita el reconocimiento de la naturaleza del órgano pero no resulta determinante, en el sentido que ahora le estamos dando, para la misma.
El elemento material de la definición consiste en el ejercicio por parte de la justicia constitucional de una serie de competencias relativas a ciertos procesos que, de esta forma, van a caracterizar a la institución. García Pelayo habla de esta cuestión en términos que estimamos en exceso generales y sin tener en cuenta la dimensión adjetiva, o sea, procesal:
Así las cosas, un órgano pertenece a la categoría de la justicia constitucional cuando es de carácter jurisdiccional, posee un status, por lo general, diferente al de la justicia ordinaria y su competencia recae sobre los procesos constitucionales, éstos no en un sentido politológico sino estrictamente jurídico. Justicia constitucional será, por lo tanto, la actividad que realiza un órgano de este tipo. De este modo, rechazamos formulaciones más amplias de este instituto que no hacen otra cosa que inducir a confusión. El núcleo competencial de los órganos de justicia constitucional debe girar en torno a los procesos constitucionales indicados, núcleo que tiene que tener una mayor virtualidad explicativa que consideraciones formales basadas en el nomen iuris que exista en un determinado ordenamiento. El calificativo concreto que se otorgue a un órgano no puede ser determinante para conocer su naturaleza jurídica. De hecho, los órganos de justicia constitucional son nombrados de distinta manera, aunque la expresión más extendida sea la de tribunal constitucional en el idioma de que se trate. Un órgano de este tipo va a tener un monopolio de rechazo (Verwerfungsmonopol), es decir, sólo él, en ejercicio de su función de control, será capaz de expulsar del ordenamiento la ley inconstitucional. Estas ideas creemos que son operativas tanto si estamos ante un único órgano ad hoc, o sea, específico en el ordenamiento de que se trate, como si nos hallamos ante el conjunto de tribunales ordinarios de ese ordenamiento que realizan la labor de la justicia constitucional (el monopolio de rechazo les pertenecerá sólo a ellos), si bien en el primer caso la identificación resulta más sencilla. Allí donde existe Tribunal Constitucional el juez ordinario también suele ser juez de la constitucionalidad (inaplica reglamentos contrarios a la Ley Básica, interpreta constitucionalmente la ley, plantea el control concreto), pero no es juez de la inconstitucionalidad de la ley, lo que le pertenece al Tribunal Constitucional.
Lo dicho no significa que los órganos de justicia constitucional no tengan ni deban tener otras funciones al margen de las del núcleo aludido. Su peculiar posición dentro del sistema en el que se insertan les ha permitido asumir otras tareas de índole e importancia diversas. Incluso, se puede advertir un progresivo apoderamiento de funciones por parte de la justicia constitucional que llega a dotarle de competencias tan disímiles que, para algunos, ponen en duda la naturaleza del órgano. La expansión de la justicia constitucional en Latinoamérica, Europa Central y Oriental tras la caída del Muro de Berlín es ejemplo de ello. De este modo, encontramos en un mismo ente la posibilidad de resolver procesos constitucionales y, al mismo tiempo, la atribución de competencias de apelación o casación, que son propias de la justicia ordinaria y no de la constitucional. Ante ello, lo operativo sólo puede ser fijarse en si existe el núcleo básico de procesos constitucionales para determinar si la naturaleza del ente es la propia de un órgano de justicia constitucional, aunque algunas de las otras competencias extravagantes no dejen de ser perturbadoras para el buen ejercicio de las funciones propias de la justicia constitucional.
2. Garantía de la distribución vertical y horizontal del poder
Esta atribución se encuentra en la inmensa mayoría de los tribunales constitucionales europeos, en especial en la parte occidental, aunque es utilizada de manera y virtualidad distintas. Cuando aludimos a la garantía de la distribución vertical del poder nos referimos a cómo la justicia constitucional soluciona los conflictos que se presentan entre el Estado federal o central y los entes territoriales dotados de mayor o menor autonomía y capacidades, o que enfrentan a varios de estos entes entre sí. Es lo que también se denomina "conflictos de competencia", que en algunas ocasiones se extienden a los conflictos entre los órganos centrales del Estado y los entes locales con autonomía administrativa, o entre éstos entre sí. La garantía de la distribución horizontal del poder alude a la resolución de las disputas entre órganos del mismo ente, o sea, entre órganos de los poderes del Estado. Estos son los que se conocen con el nombre de conflictos de atribuciones o conflictos entre órganos, que enfrentan a órganos del Poder Legislativo, Ejecutivo (Presidencia de la República o Gobierno) y Judicial. Ambos tipos de conflictos, pese a que a veces se tachan de objetivos, presentan, en realidad, una naturaleza subjetiva al defenderse competencias propias del legitimado activamente. Se trata de choques que giran en torno a las funciones que tienen atribuidas los distintos entes u órganos en disputa.
Tales conflictos pueden ser positivos, si los órganos o entes enfrentados persiguen ambos ejercer la misma función o competencia, o negativos, si los dos órganos o entes disputan precisamente lo contrario, es decir, no ejercer una competencia determinada produciéndose un vacío que es necesario llenar.
Los conflictos verticales que afectan a entes territoriales dotados de autonomía política tienen, sin duda, una trascendencia mucho mayor, al menos desde una óptica teórica. En los Estados federales o con entes territoriales autónomos están en la primera línea del fuego político. En ellos el Tribunal Constitucional desempeña un papel clave en la supervisión de las fricciones que se produzcan entre las diversas entidades que integran el Estado, de tal forma que desde el punto de vista teórico es impensable que un Estado federal carezca de justicia constitucional. Y si efectivamente carece de ella habrá que dudar de la verdadera naturaleza federal de tal Estado (lo que ocurría con algunos países de Europa del Este antes de 1989). Incluso, hay supuestos en los que la garantía de la distribución territorial del poder es el principal detonante de la aparición de la justicia constitucional. Estamos pensando en Bélgica, en donde el Tribunal de Arbitraje nace para salvaguardar el difícil equilibrio entre las comunidades y el Estado y, sobre todo, entre las propias comunidades. Respecto a España, el papel desempeñado por el Tribunal Constitucional en la precisión de las abiertas previsiones constitucionales del Estado autonómico ha sido sumamente relevante para la pacificación, desde este punto de vista, de la vida política y para el deslinde competencial entre los distintos entes implicados.
Al margen de lo dicho, también semeja conveniente apuntar que esta labor de salvaguarda del equilibrio de la arquitectura constitucional, que un tribunal constitucional se arroga para sí al resolver conflictos como los apuntados, se ejerce de igual forma en algunos casos cuando se procede a controlar la constitucionalidad de las leyes y, por lo tanto, se resuelve otro tipo de contencioso diferente al de este epígrafe. Así sucederá cuando el gobierno central recurre una ley de un ente federal o autonómico por entender que atenta a la distribución de competencias de la Carta Magna, o cuando sucede a la inversa y el recurrente es el ente federal o autonómico.
En España, desde 1999, el Tribunal Constitucional ostenta una competencia nueva: los conflictos en defensa de la autonomía local. Competencia extraña pues presenta una naturaleza híbrida al ser, por un lado, un verdadero conflicto entre municipios o provincias y el Estado o las Comunidades Autónomas, y, por otro, un proceso de control de la constitucionalidad de la ley, que se articula a través de una autocuestión del Pleno y que da lugar a una segunda sentencia.
3. Las Controversias Constitucionales en México.
Esta garantía constitucional, también con antecedentes en la Constitución federal de Estados Unidos (artículo III, sección 2), se encuentra actualmente consagrada por el artículo 105, fracción l, de la carta federal, desarrollada por el título II, artículos 10-58 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones l y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada el 11 de mayo de 1995.
Para comprender la regulación actual, resulta conveniente analizar brevemente esta institución en el texto original del citado artículo 105 constitucional, tal como fue aprobado por el Constituyente de Querétaro y reglamentado por las diversas leyes orgánicas del Poder judicial de la Federación, y finalmente en el artículo 11, fracciones I a IV de la Ley Orgánica del Poder judicial de la Federación de 1988, anterior a la vigente, así como los artículos 12 y 44, respectivamente, de la Ley de Coordinación Fiscal de 22 de diciembre de 1978, que entró en vigor el primero de enero de 1980, y la Ley de Planeación de 5 de enero de 1983.
De acuerdo con estos preceptos, se otorgaba al Tribunal en pleno de la Suprema Corte de Justicia la facultad de resolver en única instancia las controversias a que se refieren los preceptos anteriormente mencionados. Según las citadas fracciones del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal de 1988, el Tribunal en pleno era competente para conocer de los conflictos que podían suscitarse entre dos o más entidades federativas; entre los poderes de una misma entidad sobre la constitucionalidad de sus actos; de las controversias que se suscitaran por leyes o actos de la autoridad federal que vulneraran o restringieran la soberanía de los estados, o por leyes o actos de las autoridades de éstos que invadieran la esfera de la autoridad federal; de los que surgieran entre una entidad federativa y la Federación y, finalmente, aquellos en los que la Federación fuese parte, cuando a juicio del mismo Tribunal en pleno se considerasen de importancia trascendente para los intereses de la nación, oyendo el parecer del procurador general de la República.
Este instrumento procesal tenía por objeto garantizar el equilibrio de las facultades de la Federación y de las entidades federativas señaladas en la carta federal. Durante la etapa que va de 1917 a diciembre de 1994, en que se reformó y adicionó sustancialmente, como se verá más adelante, dicho precepto apenas se aplicó, ya que cuando se produjeron diferencias de carácter jurídico, en especial entre el gobierno federal y los de algunos estados, se resolvieron sobre todo por medio de procedimientos y por órganos de carácter político.
En su mayor parte, estos litigios jurídicos se decidieron por medio de un instrumento calificado como "desaparición de poderes", previsto por el artículo 76, fracción V de la Constitución federal, y que se atribuye al Senado de la República. Este procedimiento es equivalente a la institución regulada por las cartas de otros ordenamientos latinoamericanos de carácter federal como las leyes fundamentales de Argentina y Brasil (artículos 6o. y 34-36, respectivamente), con la denominación de "intervención federal". Las decisiones que al respecto ha adoptado el Senado federal han sido en perjuicio de los estados que poseen menor fuerza política frente a las autoridades de la Federación, con lo cual ha favorecido la centralización que se observa en los regímenes federales de nuestra época, en particular los latinoamericanos.
Debido a las frecuentes críticas que se dirigieron contra ese procedimiento de desaparición de poderes, que afortunadamente no se ha utilizado desde hace varios años, pero que se empleó con alguna frecuencia en el pasado, se intentó una reglamentación por medio de la ley de 27 de diciembre de 1978, que tampoco limitó de manera adecuada las amplias facultades discrecionales del Senado federal.16
Con excepción de los conflictos en que la Federación figuraba como parte17 (los que sí tuvieron realización en la práctica, pero que en estricto sentido no eran conflictos constitucionales, sino controversias ordinarias federales), puede afirmarse que durante la vigencia del texto original de dicho artículo 105 de la carta federal no se utilizó sino excepcionalmente este instrumento constitucional, si se toma en cuenta que una de las controversias constitucionales efectivamente planteada y resuelta en cuanto al fondo por la Suprema Corte de Justicia durante esa época fue conocida con el nombre de "caso Oaxaca", la que decidió el pleno del más alto tribunal de la República los días 3 y 7 de diciembre de 1932, con motivo del conflicto jurídico planteado por el procurador general de la República en representación del gobierno federal, para solicitar la nulidad de la Ley de Dominio y Jurisdicción de Monumentos Arqueológicos expedida por el gobierno del estado de Oaxaca el 13 de febrero del mismo año. La Suprema Corte consideró que dicho ordenamiento local invadía las facultades exclusivas de la Federación y lo declaró inconstitucional con efectos generales, después de un largo debate y con varios votos de disidencia (llamados en nuestra legislación "votos particulares").
No obstante que en las mencionadas leyes de Coordinación Fiscal y de Planeación hicieron el intento de revivir dicho instrumento de protección, en sus respectivas materias, de las normas constitucionales que regulan las competencias de la Federación y de los estados, no se presentaron entonces, ni tampoco hasta la fecha, litigios de esta naturaleza ante la Suprema Corte de Justicia, por lo que puede afirmarse que la citada garantía constitucional había caído en desuso.18 En la reforma constitucional publicada el 25 de octubre de 1993 al citado artículo 105, se agregó al Distrito Federal entre las entidades que podían promover controversias constitucionales, las que también procedían respecto de los órganos de gobierno del propio Distrito Federal.
Pocos meses antes de la sustancial modificación al mencionado artículo 105 constitucional de diciembre de 1994, que mencionaremos en el párrafo siguiente, algunos municipios plantearon controversias constitucionales contra los gobiernos de sus respectivas entidades federativas, y la Suprema Corte aceptó y resolvió algunas de ellas. Con mayor razón, al introducirse expresamente a los municipios como entidades legitimadas para promover dichas controversias, éstas se acrecentaron respecto de los mismos.19
En la reforma constitucional publicada el 31 de diciembre de 1994, se introdujeron importantes modificaciones al texto anterior del citado artículo 105, pues, además de ampliar de manera considerable el ámbito de las citadas controversias constitucionales, comprendidas en la fracción I del mismo precepto, se adicionó una fracción II, en la cual se reguló, como una novedad, la acción abstracta de inconstitucionalidad, que examinaremos más adelante. Ya señalamos que las citadas controversias constitucionales se desarrollaron por la ley publicada el 11 de mayo de 1995.20
Las posibilidades de controversia previstas por este precepto en su texto reformado en 1995, de acuerdo con las acertadas reflexiones del ministro José Ramón Cossío,21 pueden comprenderse en tres supuestos. En primer lugar, los conflictos entre diversos órdenes jurídicos con motivo de la constitucionalidad o legalidad de una norma general o de un acto, como acontece cuando controvierten la Federación y un estado y el Distrito Federal; el Distrito Federal y un municipio y dos municipios de diversos estados (incisos, b, e, f y g de la citada fracción II). En segundo lugar, aquellos entre los órganos de diversos órdenes jurídicos por la constitucionalidad o la legalidad de normas generales o de actos; es decir, los surgidos entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sea como órgano federal o del Distrito Federal, o entre un estado y un municipio perteneciente a un estado distinto (incisos c y j). Finalmente, también existen los conflictos entre órganos pertenecientes a un mismo orden jurídico, cuando se plantee exclusivamente la constitucionalidad de las normas generales o de los actos entre dos poderes de un estado; de un estado y uno de sus propios municipios o entre dos órganos del Distrito Federal (incisos h, i y k).
La determinación de las entidades públicas legitimadas de manera activa o pasiva en lo que se refiere a las controversias constitucionales está regulada por el artículo 10 de la citada Ley Reglamentaria, el cual dispone que será actor aquél que promueva la controversia, en demanda dirigida contra quien "[...] hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia", y tercero perjudicado (en realidad, interesado), el orden u órgano que pudiera resultar afectado con la sentencia. Además, el párrafo tercero del apartado A) del artículo 102 constitucional dispone que el procurador general de la República deberá intervenir en todas estas controversias a efectos de representar el interés social y debe entenderse que lo hace para la defensa del orden constitucional.
De acuerdo con lo dispuesto por el precepto constitucional, las controversias constitucionales pueden referirse a actos concretos o bien a disposiciones normativas generales de cualquier naturaleza, por lo que la frase "disposiciones generales" establecida por el propio precepto debe entenderse en sentido material; es decir, que comprende leyes, reglamentos y tratados internacionales, e inclusive preceptos constitucionales; pero, en este último supuesto, sólo por violaciones de carácter estrictamente formal. Sin embargo, la misma disposición fundamental mexicana estableció la prohibición de que las citadas controversias constitucionales pudieran plantearse respecto de leyes o actos que se refieran a la materia electoral, sin que en nuestro concepto dicha prohibición se apoye en un fundamento sólido, pues el posible temor de que se politice el conflicto carece de justificación, si se toma en cuenta que el examen que debe hacer la Suprema Corte es de carácter exclusivamente jurídico.
El conocimiento y resolución de las controversias constitucionales corresponde a la Suprema Corte de Justicia en pleno, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 10, fracción I de la vigente Ley Orgánica del Poder judicial de la Federación, de mayo de 1995. Dichas controversias se tramitan por conducto de un procedimiento específico que, como hemos señalado, está regulado por los artículos 12 a 50 de la Ley Reglamentaria respectiva. Lo anterior constituye un adelanto respecto de la regulación anterior de las controversias constitucionales, sobre las cuales no existía un procedimiento especial, por lo que en las escasas oportunidades en que se plantearon dichos conflictos, la Suprema Corte aplicaba las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Civiles.
Según el artículo 25 de la Ley Reglamentaria, los plazos para presentar la demanda son: primero, tratándose de actos, treinta días a partir del siguiente al que surta sus efectos la resolución reclamada o al que se haya tenido conocimiento o que el reclamante se ostente sabedor de tales actos; segundo, cuando se impugnan normas generales, treinta días siguientes a la fecha de su publicación o en la que se produzca el primer acto de aplicación, y tercero, tratándose de conflictos de límites, de sesenta días contados a partir de la entrada en vigor de la norma o de la realización del acto que los origine.
La tramitación puede sintetizarse en las siguientes etapas: primera, el presidente de la Suprema Corte designará a un ministro de la misma a fin de que instruya el procedimiento y formule el proyecto de sentencia (artículo 34 de la Ley Reglamentaria); segunda, de no existir causales notorias de improcedencia, se emplaza a la parte demandada para que en el plazo de treinta días rinda su contestación y se corra traslado a las otras partes para que manifiesten lo que a su derecho convenga (artículo 26); tercera, el ministro instructor fijará fecha para una audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas (artículo 29), pero no se admite la de posiciones confesionales (artículo 31), sin perjuicio de que el mismo magistrado instructor pueda decretar otros medios de convicción para mejor proveer (artículo 35); cuarta, desahogada la audiencia, el instructor someterá el proyecto de resolución al Tribunal en pleno (artículo 36).
En cuanto a las medidas precautorias o cautelares, el ministro instructor podrá decretar la suspensión de oficio o a petición de parte del acto que motivare el conflicto hasta antes de que se dicte la sentencia definitiva que ponga fin a la controversia, siempre que no se pongan en peligro la seguridad, la economía nacional o las instituciones fundamentales del orden público, o se afecte a la sociedad en mayor proporción a los beneficios que pudieren obtenerse con el otorgamiento de dicha suspensión. De acuerdo con las reglas generales de las providencias cautelares, el ministro instructor podrá modificar o revocar el auto de suspensión en tanto no se dicte sentencia firme, siempre que ocurra un hecho superveniente que lo fundamente (artículos 15 a 18 de la Ley Reglamentaria).22
El artículo 41 de la Ley Reglamentaria dispone que la sentencia definitiva debe contener la fijación de las normas generales o de los actos materia de la controversia y, en su caso, la valoración de las pruebas conducentes, los preceptos en que se funde, las consideraciones del fallo, sus alcances y efectos, los puntos resolutivos y, de ser necesario, el plazo en que la parte condenada debe realizar una actuación. La propia ley establece también la obligación para la Suprema Corte de corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y de examinar en su conjunto las razones de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada (artículo 35), además de suplir, en todos los casos, la deficiencia de la demanda, la contestación, los alegatos o los agravios (artículo 40). Los dos últimos preceptos se inspiran en la institución denominada "suplencia de la queja", establecida por los artículos 107, fracción II de la carta federal, 76 bis y 79 de la Ley de Amparo, de acuerdo con el principio general de derecho procesal iura novit curia; o sea, que el juez conoce el derecho y debe aplicarlo aun cuando las partes no lo invoquen o lo hagan de manera incorrecta.23
Por lo que se refiere a los fallos que declaren la inconstitucionalidad de disposiciones generales, tanto el articulo 105, fracción I de la Constitución federal como el 42 de la Ley Reglamentaria establecen una situación peculiar, ya que, tratándose de resolución de controversias que versen sobre disposiciones generales de los estados o de los municipios impugnadas por la Federación, de los municipios impugnadas por los estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) de la citada fracción I del precepto constitucional, (dichas disposiciones se refieren a los conflictos de atribución; es decir, entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; entre aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal; entre dos poderes de un mismo estado; o entre dos órganos de gobierno del Distrito Federal, en ambos casos sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales) la resolución respectiva tendrá también efectos generales sólo cuando hubiese sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos. En todos los demás casos, por ejemplo cuando un estado o un municipio impugnen una norma general federal, la resolución tendrá únicamente efectos entre las partes.24
El problema es de mayor profundidad, ya que el criterio de sujetar los efectos generales de una sentencia de inconstitucionalidad que se refiere a la invalidez de disposiciones también generales a una votación calificada, además en un porcentaje tan alto, como lo es de ocho votos de entre once magistrados, nos parece un error grave que sin duda afecta la eficacia de este instrumento de garantía constitucional. En efecto, en una materia tan compleja como lo es una controversia sobre constitucionalidad de normas generales no debe exigirse una votación calificada. El ejemplo comparativo que conocemos se refiere a lo dispuesto por las Leyes Orgánicas del Tribunal de Garantías Constitucionales establecido por la Constitución peruana de 1979, de 19 de mayo de 1992 (número 23,385), y del Tribunal Constitucional en la ley fundamental de 1993, expedida el 23 de diciembre de 1994 y publicada el 10 de enero de 1995 (número 26,345).
En el artículo 8 del primer ordenamiento se requerían seis votos conformes del total de nueve magistrados para resolver una acción de inconstitucionalidad, y cinco para decidir los casos de habeas corpus y amparo. Si no se reunía ese número de votos, el citado Tribunal de Garantías Constitucionales anterior consideró que no podía dictar sentencia y, por tanto, no resolvía el caso ni a favor ni en contra. A estas "no sentencias", el propio Tribunal las bautizó como "pronunciamientos". Únicamente quince acciones de inconstitucionalidad se plantearon entre 1983 y 1992, de las cuales más de la tercera parte no fueron resueltas por la falta de los votos favorables mínimos, en tanto que un número mayor de sentencias se pronunciaron respecto de los recursos de casación interpuestos contra las resoluciones denegatorias de habeas corpus y amparo, ya que se requería un número de votos menos elevado.25
Por lo que respecta a la regulación vigente del Tribunal Constitucional establecido por la Constitución peruana de 1993 (artículos 201-204), la Ley Orgánica del propio Tribunal, expedida en 1995, agravó la situación del ordenamiento anterior, ya que su artículo 4o. exige que, para resolver las acciones de inconstitucionalidad, se requiere el voto favorable al menos de seis magistrados sobre siete, que es el número de integrantes del citado Tribunal en lugar de los nueve del Tribunal de Garantías Constitucionales anterior. Esto significa que si durante la vigencia de la carta anterior de 1979 fue muy reducido el número de estas acciones decididas por ese órgano jurisdiccional especializado, las perspectivas actuales son todavía más limitadas, y la doctrina estima que podrá suceder que nunca llegara a declararse la inconstitucionalidad de una disposición general. Pero, aun cuando esto ocurriera, de todas maneras es muy difícil alcanzar un porcentaje tan elevado de votos favorables, si se toma en consideración que en los asuntos de mayor complejidad no es frecuente obtener una mayoría calificada, como lo demuestra la experiencia de otros tribunales constitucionales o de la Corte Suprema Federal de Estados Unidos.
En la fracción I del artículo 105 constitucional y 45 de su Ley Reglamentaria se plantean dos hipótesis de los efectos en el tiempo de las sentencias de inconstitucionalidad, ya que, en primer lugar, tales efectos se producirán a partir de la fecha en que lo determine la Suprema Corte de Justicia, y en segundo término, dichos efectos no tendrán carácter retroactivo, con excepción de aquellos que se refieran a la materia penal. Por lo que concierne a la publicación de los fallos, el artículo 44 de la Ley Reglamentaria dispone que en todos los casos deberán las sentencias notificarse a las partes y publicarse de manera íntegra y conjuntamente con los votos particulares emitidos en el Semanario Judicial de la Federación, sin perjuicio de que, cuando el fallo declare la invalidez de normas generales, también deberá incluirse en el Diario Oficial de la Federación y, en su caso, en el órgano oficial de la entidad federativa en que tales normas se hubieran publicado.
El artículo 43 de la Ley Reglamentaria introduce una importante modificación al sistema de precedentes judiciales o de jurisprudencia obligatoria en el ordenamiento mexicano, al establecer que "las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias estimatorias y aprobadas por lo menos por ocho ministros serán obligatorias para la totalidad de los órganos jurisdiccionales del país, sean estos federales o locales".
En cuanto al cumplimiento de las sentencias de inconstitucionalidad, la parte final del artículo 105 dispone que el incumplimiento o la repetición de los actos materia de la protección deberán ser resueltos por la Suprema Corte con apoyo en los dos primeros párrafos de la fracción XVI del artículo 107 de la carta federal (relativos al juicio de amparo) que implican la separación inmediata del cargo de la autoridad remisa y su consignación directa ante el juez federal que corresponda para que se le procese por la comisión de un delito contra la administración de justicia. En estos supuestos también tiene la Suprema Corte la facultad de determinar el cumplimiento sustituto de la sentencia mediante el pago de daños y perjuicios, cuando "[...] su ejecución [de la sentencia] afecte gravemente a la sociedad o a terceros en mayor proporción que los beneficios económicos que pudiera obtener el quejoso". Además, el afectado podrá solicitar el cumplimiento sustituto de la sentencia, siempre que la naturaleza del acto lo permita.26 Por supuesto que estas reglas se aplican exclusivamente cuando el fallo definitivo de la Suprema Corte anula actos concretos de autoridad, porque, cuando implica la invalidez de disposiciones generales, ésta se produce, en los términos fijados en las sentencias respectivas, con la publicación de las mismas en los periódicos oficiales respectivos.
Es entonces que se estima que debe regresar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la facultad de dirimir los conflictos sobre límites territoriales de las entidades federativas.
Para ello se propone modificar el párrafo segundo del artículo 46, para que en caso de que los estados no lleguen a un acuerdo respecto a sus límites territoriales, sea la Suprema Corte, en controversia constitucional, quien pueda conocer de esos conflictos, en lugar del Senado.
Se propone derogar el tercer párrafo de ese artículo pues es el establece actualmente que corresponde a la Suprema Corte conocer en controversia constitucional, a instancia de parte interesada, de los conflictos derivados del decreto que emitiera la Cámara de Senadores para finalizar el conflicto.
Se propone derogar la fracción XI del artículo 76, que es la que contempla la facultad del Senado de terminar con los conflictos limítrofes de los estados.
Asimismo, se propone reformar la fracción I del artículo 105, para que en concordancia con la modificación al segundo párrafo del artículo 46, se elimine la prohibición constitucional de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación conozca en controversia constitucional del conflicto de límites territoriales entre los estados miembros de la Federación.
Se mantiene la existencia de la Comisión de Límites Territoriales de las Entidades Federativas del Senado para que sea el órgano encargado de revisar los acuerdos a los que lleguen los estados respecto de sus límites territoriales, que serán puestos a votación del pleno del Senado, como lo establecen los artículos 46, primer párrafo, y 76, fracción X.
En los artículos transitorios se establece que los asuntos que ya había remitido la Suprema Corte de Justicia al Senado para ser resueltos conforme al párrafo segundo del artículo 46 y 76, fracción XI, se regresarán para que nuestro tribunal constitucional continúe el trámite de las controversias constitucionales a partir del momento en que se interrumpió su conocimiento, y dicte la resolución que en derecho corresponda.
Para Acción Nacional la realización de la justicia es atribución primaria del Estado. La honesta, efectiva y fecunda actuación de este valor es la mejor garantía que puede otorgarse a los derechos fundamentales de la persona humana y de las comunidades naturales. Es, además, condición necesaria de la armonía social y del Bien Común, por eso es que presenta la siguiente iniciativa con
Proyecto de decreto por el que se reforma el párrafo segundo y se deroga el párrafo tercero del artículo 46; se deroga la fracción XI del artículo 76, y se reforma la fracción I del artículo 105, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo Primero. Se reforma el párrafo segundo y se deroga el párrafo tercero del artículo 46 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 46. Las entidades federativas pueden arreglar entre sí, por convenios amistosos, sus respectivos límites; pero no se llevarán a efecto esos arreglos sin la aprobación de la Cámara de Senadores.
A falta de acuerdo, cualquiera de las partes podrá acudir ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien resolverá el conflicto de límites territoriales de las entidades federativas en términos del artículo 105, fracción I, de esta Constitución.
(Se deroga)
Artículo Segundo. Se deroga la fracción XI del artículo 76 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:
XI. (Se deroga)
XII. ...
Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
a) a k) ...
...
...
II a III ...
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Las controversias constitucionales que con motivo de conflictos limítrofes entre entidades federativas estaban en trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y que en cumplimiento del artículo tercero transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de diciembre de 2005, por el que se reformó el único párrafo y se adicionaron un segundo y tercer párrafos al artículo 46; se derogó la fracción IV del artículo 73; se adicionaron las fracciones X y XI del artículo 76; y se reformó la fracción I del artículo 105, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fueron remitidas a la Cámara de Senadores, regresarán, con todos sus antecedentes, a la Suprema Corte de Justicia, a fin de que se continúe el trámite de las mismas desde el punto en que se hubiera suspendido y se dicte la resolución correspondiente.
Tercero. Se mantiene la existencia de la Comisión de Límites de las Entidades Federativas de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, para que sea el órgano encargado de revisar los acuerdos a los que lleguen los estados respecto de sus límites territoriales, acuerdos que serán sometidos a la aprobación del pleno del Senado, como lo establecen los artículos 46, primer párrafo, y 76, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Notas:
1 Haurióu, André, Derecho constitucional e instituciones políticas, Barcelona, Ariel, 1971, p. 152.
2 Lasalle, Fernando, ¿Qué es una constitución?, Barcelona, Ariel, 1976, p. 11.
3 Ibidem, p. 10.
4 Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, Barcelona, Ariel, 1983, p. 218.
5 Fix-Zamudio, Héctor, La Constitución y su defensa, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1985, pp. 15 y 16.
6 Se reformó el único párrafo y se adicionaron un segundo y tercer párrafos al artículo 46; se derogó la fracción IV del artículo 73; se adicionaron las fracciones X y XI del artículo 76; y se reformó la fracción I del artículo 105, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
7 El texto del artículo derogado era: "Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... IV. Para arreglar definitivamente los límites de los Estados, terminando las diferencias que entre ellos se susciten sobre las demarcaciones de sus respectivos territorios, menos cuando esas diferencias tengan un carácter contencioso."
8 Presentada por el entonces senador Héctor Michel Camarena, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional.
9 Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, p. 875.
10 Carpizo, Jorge; Madrazo, Jorge, Introducción al derecho mexicano, tomo I, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1981, p.111.
11 Fernández Rodríguez, José Julio, La justicia constitucional europea ante el siglo XXI, Madrid, Tecnos, 2002, p.65.
12 Burgoa, Ignacio, Op. cit, p. 876.
13 García Pelayo, Manuel, "El status del Tribunal Constitucional", Revista Española de Derecho Constitucional, Madrid, num. 1, 1981, p. 31.
14 Favoreu, Louis, "Los Tribunales constitucionales", en Fernández Segado, Francisco y García Belaunde, Domingo, (coords.), La jurisdicción constitucional en Iberoamérica, Madrid, Dykinson, 1997, pp. 100 y ss.
