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Dictámenes negativos
- De la Comisión de Transportes, con puntos de acuerdo por los que se desecha la iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona el artículo 50 de la Ley de Vías Generales de Comunicación para que el Gobierno Federal subsidie el transporte terrestre de estudiantes.
- De la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables, con punto de acuerdo por el que no son de aprobarse las iniciativas presentadas por el Congreso de Sinaloa y por el diputado Juan Manuel Vega Rayet, integrante del grupo parlamentario del PRI, el 4 de agosto de 2004 y el 8 de junio de 2005.
- De la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, con punto de acuerdo por el que se desecha la iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
- De la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, con punto de acuerdo por el que se desecha la iniciativa con proyecto de decreto para reformar los artículos 30 y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
- De la Comisión de Gobernación, con puntos de acuerdo por los que se desecha la iniciativa que adiciona el Título Octavo a la Ley General de Bienes Nacionales.
- De la Comisión de Gobernación, con puntos de acuerdo por los que se desechan las iniciativas orientadas a regular las actividades de inteligencia.
- De la Comisión de Participación Ciudadana, con punto de acuerdo por el que se desecha la iniciativa de Ley Federal de Mecanismos de Participación Democrática de los Ciudadanos.
- De la Comisión de Salud, con puntos de acuerdo por los que se desechan las iniciativas que reforman los artículos 190, 276, 277, 277 Bis, 301, 308, 308 Bis, 309, 309 Bis y 421; y se adicionan las fracciones III y IV al artículo 188, y III, IV y V al 189, y los artículo 190 Bis, 276 Bis, 309 Bis 1 y 421 Bis a la Ley General de Salud porque no cuentan con suficiente fundamentación y motivación para reforzar las acciones de prevención entre la población vulnerable al consumo de tabaco, principalmente la económicamente activa y productiva.
- De las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería, y de Desarrollo Rural, con punto de acuerdo por el que se desecha la iniciativa que reforma los artículos 7, fracción XXXVII, y 165, fracciones I y II; adiciona la fracción VIII Bis al artículo 143 y un último párrafo al artículo 160; y deroga el segundo párrafo del artículo 160, todos de la Ley General de Desarrollo Rural Sustentable.
- De las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería, y de Desarrollo Rural, con punto de acuerdo por el que se desecha la iniciativa que adiciona al segundo párrafo del artículo 179 la fracción XII de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
- De las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería, y de Desarrollo Rural, con punto de acuerdo por el que no es de aprobarse la minuta con proyecto de decreto que adiciona tres artículos transitorios a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
- De las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería, y de Desarrollo Rural, con punto de acuerdo por el que se desecha la iniciativa que reforma las fracciones V y XII del artículo 3o., la fracción I del artículo 55, el artículo 120, el primer párrafo del artículo 150, el artículo 178, el artículo 180 y la fracción I del artículo 183; adiciona el artículo 179 Bis; y deroga las fracciones II, VI y VII del artículo 179 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
Dictámenes negativos
Honorable Asamblea:
La Comisión de Transportes perteneciente a la LIX Legislatura de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, con fundamento en las facultades que le confieren los artículos 39 fracción XXXVI, y 45 numeral 6 párrafos e), f) y g); de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como de los artículos 55 fracción II, 56, 57, 60 párrafo primero, 63, 64, 65, 85, 88, 93, 94 y demás relativos y aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a las consideración de los miembros de esta honorable asamblea el siguiente
Dictamen
1. Antecedentes
A la Comisión que suscribe, le fue turnado para su estudio, análisis y elaboración del dictamen correspondiente, el expediente que contiene la iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona el artículo 50 de la Ley de Vías Generales de Comunicación, para que el Gobierno Federal subsidie el transporte terrestre de estudiantes, presentada por el diputado federal Armando Leysón Castro, integrante de la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional, el día jueves 28 de octubre del 2004.
2. Contenido de la iniciativa
Señala que el sector comunicaciones y transportes desempeña un papel muy importante, ya que durante 1995 a 2000 creció a un promedio anual de 6.5 por ciento, además de que su impacto en la economía nacional, ha permitido incrementar los volúmenes de transporte de bienes y personas en el marcado doméstico e internacional. A través de la creación, ampliación y modernización de la infraestructura y los servicios se apoya la integración de los mercados y la articulación de cadenas productivas, impulsando la competitividad y, en última instancia, el fortalecimiento de la productividad nacional.