15 García Pelayo, Manuel, op. cit., nota 9, p. 32.
16 González Oropeza, Manuel, La intervención federal en la desaparición de poderes, México, UNAM, 1983, pp. 159-272.
17 Burgoa Orihuela, Ignacio, "¿Cuándo la Federación es parte en una controversia?", Lex, México, octubre de 1995, pp. 10-13.
18 Fix-Zamudio, Héctor, "La justicia constitucional en el ordenamiento mexicano", Estudios en torno a la Constitución mexicana de 1917 en su septuagésimo quinto aniversario, México, UNAM, 1992, pp. 134-137.
19 Cárdenas Gracia, Jaime, "El municipio en las controversias constitucionales", Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, núm. 86, mayo agosto de 1996, pp. 447-466.
20 Carpizo, Jorge; Cossío Díaz, José Ramón, y Fix-Zamudio, Héctor, op. cit, nota 10, pp. 771-775.
21 Cossío Díaz, José Ramón, op. cit., nota 1, pp. 1,059-1,067.
22 Castro, Juventino V., El artículo 105 constitucional, México, Porrúa, 1997, pp. 55-111.
23 Sobre la suplencia de la queja en el juicio de amparo, Serrano Robles, Arturo, "La suplencia de la queja cuando el acto reclamado se funda en leyes declaradas inconstitucionales", Problemas jurídicos de México, México, Jus, 1953; Fix-Zamudio, Héctor, "Breve introducción al juicio de amparo", en Fix-Zamudio, Héctor, Ensayos sobre el derecho de amparo, México, UNAM, 1993, pp. 64-66. Por lo que respecta a la suplencia en las controversias constitucionales, Castro, Juventino V., ibidem, pp. 85-111.
24 Cossío Díaz, José Ramón, op. cit., nota 1, pp. 1,063-1,064.
25 Respecto de la escasa actuación del tribunal establecido por la Constitución de 1979, cfr. Eguiguren Praeli, José, "Diez años de régimen constitucional en el Perú. 1980-1990", Los retos de la democracia insuficiente, Lima, Comisión Andina de Juristas, 1990, pp. 66 y ss.; Eguiguren Praeli, José, "El tribunal de Garantías Constitucionales, las limitaciones del modelo y las decepciones de la realidad", Lecturas sobre temas constitucionales, núm. 7, Lima, Comisión Andina de Juristas, 1991, pp. 48-58.
26 Cossío Díaz, José Ramón, op. cit., nota 1, pp. 1,064-1,065.
México, Distrito Federal; a los cuatro días del mes de diciembre de dos mil siete.
Diputados: Gustavo Macías Zambrano, Miguel Ángel Monraz Ibarra, Omar Antonio Borboa Becerra, Mario Eduardo Moreno Álvarez, Mario Salazar Madera (rúbricas).
QUE ADICIONA UN CAPÍTULO XXI AL TÍTULO SEXTO DE LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO, A CARGO DE LA DIPUTADA SONIA NOHELIA IBARRA FRANQUEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD
La suscrita, diputada Sonia Noelia Ibarra Fránquez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, en ejercicio de la facultad conferida en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 55, fracción II, y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a consideración del Pleno de esta honorable Cámara de Diputados la presente iniciativa con proyecto de decreto que adiciona un capítulo XXI al título sexto de la Ley Federal del Trabajo, relativo a los trabajadores migrantes, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Como sabemos, México ha ratificado el Convenio Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migrantes y sus Familiares, por lo que desde hace tiempo se exigía la reforma de la Ley Federal del Trabajo, bajo el principio de que los tratados internacionales suscritos por el país están por encima de las leyes federales, sólo por debajo de la Constitución federal. A lo anterior, debe agregarse que el pasado 14 de noviembre la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dicto jurisprudencia por contradicción de tesis, determinando que los trabajadores extranjeros, con independencia de su situación migratoria (regular o irregular), tienen los mismos derechos que los nacionales, incluido el de demandar justicia ante los tribunales.
Como mexicanos conocemos la sobreexplotación, discriminación, maltrato e incluso asesinato de que son objeto nuestros connacionales que acuden, especialmente, a Estados Unidos de Norteamérica en busca de una oportunidad de trabajo. Recordemos que por lo menos 50 mil mexicanos migran cada mes hacia los Estados Unidos.
Sin embargo, de esta violación sistemática a sus derechos humanos, tampoco se liberan muchos de los trabajadores migrantes que prestan sus servicios en nuestro país y que entran principalmente por la frontera sur, la cual se ha transformado en una verdadera tierra sin ley.
En congruencia con nuestra Constitución, la Ley Federal del Trabajo, la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares que nuestro país ha ratificado y, en general, a una política coherente de respeto a los derechos humanos, es por lo que se hace inaplazable establecer una tutela especial para los trabajadores migrantes sujetos a una relación de trabajo en nuestro país.
Este esfuerzo legislativo dará más fuerza moral a nuestro reclamo de que se respeten los derechos de nuestros connacionales en el extranjero.
En tal virtud, en esta iniciativa nos esforzamos por precisar el concepto de trabajador migratorio para delimitar el campo de aplicación de este nuevo trabajo especial que proponemos adicionar a la Ley Federal del Trabajo. Se establecen como prohibiciones a los patrones el obstaculizarles su derecho a regresar a su país, exigirles la realización de trabajos forzosos o someterlos a cualquier esclavitud o servidumbre, obstaculizarles su afiliación al sindicato de su preferencia, así como su derecho a transferir sus ingresos, ahorros y demás bienes a su país de origen o quedarse con una parte de éstos, lucrar con la renta de los alojamientos.
Como obligaciones patronales se señalan el respeto a la identidad cultural de estos trabajadores, informarles a éstos sobre los derechos y obligaciones de que son titulares en el país, la obligación de otorgar fianza para garantizar el respeto de los derechos de estos trabajadores, apoyar en la medida de lo posible la reunión de los trabajadores con su familia; en general, eliminar todo acto de racismo o xenofobia y respetar su dignidad humana.
Su condición de migrante no podrá usarse para suprimir o reducir sus condiciones laborales ni el ejercicio de sus acciones legales. No deberán ser deportados sólo por su calidad migratoria en tanto estén trabajando; podrán ausentarse temporalmente sin que se afecte la autorización de permanecer o trabajar en el país.
En caso de fallecer por un riesgo de trabajo, el patrón deberá notificarlo al consulado del país de origen del trabajador y proporcionar a los beneficiarios del mismo una ayuda para el traslado de los restos mortales.
La Secretaría del Trabajo y Previsión Social deberá tomar las medidas necesarias para suministrar a estos trabajadores, la información y asistencia sobre su estancia, actividades remuneradas, salida y regreso al país, condiciones de trabajo y de vida en el país.
Nuestra iniciativa cobra especial importancia, en los actuales momentos en que el vecino país del norte endurece hasta la ignominia su política contra nuestros connacionales que migran a los Estados Unidos en busca de una oportunidad de trabajo, caracterizada por la construcción del llamado "muro de la vergüenza" entre ambos países y la pretensión de considerar por ley a los braseros como delincuentes. Política que ha condicionado el aumento del uso de la violencia contra los migrantes ilegales, incluido el asesinato abierto y alevoso contra alguno de ellos.
En base a todo lo expuesto y fundado, someto a esta honorable Cámara de Diputados la siguiente
Iniciativa para adicionar al título sexto de la Ley Federal del Trabajo, un capítulo XXI relativo a los trabajadores migrantes, para quedar en los siguientes términos
Capítulo XXI
Trabajadores migrantes
Artículo 464 J. Se entiende por trabajador migrante al extranjero que presta o haya prestado servicios remunerados en el país con o sin documentos. Trabajando dentro de una relación laboral por tiempo indeterminado y con una jornada legal completa, o bien bajo alguna de las siguientes modalidades, o cualesquiera otra:
II. Trabajador de temporada: el trabajador migratorio cuyo trabajo, por su propia naturaleza, dependa de condiciones estacionales y sólo se realice durante parte del año.
Artículo 464 L. Se considerarán trabajadores migrantes documentados o en situación regular aquellos que han sido autorizados a ingresar, a permanecer y a ejercer una actividad remunerada en el país conforme a las leyes vigentes.
Trabajador migrante no documentado o en situación irregular, aquel que no cumple lo referido en el párrafo anterior.
Artículo 464 M. El patrón tiene prohibido:
II. Exigirles la realización de trabajos forzosos u obligatorios, o el someterlos a cualquier tipo de esclavitud o servidumbre.
III. Ejercer contra los trabajadores todo tipo de violencia, daño corporal, amenaza o acoso sexual, o permitir que lo realicen el personal directivo o cualquier otro trabajador sin importar su puesto. Esto especialmente en relación a los niños y las mujeres.
IV. Obstaculizar la afiliación de los trabajadores al sindicato de su preferencia.
V. Obstaculizar o impedir por cualquier medio el derecho de los trabajadores a transferir sus ingresos y ahorros, bienes y derechos a su país de origen. Igualmente el exigirles la entrega de una parte de estos conceptos para su provecho.
VI. Rentar alojamiento a los trabajadores a precios que excedan el cincuenta por ciento del monto previsto en el artículo 160 de esta ley.
II. Les informará al trabajador los derechos y obligaciones de que es titular conforme a esta ley.
III. Apoyar en la medida de lo posible y en el marco del derecho, y en coordinación con las autoridades competentes, la reunión de los trabajadores con su familia.
IV. Preferir, en igualdad de condiciones y entre trabajadores migrantes, al trabajador que por más tiempo haya prestado servicios en el país.
V. Los patrones que tengan contratados a cinco o más migrantes en una relación de trabajo por tiempo indeterminado deberán otorgar una fianza por cada uno de ellos, para cubrir su liquidación en caso de rescisión o terminación injustificada de las relaciones de trabajo.
VI. Eliminar todo acto de racismo o xenofobia.
VII. En general, respetar la dignidad humana de estos trabajadores.
Artículo 464 O. Los trabajadores migrantes no podrán ser deportados por su sola calidad migratoria en tanto estén laborando. Al concluir su relación de trabajo con un patrón se les deberá permitir la permanencia en el país para la obtención de una nueva relación de trabajo hasta por seis meses como mínimo.
Igualmente tendrán derecho a ausentarse temporalmente sin que ello afecte la autorización de permanecer o trabajar en el país.
Artículo 464 P. En caso de fallecer por motivo de un riesgo de trabajo, el patrón estará obligado a notificar este hecho al consulado del país de origen del trabajador conforme al registro que deberá llevar al efecto y otorgar una ayuda a los beneficiarios del trabajador para el traslado de los restos mortales por el equivalente a medio mes de salario mínimo.
Por otro lado se le deberán dar a los beneficiarios de los trabajadores migratorios todas las facilidades para el cobro de las indemnizaciones, prestaciones e indemnizaciones procedentes.
Artículo 464 Q. Queda prohibido al patrón denunciar la situación migratoria del trabajador como medio de presión laboral contra el trabajador.
Artículo 464 R. Las autoridades administrativas y los jueces de lo laboral deberán apoyar al trabajador migrante con un intérprete en caso de necesidad.
La Secretaría del Trabajo y Previsión Social deberá tomar las medidas necesarias para suministrar información y asistencia apropiada a los trabajadores migratorios en lo relativo a los requisitos para la estancia, actividades remuneradas, salida, regreso, condiciones de trabajo y de vida en el país.
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 22 de noviembre de 2007.
Diputada Sonia Noelia Ibarra Franquez (rúbrica)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO 135 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO GUSTAVO ILDEFONSO MENDÍVIL AMPARÁN, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
El suscrito, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de la Cámara de Diputados la iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El significado liso y llano de la palabra constituyente se refiere al principio de "crear algo". Sin embargo, las investigaciones histórico-jurídicas y las interpretaciones ideológicas han concluido que, desde la antigüedad hasta nuestros días, el acto de constituir implica una voluntad general de quienes se ven afectados por éste.
En nuestro sistema jurídico, encontramos que el Poder Constituyente es el órgano creador de la Constitución; esto es, el órgano que crea el conjunto de normas fundamentales positivas de nuestro orden jurídico específico.
El Poder Constituyente puede ser originario o permanente. El Poder Constituyente originario suele tener como única e importante tarea crear la máxima de las leyes, es decir, la Constitución, de donde han de originarse los órganos que representan y conducen al gobierno del Estado, se consagra el procedimiento de creación de las normas, se establecen los derechos fundamentales de los gobernados y se procura un estándar social justo y digno, por lo que las funciones gubernamentales que han de ejercitarse con posterioridad encuentran su definición y atribuciones en ella misma.
Por otro lado, el Poder Constituyente Permanente es el que durante la vigencia de la Constitución puede adicionar, reformar, derogar o abrogar el texto de la ley de leyes. Es decir, es el órgano revisor de la Constitución, y es competente para reformarla en todo tiempo y momento, sujeta a procedimientos y tiempos señalados en ella.
En el orden constitucional vigente, de conformidad con el artículo 135 de la Carta Magna, dicho Poder Constituyente Permanente se compone por el órgano legislativo federal y por todos los de las entidades federativas, requiriéndose que el proyecto respectivo de reforma constitucional sea aprobado por una mayoría calificada de votos de las dos terceras partes de los miembros presentes del Congreso de la Unión y por una mayoría absoluta de las legislaturas estatales, para que toda reforma sea vigente.
Para efectuar una reforma o adición a la Constitución es necesario llevar a cabo un procedimiento legislativo, que es considerado la columna vertebral del principio de reserva legal, ya que es donde el mecanismo se activa, permitiendo al legislador, en el desarrollo de las normas constitucionales, recoger el sentido de la voluntad general, de acuerdo con los principios de soberanía popular y de representación de la nación, que tienen su mayor expresión en el Constituyente Permanente, al sumarse todos los cuerpos de representación social en las definiciones constitucionales.
Así, aunque las leyes sean creadas por el Poder Legislativo, éstas deben cumplir el procedimiento establecido, o de lo contrario serán anticonstitucionales.
El procedimiento legislativo para llevar a cabo una reforma constitucional se integra por varias fases. La primera es la iniciativa, el acto por el que se pone a consideración del Congreso de la Unión un proyecto de ley, siendo sujetos para presentar una iniciativa de reforma el presidente de la república, los diputados y los senadores del Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados. Dichos proyectos pasan a la comisión correspondiente, la cual se sujetará a lo que establece la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
La segunda fase es la discusión, considerada el acto por el que las Cámaras examinan y reflexionan sobre un proyecto de ley para decidir si lo aprueban o lo rechazan.
La tercera es la aprobación, donde las Cámaras consienten o consideran adecuado, en todo o en parte, un proyecto de ley. En esta fase también intervienen las legislaturas de los estados, pues ellas tienen la facultad de aprobar o no aprobar un proyecto de modificación de la Constitución que les envía el Congreso de la Unión.
Para validar la reforma se requiere que sea aprobada por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes en cada Cámara del Congreso de la Unión, además de que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los estados.
Finalmente, se lleva a cabo la fase de la sanción, en la cual el Poder Ejecutivo aprueba o rechaza la reforma, ya sea promulgando o emitiendo observaciones sobre el proyecto proveniente del Constituyente Permanente.
Es evidente que las legislaturas locales tienen en el proceso de reforma de la Constitución una doble intervención: una, potestativa; la otra, obligatoria. La primera es el derecho de provocar la acción reformadora mediante una iniciativa; la segunda, la de aprobar o no aprobar un proyecto de modificación que les envía el Congreso de la Unión.
Las iniciativas para reformar disposiciones de la Constitución, cuando se encuentran en manos de las legislaturas, pueden ser objeto de aprobación o de rechazo como un todo, pero no existe la posibilidad de una aportación más amplia de las legislaturas locales ni durante el proceso de deliberación ni para modificarlas en función de su punto de vista. De acuerdo con el trámite previsto en la Constitución, hay una distinción entre los miembros del Constituyente Permanente, en tanto el federal puede definir el alcance y contenido de cualquier reforma, mientras que las 31 Cámaras locales, al exceptuarse a la capital de la república, sólo refrendan una decisión tomada por el Congreso General, lo cual es coherente con el papel que debe jugar un órgano de este tipo, pero resulta disfuncional y cada vez más lejano de la democracia que continúe en sus términos actuales, en un papel prácticamente pasivo de los Poderes Legislativos estatales.
La evolución democrática de México plantea un contexto político e institucional diferente del que tuvo como contexto la creación del Constituyente Permanente en 1917. La clara regionalización que vive el país demanda un papel más activo de los estados en sus diversas expresiones, tanto de naturaleza social como económica y política. Un ejemplo vivo de ello estriba en la reforma electoral de este año, que atrajo la atención nacional sobre la forma y el número de las ratificaciones de las reformas constitucionales por parte de los congresos locales, como no ocurría en las últimas seis décadas de gobierno civil.
Huelga decir que el interés en la ratificación de dichas reformas no sólo se situó en torno al número de congresos, sino a la posibilidad de rechazos, lo que demuestra que se extinguió para siempre la perspectiva del refrendo automático, abriéndose espacio a la discusión plural y democrática en cada entidad. En consecuencia, el procedimiento actual, concebido en forma precisamente de un trámite automático, está rebasado por la realidad y es menester actualizarlo para bien del fortalecimiento de nuestro estado de derecho en su carácter democrático y nacional.
Adicionalmente, la Constitución no contiene disposición alguna respecto a la mayoría con que una reforma puede ser aprobada en las legislaturas de los estados, por lo que normalmente se trata de una mayoría simple.
Por estas consideraciones, la presente iniciativa propone reformar el artículo 135 de la Constitución, que es el que da cuerpo al Constituyente Permanente, para generar un procedimiento más participativo de las legislaturas estatales en los procesos de reforma de la Carta Magna, mediante el establecimiento de la obligación de la Cámara de origen de cualquier proyecto de reforma con ese carácter para turnar oficialmente una copia a dichos órganos en todo el país, posibilitando que generen una opinión que enriquezca, aun cuando no sea vinculante, el proceso de dictamen. Con esta ampliación del procedimiento se fortalecería la discusión en las Cámaras federales y se generarían condiciones adecuadas para que en el momento que se remita el proyecto de decreto a las legislaturas tengan la información necesaria para decidir con profundidad el sentido de su voto. De esa manera, el Constituyente Permanente se consolidaría como un órgano funcional, superando su estado actual en el que actúa a partir de dos niveles diferenciados, casi uno de primera y otro de segunda, como son el federal y los estatales, lo cual no corresponde al espíritu del Constituyente.
Por lo expuesto, someto a su consideración la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que reforma el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se reforma el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los estados.
Presentado todo proyecto de reforma a la misma, deberá remitirse por parte de la Cámara de origen, en comunicación oficial, un ejemplar a cada una de las legislaturas de los estados, a las que se solicita emitir su opinión en torno al contenido del proyecto. Las opiniones remitidas por las legislaturas serán enviadas a la comisión dictaminadora respectiva.
El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente, en su caso, harán el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.
Artículo Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo, a 4 de diciembre de 2007.
Diputado Gustavo Ildefonso Mendívil Amparán (rúbrica)
QUE ADICIONA UN ARTÍCULO 85 BIS A LA LEY DE PREMIOS, ESTÍMULOS Y RECOMPENSAS CIVILES, A CARGO DEL DIPUTADO DELBER MEDINA RODRÍGUEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN
El que suscribe diputado federal Delber Medina Rodríguez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que me otorgan los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 55, fracción II, y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a consideración de ésta soberanía la siguiente iniciativa que adiciona el artículo 85 Bis de la Ley de Premios, Estímulos y Recompensas Civiles, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
La educación es medio fundamental para adquirir, transmitir y acrecentar la cultura; es el proceso permanente que contribuye al desarrollo del individuo y a la transformación de la sociedad y es factor determinante para la adquisición de conocimientos y para formar al hombre de manera que tenga sentido de solidaridad social.
Esta contribuye a ofrecer igualdad de oportunidades para el aprendizaje y a compensar las diferencias provocadas por las condiciones económicas, sociales y culturales del ambiente del cual provienen los alumnos.
Asimismo, es de resaltar la importancia de la educación al ser indispensable para que los niños desarrollen sus capacidades, talentos, aptitudes y habilidades.
El desarrollo del niño es determinado en los primeros años de vida, la educación es un factor decisivo en el acceso, permanencia y calidad de aprendizaje en ellos.
Cabe resaltar que la escuela mexicana es el espacio donde millones de niños y niñas reciben de sus maestros las bases educativas que los llevarán en un futuro a ser hombres y mujeres responsables y a enfrentar los retos que la vida les va imponiendo.
La escuela, es un espacio central para el progreso de nuestro país y es en ella donde los maestros canalizan su experiencia y sabiduría para el mejor desarrollo de los niños.
Es importante destacar que una de las figuras que tienen gran importancia y han dejado huella para todos aquellos que han tenido la oportunidad de estudiar son los maestros, quienes además de transferir conocimientos desarrollan una vocación humanista.
Las maestras y maestros mexicanos han dedicado su conocimiento, su energía y su calidez humana para hacer de nuestros niños y jóvenes hombres y mujeres más capaces.
En nuestro país, gracias a la labor de generación tras generación de maestros, la educación ha sido un instrumento principal de progreso para las niñas y niños que forman parte de las futuras generaciones.
Hoy en día el magisterio presenta una estructura por edad más envejecida que el resto de las ocupaciones. De acuerdo con datos del Consejo Nacional de Población (Conapo) cerca de la mitad de los maestros del país tiene 40 años o más.
El trabajo desarrollado por el magisterio nacional ha tenido importantes repercusiones en el desarrollo social. Uno de los logros más significativos ha sido el incremento en la escolaridad, que se ha extendido a todos los grupos sociales y regiones del país.
Los maestros sobre todo aquellos de edad avanzada ocupan un lugar importante entre los grandes constructores del presente y del futuro de la educación. No solamente por su capacidad, por sus conocimientos, por la manera de compartir experiencias, por su constante interés en superarse, sino por el extraordinario ejemplo que han sabido dar a sus alumnos.
Es con el ejemplo como más profundamente siembra en los niños esa parte sustancial de su enseñanza, que son los valores, el amor a la patria, la comunidad y la familia, el respeto a los demás, la tolerancia, el compañerismo y la solidaridad, la honradez, la perseverancia, el apego a la ley y la confianza en el trabajo personal.
En este marco, los profesores constituyen uno de los elementos más importantes del Sistema Educativo Nacional, pues son los promotores, coordinadores y agentes directos del proceso educativo.
Cabe resaltar que en reconocimiento a las labores de los trabajadores y funcionarios que se han dedicado al servicio público, el gobierno federal ha otorgado varios reconocimientos, distinciones y estímulos por años de servicio.
De manera particular a los trabajadores que se dedican a la labor docente, se les ha entregado ya desde hace varios años el premio "Maestro Rafael Ramírez" por cumplir de 30 a 39 años de servicio y el premio "Maestro Altamirano" al cumplir 40 o más años de servicios efectivos.
Es de observar que la convocatoria para otorgar los premios "Maestro Altamirano" y "Maestro Rafael Ramírez" al personal docente correspondiente al año 2007, publicada por la Oficialía Mayor de la SEP dice que el primero se entregará a los maestros que cumplan 40 o más años de servicio efectivo, y señala en la base cuarta que aquellos maestros que reciban el premio entre los 40 y 49 años de servicio efectivo docente, no podrán ser acreedores al mismo premio a los 50 años o más de servicio.
Sin embargo, consideramos que debe reconocerse a los docentes que se han distinguido por su labor y que han alcanzado los 50 años de servicio dedicados a la enseñanza de la educación básica. Por lo que ésta iniciativa crea la Medalla José Vasconcelos como premio al desempeño en la carrera magisterial, que se otorgará al mejor maestro frente a grupo de educación básica, que en forma perseverante y distinguida haya prestado cincuenta años o más de servicio.
El Maestro José Vasconcelos Calderón es uno de los más ilustres y connotados docentes que ha tenido nuestro país por sus contribuciones en el campo de la educación, la cultura y la filosofía. Además de ser un hombre visionario al considerar lo que la educación puede realizar a favor del desarrollo de un pueblo, es así que impulsó la educación indígena, la rural, la técnica, y la urbana, creó redes de bibliotecas, misiones culturales, escuelas normales y casas del pueblo, que convirtió en centros educativos básicos. Entre otros de sus aportes creó la Secretaría de Educación Pública, de la que fue su titular.
Por ello, la propuesta de adicionar el premio al "Maestro José Vasconcelos" se justifica plenamente por su capacidad de mover conciencias, formar personas y fortalecer nuestras instituciones.
Compañeras y compañeros legisladores, los invitamos a sumarse a esta iniciativa que premiará a todos aquellos docentes que han dedicado su vida a la formación de miles de niños y jóvenes que actualmente forman parte del desarrollo nacional.
En atención a lo anteriormente expuesto, someto a consideración de esta honorable Cámara de Diputados la siguiente:
Iniciativa que adiciona un artículo 85 Bis a la Ley de Premios, Estímulos y Recompensas Civiles
Artículo Único. Se adiciona un artículo 85 Bis a la Ley de Premios, Estímulos y Recompensas Civiles, para quedar como sigue:
Artículo 85 Bis. Se crea la Medalla José Vasconcelos como premio al desempeño en la carrera magisterial, que se otorgará al mejor maestro frente a grupo de educación básica, que en forma perseverante y distinguida haya prestado cincuenta años o más de servicio.
El Consejo de Premiación se conformará en los términos del artículo 83 de esta ley, para los efectos de la misma.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro a 4 de diciembre de 2007.
Diputado Delber Medina Rodríguez (rúbrica)
QUE REFORMA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO JAIME ESPEJEL LAZCANO, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD
El suscrito, Jaime Espejel Lazcano, diputado federal a la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración del Pleno de la Cámara de Diputados una iniciativa con proyecto de decreto por la que se modifican las fracciones XXIX-C del artículo 73, I y VI del 115, y VII del 116; y se reforma la letra g de la base quinta del artículo 122, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
En nuestro estado coexisten los órdenes jurídicos federal, estatal, municipal, así como el del Distrito Federal, e intervienen en la formación de la voluntad nacional; deben estar coordinados entre sí por una ley suprema, que es la Constitución, su participación es fundamental para el desarrollo en ellos.
La propuesta que nos ocupa se fundamenta en el pacto federal entre los distintos órdenes jurídicos que debe ser el eje que no permita el abandono del desarrollo económico y social que se está presentando en las zonas metropolitanas, pues de nada sirve que las entidades federativas y los municipios tengan autonomía legislativa si no cuentan con autonomía financiera para enfrentar las demandas de prestación de servicios que están surgiendo en las conurbaciones.
Basta mencionar, por ejemplo, la zona metropolitana del valle de México, formada por las 16 delegaciones del Distrito Federal, 59 municipios del estado de México y un municipio de Hidalgo, donde se concentran más de 19 millones de habitantes, la cual se convierte en la segunda metrópoli más grande del mundo, después del corredor Tokio-Yokohama. El desarrollo metropolitano en esta zona es la puerta de las principales actividades económicas, políticas y sociales del país; representa en términos económicos 36 por ciento del producto interno bruto nacional y 56 por ciento de los corporativos transnacionales. Por ello es necesario elevar a rango constitucional el fenómeno metropolitano, impulsar la creación institutos cuya labor sea la coordinación interestatal e intermunicipal, debido a que actualmente son 55 zonas metropolitanas en el país y se requiere el diseño de planes de desarrollo conjuntos que, a su vez, sean espacios de diálogo permanente entre los sectores público, social y privado, para establecer políticas comunes en diversas materias, como seguridad pública, ambiente, transporte e infraestructura.
Para tal efecto, se propone sustituir las actuales comisiones metropolitanas que prevé el artículo 122 constitucional, dado que se demuestra, salvo excepciones, la insuficiencia de consensos y de acciones, además de falta de mecanismos institucionales y administrativos, en la búsqueda de soluciones estratégicas y coordinadas, para establecer políticas presupuestarias y programas metropolitanos capaces de afrontar los retos y las necesidades de los habitantes. En consecuencia, la modificación del artículo citado, apartado G, que hoy se propone, pretende que las relaciones de coordinación institucional estén a cargo de institutos metropolitanos; entes reguladores, que se encarguen de realizar de manera efectiva, transparente y puntual la prestación de servicios públicos e infraestructura.
Por ejemplo, en Boca del Río, Veracruz, o en el estado de Colima, como en otras entidades federativas, los institutos metropolitanos son los órganos técnicos de consulta y opinión para evaluar programas, proyectos y acciones en la planeación urbana que atañe a sus municipios.
Por otro lado, la modificación del artículo 115 constitucional reconoce que los municipios tienen la administración libre de su hacienda y gozan de personalidad jurídica propia, lo que significa que son sujetos de derechos y obligaciones, convirtiéndolos potestativamente en aptos para contraer compromisos económicos y tener facultades para administrarse. En esa medida, se establece que pueden realizar acuerdos y convenios para que el gobierno municipal, a través de su ayuntamiento, ejerza su competencia de manera autónoma e independiente. La propuesta de reforma pretende que las diversas instancias de gobierno estén obligadas a coordinarse, a fin de que realicen convenios sobre planeación y prestación de servicios públicos en el ámbito metropolitano y no quede esto sólo a su libre voluntad.
Se impone a los estados la obligación de celebrar convenios con sus municipios, y entre entidades federativas con otros municipios, así como con otras entidades federativas y éstas con la federación a efecto de que en cualquier caso de asociación y planeación coordinada asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones referidas.
Por lo expuesto, someto a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se modifican las fracciones XXIX-C del artículo 73, I y VI del 115, y VII del 116; y se reforma la letra G de la base quinta del artículo 122, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los estados y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de desarrollo metropolitano y asentamientos humanos de acuerdo con lo previsto en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución.
II. a V. …
VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una metropolización, la federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, deberán planear y regular de manera conjunta y coordinada el desarrollo metropolitano a través de los institutos metropolitanos estatales o municipales y asociarse con arreglo a la ley de la materia.
VII. a X. ...
VII. La federación y los estados, en los términos de ley, deberán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la coordinación, ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo urbano, económico y social lo haga.
Artículo 122. …
A. a C. …
Bases Primera. a Quinta. …
D. a F. …
G. Para la eficaz coordinación de las distintas jurisdicciones locales y municipales entre sí, y de éstas con la federación y el Distrito Federal en la planeación y ejecución de acciones en las zonas metropolitanas limítrofes con el Distrito Federal, de acuerdo con el artículo 115, fracción VI, de esta Constitución, en materia de asentamientos humanos, planeación y ordenación del territorio; desarrollo económico y social; protección del ambiente, preservación y restauración del equilibrio ecológico, recolección, tratamiento y disposición de desechos sólidos; transporte y vialidad; agua potable y drenaje; y seguridad pública, sus respectivos gobiernos deberán suscribir convenios y constituir un instituto metropolitano para llevar a cabo la planeación de obra pública y prestación de servicios públicos.
En dichos convenios se determinarán las atribuciones para la planeación, la ejecución, el desarrollo, la operación y la administración de la prestación de los servicios públicos de conformidad con la ley de la materia.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Los institutos metropolitanos sustituirán las actuales comisiones, que vigilarán la firma de los convenios a que se hace referencia en el primer párrafo, apartado G, del artículo 122 de esta Constitución.
Tercero. Los convenios signados con anterioridad a la presente reforma se regirán por la legislación vigente al momento de su firma.
Cuarto. Las legislaturas de los estados dispondrán de seis meses, contados a partir de la fecha de la entrada en vigor de la presente reforma, para realizar las adecuaciones necesarias a sus legislaciones.
Recinto legislativo de San Lázaro, a 4 de diciembre de 2007.
Diputado Jaime Espejel Lazcano (rúbrica)
QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 74 Y 76 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO PEDRO MONTALVO GÓMEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
El suscrito, diputado federal integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LX Legislatura, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 73, fracción XXV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se permite someter a la consideración de esta asamblea una iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El origen del poder resulta determinante en la orientación de las instituciones políticas. La creación de las instituciones tiene un claro contenido histórico, determinado por el conjunto de procesos y de contextos que influyen en su formación.
La organización de nuestras instituciones políticas se basa en fórmulas que producen diversos grados de eficiencia en la distribución de los bienes públicos. El diseño del gobierno y la forma en que el poder se encuentra estructurado resultan determinantes en los resultados de las decisiones políticas, para dar rumbo al desarrollo del país. En tal sentido, el proceso de construcción de nuestras instituciones políticas se consolida prácticamente durante las dos últimas décadas del siglo XX.
El diseño gubernamental supone en la tradición institucional mexicana la división del poder en tres figuras: el presidente, el congreso y el judicial. Los tres gobiernan; sin embargo, como en la mayor parte de países en Latinoamérica, aquí el presidente ha tenido más atribuciones y poder que los otros dos poderes, configurando la figura conocida ampliamente como "presidencialismo".
El Poder Ejecutivo controla en el actual diseño constitucional dos tipos de entidades públicas. Por un lado, las secretarías de Estado y todas las dependencias que a ellas se ligan, que al mismo tiempo integran el gabinete "legal" del presidente. Por otro lado, están las agencias paraestatales o instituciones de gabinete "ampliado", que han surgido principalmente como entidades estratégicas del Estado, o como producto de las acciones de nacionalización o estatificación de actividades productivas. Por ejemplo, Pemex, el IMSS o el ISSSTE, son parte de dicho "gabinete ampliado".
Las entidades públicas que dependen del presidente sugieren aspectos específicos del ejercicio de la política mexicana, y reflejan la percepción que los diversos gobiernos han tenido sobre problemas específicos que han enfrentado en su tiempo. El conjunto de dichas dependencias se ha modificado, se han ampliado o han desaparecido, de acuerdo con los temas considerados prioritarios o para enfrentar crisis de distinta índole en sexenios específicos.
Algunas secretarías han tenido mayor relevancia de acuerdo con el perfil de los secretarios que las han encabezado o menor de acuerdo con las facultades que han desempeñado. En México, el gabinete presidencial ha tenido la particularidad especial de dar lugar a los espacios con que se pagan las alianzas que el presidente hace para obtener apoyos en su camino a la presidencia, bien sean los compromisos adquiridos durante la época de campaña, o después de ella. Esto reduce la capacidad de acción del propio presidente, y en la mayor parte de los casos la eficiencia y la eficacia de las propias dependencias, lo que es un problema particularmente importante en esta época, en la que es indispensable garantizar gobiernos de resultados. De acuerdo con diversas encuestas, tres de cada cuatro personas no confían plenamente en la transparencia y eficacia de las instituciones públicas. La Organización de Estudios de Opinión Latinobarómetro, al aplicar 19 mil encuestas en 20 países detectó que 1 de cada 4 personas podría apoyar un régimen autoritario si produce resultados económicos y sociales.
La demanda de resultados y de transparencia recorre el sentir de nuestra sociedad y es la fuente de la exigencia de dar una nueva orientación a la administración pública, donde el esquema unipersonal es insuficiente. Lo mismo acontece con el viejo sistema de organización administrativa, donde todo el aparato gubernamental es responsable ante un solo individuo y no lo es ante la sociedad ni ante el Congreso, como ocurre con el procedimiento de nombramiento y el sistema de responsabilidades del gabinete del Ejecutivo.
La mayor parte de las decisiones relevantes que se toman en México pasa por las oficinas presidenciales. A pesar de que el Congreso cumple un papel importante en el proceso de toma de decisiones, la mayor parte de las políticas públicas es responsabilidad del Poder Ejecutivo.
Sin embargo, a últimas fechas ha cobrado una importancia inusitada el fortalecimiento del Poder Legislativo, donde tan importante como la tarea de la formación de nuestro marco jurídico lo es la vigilancia de las acciones que realiza la administración pública, ya que ésta es el aparato institucional que da vida a prácticamente todos los asuntos de interés nacional.
En tiempos recientes, la modernización de los procesos sociales y políticos en diversas partes del mundo lleva consigo la intervención conjunta de los poderes en que descansa cada vez más la administración de cada país. En tal sentido, la reforma de las instituciones implica asumir un proceso de transición política, administrativa, fiscal y social, de responsabilidades conjuntas, que nos permita avanzar hacia un modelo eficiente y equitativo en el ejercicio de las responsabilidades públicas.
Por ello, el Poder Legislativo no puede permanecer pasivo ante las funciones que desarrolla la administración pública federal, que en muchas ocasiones son motivo de críticas, porque los funcionarios poseen perfiles y capacidades distintas de las requeridas para las atribuciones por realizar.
Con la ratificación de los funcionarios del gabinete presidencial por los diputados y los senadores se ponderarían mejor las cualidades y los perfiles de los candidatos para ocupar cada puesto, con lo cual se estaría garantizando que los funcionarios tengan capacidades más adecuadas para desempeñarse. De igual forma, se podría impedir que los nombramientos recayeran en personas no aptas para las funciones por realizar, lo que sin duda tendría consecuencias en la buena marcha del gobierno, orientando la gestión pública verdaderamente al servicio del ciudadano y las demandas sociales.
Coadyuvaría también a eliminar la práctica conocida como "compadrazgo", donde pesan más para los nombramientos en los altos cargos de gobierno las lealtades personales, el pago de favores y hasta las cercanías afectivas que la capacidad y la preparación idónea para cada función. Esta deformación del servicio público ha sido una de las principales causas de descrédito de la forma en que se ejerce el poder en todo el mundo. Se ha inscrito múltiples libros y artículos en todos los idiomas sobre el delicado obstáculo que representa para la democracia y el desarrollo la continuación de este tipo de métodos de ocupación de las responsabilidades públicas en México.
De ninguna manera se pretende establecer caminos para el disenso político entre poderes, pero sí se trata de contar con un recurso político ante una propuesta de nombramiento en los casos en que notoriamente no fuera idónea.
En la selección de funcionarios capaces, comprometidos, visionarios, probos y preparados radica el principal secreto del progreso de cualquier nación. De aquí emerge la credibilidad en las instituciones.
Si se pretende enfrentar los retos que representa el destino de la nación, y que éstos se conviertan en resultados positivos, es necesaria la congruencia de todos los servidores públicos que ejercen posiciones de liderazgo en la administración pública. Resulta fundamental que cuenten con experiencia y probadas capacidades, y que sean agentes de cambio, pero también que sus decisiones y conducta estén ajustadas siempre al marco normativo vigente; sólo así se lograrán calidad, innovación y beneficios reales hacia la población en la ejecución de los programas y las políticas públicos.
De tal suerte, la presente iniciativa pretende, mediante adiciones de nuevas fracciones en los artículos 74 y 76 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que la Cámara de Diputados ratifique los nombramientos que hace el presidente de la república en las áreas de gobernación, seguridad pública, desarrollo social, medio ambiente y recursos naturales, energía, economía, agricultura, ganadería, desarrollo rural, pesca y alimentación, comunicaciones y transportes, función pública, educación pública, salud, trabajo y previsión social, reforma agraria, y turismo, así como a los integrantes del gabinete ampliado, con la excepción de quienes encabecen entidades paraestatales orientadas al sistema financiero.
De igual forma, se pretende que el Senado ratifique los nombramientos de los encargados de despacho en materia de hacienda y crédito público, defensa nacional, marina y relaciones exteriores, y al procurador general de la República, así como a los titulares de las entidades paraestatales cuya naturaleza corresponda con las finanzas públicas.
Por lo expuesto y fundado, someto a la consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Único. Se adiciona un nuevo texto en la fracción VI del artículo 74, que se encuentra actualmente derogada, y se adiciona un nuevo texto en la fracción XII, pasando a ser el texto vigente de la actual a ser la nueva fracción XIII, del artículo 76, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 74. …
VI. Ratificar a los funcionarios encargados de despacho que nombre el presidente de la república en materia de gobernación, seguridad pública, desarrollo social, medio ambiente y recursos naturales, energía, economía, agricultura, ganadería, desarrollo rural, pesca y alimentación, comunicaciones y transportes, función pública, educación pública, salud, trabajo y previsión social, reforma agraria, y turismo, así como a los integrantes del gabinete ampliado, con la excepción de los titulares de instituciones financieras de propiedad o participación estatal mayoritaria.
VII. y VIII. …
XII. Ratificar a los funcionarios encargados de despacho que nombre el presidente de la república en materia de hacienda y crédito público, defensa nacional, marina y relaciones exteriores, y al procurador general de la República, así como a titulares de entidades paraestatales de carácter financiero de propiedad o participación estatal mayoritaria.
XIII. Las demás que la misma Constitución le atribuya.
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de diciembre de 2007.
Diputado Pedro Montalvo Gómez (rúbrica)
QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 146 Y 147 DEL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO ÉDGAR MAURICIO DUCK NÚÑEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN
El suscrito diputado del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de esta LX Legislatura del H. Congreso de la Unión, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 55, fracción II, 56, 62 y demás aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración de esta honorable Asamblea la presente iniciativa de ley, conforme a la siguiente:
Exposición de Motivos
El fortalecimiento del Poder Legislativo, tiene que ver con una reingeniería del Congreso, con reformas que lo hagan mucho más eficaz, entendiendo por lo anterior, que se den los mecanismos con los que las cámaras entreguen mayores y mejores resultados a la sociedad que es en sí; el fin último para lo que esta conformado. Es demostrar a la sociedad –que es en la que reside el verdadero poder–, que en este Congreso se dan, los resultados de un trabajo más ágil y mucho más comprometido.
Un mejor desempeño de los legisladores al interior del Congreso, en sus comisiones o en el Pleno da a la sociedad credibilidad en sus representantes, les dice que un Congreso como parte importante del destino del país debe dar los paso adecuados para cumplir con sus obligaciones, implementando los mecanismos necesarios para que se logre el desahogo de los asuntos legislativos que en su caso se presenten.
Dentro de las funciones más significativas del legislador es la acción de votar, con lo que se manifiesta su decisión sobre un dictamen o proyecto de resolución legislativa.
La votación es la culminación del trabajo legislativo, es la formación final de la voluntad colectiva a través de la manifestación individual de cada uno de los integrantes del cuerpo colegiado1.
Votar es el procedimiento propio para tomar decisiones en cuerpos de iguales, en los que la organización no responde a un sistema autoritario vertical, en el que unos pocos mandan y todos los demás obedecen, sino a un sistema horizontal en el que la voluntad de cada uno vale igual que la de los demás y en la que las resoluciones se toman por mayoría2.
El voto tiene un elemento interno, que es la operación de la voluntad libre que consiste en optar en el interior de la persona, por una de las diversas posibilidades que se presenten a su inteligencia, y tiene un elemento externo, que es la manifestación a través de signos objetivos y observables de la decisión interna3.
En nuestro país, el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso dedica un capítulo a las votaciones, y en él da las reglas y los procedimientos para cada una de las formas de votar. Como reglas complementarias, el Reglamento establece la muy lógica medida, según la cual, cuando se está en votación, ningún miembro de la Cámara puede salir del salón o excusarse de votar4.
De esta disposición se desprende que los votos sólo pueden ser afirmativos o negativos; el llamado voto de abstención no existe, ya que en el cómputo final se suma al voto negativo5.
Al votar, se manifiesta la voluntad a favor o en contra de un dictamen o de una parte de éste, y para que se considere aprobado se requiere un número determinado de votos a favor, que tienen como contrapartida todos los otros no expresados a favor, que son los votos expresados en contra y las llamadas abstenciones6.
Como podemos ver la votación es la forma en que los legisladores expresan su decisión personal sobre determinados asuntos, desde si un tema está suficientemente discutido hasta la aprobación o rechazo de un dictamen. Para la aprobación de los asuntos se requiere la votación a favor de una mayoría absoluta (50% más 1 de los legisladores presentes en la sesión, siempre y cuando haya quórum), salvo en algunos casos en los que es necesaria la mayoría calificada (dos terceras partes de los legisladores presentes), como por ejemplo, reformas a la Constitución; nombramientos de Presidente Interino, de consejeros electorales del Instituto Federal Electoral, de Secretario General y de los integrantes de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados.
Hay tres tipos de votaciones:
Nominales. Son aquellas en las que se registra e identifica el nombre del legislador y el sentido en el que vota; para ello se utiliza el sistema electrónico de votación, que consiste en que los legisladores, desde su curul, pulsan un botón de acuerdo al sentido de su voto; posteriormente éste aparece en el tablero electrónico que se encuentra a un lado de la tribuna. Deben ser nominales las votaciones para aprobar proyectos de ley o decreto, ya sea en lo general o en lo particular.
Económicas. Son aquellas en las que los legisladores manifiestan a mano alzada el sentido de su voto; si la diferencia entre los votos a favor y en contra no excede de tres, se tomará votación nominal. Cualquier miembro de la Asamblea, con el apoyo de otros 5 legisladores, puede solicitar que un asunto se decida por votación nominal en lugar de votación económica.
Por cédula. Son aquellas que se llevan a cabo para elegir personas, por ejemplo, a los integrantes de la Mesa Directiva o a los legisladores que integrarán la Comisión Permanente. Para el efecto, se distribuyen cédulas con los nombres de los aspirantes a ocupar el o los cargos y los legisladores son llamados en orden alfabético por la Secretaría para pasar a depositarla en un ánfora. Al concluir la votación, la Secretaría realiza el cómputo e informa de los resultados al Presidente, el que hace la declaratoria y dicta el trámite correspondiente. Recientemente, en algunos casos la votación por cédula ha sido sustituida por votación mediante el sistema electrónico. Para ello, la Secretaría da lectura a la lista de nombres propuestos y procede a tomar la votación mediante sistema.
Asimismo, es requisito de validez de la decisión que tome el órgano colegiado cuando se lleva a cabo una votación. No basta con que alguien suba a la tribuna y diga que está en pro, o que alguien también, yendo a la tribuna diga que está en contra. Es necesario llevar a cabo una votación, y cuando dan los resultados dicen: tantos votos en pro, tantos en contra y tantas abstenciones7.
No obstante que así se enuncia la votación, la votación sólo se conforma de los pros y de los contras. Porque la votación es una manifestación de una voluntad. La votación es manifestar aquello por lo cual se opta, y la abstención no es una votación. La abstención es un silencio para optar entre lo positivo o lo negativo, entre el pro y el contra.
En este sentido la abstención no forma parte de la votación. De ahí que es preciso que conste la decisión que tiene quien participa en la decisión, en favor o en contra de determinada proposición.
En México, cuando una resolución es sometida a votación en el Congreso, ningún legislador puede negarse a votar, ya que el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 162 la obligación del parlamento de no excusarse de votar las proposiciones de la Asamblea y de permanecer en el salón de sesiones en tanto se efectúa la votación. Una exigencia en las votaciones para la aprobación de una ley o un decreto es que éstas sean nominales (artículo 72 de la Constitución), lo que implica que los legisladores deben manifestarse personalmente para que la ley se considere sancionada.
Podemos definir la abstención de votar: como la omisión voluntaria que ejercen los parlamentarios al no participar en la resolución de algún asunto en que se requiere la manifestación de su opinión. En el sistema parlamentario mexicano, el voto en abstención no está contemplado, de ahí que su práctica resulte técnicamente, inválida (Al respecto, véase el artículo 147 fracción I del Reglamento Interior del Congreso General, sobre las votaciones nominales: el legislador debe decir "sí" o "no", pero no un "me abstengo de precisar mi postura con relación al tema que se está votando", que es el sentido del voto en abstención).
Como se puede ver, el llamado voto de abstención es una práctica parlamentaria que no se encuentra regulada ni en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos ni en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que es necesario incorporarlo en los ordenamientos antes mencionados para regularlo de forma tal que la abstención no sea forma de voto a la hora que el legislador externa su voluntad sobre una propuesta legislativa o dictamen lográndose una verdadera definición del legislador sobre el asunto a votar.
Por lo anterior es que propongo a ustedes la siguiente
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 146 y 147 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos.
Único. Se adiciona un párrafo segundo al artículo 146 y se adiciona la fracción primera del artículo 147 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 146. Habrá tres clases de votaciones: nominales, económicas y por cédula. Nunca podrá haber votaciones por aclamación.
Cada legislador tendrá la obligación de votar a favor o en contra, sin que haya lugar al voto de abstención.
Artículo 147. La votación nominal se hará según el procedimiento que determine la mesa directiva:
III ...
IV ...
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas:
1 Bátiz Vázquez Bernardo, Teoría del Derecho Parlamentario, Editorial Oxford, México 1999, pp. 150 y 151.
2 Idem.
3 Idem.
4 Idem.
5 Idem.
6 Idem.
7 Diplomado en Derecho Parlamentario, tercera generación, módulo V, derecho procesal legislativo. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/spi_derecho.htm
Diputado Edgar Mauricio Duck Núñez (rúbrica)
QUE ADICIONA UN PÁRRAFO AL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO NEFTALÍ GARZÓN CONTRERAS, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD
El que suscribe, Neftalí Garzón Contreras, diputado federal de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración del Pleno de la Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona un párrafo al artículo 1° constitucional, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La presente iniciativa tiene como fin fundamental que en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se consagre la inviolabilidad de los derechos mínimos consagrados a favor de la población en las garantías sociales.
Las clases sociales no pueden desaparecer por más discursos rimbombantes que nacen del neoliberalismo. Las cifras sobre la pobreza en el país, que es sinónimo lar de desnutrición, muertes por enfermedades prevenibles, desempleo, salarios inconstitucionales, déficit de vivienda digna, justicia selectiva, nos muestran de manera descarada no sólo la preservación de esta división, sino de su ahondamiento.
En la Declaración Universal de los Derechos del Hombre se hace énfasis en que la paz encuentra su base en la justicia social. Por otro lado, nuestra Carta Magna, en su artículo tercero, señala que se entiende por democracia no solamente una estructura jurídica y un régimen político, sino un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultura del pueblo.
Ya en la antigüedad, para no hacer de la democracia una farsa, a las personas de menores recursos se les apoyaba con empleo y medidas asistenciales.
La igualdad ante la ley, a secas, es una manera de perpetuar la desigualdad y la injusticia. Ante esta realidad, la Revolución de 1910 hizo nacer, por vez primera en el mundo, a nivel de la Constitución General de la República, las llamadas garantías sociales, comenzando por los derechos a la educación laica, gratuita y obligatoria; los derechos que nacen de la relación laboral y el reparto agrario. Posteriormente estas garantías sociales se han extendido a derechos como la salud, a una vivienda digna, un medio ambiente adecuado, entre otras.
El estrecho concepto de garantía social como el mero otorgamiento de tutela a las clases sociales económicamente débiles frente a los dueños de los medios de producción debe hacerse hasta formarlas comprensivas de aquellos derechos establecidos en la Carta Magna a favor de la sociedad en general en la busca de justicia.
Esas garantías sociales integran la parte social de la Constitución, al lado de sus secciones orgánica y dogmática.
La esencia de la parte social no es otra que la lucha de los pueblos, y concretamente del pueblo mexicano. La lucha de siglos de los despojados, de los oprimidos, que culminó con el surgimiento de éste nuevo continente del derecho.
No obstante lo anterior, los nubarrones de los neoliberales amenazan permanentemente con desaparecer o reducir al mínimo las garantías sociales. En ese camino van los últimos asaltos jurídicos en contra de las leyes del Seguro Social, del ISSSTE y del Infonavit, la anunciada reforma a la Ley Federal del Trabajo y hasta la reforma fiscal, por citar solo algunas.
Pero estos atracos son sólo temporales, ya que la existencia de ésta normativa tutelar a favor de las personas que viven de su trabajo y, en general, para alcanzar la equidad social, nacen de hondas fuerzas y necesidades sociales que tarde que temprano exigirán la reivindicación de sus justos reclamos.
A sabiendas de lo anterior, de lo hondo que calan éstas garantías sociales en la cultura del pueblo de México, estas reformas se han hecho con sigilo, pero sobre todo no se han atrevido aún modificar la parte social de la Constitución. Esto llevaría más tiempo y armaría un nuevo revuelo político que puede ser incontrolable.
Sin embargo, tarde que temprano intentaran dar el tiro de gracia a las garantías sociales, arrancándolos de cuajo del propio texto constitucional, lo que no debemos permitir, tanto por que con eso se rompe con uno de los pilares del Estado Mexicano, como porque pese a las violaciones legales, en tanto perduren los mandos constitucionales, se impulsa al pueblo de México a buscar la anulación de aquellas.
Por tales motivos, esta iniciativa, cuando todavía estamos a tiempo, busca garantizar que las garantías sociales establecidas en nuestra Constitución no puedan ser reformadas para reducir los derechos a favor de los mexicanos. Esto en analogía de otras disposiciones del derecho social, que ordena que los contratos colectivos no puedan pactarse en condiciones menos favorables para los trabajadores que las contenidas en los contratos vigentes, ya que si el contenido de las garantías sociales es el mínimo para la significación y bienestar del ser humano, no pueden ser reducidas o desaparecidas sin que los trabajadores, campesinos y el pueblo en general se encamine a etapas nefastas del pasado como la servidumbre y esclavitud.
También nos apoyamos en el principio de irrenunciabilidad de los derechos sociales, por lo que, en el caso de que los neoliberales malamente y antihistóricamente cercaran las garantías individuales, se tendría el nuevo texto como inválido, no produciría efecto legal alguno, por lo que el actual texto de garantías individuales conservaría plenamente su validez en lugar de las reformas nulas.
En suma, pretendemos consagrar la inviolabilidad de las garantías sociales, a semejanza de la que se establece en relación a nuestra Constitución federal, desde el momento en que constituyen una de las partes esenciales de la misma y son parte fundamental que define y sostiene a la república democrática en que buscamos constituirnos.
Por todo lo expuesto y fundado, someto a la consideración de esta honorable Cámara de Diputados, la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que adiciona un párrafo al artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Título Primero
Capítulo I
De las Garantías Individuales
Artículo 1o. …
Los derechos sociales fundamentales consagrados en la Constitución y en las leyes que de ella emanen, en ningún tiempo ni por ningún motivo podrán ser disminuidos o abrogados por disposiciones posteriores, en caso contrario éstas serán nulas de pleno derecho, conservando su plena validez las disposiciones anteriores.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 27 de noviembre de 2007.
Diputado Neftalí Garzón Contreras (rúbrica)
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y EXPIDE LA LEY GENERAL DE LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS, A CARGO DEL DIPUTADO JORGE MARIO LESCIEUR TALAVERA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
El que suscribe, Jorge Mario Lescieur Talavera, diputado de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en ejercicio de la facultad que le otorga el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 55, 56, 62, 63 y 64 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; así como en el marco de los trabajos de la reforma política del Estado que se están consolidando en las Cámaras del Congreso de la Unión, me permito someter a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y por el que se expide la Ley General de los Órganos Constitucionales Autónomos, de conformidad con la siguiente
Exposición de Motivos
1. La organización pública. Las causas más objetivas para la creación de instituciones públicas, en el campo de la metafísica organizacional de occidente, se orientaron originariamente a la estrategia administrativa; esto es, a la diversificación, la especialización y la distribución del trabajo burocrático, a partir de la adopción universalmente aceptada de la teoría de la división de poderes. Para hacerlo, los gobernantes y sus ideólogos se inspiraron en la antigua concepción griega sobre el órgano, entendido como un centro abstracto de imputación de derechos y deberes, que, trascendente sobre y entre los hombres transitorios, fuera la primera señal de la institucionalidad del poder. Desde Aristóteles hasta Montesquieu y al advenimiento del estado de derecho, los constituyentes norteamericano y francés, decidieron reconocer que el poder es, fundamentalmente, soberanía del pueblo; y que los gobernantes sólo serían aquellos individuos que sustituyeran temporalmente la Voluntè Generale y se comprometieran con la ejecución de las leyes en un sentido amplio, otorgando entonces al órgano y no a la persona del funcionario, la primera representación formal del poder estatal. Tuvieron de este modo nacimiento los grandes órganos o poderes del Estado. Posteriormente con la escuela alemana del siglo XIX, se vino perfeccionando la noción del órgano, al que se le atribuyeron competencias, atributos de realismo jurídico y personalidad jurídica propios.
2. La distribución del trabajo público. Sin embargo, más tarde se enfrentó el sistema con la problemática de especializar y clasificar el trabajo público. El Legislativo, como órgano colegiado, admitió no solamente la clasificación en cámaras, sino también en comisiones y otros cuadros técnicos. El Ejecutivo hubo de compartir su formación central con una de tipo paraestatal. La jurisdicción requirió especializar la función en órganos centrales e instancias de competencia menores, e incluso, propiciar la aparición de tribunales de competencia por materia específica.
En ese contexto, las maneras y criterios distributivos del entorno institucional partieron "de dentro hacia fuera"; es decir, la misma estructura activa del poder público identificada con la autoridad buscó y halló diversas estrategias para su propia operatividad, oyendo la demanda de los gobernados, los avances de la doctrina y observando y aplicando los modelos de eficiencia de la empresa privada, toda vez que aquéllos y ésta, así como el Estado-autoridad, tienen por común interés y objetivo la satisfacción de requerimientos colectivos a través de la generación productiva o traslativa de bienes y servicios; es decir, de satisfactores.
3. La descentralización. El hallazgo de las fórmulas descentralizadoras fue desde luego un indicador trascendente para mejorar la misión del Estado-autoridad; modernizó métodos y estructuras; hizo más eficiente la acción, pero también alentó la posibilidad de que la sociedad fuese más allá de las clásicas pirámides rígidas de los organigramas legislativos, ejecutivos o judiciales.
Esta otra manera que los cuerpos sociales o las instituciones pueden adoptar, se orienta a mejorar la especialización técnica del trabajo; pero adicionalmente busca la consolidación de estructuras funcionales que operen con márgenes mucho más amplios de decisión, sin dejar de experimentar el sometimiento a un orden común.
En lo jurídico, esta forma de organización puede definirse como la creación de instituciones dotadas de personalidad jurídica, patrimonio y régimen jurídico propios, que realizan una función administrativa que compete al Estado, pero que éste las delega en instituciones con una más ágil organización y acción públicas.
Tomaron así, en el terreno del derecho público administrativo, la denominación de paraestatales aquellas organizaciones o instituciones que sin pertenecer a las estructuras piramidales del centralismo administrativo, legislativo o judicial, guardan sin embargo nexos de coordinación o colaboración con ellas para desarrollar funciones públicas.
El concepto puede antojarse ambiguo; sobre todo si se ubica en el valor entendido de que lo estatal originariamente se imputaba a lo ejecutivo. Después lo paraestatal fue entendido como una estrategia de auxilio o apoyo indirecto a la administración pública, sin reputarse estrictamente como Ejecutivo; es decir, fuera de la administración central, pero incluida en el ancho marco de la administración pública en general.
De ahí que todos los organismos y entidades de la administración pública, unitariamente comprendidos en el sector paraestatal gocen, como género próximo, de una cualidad que los distingue: una personalidad jurídica propia, distinta de la del Estado mexicano. Y por ende no dependen centralmente, solamente se coordinan con el titular del Ejecutivo.
También se diferencian porque al interior del nuevo órgano se adopta una nueva pirámide interna que es diferente a la usada en la forma centralizada. Esta diferencia radica primordialmente en la anatomía y poder de los cuerpos gubernativos del organismo, que por lo regular son colegiados y de pirámide invertida, ya que el eje gubernativo se deposita en consejos o asambleas.
La Ley Orgánica de la Administración Pública, tanto en su expresión federal como local, clasifica tácitamente a estos organismos y es posible citar sus dos modalidades: Por un lado, los organismos descentralizados ordinarios de la administración pública, que guardan una dependencia indirecta y carecen de autonomía plena porque sus decisiones siempre estarán sometidas al previo acuerdo del presidente o del titular de la secretaría a la que se sectorice, al igual que su presupuesto, como es, por ejemplo, el caso de universidades tecnológicas. Por otro lado, organismos descentralizados autónomos de la administración pública, como en los casos de Pemex y la CFE creados por una ley orgánica del Congreso, sin que se otorgue al Ejecutivo ingerencia administrativa, aunque con la obligatoriedad de la coordinación sectorial y sujetos al control y vigilancia que dispone la Ley de Entidades Paraestatales.
Insisto, la estrategia de la descentralización tiene su origen en el ámbito de la administración pública, y en él ha logrado sus expresiones más depuradas. Sin embargo también puede utilizarse como instrumento distributivo de competencias o atribuciones en otros niveles orgánicos del gobierno en sentido amplio.
La entidad federativa y el municipio, considerados en su enfoque de organizaciones públicas, como se señala más adelante en esta iniciativa, son el primer modelo de descentralización política y territorial.
Y de igual modo, hallamos en el seno del Legislativo una de sus más importantes expresiones, tal es el caso del Órgano Superior de Fiscalización que tiene a su cargo la vigilancia del ejercicio presupuestal en apoyo de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y sus equivalentes en los congresos de los estados; o bien, el caso de las instituciones que en el seno del Poder Judicial federal se integran –Instituto de Capacitación Judicial, v.gr.
De esta suerte pues, no es permisible identificar la descentralización como una estrategia exclusiva de la administración pública, sino como lo que realmente es, una forma de organización que permite alejar o independizar de un centro de mando a las estructuras funcionales para una mayor agilidad en sus objetivos.
4. Descentralización y autonomía. Esta iniciativa sostiene que no pueden equipararse una y otra estrategias de organización. Algunos sectores de la doctrina y en reiterados casos la jurisprudencia insisten en hacerlo.
Se debe distinguir: la descentralización es una forma de organización, un método o una estrategia de la distribución del trabajo. La autonomía en cambio, desde su noción griega, es una capacidad de autogobierno; una potestad permitida para que un ente público determinado se otorgue a sí mismo, por la decisión de sus integrantes, sus propias normas de conducta internas, sometidas eso sí, a un orden jurídico o político superior. Para este concepto habrá que utilizarse la noción amplia de gobierno: conjunto de actos jurídicos de tipo legislativo, administrativo o jurisdiccional por medio de los cuales se ejerce un poder determinado.
En este tránsito, la autonomía pública surgió como potestad de la nación para otorgar, a través de las instituciones competentes del Estado, ciertas y determinadas funciones de autogobierno o autogestión, a favor de ciertas instituciones del horizonte político o administrativo, dotándolas de un campo de acción más eficiente y menos dependiente de la citada línea piramidal central de la autoridad.
La complejidad del tema implica, desde luego, una problemática histórico evolutiva que se puede sintetizar en los aspectos siguientes:
4.1. Origen funcional de la autonomía. Por un lado, la noción histórica del concepto autonomía proveniente de Grecia y de las ciudades estado del Renacimiento, o más cerca en el tiempo, la derivada de las cartas de establecimiento en las colonias inglesas de Norteamérica, nos ubica en su práctica real como atribución política por la cual la monarquía operó el primer mecanismo jurídico de la descentralización política, implicando la constitución de entes con capacidad auto normativa de régimen interior, pero simultáneamente subordinados a un poder político y jurídico superior.