b) Establece que las características de nuestro país, implican para los sistemas de transporte; la existencia de demandas crecientes a fin de cubrir las variadas necesidades de desplazamiento de carga y pasaje en todo el territorio nacional, cuya infraestructura de transporte contribuye de manera decisiva al impulso del comercio y a la integridad nacional, además de aseverar que el desarrollo de este sector, particularmente en lo que respecta a la construcción, ampliación y modernización de la infraestructura que compone el sistema de transportes, ha contribuido notoriamente al crecimiento de la República, apoyando la integración de los mercados y, consecuentemente, impulsando la actividad industrial y comercial; articulando las cadenas productivas; alentando la competitividad; generando empleos y fomentando las exportaciones.
c) Igualmente, considera que su propuesta reviste importancia, toda vez que busca beneficiar a un amplio universo de estudiantes de escasos recursos, que tienen la necesidad de trasladarse a cursar sus estudios a comunidades diversas a aquellas en las que radican, lo que implica un sacrificio económico para sus familias. En lo que se refiere al autotransporte federal de pasajeros, manifiesta que existen tanto grandes empresas que prestan esta clase de servicios como autotransportistas que compiten en forma desleal operando de manera irregular.
En este sentido, manifiesta que si bien este rubro económico genera importantes ganancias, el Gobierno Federal ha sido incapaz de lograr que se beneficie a los sectores más desprotegidos. Por lo que propone se le dote de herramientas legales que le permitan hacerlo paulatinamente, a efecto de que el Gobierno Federal promueva la prestación del servicio público de autotransporte entre estudiantes de escasos recursos, estableciendo que el Estado otorgue un subsidio al efecto.
Por lo antes expuesto, y analizada que ha sido el proyecto de reforma que nos ocupa, los integrantes de esta Comisión convienen dictaminar de conformidad a las siguientes
En este orden de ideas, esta Comisión dictaminadora advierte que el objeto material de la presente iniciativa es la adición a una disposición de la Ley de Vías Generales de Comunicación (artículo 50) que para el caso concreto se dejó sin efectos en virtud de lo dispuesto en el artículo tercero transitorio de la Ley de Caminos Puentes y Autotransporte Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el veintidós de diciembre de mil novecientos noventa y tres, y en vigor a partir del veintitrés de diciembre del citado año.
En consecuencia, la iniciativa en estudio resulta inatendible ya que pretende reformar una disposición legal que fue privada de efectos en lo que respecta a la materia del autotransporte, por lo que no tiene existencia legal y consecuentemente la presente iniciativa carece de materia.
B. El fundamento constitucional para privar de efectos a una norma jurídica se encuentra en el inciso f) del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual dispone que "en la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos se observarán los mismos trámites establecidos para su formación", en este sentido, desde una óptica formalista, en el sistema jurídico mexicano únicamente se reconoce a la institución de la "derogación" como aquella que implica la supresión de la vigencia y, consecuentemente, de la obligatoriedad de una norma jurídica, que son finalmente sus efectos.
No obstante, en el Diccionario jurídico mexicano, editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, se explica que "en el lenguaje técnico-jurídico se sigue haciendo la distinción entre derogación y abrogación; refiriéndonos en el primer caso a la privación parcial de efectos de la ley y en el segundo a la privación total de efectos de ésta". Por su parte, el doctor Ignacio Burgoa Orihuela comparte este criterio en su Diccionario de derecho constitucional, garantías y amparo, al señalar que la derogación "implica la anulación parcial de una ley, a diferencia de la abrogación que entraña su anulación o desaparición total".
Por lo anterior, queda claro que la distinción entre ambas figuras (derogación-abrogación) no tiene que ver con sus consecuencias, que en última instancia son casi idénticas, la privación de los efectos de vigencia y obligatoriedad de la ley, sino con el alcance de dicha anulación.
C. Al hablar de "privación de efectos" resulta también procedente referirse a la expresión "dejar sin efectos", lo que en última instancia correspondería a "abrogación" si esta acción fuese total y a "derogación" si fuese parcial. Así las cosas, en el asunto que nos ocupa tenemos que cuando el legislador determina "dejar sin efecto" un conjunto, y no la totalidad de disposiciones legales de un ordenamiento jurídico de carácter general vigente (Ley de Vías Generales de Comunicación), como es el caso, finalmente se trata de una "derogación".
El artículo tercero transitorio de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal dispone:
"Tercero.- Se derogan los artículos 1, fracciones VI y VII; 8, párrafos segundo a cuarto; 9o, fracciones VII y VIII; 21 a 28; 39; 85; 87; 88; 90; 91; 97; 98; 100 a 105; 109; 128; 146 a 168 y 537 a 540 de la Ley de Vías Generales de Comunicación; y las demás disposiciones que se opongan a la presente ley.