4.2. La autonomía en el modelo federal. La entidad federativa y el municipio fueron, desde luego, la expresión evolutiva de las formas autonómicas surgidas a partir del siglo XVIII, supeditadas a la soberanía constitucional de las federaciones, como es el caso de los Estados Unidos, Canadá, Alemania, Australia, México, Argentina, Brasil y Venezuela, que adoptaron el sistema, a pesar de que en los textos constitutivos hasta la fecha se evade el vocablo autonomía. En la doctrina constitucional de nuestro país es conocida la confusión que acarrea el término "soberanía de régimen interior" que se les aplica a las entidades federativas sin que se explique fehacientemente el apelativo de "estados libres y soberanos" que les adjudicó el constituyente mexicano, aunque el argumento imputable a Alexis de Toqueville pueda ser muy razonable.
4.3. La Autonomía y la participación social. Con el avance de las prácticas democráticas de la sociedad, la noción de Estado-Autoridad se ha venido ensanchando notablemente: por necesidad económica de sobrevivencia y por así exigirlo los nuevos cuadros de la comunidad, el Estado debe otorgar más y mejores espacios a los gobernados en las tareas públicas que otrora eran exclusivas de los llamados Poderes y así se genera un nuevo concepto: el de la Autonomía Institucional; es decir, la capacidad de autogobierno de ciertos entes nacidos bajo el interés de la nación y no solamente por el interés de la autoridad; instituciones que, "de fuera hacia adentro" de la estructura ortodoxa del poder funcional, deben alejarse lo más posible de la dependencia disciplinaria y jerárquica de los órganos públicos tradicionales para convertirse en células de autogestión.
4.4. La autonomía y la privatización. El siguiente fenómeno de la descentralización está constituido por la denominada estrategia de la privatización. En este rubro se trata del desprendimiento gradual de funciones que son originarias del Estado autoridad para canalizarlas a favor de la iniciativa privada, en razón al crecimiento geométrico de las demandas ciudadanas en relación directa con el decrecimiento económico de los presupuestos de la autoridad.
4.5. Ciudadanización de la autonomía. Finalmente, en nuestros días, la suma de los anteriores proyectos estructurales se ha enriquecido con el tema y la práctica de la ciudadanización. Por ella se persigue el gran objetivo de reconocer y estimular la acción directa de la sociedad a través de personas concretas que no deben formar parte de las gruesas filas de la burocracia, sino que, con mejor independencia de criterio que la ausencia de un salario lineal o actos de subordinación públicos, pueda prohijar, deban significarse como celosos garantes de la voluntad cívica, formando y presidiendo instituciones autónomas que se ocupen de labores públicas. El IFE es por el momento, uno de los grandes modelos de la especie.
5. La autonomía jurisdiccional. El Poder Judicial federal, de larga trayectoria y prestigio en México, institucionaliza la presencia de uno de los tres poderes de la Unión. La Suprema Corte de Justicia y sus ministros, personifican el binomio órgano-funcionario de los depositarios de este poder. Por lustros, este concepto no ofreció duda alguna a la luz del prestigio de la teoría de la división de poderes y sus evolutivas adaptaciones en la práctica de las naciones, particularmente en nuestro país. De este modo, nada tenían de común o necesario las disquisiciones que buscaran confrontar los conceptos poder y autonomía. El Judicial era el poder jurisdiccional y bastaba. Acaso las necesidades de distribución del trabajo se orientaron a las respuestas competenciales (instancias) y a la desconcentración del servicio jurisdiccional (circuitos y juzgados en todos los estados del país). La autonomía entre los tres poderes es inmanente a su misma tri-funcionalidad.
Sin embargo, por la misma necesidad de especializar la función jurisdiccional por materia, el Congreso de la Unión vino instituyendo nuevos órganos de la administración de justicia, a partir de la lógica contenida en sendas leyes sustantivo-procesales-orgánicas, como en el caso del Código Fiscal, la Ley Federal del Trabajo, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, el COFIPE y, de último cuño en la especie, la Ley Federal de Reforma Agraria.
La mayor parte de estos ordenamientos, verdaderos códigos en la sistemática legal, al tiempo de regular las conductas sustantivas en las materias respectivas, otorgan por igual las fórmulas para resolución de controversias e instituyen los tribunales operadores de sus procesos.
Así, fueron cobrando la relevancia merecida, el Tribunal Fiscal de la Federación -que ahora ya tiene su propia ley orgánica con la denominación de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa-; las Juntas federal y locales de Conciliación y Arbitraje, el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje; el Tribunal Federal Electoral –ahora judicializado y denominado Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación- y el Tribunal Agrario.
Poniendo en tela de duda la libertad de jurisdicción o los principios de independencia y certeza en la solución de asuntos que se les plantea a su competencia, los tribunales antes citados se asimilan, por ahora, más a los organismos descentralizados no autónomos de la administración pública, toda vez que existe la ingerencia de orden presupuestario del Ejecutivo y la obligación de la sectorización administrativa de los mismos. Y tan es así, que no ha faltado corriente doctrinaria que les aplique la denominación de tribunales administrativos. Otras más, con el ánimo de diferenciar o negar la dependencia o vinculación con el Ejecutivo, les denominan tribunales jurisdiccionales, incrementando la confusión.
Las preguntas que surgen a la luz de esta exposición de motivos, desde la creación de estos tribunales, son ahora: ¿Son estos tribunales federales formas orgánicas descentralizadas del Poder Judicial? ¿Son judiciales en el latu sensu del concepto?
Atendiendo a la función propiamente dicha, que consiste en la operación del proceso (salvo las de jerarquía y materia), ninguna distinción hay.
Todos los tribunales antes citados, junto a los integrados en el Poder Judicial federal son órganos de plena competencia. Pero en un sentido orgánico tampoco pueden considerarse descentralizados de la jurisdicción federal, concepto que usamos en comparativa con los de origen administrativo, puesto que en principio, no figuran dentro del catálogo de los tribunales amparados por la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal.
Los tribunales de la federación que no están agrupados jerárquica y administrativamente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación y al Consejo de la Judicatura Federal, son en toda regla tribunales autónomos y gozan de las mismas cualidades, en términos de autogobierno, que los señalados en la exposición número seis de esta iniciativa. No dependen ni del Ejecutivo ni del Legislativo, ni acuerdan la procedencia de sus resoluciones con ellos, aunque el primero se reserva facultades de carácter presupuestal y, el segundo, la función normativa general –leyes o capítulos orgánicos-, así como las atribuciones de revisión y fiscalización de su cuenta pública.
6. Los nuevos órganos constitucionales autónomos. Aunque la denominación es doctrinaria hasta el momento –otras corrientes los califican como instituciones autónomas de Estado-, han surgido en nuestro derecho positivo nuevos órganos funcionales del poder público que no pueden considerarse descentralizados ni autónomos de la administración pública, aunque algunos de ellos, financieramente por el momento, están sometidos relativamente a la égida de ella. Algunas leyes ya los mencionan como órganos autónomos; e inclusive el Decreto anual del Presupuesto de Egresos en su anexo número 1 clasifica el gasto público, cuando menos del IFE y de la CNDH, dentro del rubro ramos autónomos.
6.1. El primero de estos entes públicos es el Banco de México: Aunque fue creado el 1 de septiembre de 1925, no fue sino hasta la expedición de su vigente ley orgánica en 1994 cuando logró la autonomía con el mandato constitucional que establece que la misión prioritaria de la institución es la procuración del mantenimiento del poder adquisitivo de la moneda nacional.
6.2. Posteriormente tocó el turno a la UNAM, cuya ley orgánica expedida en el año de 1929 reconoció por primera vez la idea de autogobierno académico, y que ha logrado importantes avances políticos, que no jurídicos, en el autogobierno financiero; pese a ello, la propia jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia le ha escatimado el reconocimiento a su autonomía constitucional.1
Se debe recordar la superada polémica sobre la autonomía universitaria que indujo a no pocos analistas a suponer la posibilidad de un estado dentro de otro, o bien el "peligro" contra el presidencialismo que otros creían ver en la capacidad autogestiva del intelecto.
La planeación presupuestaria de las universidades públicas autónomas, tanto las federales como las creadas por ley de los congresos locales, por ahora, se somete a las reglas de la sectorización, que tiene como eje operativo a la Secretaría de Educación Pública, aunque no se mencione a las citadas instituciones de modo expreso en la Ley de Entidades Paraestatales. Sin embargo, el Decreto del Presupuesto de Egresos, la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y los ordenamientos equivalentes locales, así como la documental de las Cuentas Públicas de la federación y de las entidades federativas, ya han avanzado en el concepto y las catalogan en forma separada al sector paraestatal.
El inconveniente de la dependencia al y con el Poder Ejecutivo sigue manteniéndose al grado tal que la política de subsidios para su mantenimiento se ve acotada por las políticas presupuestarias de la propia dependencia que lidera el sector administrativo correspondiente, prevaleciendo de igual modo la acusación sobre la injerencia del presidente de la república y los gobernadores sobre su operatividad.
6.3. En tercer lugar, con la reforma constitucional al artículo 41 de la Constitución General de la República en el 1989, se instituyó el IFE, cuyas prácticas institucionales son de más extendido conocimiento, a quien se le atribuyó la función estatal de organizar las elecciones federales; es decir, las relacionadas con la elección del presidente de los Estados Unidos Mexicanos y de los diputados y senadores que integran el Congreso de la Unión. Basta recordar que en pretendido ejercicio de su calidad autonómica, ha interpuesto en enero de 2007 una controversia constitucional contra la Cámara de Diputados, atacando la facultad de ésta para imponer modificaciones al Proyecto de Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio de 2007.
6.4. Finalmente, el 28 de enero de 1992, en su modalidad de organismo descentralizado de la administración pública, y después por adición al artículo 102 de la Constitución mexicana, del 13 de septiembre de 1999, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos se constituyó como una institución con plena autonomía de gestión y presupuestaria con la función de proteger y defender los derechos humanos de todos los mexicanos.
El género próximo de las instituciones públicas arriba anotadas, consiste en un mismo origen administrativo funcional. Es decir, se proyectaron a partir de los compromisos de distribución y especialización del trabajo atribuido originalmente a la administración pública, de la que fueron desprendiéndose paulatinamente hasta lograr la absoluta independencia de ella, pero no del Estado, unitaria e integralmente considerado.
Otro elemento común es el de la autonomía, que en lo administrativo y funcional implica personalidad jurídica, patrimonio y régimen jurídico propios, pero ninguna adscripción así sea indirecta al Poder Ejecutivo; esto es: autogobierno en sentido pleno. Y este elemento, sin duda, viene a perturbar, aunque positivamente, la ortodoxa concepción de la división de poderes, puesto que no ha faltado algún analista que equipare, sobre todo a los constitucionales autónomos o de Estado, como especies de un nuevo género de órganos del poder público, e incluso asimilarlos a un cuarto poder diverso a los enunciados en el artículo 49 de la carta magna. Son y no, alegan otras voces, porque ni la doctrina ni la jurisprudencia han permitido un pleno reconocimiento de su nomenclatura ni mucho menos de su nueva naturaleza autonómica.
La presente iniciativa considera que estas apreciaciones son infundadas. Las nuevas tipologías están respondiendo a la modernización del derecho y a un campo formidable de nuevas alternativas de la organización de lo político que, como ya se indicó, está abriendo cada vez más sus puertas a la participación ciudadana.
Adicionalmente, un ingrediente primordial de estos nuevos entes es la calidad de sus funciones, la que está, además, coronada con el atributo de la autoridad, puesto que sus decisiones pueden impactar, en perfil de acto de gobierno, en la esfera jurídica de los particulares y de otras instituciones públicas.
Por lo tanto, esta iniciativa sostiene que con el nacimiento de la UNAM, los organismos electorales como el IFE y los institutos electorales locales, el Banco de México, así como las comisiones nacional y locales de los derechos humanos, ha nacido igualmente una nueva concepción y una interesantísima práctica de la autonomía en la que incluso el propósito de participación social puede reflejarse con grandes expectativas, al tiempo que se logra el objetivo de la especialización y distribución del trabajo público.
6.5 ¿Hacia una nueva autonomía jurisdiccional?
Por igual, la presente iniciativa sostiene que los tribunales que no están en la membresía del Poder Judicial federal de igual forma pueden incluirse con plenitud de méritos en un nuevo concepto constitucional que los legitime y les otorgue la plena capacidad autonómica, ya que, pese a la tímida aceptación doctrinaria y legal, que no constitucional, del IFE, la CNDH y el Banco de México, o a la comprobada y necesaria actuación de los Tribunales Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Federal de Conciliación y el Tribunal Agrario, así como de las Juntas federal y locales de Conciliación y Arbitraje, su existencia es un hecho real que no puede soslayarse.
Sin embargo, la problemática principal del objeto de la presente iniciativa, radica en la ausencia de un reconocimiento pleno, así en la doctrina como en la jurisprudencia y la ley, de todos estos factores que le restan a la posibilidad autonómica su valor y su eficacia. La norma y la función pública confunden recurrentemente las nociones de descentralización política y administrativa, autonomía y autogestión, capacidad auto normativa e invasión de competencias.
Por lo tanto, la presente iniciativa plantea la posibilidad de sumar los criterios mas modernos de la teoría constitucional, de la teoría administrativa y de la ciencia política, para contribuir a la integración de una verdadera legislación sobre los órganos constitucionales autónomos, que deslinde con claridad los ámbitos de acción de dichos entes, y se proyecte como fundamento científico en nuevas propuestas legislativas y operativas en la especie.
Por eso mismo, ¿cuál sería el inconveniente de abrir un espacio en la propia Constitución general de la república que les otorgue su verdadero y novedoso perfil, incluyendo en el listado a los tribunales que no se agrupan en el llamado Poder Judicial y a las universidades públicas autónomas?
No podemos dejar de destacar que, a pesar de las prácticas voluntaristas del ejercicio del poder, antes y después del estado de derecho o estado liberal, hay evidencias consoladoras sobre reflexiones de sentido común o de buena fe que han acompañado a las innovaciones institucionales. Una de las primeras evidencias consiste en la lógica prudente de la creación de órganos nuevos, ahí donde se requerían para una función nueva.
Los organismos de la especie ya existentes, aunque sin tal denominación, creados por ley orgánica del Congreso, representan, insisto, formas novedosas de organización. Algunas de ellas invocan el principio de la ciudadanización en la construcción de sus estructuras internas. No se trata de instituciones ajenas al Estado, pero tampoco dependencias indirectas o atenuadas del Ejecutivo, mismo que, sin embargo, por mandato de ley, está obligado a ministrar los presupuestos que los ordenamientos generales dispongan. Ni ingerencia, ni sectorización son atributos de este tipo de organismos, aunque en algunos casos prevalece aún la prerrogativa del Ejecutivo para compartir con el órgano legislativo el nombramiento de su titular o de los miembros de sus órganos internos. En estos casos, el poder de revisión, de nombramiento, fiscalización y de contraloría, corresponden al Congreso de la Unión y a los congresos locales.
Por lo que corresponde a los tribunales a que alude la exposición número 5 de esta iniciativa, sin ahondar sobre la necesidad y calidad de sus funciones, y frente al problema constitucional que implica su aparente dispersión o falta de adscripción a poder determinado, sin olvidar el prestigio de la teoría de la división de poderes y la afirmación ortodoxa en el sentido de que todo ente público debe estar adscrito a uno de ellos necesariamente, han surgido tendencias muy fuertes de la doctrina exigiendo su judicialización. Es decir, su aparentemente lógica incorporación a la tutela de la ley orgánica del Poder Judicial y por ende, a la autonomía del poder que así resultare, como ya sucedió en 1996 con el entonces autonómico Tribunal Federal Electoral (TRIFE) y la sujeción inherente, en lo orgánico, al Poder Judicial federal.
Esta iniciativa denuncia formalmente el equívoco cometido en el caso del TRIFE y se pronuncia por la vía del reconocimiento de calidad diversa, la de órganos autónomos constitucionales, porque, en primer lugar, a una burocracia tan grande como la representada por el Poder Judicial, ya no deben de recargar otras más, por eficientes que sean. El Consejo de la Judicatura federal entraría en conflictos de sobre representación política frente a los magistrados que deben juzgar al propio Poder Ejecutivo como en el caso del Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa, o en riñas innecesarias tratándose de los titulares de los tribunales del trabajo, conforme a su origen corporativo, por citar ejemplos.
Por otro lado, las materias de la función que ya son de por sí variables en el Poder Judicial, pueden poner en riesgo el concepto de la plena jurisdicción y competencia, contradiciendo el espíritu de la especialización por el que fueron instituidos en su momento. Basta releer el Diario de los Debates del Congreso que contienen las motivaciones para la creación de dichos tribunales no judiciales, incluso el TRIFE, para comprender que el objetivo funcional, sin dejar de lado su naturaleza jurisdiccional, es diverso que el desarrollado por el Poder Judicial de la federación.
Y en tercer lugar, no deben e judicializarse porque los esquemas rígidos de los procesos de amparo, civiles, mercantiles o penales del fuero federal, influidos por la teoría clásica de la heterocomposición pública, independientemente de la materia misma de la controversia, no se corresponden con los mecanismos y actuaciones del proceso de estos otros tribunales. La conciliación, por citar uno de ellos en el ámbito laboral o agrario; el esquema de la relación procesal entre los particulares como actores y la autoridad como demandada en otros, o la ingerencia decisoria del sindicalismo burocrático en otros casos más, exigen un perfil autonómico más amplio, para el desarrollo de un proceso con matices sociales y democráticos diversos al de tipo tradicional.
Y con la finalidad de dotar de una auténtica autonomía a los tribunales agrarios, laborales y administrativos, propongo cuatro diversos sistemas de nombramientos de los respectivos magistrados o funcionarios que lo integran, a saber:
b) Tribunal federal de justicia fiscal y administrativa: Actualmente la facultad de nombramiento de los magistrados que integran este tribunal recae en el presidente de la república, con la respectiva aprobación del Senado. En esta iniciativa propongo que el presidente de la república proponga al Senado una terna de posibles magistrados que deberán ocupar la vacante o las vacantes que existieren en el tribunal y, este, el Senado, sea quien designe a los magistrados con la aprobación de las dos terceras partes de sus miembros presentes. Si el Congreso se encuentra en receso, las ternas tendrán que ser presentadas ante la Comisión Permanente, con aprobación calificada. Esto, debido a la naturaleza del tribunal. Durante mucho tiempo, la doctrina y la práctica jurídicas lo ubicaron como un órgano jurisdiccional dependiente del Ejecutivo federal. Pero su evolución ha propugnado por una autonomía plena, la cual se pretende con la presente iniciativa.
c) Junta Federal de Conciliación y Arbitraje: Este singular órgano administrador de justicia, ubicado orgánica y administrativamente al Poder Ejecutivo, está compuesto actualmente, con una representación tripartita: la obrera, patronal y la gubernamental, con la finalidad de conseguir un equilibrio entre el capital y la fuerza laboral. Sin embargo, la designación de los integrantes de esta junta, resulta discrecional y sin mecanismos de control que obliguen a la transparencia y a la exacta aplicación de la ley. Por ello, propongo una forma diversa del nombramiento de sus integrantes, a saber: el presidente de la junta será propuesto una terna por el presidente de la república ante la Cámara de Diputados y, en su caso, el que sea designado lo será por sus dos terceras partes de sus miembros presentes. En caso de receso, se someterá a la Comisión Permanente y este aprobará el nombramiento con mayoría calificada. En el caso de los representantes patronales y de los trabajadores, se mantendrá el respeto irrestricto a la autonomía sindical, sin que medie ningún tipo de convalidación legislativo.
d) Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje: En esta modalidad de impartición de justicia laboral, pero de carácter burocrático, propongo una nueva forma de designación de sus magistrados, que sustente su nueva naturaleza autonómica. En primer lugar, el presidente del tribunal será propuesto a través de una terna por el Pleno de la Cámara de Diputados ante el Senado de la República, quien deberá elegir entre los propuestos y designar aquél que mayor cumpla con el perfil requerido, debiéndose aprobar con una mayoría calificada. En caso de receso, será la Comisión Permanente quien sustancie el procedimiento. Para la integración de las tres salas que componen el tribunal, se observarán las siguientes reglas: el presidente de la república propondrá una terna por cada sala del tribunal ante el Senado o, en su caso, ante la Comisión Permanente. Su designación será por mayoría simple. La Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado o los sindicatos que cuenten con la mayoría representativa entre la base laboral, propondrá ante el Senado o ante la Comisión Permanente, en su caso, una terna por cada sala que integre el tribunal. El presidente de cada sala provendrá de una terna propuesta por el Pleno de la Cámara de Diputados, que la someterá ante la Cámara de Senadores o en su caso, ante la Comisión Permanente, quienes los deberán aprobar con mayoría calificada.
En tratándose de las universidades públicas autónomas, el reconocimiento que persigue la presente iniciativa, obligará a un florecimiento más acabado de la academia en términos de docencia, investigación y extensionismo de la cultura, libre de recomendaciones, acotamientos e incluso soterrados direccionamientos presidenciales o gubernativos en la designación de los rectores, e igualmente sustraídos a la mecánica de la planeación presupuestal originariamente creada para el centralismo administrativo o burocrático, creándose herramientas originarias y diversas para el tratamiento de sus elevados objetivos de transmisión y generación del conocimiento científico, con el aditivo necesario de una mayor ciudadanización de su órganos de gobierno internos. Recuérdese el recurrente reclamo a favor del financiamiento justo de las universidades en el marco de los trabajos del primer período de esta LX Legislatura y el gran respaldo de la opinión pública y la opinión publicada a favor de la asignación de mayores recursos en el Presupuesto de 2008.
Así las cosas y, con la finalidad de dar mayor autonomía financiera y presupuestal a las universidades públicas del país, propongo la reforma a la fracción IV del artículo tercero constitucional a fin de que estas instituciones se puedan hacer llegar de recursos financieros para hacer frente a las demandas de sus respectivas ofertas educativas. Esta facultad de cobrar cuotas de recuperación, de ninguna manera violenta la gratuidad de la educación, simplemente hace corresponsables tanto a los universitarios y a la ciudadanía en general, en el sostenimiento de las universidades públicas, sin que represente un detrimento para los bolsillos de los hogares, imponiéndose reglas generales que las instituciones deberán respetar, tales como: que el no pago de dichas cuotas no debe afectar los derechos universitarios de los universitarios, quedando así, como una aportación voluntaria a la universidad y no una obligación; que las universidades reglamenten las cuotas y se premie con la excepción del pago a aquellos alumnos destacados académicamente o que por su condición económica y social no las puedan cubrir. Pero sobre todo, crear una conciencia ciudadana de contribución y que aquel que esté en posibilidad de retribuirle económicamente a la universidad por los estudios impartidos, lo haga.
6.7 Causales de separación de su encargo del presidente de la CNDH
Por otra parte, refiriéndome al apartado B, párrafo sexto, del artículo 102, en donde se señala la duración del encargo y las causas de remoción del presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, tal y como está actualmente redactado, sostengo que resulta ambiguo y confuso, pues al hacer referencia que "el presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, quien lo será también del consejo consultivo, será elegido en los mismos términos del párrafo anterior. Durará en su encargo cinco años, podrá ser reelecto por una sola vez y sólo podrá ser removido de sus funciones en los términos del título cuarto de esta Constitución." Esto conlleva a una interpretación de la norma por parte del alto tribunal del país, pudiendo llegar a crear una crisis sistémica; por ello, apelando a una premisa mayor consistente en la certeza jurídica, debe precisarse los alcances de este apartado normativo. En razón de tal, propongo reformar el párrafo sexto del artículo en mención, señalando de forma precisa y sin confusiones, cuáles son las hipótesis normativas que pudieran separar del encargo al presidente de la CNDH.
7. Sobre todo lo anterior, señoras y señores legisladores, se habrán ustedes de percatar que la mecánica que propongo es de suyo la misma y simple que empleó el Constituyente Permanente y el propio Congreso para la incorporación, al lado del Poder Ejecutivo, del llamado sector paraestatal, sin que la personalidad jurídica, patrimonio y régimen legal propios de las instituciones en él comprendidas, hubiesen trastocado el principio de la división de poderes.
Ahora, por medio de la presente iniciativa, se trata de proponer un tránsito semejante: el Poder Jurisdiccional del Estado, que no puede sino personificarse en la Suprema Corte de Justicia de la Nación como su titular primario o central, se ha ampliado con la institución de los tribunales no judiciales y es menester reconocerles su calidad constitucional precisamente como órganos constitucionales autónomos, al igual que la CNDH, el IFE, el Banco de México y las universidades públicas, cuyos perfiles autonómicos ya están considerados en la propia carta magna, pero dispersos, tímidos y sin la sistemática jurídico constitucional que les reconozca estas formidables y nuevas posibilidades de acción pública, para lograr simultáneamente el acotamiento pleno del presidencialismo y sus excesos en la especie.
La presente iniciativa, finalmente, no se centra solamente en la regularización constitucional de las instituciones referidas y ya existentes, sino que se pronuncia por el carácter general del postulado. Es decir, deja abierta en el tiempo y en el espacio, la potestad del Congreso para seguir explorando la creación de nuevos órganos constitucionales autónomos, como elemental regla de previsión jurídica.
8. En conclusión. La presente iniciativa sostiene la necesidad de una revaloración de las nuevas instituciones dotadas de autonomía que la propia Constitución o las leyes ya han introducido en el sistema orgánico funcional de la república, otorgándoles un nuevo reconocimiento constitucional expreso que, por un lado y tratándose de los ya reconocidos como autonómicos, les de presencia institucional en el horizonte de la orgánica pública del país y que, por otro lado, tratándose de los tribunales no judiciales y de las universidades, los independice por completo de la influencia del Poder Ejecutivo y les otorgue la nueva naturaleza jurídica que ya han iniciado a explorar en el desarrollo de los asuntos de su competencia o atribución.
Para lograr este efecto, y siempre considerando la vía institucional que permite el artículo 39 de la propia Constitución mexicana "…El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno, incluso, añadiría esta iniciativa: la de modernizar la aplicación de la teoría de la división de poderes, se propone la reforma y adición de diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, principalmente los artículos 49 y el 73.
El primero, por considerar que al lado del supremo poder de la federación, delegado para su ejercicio en los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial como órganos de poder primario, puedan coexistir los de carácter secundario cobijados por el dinámico concepto de la autonomía. En el segundo, la adición se corresponde con el otorgamiento de la respectiva facultad al Congreso para dictar las bases generales a través de una ley, cuya iniciativa de contenido también se adjunta a este instrumento, que fije las reglas comunes de índole organizativa al tiempo que fortalezca su nueva dependencia, ahora ya no del Ejecutivo, sino del Estado y la Nación; o lo que es lo mismo, los nuevos órganos del poder popular. Naturalmente, la vigilancia permanente del cumplimiento de sus fines programáticos y de carácter financieros, estaría siempre bajo el cuidado del Estado, a través de la Auditoría Superior de la Federación y de la Cámara de los Diputados.
Por lo antes expuesto, someto a la consideración de esta soberanía la presente
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y por el que se expide la Ley General de los Órganos Constitucionales Autónomos:
Artículo primero. Se reforman y adicionan las fracciones IV y VII, del artículo 3, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 3. Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El…
…
IV. La educación que el Estado imparta será gratuita; pero en el caso de la educación superior pública, los órganos de gobierno de esas instituciones podrán proponer el pago de cuotas semestrales o anuales, según sea el caso, a fin de generar recursos propios y destinarlos a la mejora educativa; pero éstas cuotas no deberán ser superiores a treinta días de salario mínimo vigentes en el Distrito Federal o en la entidad federativa en que se establezca la universidad. En ningún caso, la falta de pago de las cuotas será motivo de suspensión o cancelación de los derechos universitarios de los alumnos. Asimismo, las Universidades e Institutos podrán exentar del pago de las cuotas a que se hace referencia, a aquellos alumnos que por su condición económica y social o que por su destacada excelencia académica lo ameriten. Las modalidades del pago de estas cuotas, serán reglamentadas en los ordenamientos que regulen la vida interna de las universidades e instituciones de educación superior pública.
V. al VI. …
VII. Las universidades públicas tendrán el carácter de órganos constitucionales autónomos y se regirán bajo este principio, en concordancia con lo dispuesto en el apartado A, del artículo 49, de esta Constitución y la ley reglamentaria de la materia; éstas universidades y las demás instituciones de educación superior a las que esta Constitución o la ley otorgue autonomía, tendrán la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas; ( …).
VIII. …
Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponden originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de trasmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.
…
…
…
…
…
…
…
…
XIX. Con base en esta Constitución, …
Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de población; así como las relacionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos y comunidades. Para estos efectos y, en general, para la administración de justicia agraria, esta Constitución instituye tribunales dotados de autonomía y plena jurisdicción, en los términos y modalidades del apartado A, del artículo 49, de este ordenamiento constitucional y de la ley reglamentaria de la materia.
Estos tribunales estarán integrados por magistrados propuestos por la Cámara de Diputados y designados por la Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente. En ambos casos, su aprobación será por mayoría simple.
…
XX. …
Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de protección a la industria.
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El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración, en los términos y modalidades del apartado A, del artículo 49, de este ordenamiento constitucional y de la ley reglamentaria atinente. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al Banco conceder financiamiento.
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Artículo cuarto. Se reforma el primer párrafo, de la fracción V, del artículo 41, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue
Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución federal y las particulares de los estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal.
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V. La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios en los términos y modalidades del apartado A, del artículo 49, de este ordenamiento constitucional y de la ley reglamentaria respectiva, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esa función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores.
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VI. …
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Artículo quinto. Se adicionan los apartados A y B al artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue
Artículo 49. El supremo poder de la federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
No podrán reunirse....
A. En los Estados Unidos Mexicanos el Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados, con el procedimiento señalado en el artículo 135 de esta Constitución, podrán instituir, en auxilio del supremo poder de la federación, órganos dotados de plena autonomía presupuestal y operativa, con personalidad jurídica, patrimonio y régimen legal propios, que no estarán sectorizados a ninguno de los tres poderes de la Unión y a los que se denominarán órganos constitucionales autónomos. Tendrán a su cargo el ejercicio de funciones públicas trascendentes, para desarrollar funciones tendientes a la satisfacción de los intereses nacionales y necesidades populares. Los congresos de los estados, en el ámbito de su competencia, podrán instituirlos para el mismo fin, en apoyo a los poderes locales y de la función administrativa municipal.
Además de los que se instituya con arreglo al párrafo precedente, se considerarán órganos constitucionales autónomos a:
b) El Instituto Federal Electoral, en los términos de la fracción V, del artículo 41, de esta Constitución;
c) El Banco de México, en los términos del párrafo sexto, del artículo 28, de esta Constitución;
d) El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en los términos del apartado B del presente artículo;
e) El Tribunal Agrario, en los términos de la fracción XIX, del artículo 27, de esta Constitución;
f) El Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, en los términos del apartado B, fracción XII, del artículo 123, de esta Constitución;
g) La Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, en los términos de la fracción XX, del artículo 123, de esta Constitución;
h) Las universidades públicas autónomas federales, en los términos de la fracción VII, del artículo 3 de esta Constitución.
B. Para dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, así como para imponer sanciones a los servidores públicos por responsabilidad administrativa que determine la ley, se instituye el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, con la organización, modalidades y atribuciones que su ley orgánica determine en concordancia con lo establecido en el apartado A del presente artículo y la ley reglamentaria de la materia.
El presidente de la república propondrá a la Cámara de Senadores una terna de la o las vacantes que existieran en el tribunal, quienes lo aprobarán con las dos terceras partes de sus miembros presentes. En los recesos de la Cámara de Senadores, las ternas de nombramientos de magistrados que haga el presidente de la república serán sometidas a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión. Los magistrados de la Sala Superior serán nombrados por un periodo de quince años improrrogables, los que se computarán a partir de la fecha de su nombramiento. Los magistrados de Sala Regional y los magistrados supernumerarios de Sala Regional serán nombrados por un periodo de diez años, los que se computarán a partir de la fecha de su nombramiento.
Artículo sexto. Se adiciona una fracción XXIX- N al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 73....
Fracción XXIX-N. Para instituir órganos constitucionales autónomos, así como sus leyes reglamentarias y orgánicas, que tengan por objeto el ejercicio de funciones públicas trascendentales en favor del Estado mexicano, dotados de plena autonomía presupuestal y operativa, con personalidad jurídica, patrimonio y régimen legal propios, que no estarán sectorizados a de ninguno de los tres poderes de la Unión.
Fracción XXX...
Artículo 102.
A. La ley organizará …
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B. El Congreso de la Unión y las legislaturas de las …
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El organismo que establezca el Congreso de la Unión se denominará Comisión Nacional de los Derechos Humanos; contará con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios en los términos y modalidades del apartado A, del artículo 49, de este ordenamiento constitucional y de la ley reglamentaria respectiva.
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El presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, quien lo será también del consejo consultivo, será elegido en los mismos términos del párrafo anterior. Durará en su encargo cinco años, podrá ser reelecto por una sola vez y sólo podrá ser removido de sus funciones por una o varias causales que motiven juicio político, en términos del artículo 110 de esta Constitución y la ley reglamentaria respectiva; por la comisión de delito o delitos del orden común o federal que ameriten pena corporal o impidan el buen desempeño de sus funciones, previo juicio de procedencia que inste la Cámara de Diputados en los términos del artículo 111 de esta Constitución y la ley reglamentaria correspondiente; o, en su caso, por resolución de la autoridad competente que determine que incurrió en alguna causal de responsabilidad administrativa cuya sanción sea la separación de su encargo, ya sea temporal o definitiva, en los términos del artículo 113 de esta Constitución y la ley reglamentaria respectiva.
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Artículo octavo. Se reforma y se adiciona un párrafo a la fracción XX del apartado A; se reforma y se adiciona un párrafo a la fracción XII del apartado B; ambos del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue
Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social para el trabajo, conforme a la ley.
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A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo:
XX. Las diferencias o los conflictos entre el capital y el trabajo, se sujetarán a la decisión de una Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, dotada de plena autonomía jurisdiccional, con la organización, modalidades y atribuciones que su ley orgánica determine en concordancia con lo establecido en el apartado A, del artículo 49, de este ordenamiento Constitucional y de la ley reglamentaria de la materia.
La composición de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje garantizará el equilibrio entre el capital y la fuerza laboral. El presidente de la junta será propuesto en una terna por el presidente de la república ante la Cámara de Diputados, aprobándose en su caso, por las dos terceras partes de sus miembros presentes. En caso de receso, se someterá a la Comisión Permanente y esta aprobará el nombramiento con mayoría calificada. Los representantes patronales y de los trabajadores que integran el pleno de la junta, tomarán protesta, al igual que el presidente de la junta, ante el Pleno de la Cámara de Diputados, pero serán propuestos por sus respectivos sindicatos en los términos de la ley reglamentaria de la materia, manteniéndose el respeto irrestricto a la autonomía sindical, sin que medie ningún tipo de convalidación legislativa.
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XXI. al XXXI. …
XII. Los conflictos individuales, colectivos o intersindicales serán sometidos a un Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, dotado de plena autonomía jurisdiccional, orgánica y financiera, con la organización, modalidades y atribuciones que su ley orgánica determine en concordancia con lo establecido en el apartado A del artículo 49 de este ordenamiento constitucional y de la ley reglamentaria de la materia.
El presidente del tribunal será propuesto a través de una terna por la Cámara de Diputados ante el Senado de la República, quien deberá elegir entre los propuestos y designar aquél que mayor cumpla con el perfil requerido, debiéndose aprobar con una mayoría calificada. En caso de receso, será la Comisión Permanente quien sustancie el procedimiento. Para la integración de las tres salas que componen el tribunal, se observarán las siguientes reglas: Ante el Senado o, en su caso, ante la Comisión Permanente, el presidente de la república propondrá una terna por cada sala del tribunal, para ocupar la vacante de magistrado representante del Poder Ejecutivo. Su designación será por mayoría simple. La Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado o los sindicatos que cuenten con la mayoría representativa entre la base laboral en base a la ley reglamentaria de la materia, propondrá ante el Senado o ante la Comisión Permanente, en su caso, una terna por cada sala que integre el tribunal, para ocupar la vacante de magistrado representante del los trabajadores burocráticos. El presidente de cada sala provendrá de una terna propuesta por la Cámara de Diputados, que la someterá ante la Cámara de Senadores o, en su caso, ante la Comisión Permanente, quienes los deberán aprobar por mayoría calificada.
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XIII. al XIV. …
Ley General De Los Organismos Constitucionales Autónomos
Capítulo I
Disposiciones generales
Artículo 1. La presente ley, reglamentaria en lo conducente del apartado A del artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene por objeto determinar las bases generales, regular la organización, funcionamiento y control de los órganos constitucionales autónomos.
Se entenderá por órgano constitucional autónomo a la persona moral pública con capacidad de autogobierno, personalidad jurídica, patrimonio y régimen legal propios, que no estará adscrita a ninguno de los tres poderes de la Unión.
Artículo 2. Son órganos constitucionales autónomos, además de los que el Poder Constituyente Permanente determine:
a) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en los términos del artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
c) El Banco de México, en los términos del párrafo sexto, del artículo 28, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
d) El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en los términos del apartado B, del artículo 49, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
e) El Tribunal Agrario, en los términos de la fracción XIX, del artículo 27, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
f) El Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, en los términos del apartado B, fracción XII, del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
g) La Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, en los términos del apartado A, fracción XX, del artículo 123, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
h) Las universidades públicas autónomas federales, en los términos de la fracción VII, del artículo 3, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
I. Se crearán mediante reformas y adiciones que se realicen a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos del artículo 135 de la misma, y observando las disposiciones de esta ley.
III. Tendrán como finalidad la prestación de servicios públicos de naturaleza administrativa o jurisdiccional.
IV. Su gasto público se integrará dentro de los ramos autónomos del Presupuesto de Egresos de la Federación, en los términos de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
V. Informarán anualmente al Congreso de la Unión, del estado que guarde su administración. Su cuenta pública será fiscalizada directamente por la Auditoría Superior de la Federación.
VI. Sus titulares serán designados mediante el mecanismo que la Constitución y ley orgánica respectiva determine y serán considerados servidores públicos en los términos del título IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
VII. Dentro de su estructura orgánica, por lo menos contarán con un órgano de gobierno, un órgano de administración y un órgano de fiscalización interna del gasto y vigilancia, los cuales se integrarán por miembros representativos de la ciudadanía o aquellos cuyo perfil académico y profesional lo ameriten.
VIII. Adoptarán los objetivos de los Planes Nacionales de Desarrollo.
IX. Diseñaran anualmente, sus programas y proyectos de trabajo, así como los mecanismos de revisión y evaluación de sus metas sujetándose en lo general, a los sistemas de control establecidos para los tres poderes de la Unión.
Artículo 5. Con motivo del ejercicio de su función, los órganos constitucionales autónomos estarán obligados a mantener los vínculos de coordinación institucional con los poderes de la Unión y con los de los estados y municipios, que permitan establecer políticas conjuntas de desarrollo y a prestarse recíprocas facilidades para el desempeño de su objeto. En el caso que lo amerite, podrán celebrar los convenios de colaboración que legalicen y hagan más eficientes esas operaciones.
Artículo 6. Los órganos constitucionales autónomos establecerán dentro de su régimen autonómico interior, los mecanismos de acceso y transparencia a la información de los asuntos públicos en los términos de la ley de la materia.
Artículo 7. Las infracciones a esta ley serán sancionadas en los términos que correspondan atendiendo al Régimen de Responsabilidades de los Servidores Públicos de la Federación, determinados en el título cuarto de la Constitución y las leyes de la materia.
Capítulo II
De la constitución, organización y funcionamiento
Artículo 8. Los órganos constitucionales autónomos son instituciones públicas creadas conforme a lo dispuesto por el apartado A, del artículo 49, y la fracción XXIX-N, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y cuyo objeto sea:
II. La prestación de un servicio público o social,
III. El desarrollo de funciones jurisdiccionales que no ejerza el Poder Judicial de la federación;
IV. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia y seguridad jurídica o social.
V. La preservación y difusión de los derechos humanos.
VI. El desarrollo de las políticas monetarias de la Nación;
VI. Los demás que determine el Congreso de la Unión.
II. El domicilio legal;
III. El objeto del órgano conforme a lo señalado en el artículo 1 de esta ley;
IV. Las aportaciones y fuentes de recursos para integrar su patrimonio así como aquellas que se determinen para su incremento;
V. La manera de integrar el los órganos de gobierno y para designar al titular que los represente legalmente, así como a los servidores públicos en las jerarquías inferiores a éste;
VI. Las facultades y obligaciones de los órganos de gobierno señalando cuáles de dichas facultades son indelegables;
VII. Las facultades y obligaciones del titular, quien tendrá la representación legal del organismo;
VIII. La integración de sus órganos de vigilancia así como sus facultades; y
IX. El régimen laboral a que se sujetarán las relaciones de trabajo.
X. El órgano de gobierno interno que deberá expedir el estatuto orgánico y demás disposiciones jurídicas de observancia interior, cuidando los derechos de terceros, en el que se establezcan las bases de organización así como las facultades y funciones que correspondan a las distintas áreas que integren el organismo.
Artículo 11. La administración de los órganos constitucionales autónomos estará a cargo de por lo menos un órgano de gobierno que podrá ser un consejo, una junta de gobierno o ambas, o su equivalente; una presidencia o dirección general o su equivalente; y un órgano de vigilancia y fiscalización.
Los órganos constitucionales autónomos a que se refiere el artículo 2 de la presente ley, conservarán la organización interna con la que vienen operando.
Artículo 12. En ningún caso podrán ser miembros de los órganos de gobierno:
II. Las personas que tengan litigios pendientes con el órgano de que se trate;
III. Las personas sentenciadas por delitos patrimoniales, las inhabilitadas para ejercer el comercio o para desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público; y
IV. El presidente de la república, los secretarios y subsecretarios de estado, los senadores y diputados federales y locales, los gobernadores de los estados y los miembros de ayuntamientos, a menos que éstos se separen de sus cargos con un año de anticipación.
Artículo 14. La ley orgánica de cada órgano constitucional autónomo, definirá el perfil personal exigible a los titulares de los órganos de gobierno y para sus demás integrantes.
Artículo 15. Los titulares de los órganos constitucionales autónomos en ejercicio de representación legal de los mismos, sin perjuicio de las facultades que se les otorguen en otras leyes, ordenamientos o estatutos, estarán facultados expresamente para:
II. Ejercer las más amplias facultades de dominio, administración, y pleitos y cobranzas, aún de aquellas que requieran de autorización especial según otras disposiciones legales o reglamentarias con apego a esta ley, la ley o decreto de creación y el estatuto orgánico;
III. Emitir, avalar y negociar títulos de crédito;
IV. Formular querellas y otorgar perdón;
V. Ejercitar y desistirse de acciones judiciales inclusive del juicio de amparo;
VI. Comprometer asuntos en arbitraje y celebrar transacciones;
VII. Otorgar poderes generales y especiales con las facultades que les competan, entre ellas las que requieran autorización o cláusula especial; y
VIII. Sustituir y revocar poderes generales o especiales.
Capítulo III
Del desarrollo y operación
Artículo 17. Los órganos constitucionales autónomos para su desarrollo y operación, deberán sujetarse a la Ley de Planeación, al Plan Nacional de Desarrollo, a los programas institucionales a corto, mediano y largo plazos y proyectos que autorice su órgano de gobierno interno y a las asignaciones de gasto y financiamiento autorizadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de que se trate.
Artículo 18. El programa institucional constituye la asunción de compromisos en términos de metas y resultados que deben alcanzar los órganos constitucionales autónomos; en consecuencia deberá contener la fijación de objetivos y metas, los resultados económicos y financieros esperados así como las bases para evaluar las acciones que lleve a cabo; la definición de estrategias y prioridades; la previsión y organización de recursos para alcanzarlas; la expresión de programas para la coordinación de sus tareas, así como las previsiones respecto a las posibles modificaciones a sus estructuras.
Artículo 19. El programa institucional de los órganos constitucionales autónomos se elaborará para los términos y condiciones a que se refiere el artículo 22 de la Ley de Planeación y se revisará anualmente para introducir las modificaciones que las circunstancias le impongan.
Artículo 20. Los presupuestos de los órganos constitucionales autónomos se formularán a partir de sus programas anuales. Deberán contener la descripción detallada de objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución y los elementos que permitan la evaluación sistemática de sus programas.
Artículo 21. Los órganos constitucionales autónomos se coordinarán con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para adaptar el diseño de su presupuesto a los lineamientos generales que en materia de gasto establezca la ley.
Artículo 22. Los órganos constitucionales autónomos manejarán y erogarán sus recursos propios por medio de sus instancias internas de gobierno. Por lo que toca a la percepción de subsidios y transferencias, los recibirá de la Tesorería de la Federación en los términos que se fijen en los presupuestos de egresos anuales de la federación, debiendo manejarlos y administrarlos por sus propios órganos y sujetarse a los controles e informes respectivos de conformidad con la legislación aplicable.
Artículo 23. Los programas financieros de los órganos constitucionales autónomos deberán formularse conforme a los lineamientos de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Administrativa y deberán expresar los fondos propios, aportaciones de capital, contratación de créditos con bancos nacionales o extranjeros, o con cualquier otro intermediario financiero así como el apoyo financiero que pueda obtenerse de los proveedores de insumos y servicios y de los suministradores de los bienes de producción. El programa contendrá los criterios conforme a los cuales deba ejecutarse el mismo en cuanto a montos, costos, plazos, garantías y avales que en su caso condicionen el apoyo.
Artículo 24. El titular del órgano constitucional autónomo de que se trate someterá el programa financiero para su autorización al órgano de gobierno interno.
Capítulo IV
Del control y evaluación
Artículo 25. Los órganos de vigilancia de los órganos constitucionales autónomos evaluarán el desempeño general y funciones del organismo; realizarán estudios sobre la eficiencia con la que se ejerzan los desembolsos en los rubros de gasto corriente y de inversión, así como en lo referente a los ingresos y, en general, solicitarán la información y efectuarán los actos que requiera el adecuado cumplimiento de sus funciones, sin perjuicio de las tareas que la Auditoría Superior de la Federación recomiende específicamente conforme a la ley. Podrán igualmente someter sus estados financieros al dictamen de auditorias externas de reconocido prestigio nacional o internacional.
Artículo 26. La responsabilidad del control al interior de los órganos constitucionales autónomos se ajustará a los siguientes lineamientos:
II. Los órganos de gobierno definirán las políticas de instrumentación de los sistemas de control que fueren necesarios; tomarán las acciones correspondientes para corregir las deficiencias que se detectaren y presentarán a los órganos de gobierno informes periódicos sobre el cumplimiento de los objetivos del sistema de control, su funcionamiento y programas de mejoramiento; y
III. Los demás servidores públicos de órganos constitucionales autónomos responderán dentro del ámbito de sus competencias correspondientes sobre el funcionamiento adecuado del sistema que controle las operaciones a su cargo.
I. Recibirán quejas, investigarán y, en su caso, por conducto del titular del órgano de control interno o del área de responsabilidades, determinarán la presunta responsabilidad administrativa de los servidores públicos y ejercerán la acción procesal para instar el juicio de responsabilidad administrativa2 correspondiente para que éste imponga las sanciones aplicables en los términos previstos en la ley de la materia.
Dichos órganos ejercerán las demás acciones procesales y de defensa jurídica de las resoluciones que emitan ante los tribunales federales.
II. Realizarán sus actividades de acuerdo a reglas y bases que les permitan cumplir su cometido con autosuficiencia y autonomía; y
III. Examinarán y evaluarán los sistemas, mecanismos y procedimientos de control; efectuarán revisiones y auditorías, vigilarán que el manejo y aplicación de los recursos públicos se efectúe conforme a las disposiciones aplicables; presentarán al titular del órgano, al órgano de gobierno y a las demás instancias internas de decisión, los informes resultantes de las auditorías, exámenes y evaluaciones realizados.
Transitorios
Artículo primero. La presente ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo segundo. Se derogan las disposiciones que se opongan a lo establecido en la presente ley.
Artículo cuarto. Los órganos de gobierno competentes de cada órgano constitucional autónomo deberán expedir o adecuar la normatividad interna dentro de los 60 días a partir de la entrada en vigor de la presente ley, con ajuste, por parte del Congreso de la Unión, a su ley orgánica respectiva, ordenando la publicación en el Diario Oficial de la Federación y en las gacetas ordinarias de su competencia.
Artículo quinto. Para los efectos de la integración del presupuesto a que alude la presente ley, el inicio de las actividades de los órganos constitucionales autónomos, comprenderá lo establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el 2008.
La presente Iniciativa, por la trascendencia de su propuesta, debe ser objeto de análisis por parte de las propias instituciones involucradas, la academia jurídica en general y los expertos que deseen participar, de conformidad con los programas que las comisiones de su turno puedan organizar dentro de sus atribuciones.
Notas.
1) La Suprema Corte de Justicia en tesis aisladas ha contribuido a esta confusión, ya que no ha distinguido adecuadamente entre descentralización administrativa y descentralización política. Transcribimos por su importancia estos criterios, en el caso de las universidades autónomas:
Autonomía universitaria. Su alcance. El tribunal pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis P. XXVIII/97, publicada en el semanario judicial de la federación y su gaceta, novena época, tomo V, febrero de 1997, página 119, determinó que conforme al artículo 3o., fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las universidades públicas son organismos públicos descentralizados con autonomía especial, que implica autonormación y autogobierno, en atención a la necesidad de lograr mayor eficacia en la prestación del servicio que les está atribuido y que se fundamenta en su libertad de enseñanza, sin que ello signifique su disgregación de la estructura estatal, ya que se ejerce en un marco de principios y reglas predeterminadas por el propio Estado, restringida a sus fines. En congruencia con ese criterio, y en virtud de la autonomía que el dispositivo constitucional citado le concede a la Universidad Nacional Autónoma de México, ésta se encuentra facultada para gobernarse a sí misma, a través de sus propios órganos, así como para autonormarse o autorregularse, es decir, aprobar las normas que habrán de regir a su interior, lo que se traduce necesariamente en la aprobación y emisión de su propia legislación, así como en la creación de sus propios órganos de gobierno, entre ellos los encargados de resolver las controversias que se deriven del incumplimiento de su propia normativa. XI/2003. Amparo en revisión 337/2001. Alejandro Echavarría Zarco. 30 de enero de 2002. Cinco votos. Ponente: Humberto Román Palacios. Secretario: José de Jesús Bañales Sánchez. Nota: La tesis P. XXVIII/97 citada aparece publicada con el rubro: "autoridad para efectos del juicio de amparo. No lo son los funcionarios de una universidad cuando el acto que se les atribuye deriva de una relación laboral.".
Universidades e instituciones de educación superior. La resolución que emitan en el sentido de expulsar a un alumno que infringió la normativa aplicable, no viola el derecho a la educación. De lo dispuesto en el artículo 3, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que las universidades e instituciones de educación superior tienen una autonomía normativa y orgánica plena, lo que les permite expedir su propia legislación e instituir sus propios órganos de gobierno. Ahora bien, si un gobernado infringe la normativa establecida por aquellos órganos, instruyéndosele un procedimiento administrativo que culmina con su expulsión como alumno, dicha resolución no puede considerarse como violatoria del derecho a la educación consagrado en el artículo 3 de la propia Constitución federal, ya que éste en ningún momento establece que las universidades e instituciones de educación superior no puedan expulsar a los alumnos que hayan infringido el marco legal aplicable. Clave: 1a., Núm.: XIII/2003. Amparo en revisión 337/2001. Alejandro Echavarría Zarco. 30 de enero de 2002. Cinco votos. Ponente: Humberto Román
2) Esta disposición está sujeta a la reforma de la Ley de Responsabilidades Administrativas, la Orgánica de la Administración Pública y la Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, luego de la reforma practicada al artículo 73 fracción XXIX-M, en noviembre de 2006.
Diputado Jorge Mario Lescieur Talavera (rúbrica)
QUE REFORMA DIVERSAS DISPOSICIONES DEL CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES, A CARGO DEL DIPUTADO CARLOS ARMANDO REYES LÓPEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN
El Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, por conducto del suscrito diputado federal Carlos A. Reyes López, en ejercicio de la facultad que otorgan los artículos 71, fracción II, y 72, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y con fundamento en los artículos 55, fracción II; 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración de esta honorable Asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 192, 193, 194, 197, 198, 208, 228 y 241-A del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
La alternancia de los partidos políticos en los diferentes niveles de representación popular, han consolidado la credibilidad de los procesos electorales en nuestro país. El reparto del poder observado durante las últimas décadas a lo largo y ancho del país ha sido una verdadera escuela de democracia para millones de mexicanos.
La certeza que hoy en día tiene la ciudadanía de que se respeta su voluntad, ha sentado las bases para la evolución del paradigma referente a la consolidación de la democracia en México.
La evidencia del avance democrático que hemos alcanzado materializó los primeros frutos cuando las oposiciones tuvieron representatividad y un espacio abierto para compartir su visión de país. Así, la sociedad entendió que el sufragio era un poderoso instrumento de cambio político y que era posible alcanzarlo por la vía electoral.
El cambio más importante a lo largo de estos años fue la evolución y la creación de una verdadera ciudadanía. Cada individuo entendió que su voto inclinaría la balanza entre las diferentes plataformas electorales. La individualidad adquirió una fuerza sin precedente en el momento en el que se consolidó la colectividad.
Lo anterior, no habría ocurrido sin las reformas realizadas a lo largo de los últimos años al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) con lo cual se dotó de mayores herramientas al Instituto Federal Electoral (IFE) y cuyo trabajo lo ha ubicado con el máximo reconocimiento y la confianza de que su desempeño durante los procesos electorales se ha realizado bajo la primicia de objetividad e imparcialidad.
La actualización de los ordenamientos legales, así como el perfeccionamiento del proceso electoral, han construido el andamiaje correcto para que el sistema electoral ofrezca mecanismos suficientes para validar la legalidad en todo el proceso electoral.
La limpieza en los comicios y las reformas electorales, permitieron una serie de cambios políticos y culturales que rebasaron con mucho el ámbito electoral y modificaron el mapa de la representación y la forma de gobernar.
Para Acción Nacional la democracia es consecuencia de la consolidación de nuestro gobierno y tenemos claro que los procesos electorales constituyen la médula de una vida democrática basada en el pleno respeto a la voluntad de la sociedad.
Sin embargo, estamos conscientes que nuestro sistema de organización de elecciones aún puede ser perfectible, ya que las leyes deben ser dinámicas y evolucionar al ritmo de las exigencias sociales. Lo anterior hace patente una revisión exhaustiva del Cofipe, en temas pendientes como el otorgar mayor certidumbre en cuanto a los tiempos y topes de gasto de las precampañas, el monitoreo de los recursos y los tiempos de publicidad en medios, la fiscalización, el derecho de réplica y diversos temas que permitirán el diseño de un documento de vanguardia, amén de la simplificación de todo el proceso electoral que permita incrementar sustancialmente la confianza y la credibilidad.
De esta forma y en el marco de la Reforma Electoral, se proponen las siguientes modificaciones al Cofipe con objeto de realizar precisiones que permitan avanzar en el tema de la simplificación del proceso electoral, así como para dotar de mayores herramientas al IFE para tener un desempeño más eficiente:
Artículos 192 y 194
En algunas secciones en las que el número de electores supera el límite establecido en la ley, se han presentado dificultades para ubicar las casillas contiguas en un mismo sitio, así como para integrar las correspondientes mesas directivas. Por los motivos anteriores, se considera indispensable que la elección del espacio físico sea accesible y lo suficientemente amplio para concentrar el mayor número de las casillas contiguas.
Artículo 193
Un factor determinante en el éxito de las elecciones, radica en la correcta integración de las mesas directivas de casilla, puesto que el abstencionismo por parte de los ciudadanos capacitados o la improvisación de funcionarios el día de las elecciones, han contribuido en la detección de errores o en la incertidumbre de los resultados.
Por lo anterior, se propone eliminar la segunda insaculación para que el IFE tenga la flexibilidad de realizar una selección mucho más depurada del primer grupo de ciudadanos insaculados.
En donde, la formación profesional, la experiencia en procesos electorales, la facilidad que se muestre en el entendimiento y manejo de la información, así como la corresponsabilidad y el interés de participar el día de las elecciones, serán elementos determinantes para la elección de los mejores candidatos. De esta manera, se garantizará que el electorado con el mejor perfil y la capacitación correcta asistan puntualmente el día de la elección.
Debe señalarse que el principio de aleatoriedad se cumple con el primer proceso de selección, por lo que no se incurre en favoritismos. Además se permitiría considerar a aquellos ciudadanos que muestren un compromiso real por participar en el evento electoral.
Artículos 197 y 208
A partir de las necesidades de cada distrito, se propone incrementar el número de casillas especiales para establecer la obligación de instalar un mínimo de 5 y un máximo de 10. Lo anterior, a partir de la evaluación que de los Consejos Distritales realicen en función de la demanda esperada. Esta propuesta atiende de manera particular las demanda social en cuanto a la insuficiencia de este tipo de casillas en centros vacaciones, o en puntos específicos de transito de personas.
Se propone establecer centros de votación en núcleos urbanos o cabeceras municipales de mayor concentración poblacional, agrupando así la ubicación de casillas para favorecer el ejercicio del sufragio, y recibir el voto de los electores en tránsito.
De igual forma se considera de suma importancia agilizar el procedimiento de votación en las casillas especiales a través de los siguientes mecanismos: dotación de equipos de cómputo, base de datos del registro federal de electores, base de datos con información sobre las credenciales que han perdido vigencia, listado nominal de casillas especiales, instalación de una pizarra o pantalla que indique las boletas disponibles para los electores en tránsito y establecimiento de un orientador.
Artículo 198
La propuesta tiene por objeto precisar que la forma en que se realizará el registro de los representantes de casilla por parte de los partidos políticos, será por vía electrónica y de manera escrita. De esta manera, incrementaríamos sustancialmente la certeza que se otorga al procedimiento y evitar que algunos representantes puedan quedar sin registro. Asimismo, se considera la participación del IFE para auxiliar a todos aquellos que no cuenten con las herramientas electrónicas para cumplir con dicho requisito.
Artículo 228
Actualmente la ley establece que el orden del escrutinio y cómputo debe iniciar con la de Presidente, seguida por la de Senadores y después por la de Diputados Federales. En el estricto sentido, nuestro ordenamiento no especifica la flexibilidad de abrir todas las urnas y contabilizar correctamente el total de las boletas destinadas para cada elección. Aún cuando en la práctica algunas mesas directivas realizan este procedimiento.
De esta manera y siguiendo el procedimiento establecido se comenten errores en el llenado de las boletas, en el momento en que se abren los siguientes paquetes y se encuentran boletas de diferentes votaciones.
Por lo anterior, se considera importante realizar esta especificación en la legislación.
Artículo 241-A
Se considera oportuno que se realice la precisión del nombre del Asistente Electoral por el de Capacitador Asistente Electoral, a partir de sus responsabilidades dado que dentro del desempeño de sus actividades se realizan actividades de capacitación.
Proyecto de Decreto
Único. Se reforman los artículos 192, 193, 194, 197, 198, 208, 228 y 241-A del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Artículo 192
1. y 2. ...
3. ...
b) Para la instalación de las casillas, tendrán prioridad aquellos espacios lo suficientemente amplios para concentrar el mayor número de casillas contiguas.
Artículo 193
1. ...
d) Las juntas harán una evaluación imparcial y objetiva para seleccionar, en igualdad de oportunidades, con base en los datos que los ciudadanos aporten durante los cursos de capacitación, a los que resulten aptos y no tengan impedimento alguno para desempeñar el cargo en términos de este Código, prefiriendo a los de mayor escolaridad e informará a los integrantes de los Consejos Distritales sobre todo este procedimiento, por escrito y en sesión plenaria;
e) Derogado.
f) De acuerdo a los resultados obtenidos en el inciso d) los Consejos Distritales seleccionaran a los ciudadanos que integrarán las mesas directivas de casilla, a más tardar el 14 de mayo;
g) al h) ...
Artículo 194
1. ...
2. Para la ubicación de las casillas se preferirán, en caso de reunir los requisitos señalados por los incisos a) y b) del párrafo anterior, los espacios geográficos, escuelas o instalaciones públicas lo suficientemente amplios para concentrar el mayor número de casillas contiguas.
Artículo 197
1. Los Consejos Distritales, a propuesta de las Juntas Distritales Ejecutivas, determinarán el lugar y el número de casillas electorales o centros de votación, de acuerdo con las necesidades y características particulares del distrito, dando prioridad a los lugares con alta concentración de electores en tránsito.
2. ...
3. Cada distrito electoral estará obligado a instalar entre cinco y 10 casillas especiales. El número y ubicación serán determinados por el Consejo Distrital en atención a la cantidad de municipios comprendidos en su ámbito territorial, a su densidad poblacional, y a sus características geográficas y demográficas.
Artículo 198
1. ...
Los partidos políticos deberán enviar de manera electrónica y por escrito el listado de sus representantes de casilla, de acuerdo con la plataforma de información que el IFE les provea.
En caso de que los partidos políticos no cuenten con las herramientas tecnológicas necesarias para enviar la información, deberán establecer contacto con el IFE para resolver los problemas que se presenten.
2. a 4. ...
Articulo 208
1. ...
2. A los Presidentes de mesas directivas de las casillas especiales les será entregada la documentación y materiales a que se refiere el párrafo anterior, con excepción de la lista nominal de electores con fotografía, en lugar de la cual recibirán los medios informáticos necesarios para verificar que los electores que acudan a votar se encuentren inscritos en la lista nominal de electores que corresponde al domicilio consignado en su credencial para votar. El número de boletas que reciban podrá ser hasta 750.
3. a 5. ...
Artículo 228
1. El acta de escrutinio y cómputo se llenará una vez abiertas todas las urnas y contabilizado el total de los votos a partir del siguiente orden:
b) De senadores; y
c) De diputados.
1. Los Consejos Distritales designarán en el mes de mayo del año de la elección, a un número suficiente de capacitadores asistentes electorales, de entre los ciudadanos que hubieren atendido la convocatoria pública expedida al efecto y cumplan los requisitos a que se refiere el párrafo 3 de este artículo.
2. ...
3. Son requisitos para ser capacitadores asistentes electorales los siguientes:
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en Palacio Legislativo, a 4 de diciembre de 2007.