A partir de la entrada en vigor de la presente ley, se dejan sin efecto únicamente por lo que se refiere a las materias reguladas en la misma, los artículos 3 a 5; 10; 12 a 20; 29 a 38, 40 a 84; 86; 89; 92 a 96; 99; 110; 116 a 124; 126; 127; 523 a 532; 535 y 541 de la Ley de Vías Generales de Comunicación."
El segundo párrafo de la norma transitoria citada dispone que a partir de la entrada en vigor de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, "se dejan sin efecto", esto es, dejarán de estar vigentes y, en consecuencia, de ser obligatorias, las disposiciones de la Ley de Vías Generales de Comunicación que expresamente se señalan, entre las que se encuentra el artículo 50, "únicamente por lo que se refiere a las materias reguladas en la misma".
Para comprender el alcance de la derogación a diversas disposiciones de la Ley de Vías Generales de Comunicación contenida en el segundo párrafo del artículo tercero transitorio de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, en principio se debe determinar cuáles son las materias que regula este último ordenamiento legal.
La respuesta a esta interrogante se encuentra en el texto del artículo 1º de la propia Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, que a la letra dice:
"Artículo 1. La presente ley tiene por objeto regular la construcción, operación, explotación, conservación y mantenimiento de los caminos y puentes a que se refieren las fracciones I y V del artículo siguiente, los cuales constituyen vías generales de comunicación, así como los servicios de autotransporte federal que en ellos operan y sus servicios auxiliares".
De lo anterior se desprende que adicionalmente a los caminos y puentes federales, por disposición expresa son materia regulada por la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal: todos los servicios de autotransporte federal. Y toda vez que no se hace limitación alguna, procede concluir que la expresión "servicios de autotransporte federal" debe entenderse en toda su amplitud. Lo que evidentemente implica el costo de dichos servicios, esto es las tarifas, y, en su caso, el aspecto de los subsidios.
D. Fortalece este criterio lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, ya que al referirse a las atribuciones de la autoridad en la materia, expresamente reconoce como objeto de esta normatividad y, concretamente, como parte de los servicios de autotransporte la cuestión tarifaria.
"Artículo 5.- Es de jurisdicción federal todo lo relacionado con los caminos, puentes y los servicios de autotransporte que en ellos operan y sus servicios auxiliares.
Corresponden a la Secretaría, sin perjuicio de las otorgadas a otras dependencias de la Administración Publica Federal las siguientes atribuciones:
.........
VIII. Establecer las bases generales de regulación tarifaria?"
Luego entonces, procede concluir que dejar sin efecto parcialmente una ley es lo mismo que derogarla, así como que la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal regula, entre otras, la materia de los servicios de autotransporte federal, formando parte de los mismos la cuestión tarifaria; y como consecuencia de ello, que el artículo 50 de la Ley de Vías Generales de Comunicación quedó derogado en términos de lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo tercero transitorio de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, por lo que al haber sido anulado, resulta improcedente pretender reformarlo, ya que no tiene existencia jurídica.
Que de un análisis minucioso y exhaustivo se ha advertido que la reforma propuesta en la iniciativa que es objeto del presente dictamen, resulta improcedente en razón de que la disposición legal que pretenden reformar pertenece a un ordenamiento general, como lo es la Ley de Vías Generales de Comunicación, el cuál hoy día no resulta aplicable en la materia de la iniciativa de mérito, toda vez que existe ya un ordenamiento específico para la materia de Caminos Puentes y Autotransporte Federal, y que en consecuencia, dicho artículo ha sido privado de efectos desde el día veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y tres, fecha de entrada en vigor del ordenamiento específico referido.
Por tanto, si no se advirtiese esta situación se daría lugar a generar un marco regulatorio contradictorio, que provocaría que las normas de un ordenamiento general entraran en contravención con las del ordenamiento particular, generando con ello un severo estado de incertidumbre jurídica para los gobernados. En consecuencia, esta Comisión dictaminadora omite el estudio del fondo de la iniciativa referida en los antecedentes del presente dictamen, toda vez que la misma resulta notoriamente improcedente en razón de que la disposición legal que pretenden reformar fue privada de efectos en lo que respecta a la materia del autotransporte.
Acuerdo
Primero.- Se considera improcedente el sentido de la reforma contenida en la iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona el artículo 50 de la Ley de Vías Generales de Comunicación, para que el Gobierno Federal subsidie el transporte terrestre de estudiantes, presentada el día jueves 28 de octubre del 2004, por el diputado federal Armando Leyson Castro.
Segundo.- Por lo cual, deséchese el proyecto, y en consecuencia, archívese el presente asunto como totalmente concluido.
Dado en la sala de sesiones de la Comisión de Transportes. Cámara de Diputados, LIX Legislatura.
Palacio Legislativo de San Lázaro, sede del Poder Legislativo de la Unión, a los 24 días del mes de febrero del 2005.