Diputado Carlos A. Reyes López (rúbrica)
QUE ADICIONA UN INCISO C) AL ARTÍCULO 26 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DE LA DIPUTADA SILVIA OLIVA FRAGOSO, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD
La que suscribe, diputada federal de la LX Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión e integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Ley Fundamental, y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se permite someter a la consideración de esta soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona un inciso C al artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de conformidad con la siguiente
Exposición de Motivos
La banca de desarrollo consiste en la conformación de intermediarios financieros que realizan diferentes acciones de promoción hacia actividades de financiamiento con el fin de fomentar el crecimiento económico regional y nacional.
Estas sociedades se crearon con el objetivo de promover y fomentar del desarrollo económico en sectores y regiones con escasez de recursos, o donde los proyectos eran de alto riesgo y requerían de montos importantes de inversión inicial. Sus apoyos crediticios los ofrecían en forma preferencial, es decir, con tasas de interés, plazos y formas de amortización menores a las de los bancos comerciales.
En su carácter de institución de banca de desarrollo, prestarán el servicio público de banca y crédito con sujeción a los objetivos y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo, del Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo y de acuerdo a los programas regionales y sectoriales, que correspondan a su sector de atención.
Las instituciones del sistema financiero de fomento fueron creadas para impulsar el desarrollo económico del país, a través de diversos esquemas financieros, entre los que destacan el crédito, la inversión en capital de riesgo y el otorgamiento de garantías. Asimismo, en complemento a su actividad financiera, la gran mayoría de las instituciones realizan operaciones fiduciarias y de mercado.
Las instituciones financieras tienen responsabilidad sobre los fondos que administran, la cual deben enfrentar mediante un proceso de evaluación continua del perfil de riesgos institucional, en el contexto de los objetivos establecidos, de las estrategias puestas en marcha para alcanzarlos y de las condiciones del mercado en el cual se desempeñan.
Las instituciones de banca de desarrollo son empresas de participación estatal mayoritaria, integrantes de la administración pública paraestatal, que están regidas por sus respectivas leyes orgánicas y por la Ley de Instituciones de Crédito, a las cuales les es aplicable la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, en las materias y asuntos que sus leyes orgánicas específicas no regulen. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, por su parte, establece las bases para su sectorización en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
En la Ley de Instituciones de Crédito se establece que el sistema bancario mexicano está integrado por el Banco de México, las instituciones de banca múltiple, las instituciones de banca de desarrollo y los fideicomisos públicos constituidos por el gobierno federal para el fomento económico.
En la misma ley se indica que el Estado ejercerá la rectoría del sistema bancario mexicano, a fin de que este oriente fundamentalmente sus actividades a apoyar y promover el desarrollo de las fuerzas productivas del país y el crecimiento de la economía nacional. También la ley indica que las instituciones de fomento al desarrollo atenderán las actividades productivas que el Congreso de la Unión les asigne como especialidad en sus respectivas leyes orgánicas.
En la misma ley, en su artículo segundo, se establece que el servicio de banca y crédito sólo puede prestarse por instituciones de crédito, que pueden ser de banca múltiple o de desarrollo.
En la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal se asigna a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la función de planear, coordinar, evaluar y vigilar el sistema bancario del país, que comprende el banco central, la banca nacional de fomento y las demás instituciones encargadas de prestar el servicio público de banca y crédito.
La Ley Federal de las Entidades Paraestatales tiene por objeto regular la organización, funcionamiento y control de las entidades paraestatales de la administración pública federal.
Los fideicomisos públicos, por su parte, al no ser constituidos mediante una ley específica, sino por un contrato entre el fideicomitente y la fiduciaria, quedan sujetos a la ley anterior, con el objetivo de auxiliar al Ejecutivo federal mediante la realización de actividades prioritarias.
Las instituciones nacionales de crédito surgieron en 1926, cuando se creó el Banco Nacional de Crédito Agrícola, a partir de ese momento el Gobierno Federal constituyó diversas instituciones, de las cuales actualmente operan el Banco Nacional Hipotecario, Urbano y de Obras Públicas, creado en 1933; esta misma institución cambió de nombre en 1966 a Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos; el Banco Nacional Financiero, constituido en 1934; el Banco Nacional de Comercio Exterior, creado en 1937; el Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, creado en 1947; el Patronato del Ahorro Nacional, que fue creado como organismo público descentralizado y transformado en 2001 a Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros; la Sociedad Hipotecaria Federal, creada en 2001; y la Financiera Rural, creada en 2002, bajo la figura jurídica de organismo público descentralizado.
Los fideicomisos también forman parte de la banca de fomento y están coordinados sectorialmente por la SHCP, lo conforman el Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura, constituido en 1955, transformándose más tarde en Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA); el Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda (Fovi), constituido en 1965 –esta entidad inició su proceso de liquidación en 2001, al crearse la Sociedad Hipotecaria Federal–; el Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios, constituido en 1965, la misma entidad opera dentro del sistema FIRA; el Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para Créditos Agropecuarios, constituido en 1972, esta entidad financiera realiza sus operaciones dentro del Sistema FIRA; el Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras, constituido en 1988, continúa en operación dentro del sistema FIRA; el Fondo de Capitalización e Inversión del Sector Rural, constituido en 1988. Otros fideicomisos, como el Fondo Nacional de Fomento al Turismo, el Fondo de las Habitaciones Populares, el Fideicomiso de Fomento Minero y el Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores, se encuentran sectorizados en dependencias diferentes a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Nacional Financiera (Nafin) se rige por la ley orgánica publicada el 26 de diciembre de 1986, en la cual se ratifica su especialización en la promoción y financiamiento del sector industrial, el desarrollo económico nacional y regional.
En 2005 Nafin era la primera institución en importancia, por su monto de activos, por el volumen de su cartera total y por el total de su pasivo.
El Banco Nacional de Comercio Exterior se creó por la necesidad de contar con una institución de crédito que se especializará en dar apoyos financieros que influyeran en el fomento de las exportaciones, con la finalidad de equilibrar la balanza de pagos.
La contribución de esta institución al crecimiento económico del país ha sido y es de suma importancia, por el financiamiento canalizado a las actividades productivas de exportación e importación, además creó y fortaleció las empresas comercializadoras y entidades públicas como Impulsora y Exportadora Nacional, S de RL de CV.
El Banco de Comercio Exterior (Bancomext) se rige por la ley orgánica publicada el 20 de enero de 1986, en la cual se revalida su especialización en la promoción y financiamiento del comercio exterior del país. En 2006, Bancomext era la cuarta institución en importancia, de acuerdo al monto de sus activos, a su volumen de su cartera total, por el total de su pasivo y por su capital contable.
El Banco Nacional del Ejército y la Armada, SA de CV (Banejército), cumple el objetivo de otorgar créditos a los miembros del Ejército y la Armada nacionales y apoyar a las sociedades mercantiles integradas por elementos militares. En 1978, se amplió su cobertura hacia los miembros de la Fuerza Aérea. La institución esta bajo la ley orgánica publicada el 13 de enero de 1986, en la cual se indica su especialización en el financiamiento a los miembros del Ejército, Fuerza Aérea y Armada de México.
Para el 2005, Banejército era la quinta institución en importancia, de acuerdo al monto de sus activos, por el volumen de su cartera total, por el total de su pasivo y por el monto de su capital contable.
El Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, SNC (Bansefi), tiene como antecedente inmediato de esta institución, el Patronato del Ahorro Nacional (Pahnal), organismo público descentralizado, creado por decreto el 31 de diciembre de 1949 en el Diario Oficial de la Federación, con el fin de promover el hábito del ahorro entre la población.
El Pahnal era más conocido por el bono del ahorro nacional, creado en 1950 con el objeto de apoyar a los pequeños ahorradores una forma flexible, líquida y segura; otros servicios otorgados fueron los bonos del ahorro escolar y, más recientemente, la Cuentahorro, la Tandahorro y los contratos de depósito de títulos en custodia y administración, entre otros.
En abril de 2001 el Congreso de la Unión aprobó la Ley de Ahorro y Crédito Popular y la Ley Orgánica que transformó el Pahnal en el Bansefi. Lo anterior con la finalidad de organizar y desarrollar el denominado sector de ahorro y crédito popular y continuar promoviendo el ahorro; la nueva institución se apoyó en las más de 500 sucursales del Pahnal en toda la república; transformar a Bansefi en el banco de las entidades de ahorro y crédito popular (EACP) previstas en la Ley de Ahorro y Crédito Popular, con el objetivo de brindar servicios que les permitieran mejorar sus ingresos, reducir sus costos, hacer eficientes sus procesos y coordinar temporalmente los apoyos del gobierno federal, asignados al sector que le corresponde.
En la actualidad se rige por la ley orgánica publicada el 1 de junio de 2001, en la cual se le asigna por objeto la promoción del ahorro, el financiamiento y la inversión entre los integrantes del sector de ahorro y crédito popular, ofrecer instrumentos y servicios financieros entre los mismos, así como canalizar apoyos financieros y técnicos para fomentar el hábito del ahorro.
En 2005, el Bansefi era la mas pequeña de las instituciones de banca de desarrollo, de acuerdo con el monto de sus activos, el volumen de su cartera total, el total de su pasivo y su capital contable.
El antecedente inmediato de la Sociedad Hipotecaria Federal fue el Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda (Fovi), constituido el 10 de abril de 1963, con el objeto de fomentar el financiamiento a la vivienda de interés social; de sus operaciones destacan el financiamiento a la construcción y adquisición de vivienda, a mediados de la década de los años noventa, más del 90 por ciento de sus recursos los canalizó a través de las sociedades financieras de objeto limitado (Sofol),13 especializadas en el mercado de la vivienda; el Fovi administró el Programa Especial de Crédito y Subsidio a la Vivienda (Prosavi), con el cual el gobierno federal inició la política de otorgar el subsidio al frente a la demanda y no a lo largo del tiempo de vigencia de los créditos.
En 2001, a fin de ampliar y consolidar el apoyo al sector vivienda, el gobierno federal constituyó la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF), sociedad nacional de crédito, institución de banca de desarrollo.
El objetivo era buscar el establecimiento de condiciones para que se destinaran recursos públicos y privados a la construcción y adquisición de viviendas, preferentemente de interés social y medio y eventualmente incursionar en el mercado de hipotecas, mediante la bursatilizaciòn de la cartera de vivienda, lo cual permitiría contar con un mayor volumen de recursos a favor de esta actividad económica.
En la actualidad se rige por su ley orgánica, publicada el 11 de octubre de 2001, en la cual se establece que tiene por objeto impulsar el desarrollo de los mercados primario y secundario de crédito a la vivienda, mediante el otorgamiento de garantías destinadas a la construcción, adquisición y mejora de la vivienda, preferentemente de interés social, así como al incremento de la capacidad productiva y el desarrollo tecnológico, relacionados con la vivienda.
En 2005, la SHF era la tercera institución en importancia, de acuerdo con el monto de sus activos, el volumen de su cartera total, el total de su pasivo y la primera por su capital contable.
El campo es un sector prioritario por parte del Estado para el otorgamiento de crédito, por ello desde 1926 se creó el Banco Nacional de Crédito Agrícola, SA, cuya misión consistía en canalizar recursos en forma exclusiva a sociedades cooperativas agrícolas y no a productores individuales.
Posteriormente, en 1935 constituyó el Banco Nacional de Crédito Ejidal, SA, como una entidad que debía otorgar crédito fundamentalmente a través de sociedades locales de crédito ejidal, por encima del ejidatario en lo individual. También en 1965 se reforzaron los apoyos al campo en materia crediticia, al fundarse el Banco Nacional Agropecuario, SA de CV, y diez años después, en 1975, se consolidó el esfuerzo realizado, mediante la fusión de las tres instituciones enunciadas en el Banco Nacional de Crédito Rural, SNC, institución de banca de desarrollo, el cual, debido a sus altos costos de operación y su abultada cartera vencida fue liquidado en 2002 y sustituido por la Financiera Rural.
De acuerdo con su ley orgánica, publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha 26 de diciembre de 2002, la Financiera Rural es un organismo descentralizado de la administración pública federal, sectorizado en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Su objeto es coadyuvar con el Estado en el impulso al desarrollo de las actividades agropecuarias, forestales, pesqueras y todas aquellas vinculadas al medio rural, con la finalidad de elevar la productividad y mejorar el nivel de vida de la población. Esta institución tiene el reto de apoyar con financiamiento a las actividades rurales, donde se concentra el 25 por ciento de la población nacional, el 18 por ciento de la población económicamente activa y donde un alto porcentaje de de los habitantes vive en condiciones de pobreza. Para estos efectos, la institución promueve la formación de intermediarios financieros de primer piso.
Adicionalmente, el sector agropecuario recibe apoyos del sistema FIRA, el cual se constituye por un conjunto de fideicomisos constituidos por el gobierno federal, como fideicomitente y el Banco de México como fiduciario, en el cual los productores actúan como fideicomisarios, es decir, como beneficiarios de los apoyos que brinda.
Integran el sistema, los siguientes fideicomisos: el Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura, creado en 1954; el Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios, creado en 1965; el Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para Créditos Agropecuarios, creado en 1972; y el Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras, creado en 1988, ante la liquidación en ese año del Banco Nacional Pesquero y Portuario.
Durante los últimos años, el financiamiento a la actividad económica, por parte del sistema bancario ha caído sustancialmente, tanto en términos reales como en proporción al producto interno bruto, en lo general y por sectores. Al efecto contribuyeron, tanto los bancos comerciales, como las entidades de la banca de desarrollo, en sus respectivas áreas de influencia.
Por sector económico, la suma del crédito otorgado por la Financiera Rural y FIRA al sector agropecuario pasó de 28 mil 849 millones de pesos en el año 2000 a 62 mil 316 millones de pesos en 2005. La recuperación de cartera en el mismo lapso pasó de 28 mil 910 millones de pesos en 2000 a 56 mil 13 millones de pesos en 2005, lo que significó que el financiamiento neto al sector pasó de 61 millones negativos en 2000 a 6 mil 203 millones de pesos en 2005.
La suma del crédito otorgado por Nacional Financiera y el Banco Nacional de Comercio Exterior al sector industrial pasó de 117 mil 112 millones de pesos en el 2000 a 164 mil 352 millones de pesos en 2005. La recuperación de cartera en el mismo lapso pasó de 120 mil 951 millones de pesos en 2000 a 164 mil 730 millones de pesos en 2005, lo que significó que el financiamiento neto al sector pasó de 3 mil 839 millones negativos en 2000 a 378 millones negativos en 2005.
A la vivienda, medido por el crédito otorgado por la Sociedad Hipotecaria Federal, pasó de 13 mil 183 millones de pesos en el año 2000 a 31 mil 411 millones de pesos en 2005. La recuperación de cartera en el mismo lapso pasó de 7 mil 603 millones de pesos en 2000 a 27 mil 404 millones de pesos en 2005, lo que significó que el financiamiento neto al sector pasó de 5 mil 580 millones de pesos en 2000 a 4 mil 7 millones de pesos en 2005.
La forma mas adecuada de medir el desempeño de las instituciones de banca de desarrollo, es conociendo el grado de cumplimiento del objetivo para el cual fueron constituidas.
Al respecto es importante resaltar que en el ejercicio de sus facultades, las entidades de la banca de desarrollo obtienen recursos financieros en los mercados de dinero y capitales, interno y externo, así como mediante la contratación de financiamientos y emisión de títulos de deuda.
Como referencia, es importante señalar que en 2005 los recursos contratados por las instituciones de la banca de desarrollo ascendieron a 537 mil 417 millones de pesos, de los cuales un 68 por ciento se obtuvo en el mercado interno y el 32 por ciento restante mediante financiamientos externos.
Para un mejor desarrollo industrial e impulso del crecimiento económico es necesario que el estado reorganice el sistema bancario nacional de fomento; por ello proponemos que se establezca a nivel constitucional y en concordancia con el desarrollo regional y nacional el Sistema Nacional de Banca de Desarrollo, a fin de dar solidez a la actividad económica en el marco de la planeación nacional a través de los diversos créditos que ofrecen las instituciones de desarrollo.
En virtud de lo anteriormente expuesto, someto a la consideración de esta Honorable Soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se adiciona un inciso C al artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo Único. Se adiciona un inciso C) al artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 26.
A. …
B. …
C. El Estado contará y organizará un sistema nacional de banca de desarrollo, a fin de que éste oriente fundamentalmente sus actividades a apoyar y promover el desarrollo de las fuerzas productivas del país y el crecimiento de la economía nacional, basado en una política económica soberana, fomentando el ahorro en todos los sectores y regiones de la república y su adecuada canalización a una amplia cobertura regional que propicie la descentralización del propio Sistema, con apego a sanas prácticas y usos bancarios.
El sistema nacional de banca de desarrollo estará integrado por el Banco de México, las instituciones de banca de desarrollo, las instituciones de banca múltiple relacionadas con actividades de promoción del desarrollo, el Patronato del Ahorro Nacional y los fideicomisos públicos constituidos por el gobierno federal para el fomento económico, así como aquéllos que para el desempeño de las funciones que la ley encomienda al Banco de México, con tal carácter se constituyan.
El sistema nacional de banca de desarrollo se conformará por un Consejo Nacional de Banca de Desarrollo, compuesto por el director del Banco de México, el secretario de Hacienda y Crédito Público, el secretario de Economía, los gobernadores de los estados y dos representantes de la sociedad civil.
El sistema bancario mexicano atenderá el desarrollo nacional y regional con base en las instituciones de banca de desarrollo en sectores y actividades productivas que el Congreso de la Unión determine como especialidad de cada una de éstas, en las respectivas leyes orgánicas.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Diputada Silvia Oliva Fragoso (rúbrica)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO 30 DE LA LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL, A CARGO DEL DIPUTADO JORGE TOLEDO LUIS, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
El suscrito, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración de la honorable Cámara de Diputados, iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 30 de la Ley General de Desarrollo Social, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
México tiene una de sus principales debilidades en la extendida marginación social, que se caracteriza por casi 70 millones de personas en situación de pobreza y más de 30 millones en extrema pobreza. No obstante, la pobreza puede diferenciarse en varias categorías, como se precisa en los diferentes tipos clasificados en la política de desarrollo social, que abarca las de patrimonio, de capacidades y de alimentación. En el caso de su expresión territorial, la pobreza se clasifica de acuerdo al nivel de marginalidad presente en cada uno de sus municipios, que es una vertiente de graves contrastes.
El reporte de las Metas del Milenio formulado por la ONU es contundente al expresar literalmente que en México subsisten municipios con nivel de vida similares a los de Europa, como es el caso de San Pedro Garza García, frente a otros que se asemejan a los de las regiones más subdesarrolladas de África, como es el caso de cientos de municipios ubicados en Chiapas, Veracruz, Guerrero y Oaxaca. En este último caso el suscrito constata personalmente en su distrito la angustia cotidiana de municipios que subsisten por los apoyos federales, al carecer de cualquier fuente de financiamiento propio y cuya actividad predominante es la agricultura, que apenas es de aprovechamiento circunstancial familiar.
La marginación social de los municipios, se define por aquellos en los que sus pobladores no tienen lo mínimo indispensable para vivir con dignidad, los que no tienen agua, drenaje, energía eléctrica, los que no tienen la oportunidad de contar con servicios educativos básicos, que se ve reflejado en altos índices de analfabetismo, por lo que se clasifica en muy alta, alta, media, baja y muy baja, siendo la mayoría los que se clasifican en alta y muy alta.
El índice de marginación municipal refleja el grado de carencias de la población, principalmente por no contar con los bienes y servicios esenciales para la satisfacción de sus necesidades básicas. Este índice constituye el inverso del índice de desarrollo humano, es decir, aquel en el cual los municipios con grado bajo de desarrollo humano tienen un índice de marginación muy alto y viceversa.
Existen programas sociales encaminados a combatir la marginación social en los municipios, destinados a evitar los rezagos en la educación, proporcionar salud, apoyar a las familias en pobreza extrema, garantizar el abasto de productos básicos a precios bajos, otorgar subsidios para construir o ampliar viviendas, mejorar las condiciones de vida y laborales de los jornaleros agrícolas, entre otros.
La regulación y aplicación de estos programas se encuentra en la Ley General de Desarrollo Social, aprobada por unanimidad en el año de 2004. Dicha ley surgió con la finalidad de garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Carta Magna, asegurando el acceso a toda la población al desarrollo social, teniendo como principios la libertad, la justicia distributiva, la solidaridad, la participación social, la sustentabilidad y la transparencia.
Esta ley también regula al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), considerándolo como un organismo público descentralizado de la administración pública federal, agrupado en el sector coordinado por la Secretaría de Desarrollo Social.
Dicho organismo tiene la capacidad técnica para generar información objetiva sobre la situación de la política social y la medición de la pobreza, así como formar parte de un esquema institucional que permita que la información sea de utilidad para mejorar la toma de decisiones.
El propósito fundamental del Coneval es revisar periódicamente el cumplimiento de los objetivos de los programas, metas y acciones de la política de desarrollo social a través de dos elementos. El primero es normar y coordinar la evaluación de la política nacional de desarrollo social y las políticas, programas y acciones que ejecuten las dependencias públicas.
El segundo es establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza, garantizando que se efectúe con transparencia, objetividad y rigor técnico.
De acuerdo con la evaluación de los estudios de medición de la pobreza, se puede establecer cuáles son las zonas de atención prioritaria, que marca la ley para distribuir, con formulas que tienen el objeto de ser imparciales y objetivas los recursos sociales, habida cuenta de la comprobada manipulación gubernamental, con propósitos electorales, que han quedado circunscritos para la historia en el celebre dictamen del Tribunal Electoral respecto de la elección federal del 2006.
Las zonas de atención prioritaria deben integrarse por todas aquellas entidades y municipios que presentan índices elevados de rezago social, marginación o ambas condiciones. Aunque en muchas ocasiones hay dudas sobre la integración de la lista de los municipios considerados como parte de estas zonas.
Las zonas de atención prioritaria son básicas para orientar a nivel regional los programas de combate a la pobreza. Se deben basar en un esquema federalista, porque permiten una negociación clara con las autoridades estatales, permitiendo consolidar los convenios únicos de desarrollo social.
Tales zonas llevan una aplicación de cerca de 20 años y permiten identificar necesidades y recursos comunitarios para atender a zonas de extrema pobreza, como las que existen en las áreas montañosas, en donde viven en un nivel de marginalidad más de 12 millones de personas.
De acuerdo con el artículo 29 de la Ley General de Desarrollo Social y su reglamento, su definición debe ser anual y actualizarse de acuerdo al estudio de la Coneval, pero lamentablemente ni en 2006 ni en 2007 se establecieron tales zonas, abriendo sospechosamente un periodo de amplia discrecionalidad por parte de las autoridades federales, que orientaron los programas sociales hacia varias regiones sin aparente justificación metodológica, propiciando inclusive que algunos municipios quedaron fuera de tales apoyos, pese a que el índice de marginalidad municipal los clasifica en el nivel de muy alta.
Aunado a ello, es preocupante que aún existe discrecionalidad e imprecisión en la elaboración de la lista de las zonas de atención prioritaria, ya que no se establece con claridad el motivo de la inclusión o exclusión de los municipios, afectando a su población. Como ejemplo, tenemos que en el año 2007, no se actualizó la lista de las zonas de atención prioritaria y en el Programa 100 x 100 que puso en marcha el gobierno federal no se tomó en cuenta a varios municipios de Oaxaca, como San Bartolomé Ayautla y San Martín Peras, que son considerados como municipios de muy alta marginalidad y rezago social.
Por ello, nos parece necesario que se fortalezca en la Ley la obligación del gobierno federal de tomar como base la evaluación que realiza el Coneval, para declarar y actualizar las zonas de atención prioritaria año con año, incluyendo también al mayor número de municipios posibles, así como establecer en forma amplia y objetiva las causas de inclusión o exclusión de ellos.
Con la presente reforma, se cristalizarían tres importantes objetivos que permitirían dar rigor al establecimiento de las zonas de atención prioritaria, a los estudios de la Coneval y a la transparencia en la incorporación de los municipios. Para ello, se modifica la posición actual de la evaluación de resultados de la medición de la pobreza que son considerados referente, para ser base obligada de información para determinar dichas zonas.
El segundo objetivo se cumple al adicionar un segundo párrafo al artículo 30 de la ley para establecer que las zonas de atención prioritaria constituyen el principal mecanismo para la asignación de recursos sociales en los municipios, estableciendo que su incorporación debe ser creciente, evitando la tendencia a su recorte y la posibilidad de que este importante medio sea sustituido aun transitoriamente por otros programas, como fue el caso de los años mencionados en que operó el denominado "100 x 100".
El tercer objetivo se cumpliría, al amparo de la necesidad de la transparencia, estableciendo la obligación de que en la propuesta enviada por el Ejecutivo a la Cámara de Diputados conteniendo la información de las zonas de atención prioritaria se inscriba una parte en donde explícitamente se señalen las razones por las cuales se incorporan a nuevos municipios o se excluyen a municipios que recibían recursos sociales por este mecanismo.
En tal virtud, la presente iniciativa cumple con varios valores fundamentales que deben regir la política social, como son la inclusión, la precisión, el federalismo, la legalidad y la transparencia.
Por lo anteriormente expuesto, someto a su consideración la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que reforma el artículo 30 de la Ley General de Desarrollo Social
Artículo Único. Se reforma el artículo 30 de la Ley General de Desarrollo Social, para quedar como sigue:
Artículo 30. El Ejecutivo federal revisará anualmente las zonas de atención prioritaria, teniendo como base las evaluaciones de resultados de los estudios de medición de la pobreza, que emita el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social e informará a la Cámara de Diputados sobre su modificación para los efectos de asignaciones del Presupuesto de Egresos de la Federación. La Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto, hará la Declaratoria de Zonas de Atención Prioritaria, la cual deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación, junto con el decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación.
Las zonas de atención prioritaria constituyen el principal mecanismo para la asignación de recursos federales para el desarrollo social. Su establecimiento promoverá la inclusión anual del mayor número de municipios posible.
En el proyecto de integración de las zonas de atención prioritaria se incluirá un apartado en donde se expliquen las razones técnicas por las cuales se incorporan a nuevos municipios o se excluyen a otros que hayan sido considerados en el ejercicio fiscal anterior.
Artículos Transitorios
Primero. El presente Decreto entrará en vigor para efectos del ejercicio fiscal de 2009.
Segundo. Publíquese en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo, a 4 de diciembre de 2007.
Diputado Jorge Toledo Luis (rúbrica)
QUE REFORMA Y ADICIONA EL ARTÍCULO 129 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO MARIO EDUARDO MORENO ÁLVAREZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN
Los que suscribimos, diputados federales Mario Eduardo Moreno Álvarez, Gustavo Macías Zambrano, Miguel Ángel Monraz Ibarra y Omar Antonio Borboa Becerra, pertenecientes a esta LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, e integrantes del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, 135 y demás relativos y aplicables de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, y demás relativos y aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona un segundo párrafo al artículo 129 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo los siguientes:
Antecedentes
El artículo 129 de la Constitución Política de los Estados Unidos, nace en la sesión del 24 de enero de 1857, con la redacción propuesta por el ilustre abogado Ponciano Arriaga, presidente de la Comisión de Constitución, quedando inmerso dentro del artículo 122 de aquel entonces; no obstante lo anterior, por cuanto al Constituyente de Querétaro en el año de 1917, el precepto de mérito se encontró bajo el número 128, con idéntico texto al de la carta política de 1857 y presentado en la sesión ordinaria correspondiente al día 21 de enero y aprobado sin discusión en la sesión ordinaria del día 25 siguiente, con el numeral 129, debido a que se había agregado al proyecto de dictamen el artículo 123, que contempla el Título Sexto, denominado "Del Trabajo y de la Previsión Social en al artículo 123". Por lo que, cabe mencionar que dicho artículo 129 de nuestra Carta Magna, no ha sufrido modificación alguna al respecto.1
En ese sentido, es importante señalar que el precepto constitucional es cuestión, surgió por la preocupación de los legisladores de a mediados del S. XIX y principios del S. XX de que la fuerza militar "no sobrepasara ni sometiera" a las autoridades civiles ni a la ciudadanía en general; así como, ni en detrimento de las instituciones.
En ese sentido, el citado artículo 129 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece lo siguiente: "En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. Solamente habrá Comandancias Militares fijas y permanentes en los castillos, fortalezas y almacenes que dependan inmediatamente del Gobierno de la Unión; o en los campamentos, cuarteles o depósitos que, fuera de las poblaciones, estableciere para la estación de las tropas."
Por otra parte, es significativo mencionar, que en las últimas tres legislaturas los partidos políticos de las tres principales fuerzas, han propuesto modificaciones al mismo artículo a fin de adecuarlo a la realidad actual por la que atraviesa el país, con las siguientes propuestas: La derogación de la segunda parte del artículo; el adicionar conceptos como el de Seguridad Nacional; la creación de sistemas de información e inteligencia; el Consejo de Seguridad Nacional; y, el que las autoridades militares lleven a cabo funciones que tiendan a salvaguardar la seguridad nacional, la seguridad interior y el auxilio a la población civil en casos de desastres naturales graves.
No obstante lo anteriormente señalado dentro del capítulo de antecedentes, se prosigue con la siguiente:
Exposición de Motivos
La Constitución es el complejo de normas de naturaleza suprema y fundamental, emitido de una sola vez, que estructura un Estado, crea sus poderes y órganos de autoridad, prevé las relaciones entre ellos, los dota de facultades y les establece limitaciones;2 no a todas las leyes les es dado crear poderes y órganos y fundar su actuación; a lo que más llegan es a regular y autorizar con base en una norma primaria; es función exclusiva de la constitución el prever una particular forma de organización política, determinar quiénes serán los titulares del poder y establecer los principios de su actuación, esto es, dar las bases que funden un estado determinado, es en este sentido en el que se sostiene que una constitución es fundamental.3 De tal forma, se debe procurar en todo momento la perfectibilidad de nuestra carta magna, para que contenga un marco jurídico sólido, eficaz y no desfasado en las disposiciones contenidas en él.
Por lo que, para entrar de fondo al tema, debemos analizar los conceptos de "seguridad nacional" y "seguridad pública", en tanto que el primero tiende a salvaguardar la integridad de los órganos supremos del propio Estado o de la comunidad estatal como un todo (generalmente encomendada a las instituciones o fuerzas armadas, como Ejército, Marina de Guerra y Fuerza aérea Nacionales, según el artículo 73, fracción XIV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos); el segundo alude a la protección de las personas y bienes de los ciudadanos, al mantenimiento del orden y tranquilidad de los mismos, y no menos importante la prevención y la debida procuración y administración de justicia (la que por lo general es encomendada a las instituciones o fuerzas policiales de los tres ámbitos de gobierno, bajo un sistema nacional de seguridad pública, de acuerdo con los artículos 21, párrafos quinto y sexto; 73, fracción XXIII y 115, fracción III, inciso h) de la Constitución Federal).
No obstante lo anterior, es importante destacar que aún cuando "seguridad nacional" no es un término que tenga un significado preciso, generalmente se refiere a todos aquellos programas, medidas e instrumentos que cierto Estado adopta para defender a sus órganos supremos de un eventual derrocamiento violento por un movimiento subversivo interno o una agresión externa; pero también cabe mencionar que la "seguridad nacional" no se concreta a la capacidad militar para evitar dicho eventual derrocamiento sino que, en general, también implica la habilidad del gobierno para funcionar con eficiencia y satisfacer los intereses públicos; con independencia de lo controvertido que pueda ser desde el punto de vista político, tomando en cuenta las prioridades de cada Estado, en la justificación de proteger dicha seguridad;4
En ese sentido, no podemos dejar de ligar de la seguridad nacional a la seguridad pública, puesto que por ejemplificar el tema, en lo tocante al combate al narcotráfico el Ejército y la Fuerza Aérea Mexicana, como respuesta inmediata del Gobierno Federal para frenar las acciones delictivas perpetradas por las organizaciones del narcotráfico y del crimen organizado en diversos estados de la República, la Secretaría de Marina se integró a las operaciones conjuntas con la Secretaría de la Defensa Nacional, la Secretaría de Seguridad Pública, la Procuraduría General de la República, la Agencia Federal de Investigación y los gobiernos de los estados, en donde únicamente en una sola operación se decomisaron 106 bultos de cocaína con un peso de 2,333.8380 kilogramos y en otro se aseguraron 126 paquetes de marihuana con un peso ministerial de 1,440 kilogramos.5
Así también, en cuanto a la participación de la Secretaría de la Defensa Nacional (SDN), en materia de Seguridad Pública, para hacer frente a las organizaciones dedicadas al narcotráfico y delincuencia organizada, mantuvo un despliegue promedio mensual de 45,723 elementos militares; logrando evitar la producción de más de 756 millones de dosis de diferentes tipos de drogas y que los narcotraficantes obtuvieran ganancias por arriba del orden de los 38 mil millones de pesos; tan solo con la cantidad de marihuana destruida se evitó la producción de más de 440 millones de dosis, cuyo valor se estima superior a 13 mil 550 millones de pesos en el mercado de las drogas, mientras que con la erradicación de amapola se impidió una producción equivalente a más de 62 millones de dosis de heroína, con un valor aproximado a los 14 mil 988 millones de pesos. Lo que clarifica la necesidad de establecer un mejor marco jurídico que dé un soporte mas claro a las actividades de las fuerzas armadas.
Asimismo y de conformidad con las Tesis XXV/96, XXVII/96, XXVIII/96 y XXX/96 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las fuerzas armadas se encuentran facultadas para participar en actividades de carácter policial, al margen de lo que establece el artículo 129 de la Constitución Federal; ya que si bien es cierto que realizan funciones que tienen exacta conexión con la disciplina militar, también pueden realizar acciones civiles a favor de la seguridad pública, en situaciones que no se requiera suspender las garantías, ello por supuesto obedeciendo la solicitud expresa, fundada y motivada, de las autoridades civiles a las que deberán estar sujetas, con estricto acatamiento a la Constitución y a las leyes; sobre todo a la obediencia de las órdenes del Presidente de la República, con estricto respeto a las garantías individuales, cuando sin llegarse a situaciones que requieran la suspensión de aquellas, hagan temer, fundadamente, que de no enfrentarse de inmediato sería inminente caer en condiciones graves que obligarían a decretarla. Lo anterior, derivado de diversas interpretaciones que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha hecho en cuanto al artículo 129 Constitucional. De manera que, se transcriben –algunas- para sustentar el dicho antes expresado, las siguientes:
EJÉRCITO, FUERZA AÉREA Y ARMADA. SI BIEN PUEDEN PARTICIPAR EN ACCIONES CIVILES A FAVOR DE LA SEGURIDAD PÚBLICA, EN SITUACIONES EN QUE NO SE REQUIERA SUSPENDER LAS GARANTÍAS, ELLO DEBE OBEDECER A LA SOLICITUD EXPRESA DE LAS AUTORIDADES CIVILES A LAS QUE DEBERÁN ESTAR SUJETOS, CON ESTRICTO ACATAMIENTO A LA CONSTITUCIÓN Y A LAS LEYES. Del estudio relacionado de los artículos 16, 29, 89, fracción VI, y 129, de la Constitución, así como de los antecedentes de este último dispositivo, se deduce que al utilizarse la expresión "Disciplina militar" no se pretendió determinar que las fuerzas militares sólo pudieran actuar, en tiempos de paz, dentro de sus cuarteles y en tiempos de guerra, perturbación grave de la paz pública o de cualquier situación que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, fuera de ellos, realizando acciones para superar la situación de emergencia, en los términos de la ley que al efecto se emita. Es constitucionalmente posible que el Ejército, fuerza Aérea y Armada en tiempos en que no se haya decretado suspensión de garantías, puedan actuar en apoyo de las autoridades civiles en tareas diversas de seguridad pública. Pero ello, de ningún modo pueden hacerlo "por sí y ante sí", sino que es imprescindible que lo realicen a solicitud expresa, fundada y motivada, de las autoridades civiles y de que en sus labores de apoyo se encuentren subordinados a ellas y, de modo fundamental, al orden jurídico previsto en la Constitución, en las leyes que de ella emanen y en los tratados que estén de acuerdo con la misma, atento a lo previsto en su artículo 133.7
SEGURIDAD PÚBLICA. SU REALIZACIÓN PRESUPONE EL RESPETO AL DERECHO Y EN ESPECIAL DE LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES. Del análisis sistemático de los artículos 16, 21, 29, 89, fracción VI, 129 y 133, de la Constitución, así como 2º., 3º., 5º., 9º., 10, 13, y 15, de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública; 1º., 2º., 3º., 10 y 11 de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, y 1º., 2º., 9º. Y 10 de la Ley Orgánica de la Armada de México, se deduce que el Estado mexicano, a través de sus tres niveles de gobierno y de todas las autoridades que tengan atribuciones relacionadas, directa o indirectamente, con la seguridad pública, deben coadyuvar a lograr los objetivos de ésta, traducidos en libertad, orden y paz pública, como condiciones imprescindibles para gozar de las garantías que la Constitución reconoce a los gobernados. El examen de los diferentes preceptos citados, con los demás elementos que permiten fijar su alcance, lleva a concluir que, jurídicamente, los conceptos de garantías individuales y seguridad pública no sólo no se oponen sino se condicionan recíprocamente. No tendría razón de ser la seguridad pública sino se buscara con ella crear condiciones adecuadas para que los gobernados gocen de sus garantías; de ahí que el Constituyente Originario y el Poder Reformador de la Constitución, hayan dado las bases para que equilibradamente y siempre en el estricto marco del derecho se puedan prevenir, remediar y eliminar o, al menos disminuir, significativamente, situaciones de violencia que como hechos notorios se ejercen en contra de las personas en su vida, libertad, posesiones, propiedades y derechos. Por ello, sería inadmisible en el contexto jurídico constitucional interpretar la seguridad pública como posibilidad de afectar a los individuos en sus garantías, lo que daría lugar a acudir a los medios de defensa que la propia Constitución prevé para corregir esas desviaciones. Consecuentemente, por el bien de la comunidad a la que se debe otorgar la seguridad pública, debe concluirse que resulta inadmisible constitucionalmente un criterio que propicie la proliferación y fortalecimiento de fenómenos que atenten gravemente contra los integrantes del cuerpo social, así como de cualquier otro que favoreciera la arbitrariedad de los órganos del Estado que, so pretexto de la seguridad pública, pudieran vulnerar las garantías individuales consagradas en el Código Supremo. Por tanto, debe establecerse el equilibrio entre ambos objetivos: defensa plena de las garantías individuales y seguridad pública al servicio de aquéllas. Ello implica el rechazo a interpretaciones ajenas al estudio integral del texto constitucional que se traduzca en mayor inseguridad para los gobernados o en multiplicación de las arbitrariedades de los gobernantes, en detrimento de la esfera de derecho de los gobernados.8
Además, si bien es cierto que el artículo 129 en mención tiene una relación directa con los preceptos constitucionales siguientes: artículo 13 "...los tribunales militares en ningún caso y por ningún motivo podrán extender su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan a su Ejército"; artículo 16 "...en tiempo de paz ningún miembro del Ejército podrá alojarse en casa particular contra la voluntad del dueño, ni imponer prestación alguna. En tiempo de guerra los militares podrán exigir alojamiento bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los términos que establezca la ley marcial correspondiente"; y, artículo 132 "Los fuertes, los cuarteles, almacenes de depósito y demás bienes inmuebles destinados por el Gobierno de la Unión al servicio público o al uso común, estarán sujetos a la jurisdicción de los Poderes Federales en los términos que establezca la ley que expedirá el Congreso de la Unión; mas para que lo estén igualmente los que en lo sucesivo adquiera dentro del territorio de algún Estado, será necesario el consentimiento de la legislatura respectiva"; también lo es que, con esta reforma que se plantea plasmar, no se contradice ninguna de las disposiciones constitucionales anteriores, sino por el contrario clarifica mejor aún los conceptos que se establecen en nuestra carta magna.
Por otro lado, y particularmente en lo que respecta a la segunda parte del artículo 129 actual, que se refiere a que las comandancias militares fijas y permanentes, ubicadas en castillos, fortalezas, almacenes, campamentos, cuarteles o depósitos establecidos fuera de las poblaciones para la estación de tropas; se considera que el término de "castillos" debiera eliminarse, para actualizar dicho ordenamiento, ya que si el Castillo de Chapultepec, se utilizó como fortaleza que albergó al Colegio Militar y en donde se celebró la epopeya de los niños héroes, actualmente solo se utiliza como museo por lo que no tiene razón de ser la existencia de dicho término dentro del texto constitucional en cuestión.
Finalmente, podemos afirmar que el artículo 129 de la Constitución Federal que viene desde la Constitución de 1857, es inadecuado para la actual realidad; por lo que se debe modificar para darle así un fundamento constitucional más claro a la labor del ejército, en tareas de lucha contra el crimen organizado; ya que a simple vista pareciera que el ejército hace tareas que no le corresponden de manera legítima aunque sin duda sí de forma meritoria. En ese sentido, y aunque si bien es cierto que la principal tarea de las fuerzas armadas es la defensa de la soberanía y del territorio nacional, también lo debe ser que dentro de sus atribuciones se encuentra el apoyar al ejecutivo federal en el resguardo de la seguridad interior del país.
Por lo anteriormente expuesto, y dado que se ha emitido jurisprudencia al respecto como una fuente del derecho interpretativa de la ley; es que proponemos la siguiente iniciativa con
Proyecto de Decreto
Artículo Único. Se reforma y adiciona un segundo párrafo al artículo 129 de la Constitución Política de los Estados Unidos, para quedar como sigue:
Artículo 129. En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. Solamente habrá Comandancias Militares fijas y permanentes en las fortalezas y almacenes que dependan inmediatamente del Gobierno de la Unión; o en los campamentos, cuarteles o depósitos que, fuera de las poblaciones, estableciere para la estación de las tropas.
Las autoridades militares podrán participar en aquellas actividades que tiendan a salvaguardar la seguridad pública, en apoyo de las autoridades civiles, siempre y cuando medie petición expresa de éstas, debidamente fundada y motivada, y que dicho apoyo lo realice bajo la dirección de la autoridad civil correspondiente.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas:
1 Instituto de Investigaciones Jurídicas, "Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada", Tomo II. Ed. Porrúa, Décimo Segunda Edición, México, 1998, p. p. 1351-1357.
2 Manuel García Pelayo, "Derecho Constitucional Comparado", Madrid, Revista de Occidente, 1967, p. 34.
3 Elisur Arteaga Nava, "Constitución Política y Realidad", Ed. Siglo XXI editores, México, 1997, p. 17.
4 Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, "Diccionario Jurídico Mexicano", Ed. Porrúa, México, a. 2005, Tomo p-z, p.3430-3431.
5 Secretaría de Marina (Semar), "I Informe de Labores", Edición por la Oficialía Mayor de la Secretaría de Marina Armada de México, México, p. 12-15.
6 Acción de inconstitucionalidad 1/96, Leonel Godoy Rangel y otros. 5 de marzo de 1996. Once votos. Ponente: Mariano Azuela Güitron. Secretaria: Mercedes Rodarte Magdalena. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, Abril de 2000, Tesis: P./J. 38/2000, p. 549.
7 Ob. cit. (Tesis: P./J. 36/2000, p. 552.)
8 Idem (Tesis: P./J. 35/2000, p. 557 )
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de diciembre de 2007.
Diputados: Mario Eduardo Moreno Álvarez, Gustavo Macías Zambrano, Miguel Ángel Monraz Ibarra, Omar Antonio Borboa Becerra (rúbricas)
QUE DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY ORGÁNICA DEL EJÉRCITO Y LA FUERZA AÉREA MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO ARMANDO BARREIRO PÉREZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD
El suscrito, diputado federal a la LX Legislatura del Congreso de la Unión e integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en los artículos 71, fracción II, 73, fracción XIV, 78, fracción III, y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 122, numeral 1, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración del Congreso de la Unión la iniciativa con proyecto de decreto por el que se derogan los artículos 14 fracción II, 15, 103 fracción I, 104 y 105 de la Ley Orgánica del Ejército y la Fuerza Aérea mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El Cuerpo de Guardias Presidenciales es un cuerpo especial del Ejército y la Fuerza Aérea que depende, operativamente, de la Secretaría de la Defensa Nacional y que "tiene por misión garantizar la seguridad del presidente de la república, de su residencia y demás instalaciones conexas, así como rendirle los honores correspondientes aislada o conjuntamente con otras unidades de conformidad con las disposiciones reglamentarias"1. El número de efectivos de este cuerpo especial y su organización son determinados por el propio presidente de la república, de acuerdo a las atribuciones que, como mando supremo del Ejército y la Fuerza Aérea Mexicanos, le confiere la Ley Orgánica de este instituto armado.
Este cuerpo especial cuenta con un órgano técnico-militar, llamado Estado Mayor Presidencial, que auxilia al titular del Ejecutivo federal para la "obtención de información general; planificar (las) actividades personales propias del cargo y las prevenciones para su seguridad y (que) participa en la ejecución de actividades procedentes, así como en las de los servicios conexos, verificando su cumplimiento"2.
La historia de este cuerpo, a todas luces antidemocrático y elitista, se remonta al primer gobierno independiente de México: con el nombre de Ayudantía General, en 1824, el general Guadalupe Victoria sentó las bases de lo que, más tarde, sería el Cuerpo Especial de Guardias Presidenciales. Poco después, en 1846, Mariano Paredes y Arrillaga creó lo que, entonces, se llamó Estado Mayor Facultativo y que se encontraba bajo las órdenes directas del titular del Ejecutivo.
El autoritarismo santannista transformó este último cuerpo en el Estado Mayor de su Alteza Serenísima y el presidente Ignacio Comonfort, en 1857, lo denominó Cuerpo Especial de Estado Mayor del Presidente de la República. Únicamente, y de acuerdo con su ideario liberal, el presidente Benito Juárez, durante su gobierno itinerante, se hizo acompañar de un pequeño grupo de militares que, en los tiempos más agrestes del conflicto con el Imperio francés, "se encargaron de su seguridad y lo asistieron en sus actividades"3.
Desde Porfirio Díaz hasta Victoriano Huerta, todos los presidentes de México tuvieron a sus órdenes un cuerpo con estas características. Fue el presidente Plutarco Elías Calles quien, en 1926, institucionalizó su creación en la Ley Orgánica del Ejército, disposición legal que fue modificada en 1942, bajo la presidencia de Manuel Ávila Camacho y de frente a las condiciones extraordinarias que planteaba la conflagración mundial que se encontraba en puertas, que se atribuyeron facultades extraordinarias a este cuerpo, reasumiendo sus funciones originales al término de la II Guerra Mundial.
En la actualidad, el Estado Mayor Presidencial se encuentra conformado por 1862 efectivos, provenientes del Ejército y la Fuerza Aérea, la Armada, policías federales y locales y elementos civiles, de la siguiente manera:
Lo anteriormente señalado, corresponde a los recursos humanos dedicados exclusivamente al Estado Mayor Presidencial y es por ello que nos parece un derroche excesivo para la protección y defensa de una única persona, en el marco de la construcción de un Estado social democrático de derecho y, sobre todo, en el entendido de que nos encontramos en una situación de paz y estabilidad social, en dónde el titular de la administración pública federal "construye" un nuevo entramado social que garantiza el desarrollo humano y las instituciones democráticas.
Cabe señalar que el órgano militar dirigente de este cuerpo especial, ha sido objeto de muchas y graves críticas. Investigaciones recientes señalan, entre otras cosas, que el jefe del Estado Mayor Presidencial durante el período presidencial de Gustavo Díaz Ordaz, general Luis Gutiérrez Oropeza, fue quien ordenó que el 2 de octubre de 1968 se colocaran francotiradores del Estado Mayor Presidencial en la Plaza de las Tres Culturas5, en Tlatelolco y tuvo una fuerte responsabilidad en la matanza de estudiantes que allí se perpetró. Este hecho constituye una afrenta para el desarrollo democrático de las instituciones.
La historia se repite. No obstante sus atribuciones legales, el pasado 7 de marzo el Estado Mayor Presidencial controló violentamente una legítima manifestación, en Yucatán, durante la visita del presidente norteamericano George Bush. La última ocasión en que el Estado Mayor Presidencial actuó en contra de la población se produjo el pasado 31 de octubre, durante la visita del señor Felipe Calderón a Tabasco, con motivo de la emergencia que se presentó por las inundaciones, situación que, más que crítica para los habitantes del estado, se ha convertido en una tragedia nacional. Como éste, existen muchos ejemplos de agresiones hacia la población civil por parte del Estado Mayor Presidencial. No esperemos otro "2 de octubre" para solucionar el problema. Enfrentemos los retos que la construcción de un Estado democrático nos impone.
En la presente iniciativa proponemos la desaparición de este cuerpo especial del Ejército y la Fuerza Aérea y, en consecuencia, que los elementos que lo conforman pasen a engrosar las filas de los cuerpos operativos.
Es por todo lo anterior, congruentes y comprometidos en la construcción de un Estado democrático, de derecho y socialmente responsable, que someto a la consideración del honorable Congreso de la Unión la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto
Artículo Único. Se derogan los artículos 14 fracción III, 15, 103 fracción I, 104 y 105 de la Ley Orgánica del Ejército y la Fuerza Aérea Mexicanos.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Los efectivos que se encuentran actualmente sirviendo en el cuerpo de Guardias Presidenciales y en el Estado Mayor Presidencial, deberán ser reubicados en las unidades operativas de las dependencias a que pertenezcan, sin menoscabo de sus derechos laborales.
Notas
1) Ley Orgánica del Ejército y la Fuerza Aérea Mexicanos, artículo 104.
2) Ídem, artículo 105.
3) Presidencia de la República, Estado Mayor Presidencial, Síntesis Histórica, en: www.presidencia.gob.mx.
4) Fuente: Ídem.
5) Ver Scherer García, Julio y Carlos Monsiváis, Parte de Guerra, Tlaltelolco, 1968, Documentos del General Marcelino García Barragán, Editorial Nuevo Siglo Aguilar, México, 1999.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de diciembre de 2007.
Diputado Armando Barreiro Pérez (rúbrica)
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LAS LEYES DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS; GENERAL DE INSTITUCIONES Y SOCIEDADES MUTUALISTAS DE SEGUROS; Y SOBRE EL CONTRATO DE SEGURO, A CARGO DEL DIPUTADO MARIANO GONZÁLEZ ZARUR, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
Mariano González Zarur, diputado de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, y 73, fracción X de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, somete a la consideración de la honorable Cámara de Diputados la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros y a la Ley sobre el Contrato de Seguro, con arreglo en los siguientes antecedentes y exposición de motivos
Antecedentes
1. El 2 de febrero de 2005, durante la LIX Legislatura, los senadores Jesús Enrique Jackson Ramírez, Éric Rubio Barthell y el que suscribe la presente iniciativa, presentamos una propuesta con proyecto de decreto que reforma la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros y la Ley sobre el Contrato de Seguro, la cual tenía como objetivo crear mecanismos legales para regular los contratos de seguro; siendo turnada a la Comisiones Hacienda y Crédito Público y Estudios Legislativos del Senado para su estudio y dictamen.
2. El 24 de octubre de 2006, el Pleno del Senado aprobó un acuerdo para proponer un mecanismo que ayudara a dar conclusión a las iniciativas de senadores de anteriores legislaturas pendientes de dictamen. En dicho acuerdo se remitió a los grupos parlamentarios el listado de iniciativas presentadas por senadores de su mismo partido en las Legislaturas LVIII y LIX, a fin de que se pronunciaran por la vigencia y el análisis de aquellos asuntos que resultaran de su interés. Debido a que la iniciativa en comento no se encontraba en la relación descrita anteriormente se tomó por concluida y su expediente fue enviado al archivo histórico del Senado de la República. el 21 de diciembre de 2006.
3. En virtud de a la importancia que tiene el fortalecimiento de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, para que cumpla su finalidad de promover, asesorar, proteger y defender los derechos e intereses de los usuarios frente a las instituciones financieras, arbitrar sus diferencias de manera imparcial y proveer equidad en las relaciones entre éstos, tal y como se establece en el artículo 5o. de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, se retoma dicha iniciativa para que se materialicen sus propósitos a favor de los usuarios, enriqueciéndola con algunas observaciones que en su momento hiciera la Asociación Mexicana de Instituciones de Seguros, AC, con respecto a la iniciativa presentada el 2 de febrero de 2005.
Exposición de Motivos
El derecho a la protección a la salud es una garantía constitucional consagrada en el artículo 4o. de la Carta Magna. No obstante, es evidente que tal postulado dista de haber sido cumplido en los hechos, puesto que sobre los mexicanos, especialmente en los estratos menos favorecidos, pesa un rezago de atención médica accesible e integral; además de que el 42.5 por ciento de la población no es derechohabiente de ninguna de las instituciones públicas de salud, de acuerdo con cifras del INEGI.
Ante esta situación, muchos mexicanos acuden al sector privado para obtener productos que les permitan hacer frente a afectaciones a la salud personal y familiar derivadas de enfermedades o accidentes. Tal es el caso de los seguros de gastos médicos proporcionados por las compañías aseguradoras autorizadas para operar en el país.
De acuerdo con datos de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, al cierre del 2006 existían 2 millones 146 mil 175 pólizas en vigor en el ramo de accidentes y enfermedades, por una suma total asegurada de 7 mil 798 millones de pesos. Estas cifras son claramente indicativas de la importancia social del seguro de gastos médicos y su impacto en la economía de los mexicanos1.
La actuación del sector público en esta materia ha venido incrementándose y especializándose. Actualmente, la principal atención es otorgada por dos instituciones: la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF), en aspectos generales y técnicos operativos; y, por lo que hace al cuidado de los intereses de los asegurados, por la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (Condusef), creada por mandato de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, emitida en 1999.
En ese contexto, la presente iniciativa busca reforzar la esfera jurídica de la Condusef, dotándola de autoridad plena para emitir indicaciones sobre los contratos de adhesión en materia de seguros, con carácter vinculante para las aseguradoras, y definir criterios precisos a seguir en los contratos de seguro de gastos médicos y análogos, que eviten confusión entre los usuarios y prevengan reclamaciones constantes por imputaciones de incumplimiento a los términos de las pólizas.
El artículo 5o. de la Ley de la Comisión Nacional de Usuarios de Servicios Financieros señala como finalidad promover, asesorar, proteger y "...defender los derechos e intereses de los usuarios frente a las instituciones financieras, arbitrar sus diferencias de manera imparcial y proveer a la equidad en las relaciones entre éstos".
En el ámbito de los seguros, el artículo 56 de la misma ley indica que "como una medida de protección al uuario, la Comisión Nacional revisará y, en su caso, propondrá a las instituciones financieras, modificaciones a los modelos de contratos de adhesión utilizados en sus diversas operaciones...".
La reforma propuesta busca que la Condusef tenga plena autoridad para emitir en vez de recomendaciones, verdaderas indicaciones vinculantes, que atiendan y resuelvan los conflictos que afrontan los usuarios en su relación con las aseguradoras.
Por lo que hace a la otra vertiente de esta iniciativa, se centra en un tipo particular de los seguros: el de gastos médicos y, dentro de éste, aborda especialmente los continuos conflictos de interpretación ocasionados por la ambigüedad en el concepto de "preexistencia", conforme al cual las aseguradoras comúnmente señalan que no cubrirán riesgos que resulten de enfermedades o padecimientos originados con anterioridad a la fecha de celebración del contrato de seguro.
La confusión estriba en que los criterios para determinar lo que es un padecimiento o enfermedad preexistente, no siempre se basan en criterios objetivos, sino que, en ocasiones, las aseguradoras estipulan criterios altamente subjetivos o de apreciación incierta, a partir de lo cual se producen numerosos casos de rechazo de solicitudes de pago, con el consiguiente conflicto.
La Condusef ha registrado este problema como una de las principales causas de reclamaciones presentadas ante ella y, en ejercicio de sus atribuciones, ha emitido recomendaciones para delimitar las causales de rechazo de reclamaciones por preexistencia, a elementos objetivos.
De acuerdo con la Condusef "la definición de enfermedades preexistentes utilizada por las aseguradoras no es del todo objetiva, lo que ocasiona confusión al usuario, respecto de los alcances de la misma"2
La cláusula de enfermedades (padecimientos) preexistentes, de las principales compañías que ofrecen este tipo de seguros, en su definición de enfermedad (padecimiento) preexistente, contiene en general, 4 elementos:
2. Que la enfermedad haya sido aparente a la vista.
3. Que por sus síntomas y signos, no pudo pasar desapercibida.
4. Aquellos por los que se hayan efectuado gastos o realizado un diagnóstico que señale que dichos síntomas o signos tuvieron inicio en fecha anterior a la contratación de la póliza.
Es por ello que Condusef recomienda que "las compañías deberían redefinir su cláusula de enfermedades preexistentes, considerando sólo elementos tangibles y objetivos, como los señalados en los puntos 1 y 4...
En este sentido, deberían precisar en la mencionada cláusula, que sólo se considerará como enfermedad preexistente, aquélla de la que exista un diagnóstico previo a la celebración del contrato, sustentado con las correspondientes pruebas de laboratorio y haya sido realizado por un médico con cédula profesional".
Otra de sus relevantes recomendaciones se refiere a que sea obligatorio que las aseguradoras, a través de su red médica, realizar en todos los casos, un examen médico a los solicitantes de la póliza como parte de la selección, con el cual podrán determinar, fehacientemente las enfermedades existentes antes de la contratación del seguro. "Con esto la institución no podrá rechazar ninguna reclamación por preexistencia salvo las diagnosticadas en el examen médico y, el asegurado no podrá reclamar una indemnización por una enfermedad o padecimiento del cual ya tenía conocimiento, como resultado de dicho examen".
Por ello, la presente iniciativa tiene la finalidad de elevar a rango de ley estas experiencias y recomendaciones, garantizando que el contrato de seguro de gastos médicos se celebre en un entorno de equidad y certidumbre.
Descripción de la iniciativa
Respecto de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, se propone –en primer término–, adicionar su artículo 2o., con una fracción X, para incluir entre las definiciones de la ley, la relativa al contrato de adhesión. Esto se hace necesario a efecto de sustentar con claridad las atribuciones de la Condusef para que tenga injerencia respecto de los contratos de adhesión.
Asimismo, se adiciona el artículo 11 con una fracción XVIII Bis, mediante la cual se confiere a la Condusef la atribución de hacer señalamientos de carácter obligatorio a los contratos de adhesión utilizados por las aseguradoras, en virtud de que la Condusef tal y como lo establece el artículo primero de la ley que la regula, es la autoridad encargada de proteger y defender tanto los derechos como intereses del público usuario de los servicios financieros, motivo por el cual la Condusef podrá gozar de total facultad para determinar dichas modificaciones en cumplimiento a su objeto, que es el de defender al usuario y con ello garantizar que dichos contratos no contengan estipulaciones lesivas para los beneficiarios.
A la facultad actual de hacer observaciones no obligatorias para las instituciones financieras, se suma la de efectuar indicaciones que sí sean obligatorias, pero sólo tratándose de los contratos de adhesión usados por las aseguradoras. Además, en la parte final de esta nueva fracción se le otorga la atribución de señalar las cláusulas tipo de incorporación obligatoria en los contratos de adhesión.
De igual manera, se propone derogar el segundo párrafo del artículo 56, que incluye la definición de contrato de adhesión, toda vez que por técnica legislativa debe estar junto con las demás definiciones operativas aportadas en el artículo 2o., como se propone en esta iniciativa.
Igualmente, en concordancia con la adición propuesta para el artículo 11, se propone adicionar un artículo 56 Bis, en el que se establece la facultad de la Condusef tocante a los contratos de adhesión en materia de seguros, precisándose que tales actos serán en protección de los intereses de los usuarios, para lo cual revisará que dichos contratos no establezcan obligaciones o condiciones inequitativas o lesivas para los usuarios. También, se confirma la facultad de ordenar la incorporación obligada de ciertas cláusulas tipo para el mismo fin.
Por último, respecto de esta Ley, se propone adicionar al artículo 94 una fracción X, para incluir entre las sanciones, la correspondiente a la inobservancia del antes citado artículo 56 Bis, para cuyo caso se señala una multa de 500 a 3 mil días de salario mínimo, que corresponde al rango más alto contemplado en la ley.
En segundo término, se proponen los siguientes cambios a la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros: Se modifica el artículo 36-B, en su tercer párrafo, para puntualizar que la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas procederá al registro de los contratos de adhesión, por lo que hace al cuidado de que no establezcan obligaciones o condiciones inequitativas o lesivas a los contratantes, asegurados o beneficiarios, solamente a partir del dictamen aprobatorio de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros.
Es oportuno explicar que a la fecha, por anacronismo de la ley, todavía se señala que la vigilancia de estos aspectos de equidad para los usuarios, queda a cargo de la CNSF, siendo esto improcedente a partir de la creación de la Condusef como órgano especializado en la protección y defensa de los usuarios de servicios financieros.
La Condusef, como autoridad del sector financiero encargada de proteger los derechos e intereses de los usuarios, es la facultada para emitir un dictamen previo, con base en el cual la CNSF procedería al registro de los contratos.
De esta manera, la facultad de revisar los contratos en lo concerniente a la equidad de los contratantes, se traslada de la CNSF, que es actualmente la instancia competente, a la Condusef, la que desde su creación es la institución pública que vela por el interés de los usuarios, por lo que debe ser en lo sucesivo la que dictamine los contratos es este aspecto.
En el mismo sentido, se propone modificar el artículo 36-C de la misma ley, para suprimir la mención relativa a la facultad de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas para indicar los contenidos que los contratos de seguro deberán cumplir para la protección de los contratantes, asegurados o beneficiarios, así como las cláusulas tipo de uso obligatorio para el mismo fin.
Como se ha expresado, esta supresión obedece a que esta protección corresponde ahora únicamente a la Condusef, por lo que el precepto en cuestión se limita a señalar las facultades de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas para indicar administrativamente los contenidos de los contratos y las cláusulas tipo obligatorias, pero no referidas a la protección a usuarios, sino de manera general en el ámbito de sus amplias atribuciones en la materia. Como en el caso anterior, se trata de una atribución anacrónica, por cuanto no es más la CNSF la que debe velar por el interés de los usuarios, sino la Condusef.
Por último, se propone reformar la Ley sobre el Contrato de Seguro, adicionándole un artículo 153 Bis, dentro del Título Tercero, relativo a las disposiciones especiales sobre el seguro de personas, a fin de dar solución a la extendida y persistente problemática causada por el rechazo de las aseguradoras a cubrir determinados eventos, bajo el argumento de que se trata de enfermedades y o padecimientos preexistentes. Esta situación deriva, principalmente, de los criterios ambiguos e interpretaciones unilaterales fijadas por las aseguradoras en relación con lo que debe entenderse por preexistencia.
Se plantea que la fracción I indique con precisión qué se entiende por una enfermedad y o padecimiento preexistente, proponiéndose que la definición abarque a aquellos que se han originado antes de la fecha de celebración del contrato, de acuerdo a los usos en esta materia. De mayor importancia es la aclaración en esta fracción I de que no serán consideradas como preexistentes las enfermedades y padecimientos que, sin haberse originado antes de la contratación, puedan surgir potencialmente debido a la historia clínica personal, antecedentes familiares o por cualquier otra causa. Tampoco serían preexistentes las enfermedades y padecimientos no originados antes del contrato, pero que pudieran derivar de enfermedades o padecimientos distintos que sí se hayan originado antes de la celebración del contrato.
Con esta disposición se busca dar certidumbre a la definición y evitar perjuicio injustificado a los usuarios por reclamaciones de pago negadas en virtud de interpretaciones erróneas sobre la preexistencia. Es claro que el contratante tiene derecho al pago por enfermedades y o padecimientos que surjan con posterioridad al contrato y que, por tanto, es inválido negar el pago aduciendo que la enfermedad y o padecimiento se derivó de uno previo preexistente.
Para la fracción II del artículo que se adiciona, se retoma una práctica común y sana en el sector, que estriba en la posibilidad de señalar en los contratos plazos máximos de espera para la procedencia de reclamaciones por distintos padecimientos o enfermedades. De esta manera, una vez transcurrido dicho término, la institución de seguros no podrá argüir la preexistencia como causa de improcedencia de la reclamación, excepto que pueda comprobar documentalmente un diagnóstico o pago previo por el concepto de que se trate. Para dar mayor equidad, evitar abusos por plazos excesivos y favorecer un tratamiento científico en la materia, se propone en la misma fracción que sea la Secretaría de Salud la que indique la duración de los plazos de espera para cada enfermedad o padecimiento. Se considera necesario que sea dicha secretaría, por ser este un asunto de interés público y social.
En la fracción III se plasman las condiciones que deberán cubrirse para que una enfermedad y o padecimiento sea considerado como preexistente, consistentes en que se cuente con un diagnóstico por escrito o con documentos que acrediten gastos para recibir tratamiento. Para generar un marco de mayor equidad entre las instituciones de seguros y los usuarios, se establece que el interesado puede someterse a un examen médico, con el fin de detectar padecimientos preexistentes que, por tanto, no serían cubiertos, y dar así mayor certeza a su relación con la aseguradora.
Se establece que el examen deberá ser realizado por médico con cédula profesional, en establecimiento que indique la aseguradora, pero sin que en ningún caso pueda haber relación profesional o de negocios entre aquellos y ésta. El interesado deberá ser informado por escrito de las enfermedades y o padecimientos objeto de detección mediante el examen. Cuando se encuentren otros distintos, deberá haber la comprobación médica correspondiente. El informe de resultados deberá ser entregado solamente al interesado, en original por duplicado, para que él entregue un tanto a la institución de seguros.
El informe hará constar las enfermedades y o padecimientos que tenga el interesado, excluyendo señalamientos sobre otros que potencialmente pueda desarrollar. También indicará las enfermedades objeto de detección que no hayan sido encontradas. Respecto de éstas no procederá alegato de preexistencia. Para el caso de las enfermedades y o padecimientos que no hayan sido objeto de detección, la aseguradora podrá fijar plazos de espera, conforme a lo explicado. Se resalta que debe acotarse el espectro de enfermedades y o padecimientos susceptibles de ser detectados, en razón de que un examen, o conjunto de éstos, que pudiera detectar o descartar todas y cada una de las enfermedades y o padecimientos posibles, sería en extremo oneroso para el particular y supondría, entonces, más una traba que una ayuda en el proceso de contratación y de certidumbre en la relación.
Se incluye la posibilidad de someter las diferencias a un arbitraje que sería tramitado por la Condusef, pero realizado por personas ajenas a ésta. El arbitraje no tendría costo para el usuario, quien pagaría exclusivamente los derechos fiscales que corresponda. El costo del arbitraje sería asumido por la institución de seguros, lo que es equitativo, dada la disparidad de capacidad económica entre las partes y no puede tomarse como una imposición, porque la decisión de incluir la cláusula que contenga esta regla queda a discreción de la propia aseguradora. En el arbitraje aplicarían supletoriamente las disposiciones del derecho procesal civil.
Por otro lado se adiciona un artículo 153 Ter para dotar a la Condusef de la facultad de requerir a particulares e instituciones públicas y privadas, la información clínica sobre personas físicas, cuando respecto de éstas haya controversias sobre la preexistencia de enfermedades y o padecimientos, en los que se haya solicitado la intervención de la Condusef.
Esta medida es necesaria, porque actualmente hay una norma oficial que protege, como es debido, la información clínica de particulares. No obstante, en un marco de equidad, en el que se atiendan las razones válidas del sector asegurador, deben establecerse instancias y mecanismos para que dicha información sea conocida a fin de hacer las aclaraciones pertinentes que impida fraudes.
Con esta reforma se da seguridad jurídica a los contratantes, lo que disminuirá las reclamaciones e inconformidades presentadas por los usuarios ante el rechazo de cumplimiento de una obligación contratada por las instituciones financieras. El nuevo marco jurídico favorecerá que el contrato de seguro de gastos médicos y similares, sea un instrumento más confiable, lo que alentará su mayor uso por la población.
La presente iniciativa mantiene y afirma la figura de la preexistencia, pero sobre bases de mayor certidumbre a favor del conjunto de las instituciones de seguros y de los usuarios. Con estas nuevas bases, las instituciones financieras seguirán teniendo la facultad de determinar los casos en los que no procede una reclamación de pago por motivos de existir una preexistencia en el padecimiento, pero a partir de criterios más equitativos.
Con base en lo anteriormente expuesto, se somete a la consideración de esta honorable asamblea, la presente iniciativa con proyecto de
Decreto que reforma y adiciona la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros y a la Ley sobre el Contrato de Seguro
Artículo Primero. Se adicionan los artículos 2, 11, 56 Bis y 94, y se deroga el párrafo segundo del artículo 56, todos de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, para quedar como sigue:
Artículo 2. Para los efectos de esta ley, se entiende por:
X. Contrato de adhesión, el elaborado unilateralmente en formatos, por una Institución Financiera y en los que se establezcan los términos y condiciones aplicables a la contratación de operaciones o servicios. Incluye los modelos de cláusulas elaborados para ser incorporados mediante endosos adicionales al contrato.
I. a XVIII. ...
XIX. a XXVI. …
(se deroga)
Artículo 56 Bis. En términos de lo dispuesto en la fracción XVIII Bis, del artículo 11 de esta ley, en protección de los intereses de los usuarios, la Comisión Nacional revisará y, en su caso, señalará las modificaciones que las instituciones financieras deberán hacer a los contratos de adhesión en materia de seguros, utilizados para la celebración de sus operaciones o la prestación de sus servicios. Para el mismo fin podrá establecer las cláusulas tipo de uso obligatorio para las diversas especies de contratos de adhesión en esta materia.
La Comisión Nacional revisará que los contratos señalados y, en su caso, los modelos de cláusulas adicionales, no contengan formulaciones que establezcan obligaciones o condiciones inequitativas o lesivas para los usuarios, sean éstos contratantes, asegurados o beneficiarios de los seguros.
Artículo 94. La Comisión Nacional estará facultada para imponer las siguientes sanciones:
XIV. Multa de 500 a 3 mil días de salario, a la Institución Financiera que no cumpla con lo previsto en el artículo 56 Bis de esta ley.
Artículo Segundo. Se reforman y adicionan los artículos 36 B y 36 C de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, para quedar como sigue:
Artículo 36-B. ...
...
La citada comisión registrará los contratos señalados y, en su caso, los modelos de cláusulas adicionales independientes que cumplan los mismos requisitos, previo dictamen de que los mismos no contienen formulaciones que se opongan a lo dispuesto por las disposiciones legales que les sean aplicables y que, de acuerdo al dictamen de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, no establecen obligaciones o condiciones inequitativas o lesivas para contratantes, asegurados o beneficiarios de los seguros y otras operaciones a que se refieran.
...
Artículo 36-C.- Los contratos de seguro en general deberán contener las indicaciones que administrativamente fije la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas en el ámbito de sus atribuciones. Asimismo, la citada comisión podrá establecer cláusulas tipo de uso obligatorio para las diversas especies de contratos de seguro.
Artículo Tercero. Se adicionan los artículos 153 Bis y 153 Ter a la Ley sobre el Contrato de Seguro, para quedar como sigue:
Artículo 153 Bis. En la póliza del contrato de seguro sobre personas, de los tipos relativos a gastos médicos, de salud y análogos, las cláusulas de preexistencia de enfermedades y o padecimientos, deberán redactarse de conformidad con los siguientes parámetros y sin estipulaciones adicionales que los contradigan o limiten su propósito:
No son preexistentes las enfermedades y padecimientos que, sin cumplir el supuesto indicado en el párrafo inmediato anterior, puedan surgir potencialmente debido a la historia clínica personal, antecedentes familiares o por cualquier otra causa.
Tampoco son preexistentes las enfermedades y padecimientos que, sin cumplir el supuesto indicado en el párrafo primero de esta fracción, puedan derivar de enfermedades o padecimientos distintos que sí se hayan originado antes de la celebración del contrato.
II. En la póliza de contrato a que se refiere este artículo podrán fijarse plazos de espera para la procedencia de reclamaciones por padecimientos y o enfermedades, vencidos los cuales sólo podrá alegarse preexistencia con base en lo dispuesto en la fracción III de este artículo.
Los plazos de espera serán determinados por la Secretaría de Salud.
III. Las enfermedades o padecimientos podrán considerarse preexistentes, sólo si se cumple una o las dos siguientes condiciones:
a) Que previamente a la celebración del contrato, se haya elaborado un diagnóstico escrito, sustentado con pruebas de laboratorio, por un médico con cédula profesional, y o
b) Que previamente a la celebración del contrato, el asegurado haya hechos gastos, comprobables documentalmente, para recibir tratamiento médico de la enfermedad y/o padecimiento de que se trate;
La institución se seguros interesada podrá acudir a la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, dentro de los treinta días siguientes a que le sea presentada una reclamación, para los efectos del artículo 153 Ter.
IV. A efecto de determinar la preexistencia de enfermedades y o padecimientos, como parte del procedimiento de suscripción, la institución de seguros podrá requerir al solicitante que se someta a un examen médico, bajo las siguientes directrices:
a) El examen deberá ser llevado a cabo bajo la responsabilidad de un médico con cédula profesional, sin relación profesional, directa o indirecta, con alguna institución de seguros;
b) El examen será practicado en el establecimiento de salud que indique la institución de seguros, en el que ésta no deberá tener participación accionaria, directa o indirecta, ni asociación mercantil alguna;
c) Previamente a su realización, se indicarán al interesado en escrito con membrete de la institución de seguros y firmado por funcionario responsable de ésta, las enfermedades y o padecimientos que son objeto de detección mediante el examen;
d) En caso de que sean detectados enfermedades y o padecimientos distintos de aquéllos objeto del examen, se harán constar en el informe de resultados, acompañados de la sustentación médica que corresponda;
e) El informe de resultados del examen será entregado al interesado en dos originales: uno dirigido a él y otro dirigido a la institución de seguros que corresponda, y
f) En el informe de resultados se harán constar las enfermedades y o padecimientos que tenga el interesado en la fecha de examen, sin señalamientos adicionales sobre enfermedades y o padecimientos potenciales o que puedan surgir en el futuro como derivación de los actuales.
También se harán constar las enfermedades y o padecimientos que, en términos del inciso c) de esta fracción, fueron objeto de detección del examen y no hayan sido encontrados.
Las enfermedades y o padecimientos que, habiendo sido objeto de detección del examen, no sean reportados se tendrán como inexistentes a la fecha del examen, para todos los efectos legales.
Al asegurado que se haya sometido al examen médico, no podrá alegársele preexistencia de enfermedad y o padecimiento alguno que en el informe de resultados haya sido señalado como no encontrado.
En relación con las enfermedades y o padecimientos que no hayan sido objeto de detección mediante examen, la institución de seguros podrá fijar plazos de espera en la póliza del contrato, conforme a lo señalado en la fracción II de este artículo, y
V. En las pólizas de contrato se podrá establecer que, en caso de controversia sobre la preexistencia de enfermedades y o padecimientos, las partes tendrán la prerrogativa de someterla a arbitraje, bajo las siguientes directrices:
a) El arbitraje será tramitado por conducto de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros y realizado por persona o personas ajenas a ésta;
b) Cualquiera de las partes podrá solicitar el arbitraje a la Comisión Nacional indicada en el inciso inmediato anterior;
c) El arbitraje no tendrá costo para el contratante, beneficiario o asegurado, por lo que hace a honorarios de la persona o personas que lo realicen, pero causará los derechos fiscales que corresponda. El costo de los honorarios será absorbido por la institución de seguros, la que también pagará los derechos fiscales respectivos;
d) El árbitro deberá ser médico titulado, con especialidad en el área de que se trate, y será designado por la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, y
e) Aplicarán supletoriamente las disposiciones del derecho procesal civil.
Artículo 153 Ter. La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros podrá requerir a las personas físicas y morales, públicas y privadas, la información clínica que tengan de particulares, cuando que se haya solicitado la intervención de dicha Comisión Nacional en casos de controversias sobre la preexistencia de enfermedades y o padecimientos.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan las disposiciones que se opongan al presente decreto.
Notas
1 Comisión Nacional de Seguros y Fianzas. Revista: Actualidad en Seguros y Fianzas 2007 No. 64. http://portal.cnsf.gob.mx/pls/portal/docs/PAGE/CNSF/SUPERIOR/PUBLICACIONES/REVISTA_ACTUALIDAD_EN_SEGUROS_Y_FIANZAS/RASF_2007/ACTUA64_VF.PDF
2 Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros. http://www3.condusef.gob.mx/condusef_recomienda/advertencias/preexistencia.html
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de diciembre de 2007.
Diputado Mariano González Zarur (rúbrica)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO 59 DE LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO, SUSCRITA POR LOS DIPUTADOS CARLOS ALBERTO GARCÍA GONZÁLEZ Y JUAN MANUEL SANDOVAL MUNGUÍA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN
Los suscritos diputados federales Carlos Alberto García González y Juan Manuel Sandoval Munguía de la LX Legislatura e integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en los artículos 70 y 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 55, fracción II, y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones al artículo 59 de la Ley Federal del Trabajo, bajo la siguiente:
Exposición de Motivos
Actualmente, un tercio de la población mexicana tiene entre 15 y 29 años de edad y el 60% de la población total es menor de 30 años. La situación demográfica representa una ventaja relativa que debe aprovecharse sin demora, pues México vive un proceso de transición demográfica que está llegando a su punto culminante y que en el futuro inmediato también impondrá retos mayúsculos, por ejemplo, una mayor demanda de empleos para los jóvenes.
De acuerdo a las estimaciones del Consejo Nacional de Población, en menos de dos décadas habrá 120 millones de habitantes en México, de los cuales 67 millones serán personas en edad productiva y más de 50 por ciento de esta cifra estará conformada por personas que nacieron entre 1980 y 2000, es decir: los niños y los adolescentes de hoy serán los trabajadores, directivos, investigadores, empresarios y profesionistas de la primera mitad de este siglo.
Por lo tanto, el mayor reto es propiciar las condiciones necesarias para cubrir la demanda de más de 30 millones de niños y jóvenes, que se incorporaran año con año al mercado laboral, dotándolos de un entorno laboral acorde a dichas necesidades. En consecuencia la generación de empleos anuales que se requieren actualmente es de poco más de un millón cien mil.
Los cambios que ha experimentado el país tanto en lo económico como en lo social, acentuándose particularmente por la liberalización de la economía, la modificación de los procesos productivos en un ambiente de constante innovación tecnológica, las transformaciones sociodemográficas de la población entre las que destaca una mayor participación de las mujeres y la incorporación de un creciente número de personas jóvenes al mercado de trabajo, evidencian la necesidad de actualizar la legislación laboral.
La competencia por los mercados ha implicado nuevas formas de integración y contratación productiva orientadas a lograr una mayor productividad de los procesos. De ahí que se privilegien figuras sustentadas en una nueva división del trabajo y se busque mayor flexibilidad del factor trabajo, con el propósito de lograr un uso intensivo de sus capacidades. Asimismo, la globalización ha incentivado un mayor crecimiento de las actividades industriales ligadas a la tecnología. Esta tendencia, ha significado una mayor demanda de trabajadores calificados con habilidades para desarrollar y manejar la tecnología.
Aunado a lo anterior, las crisis recurrentes que experimentó México en las tres últimas décadas a la par de un bajo crecimiento económico, dejó como saldo una insuficiente creación de empleos para satisfacer las necesidades del mercado y un deterioro en las remuneraciones de los trabajadores. Es un hecho que los nuevos demandantes de trabajo, jóvenes y mujeres principalmente, enfrentan dificultad para incorporarse a un empleo formal por cuestiones de mercado y porque carecen de la preparación, capacitación y adiestramiento requeridos para el puesto.
Es por ello que se pretende actualizar la legislación laboral para dar sustento jurídico a lo que sucede en la práctica cotidiana, así como, responder a los desafíos que plantean la productividad y competitividad de la empresa y la demanda de empleo de calidad por parte de millones de personas con ocupaciones precarias y de quienes año con año se incorporan a la población económicamente activa.
En este sentido, es importante mencionar que existen miles de jóvenes que no cuentan con los recursos económicos para dedicarse exclusivamente al estudio, por lo que se ven en la necesidad de trabajar y combinar dichas actividades, desgraciadamente, las jornadas de trabajo son tan exigentes que la mayoría de las ocasiones, tales jóvenes se encuentran orillados a abandonar sus estudios y truncar de esa forma toda posibilidad de desarrollo académico y profesional.
De igual forma pasa con las mujeres que tienen hijos, es menester encontrar una alternativa que permita a dichas madres cuidar a sus hijos y dedicarles más tiempo para que los apoyen en sus actividades escolares, recreación y convivencia, ya que en la medida que se destine tiempo a los niños, estos contaran con mejores herramientas para convertirse en hombres de bien.
El reto es arribar a un nuevo modelo laboral rígido en cuanto a sus principios para proteger los derechos de los trabajadores y flexible en cuanto a la posibilidad de adaptarse a las realidades que pretende regular.
En este sentido, la propuesta de reforma en materia laboral se rige por la necesidad de contar con esquemas flexibles de horarios, que tengan como propósito impulsar nuevas opciones de empleo formal para quienes están dispuestos a ofertar una menor cantidad de horas de trabajo o a trabajar en horarios discontinuos.
En el contexto descrito, se torna indispensable adecuar el marco legal para dar flexibilidad a los horarios de trabajo, proponiendo su inscripción en cuatro grandes ejes, como a continuación se describe:
Permitir la distribución del tiempo total de trabajo para atender de mejor manera los requerimientos de la productividad.
Permitir que el patrón y el trabajador, mediante acuerdo, puedan repartir el tiempo de trabajo semanal a fin de que los trabajadores cuenten con el tiempo suficiente para realizar sus estudios, generando nuevas oportunidades de superarse día con día.
Establecer la posibilidad de disfrutar de más días de descanso acumulados y responder a las necesidades de la producción mediante un banco de horas, así como intercambiar los días obligatorios para ampliar los descansos semanales o mensuales, previo acuerdo entre patrón y trabajador.
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma y adicionan diversas disposiciones del artículo 59 de la Ley Federal del Trabajo.
Artículo Único. Se reforma y adiciona un tercer párrafo, las fracciones I, II, III y IV y un cuarto párrafo al artículo 59 de la Ley Federal del Trabajo, para quedar como sigue:
Artículo 59. ...
...
Con la limitación antes mencionada y con base en el total de horas laborables en la semana, los trabajadores y el patrón podrán convenir:
II. Establecer horarios para que los jóvenes con edad de trabajar hasta los 25 años, que se encuentren estudiando, así como las mujeres con hijos, puedan disfrutar de más días de descanso acumulados y responder a las necesidades de la producción mediante un banco de horas, así como intercambiar los días obligatorios para ampliar los descansos semanales o mensuales;
III. Distribuir el tiempo total de trabajo para atender de mejor manera los requerimientos de la productividad, y
IV. Repartir el tiempo de trabajo semanal a fin de que los jóvenes con edad de trabajar hasta los 25 años, que se encuentren estudiando, cuenten con el tiempo suficiente para realizar sus estudios o en periodo de exámenes.
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, al mes de diciembre de 2007.
Diputados: Carlos Alberto García González, Juan Manuel Sandoval Munguía (rúbricas).
QUE REFORMA EL PRIMER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 3o. Y ADICIONA LA FRACCIÓN V AL ARTÍCULO 2o.-A DE LA LEY DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO, A CARGO DEL DIPUTADO ADOLFO MOTA HERNÁNDEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
El suscrito, Adolfo Mota Hernández, diputado federal integrante de la LX Legislatura del Congreso de la Unión, en nombre del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 56 y 60 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración del Pleno de la Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de decreto, por el que se modifica el primer párrafo del artículo 3o. y se adiciona la fracción V al artículo 2o.-A de la Ley del Impuesto al Valor Agregado.
Exposición de Motivos
La administración municipal es el órgano de gobierno que está más cerca de la población que gobierna y, paradójicamente, es la entidad que menos recursos tiene para dar cabal cumplimiento, como establece la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a sus funciones y obligaciones ante la ciudadanía que le dio la facultad y el poder para gobernar.
Ante esa situación, los gobiernos federal y estatales han tomado una serie de acciones para apoyar el desarrollo social, la seguridad y el requerimiento de comunidades que integran la entidad de gobierno que son los municipios.
Sin embargo, los recursos que se proporcionan para satisfacer sus necesidades son insuficientes. A eso hay que sumar que, dado que estos recursos están dirigidos principalmente a la adquisición de bienes, obras y servicios, las erogaciones que realizan se incrementan, por disposiciones impositivas en materia del impuesto al valor agregado (IVA), con el porcentaje que tienen por ley que pagar a sus proveedores, arrendadores y prestadores de servicios, así como en las importaciones de bienes que realizan.
En efecto, la ley en la materia establece en el artículo 3o. que los municipios deberán aceptar el traslado a que se refiere el artículo 1o. de la ley y, en su caso, pagar el IVA y trasladarlo de acuerdo con los preceptos establecidos.
En virtud de que los ingresos presupuestales de los municipios, establecidos en la Ley de Ingresos aprobada por el congreso del estado de su jurisdicción, por concepto de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, participaciones e ingresos extraordinarios, no están sujetos a la Ley del Impuesto al Valor Agregado, el municipio no está en condiciones de trasladar el IVA que por ley tiene que pagar y, en consecuencia, lo tiene que considerar parte del gasto público.
El principio de la Ley del IVA es que el contribuyente productor, prestador de servicios, arrendador, importador, intermediario, etcétera, traslade el impuesto correspondiente en cascada, hasta llegar al consumidor final, que es la persona moral o física que no tiene posibilidad de trasladar este impuesto, de acuerdo con la ley, y considerarlo parte de su gasto o consumo personal.
En este principio se encuentran los contribuyentes, personas morales o físicas, que enajenan bienes o prestan servicios que están exentos del pago de este impuesto, como marcan los artículos 9o. y 15 de la Ley del IVA y, en consecuencia, no tienen derecho a acreditar el impuesto que les fue trasladado o pagado en las importaciones.
El municipio no está tipificado en la ley como consumidor final, ni puede considerarse como tal, ya que el efecto cascada del impuesto no es para sí mismo sino para la población a que gobierna.
Otro de los principios de la Ley del IVA es la aplicación de la tasa 0 para las empresas exportadoras sobre el valor de la enajenación de los bienes o prestación de servicios que exporten, debido a que estos bienes o servicios no se canalizan a un consumidor final, además de que para esos empresarios exportadores es importante entrar de forma competitiva en el mercado internacional.
Luego entonces, el espíritu de la ley es dar un tratamiento especial o diferente a determinados entes de la economía del país para no afectar el desarrollo; y, el municipio, por su presencia, necesidades y efecto en la población, debe tener un tratamiento impositivo diferente o especial con relación a los demás órganos de gobierno.
Para las administraciones municipales, los recursos que provienen del gobierno federal y del estado disminuyen por el pago del IVA que se les traslada y que pagan a los proveedores y prestadores de servicios, impuesto que llega en forma automática al gobierno federal.
Por lo expuesto, se propone modificar la Ley del IVA para que los municipios no se vean afectados en sus recursos por el pago de ese impuesto en la adquisición de bienes, servicios, obras, arrendamientos e importaciones, ya que tal afectación repercute en la función que tienen encomendada, al tenor de las siguientes consideraciones:
Primero. Se modifica el primer párrafo del artículo 3o. de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, eliminando los municipios, para quedar como sigue:
Artículo 3o. La federación, el Distrito Federal, los estados, los organismos descentralizados, las instituciones y las asociaciones de beneficencia privada, las sociedades cooperativas, o cualquier otra persona, aunque conforme a otras leyes o decretos no causen impuestos federales o estén exentos de ellos, deberán aceptar la traslación a que se refiere el artículo 1o. y, en su caso, pagar el impuesto al valor agregado y trasladado, de acuerdo con los preceptos de esta ley.
Segundo. Se adiciona la fracción V al artículo 2o.-A de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, aplicando la tasa 0 en la adquisición e importación de bienes y servicios que realicen los municipios, para quedar como sigue:
Artículo 2o.-A. El impuesto se calculará aplicando la tasa 0 a los valores a que se refiere esta ley, cuando se realicen los actos o actividades siguientes:
QUE REFORMA EL ARTÍCULO 15 DE LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, A CARGO DEL DIPUTADO BENJAMÍN ERNESTO GONZÁLEZ ROARO, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN
Benjamín González Roaro y Jorge Mario Lescieur Talavera, diputados integrantes de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 55 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, nos permitimos someter a la consideración de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 15 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Exposición de Motivos
Con la expedición de la Nueva Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de diciembre de 2007, se fortaleció la organización de ese órgano jurisdiccional, a través del establecimiento de diversas medidas para su adecuado funcionamiento en lo que respecta a su administración, vigilancia y disciplina, precisando a su vez la competencia material de ese órgano jurisdiccional, de conformidad con diversos ordenamientos de reciente expedición y que le confieren facultades para dirimir controversias entre la administración pública y los particulares.
Por su parte, el 4 de diciembre de 2006, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el decreto por el que se reformó el artículo 73, fracción XXIX-H de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
A través de este decreto, se confieren facultades al honorable Congreso de la Unión para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso-administrativo, dotándolos de plena autonomía para dictar sus fallos y que, a su vez, tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, así como para imponer sanciones a los servidores públicos por responsabilidad administrativa que determine la ley, estableciendo las normas para su organización y funcionamiento, los procedimientos y los recursos contra sus resoluciones.
Bajo esa tesitura, resulta conveniente analizar, en el marco de nuestro sistema jurídico vigente, las atribuciones que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa ejerce en la actualidad en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, tomando en cuenta las razones que motivaron su creación, así como las diversas transformaciones de que ha sido objeto a lo largo de la historia.
De esta forma, es pertinente destacar que en la exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal del 27 de agosto de 1936 –ordenamiento que dio origen a la creación del ahora Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa–, el Ejecutivo federal determinó la conveniencia de establecer en nuestro país una institución específica para impartir justicia en el ámbito estrictamente administrativo.
A partir de ese momento, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa –entonces Tribunal Fiscal de la Federación– se ha erigido como custodio de la legalidad de los actos de la administración pública federal en las materias de su competencia, conforme a lo dispuesto en los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por otro lado, cabe destacar que la función jurisdiccional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se fortaleció con las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación los días 19 de abril y 30 de mayo del año 2000, por las que se modificó la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, estableciendo la posibilidad de que los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento, instancia administrativa o bien que resuelvan un expediente, pueden ser impugnadas, entre otras formas, solicitando la intervención de las autoridades judiciales correspondientes.
En este sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que la instancia judicial aludida en la ley es el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, ya que la naturaleza del juicio de nulidad resulta congruente con la de los recursos administrativos, previstos en los ordenamientos que integran el derecho administrativo.
Así las cosas, mediante la interpretación jurisprudencial se ubicó al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa como un órgano jurisdiccional especializado en materia administrativa para revisar los actos emitidos por las autoridades administrativas que en el ejercicio de sus funciones aplican las disposiciones aplicables en el ámbito de su competencia.
Asimismo, derivado de las reformas legales publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2000, se precisó en la Ley Orgánica del Tribunal lo siguiente:
• El mejoramiento de los instrumentos que la legislación otorga para hacer efectiva la justicia administrativa.
Al respecto, el artículo 15 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa le otorga facultades para conocer de los juicios en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, señalando que el procedimiento para conocer de los mismos es el establecido en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
Sobre el particular, es pertinente señalar que en una primera impresión dicha disposición parece ser acorde con lo previsto por la reforma al artículo 73, fracción XXIX-H, antes citada.
Sin embargo, resulta indispensable tomar en consideración que en términos del artículo segundo transitorio del decreto de reformas anteriormente aludido, se dispuso que en tanto no se modifique la legislación que regula la materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos federales, ésta continuará rigiéndose por las disposiciones legales vigentes al momento de su aplicación.
Así las cosas, y atendiendo a un razonamiento de carácter armónico y teleológico se colige que la disposición a las que hace referencia la citada disposición transitoria no puede ser otra que la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, por ser ésta la reglamentaria del artículo 113 constitucional, que establece los principios del régimen disciplinario administrativo de los servidores públicos.
En efecto, el precepto constitucional invocado dispone que las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos –no las leyes orgánicas de los órganos jurisdiccionales– determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas.
Conforme a lo anterior, resulta evidente que la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, al no tener como objeto, por su propia naturaleza, la regulación de la materia disciplinaria administrativa, no puede considerarse como reglamentaria del artículo 113 constitucional.
En este contexto, es evidente que la reforma al artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución requiere, para tener plena vigencia disposiciones reglamentarias que definan con claridad y precisión la distribución de competencias que deberá existir entre distintas autoridades para investigar y sancionar las conductas irregulares de los servidores públicos, así como el procedimiento aplicable en la materia.
De esta manera y hasta en tanto este honorable Congreso de la Unión defina los principios que regirán el régimen disciplinario de los servidores públicos, se propone reformar el artículo 15 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, a efecto de clarificar la competencia de ese órgano jurisdiccional en materia disciplinaria, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 25 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, reglamentaria del artículo 113 constitucional.
Por lo antes expuesto y con fundamento en lo dispuesto por la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter a la consideración de este honorable Congreso de la Unión la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que reforma el artículo 15 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Primero. Se reforma el artículo 15 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para quedar como sigue:
Artículo 15. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas por las que se impongan sanciones administrativas a los servidores públicos en términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, así como contra las que decidan los recursos administrativos previstos en dicho ordenamiento.
Transitorios
Primero. La presente reforma entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas por las que se impongan sanciones administrativas a los servidores públicos en términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos así como contra las que decidan los recursos administrativos en dicho ordenamiento, hasta en tanto se modifique la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, conforme a lo dispuesto en el artículo segundo transitorio del decreto por el que se reforma el artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de diciembre de 2006.
Tercero. Se derogan todas aquellas disposiciones que se opongan a lo establecido en el presente ordenamiento.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 3 de diciembre de 2007.
Diputados: Benjamín González Roaro (rúbrica), Jorge Mario Lescieur Talavera.
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