Por la Comisión de Transportes
Diputados: Francisco Juan Ávila Camberos (rúbrica), Presidente; Renato Sandoval Franco (rúbrica), secretario; José Carmen Arturo Alcántara Rojas (rúbrica), secretario; José Rubén Figueroa Smutny (rúbrica), secretario; Gelacio Montiel Fuentes (rúbrica), secretario; Baruch Alberto Barrera Zurita (rúbrica), Sebastián Calderón Centeno (rúbrica), María del Rocío Jaspeado Villanueva (rúbrica), Diego Palmero Andrade (rúbrica), Alfredo Fernández Moreno (rúbrica), José Orlando Pérez Moguel, Salvador Vega Casillas (rúbrica), María Angélica Díaz del Campo (rúbrica), Valentín González Bautista, Inelvo Moreno Álvarez (rúbrica), Isidoro Ruiz Argaiz (rúbrica), Roger David Alcocer García (rúbrica), Humberto Cervantes Vega, Francisco Grajales Palacios (rúbrica), Felipe Medina Santos (rúbrica), Eviel Pérez Magaña, Rómulo Isael Salazar Macías (rúbrica), Adrián Villagómez García (rúbrica), Rogelio Rodríguez Javier (rúbrica), Mario Alberto Rafael Zepahua Valencia (rúbrica), Fernando Espino Arévalo.
DE LA COMISIÓN DE ATENCIÓN A GRUPOS VULNERABLES, CON PUNTO DE ACUERDO POR EL QUE NO SON DE APROBARSE LAS INICIATIVAS PRESENTADAS POR EL CONGRESO DE SINALOA Y POR EL DIPUTADO JUAN MANUEL VEGA RAYET, INTEGRANTE DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL, EL 4 DE AGOSTO DE 2004 Y EL 8 DE JUNIO DE 2005
Honorable Asamblea:
A la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables, le fueron turnadas para su análisis y dictamen las siguientes iniciativas: una enviada por el honorable Congreso del estado de Sinaloa con proyecto de decreto que adiciona un Capítulo IV Bis y los artículos 39 Bis, 39 Ter y 39 Quarter al Título Quinto de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores y la segunda presentada por el diputado Juan Manuel Vega Rayet integrante del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en esta LIX Legislatura.
Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39 numerales 1, 2 fracción III y numeral 3; 45 en su numeral 6 fracción f) ambos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 58, 65, 83, 87 y 88, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, esta Comisión es competente para conocer del asunto en cuestión, por lo que se abocó el estudió y análisis del mismo con base en los siguientes
Antecedentes
I. En la sesión de la comisión permanente del día 4 de agosto de 2004, la presidencia de la Mesa, dio cuenta a los integrantes de la Comisión Permanente, de la iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona un Capítulo IV Bis y los artículos 39 Bis, 39 Ter y 39 Quarter al Título Quinto de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, enviada por el honorable Congreso del estado de Sinaloa.
II. Con esa misma fecha, la Presidencia de la Mesa Directiva, turnó la iniciativa de referencia para su correspondiente análisis y dictamen, a la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables.
III. En la sesión de la comisión permanente del día 8 de junio de 2005, fue presentada la iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores a nombre del diputado Juan Manuel Vega Rayet integrante del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional.
IV. Con esa misma fecha, la Presidencia de la Mesa Directiva, turnó la iniciativa de referencia para su correspondiente análisis y dictamen, a la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables.
V. Con fecha 12 de julio del presente año, el diputado Manuel Vega Rayet remitió a la diputada Presidenta de la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables, documento en alcance a la iniciativa presentada el 8 de junio de 2005 en la Comisión Permanente, como "fe de erratas" de observaciones hechas a su propia iniciativa.
VI. Que para contar con mayores elementos en el proceso de dictaminación, con fecha 2 de septiembre de 2005 se mandaron sendos oficios al licenciado Gabriel Gil, subdirector general Adjunto de la Subsecretaría de Enlace Legislativo de la Secretaría de Gobernación y al doctor Edgar J. Nolasco Estudillo, director general del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, para solicitarles de las iniciativas presentadas por el Congreso de Sinaloa y del diputado Juan Manuel Vega Rayet, del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional; un estudio de impacto económico que los mecanismos y modalidades propuestas para la creación de un Fideicomiso de Ayuda a las Personas Adultas Mayores con el objetivo financiar a las personas adultas mayores en proyectos de desarrollo de protección integral y suministrar un apoyo económico mensual a las personas adultas mayores que no sean beneficiarias de ningún régimen de seguridad social y la creación de un Fondo para Adultos en Plenitud con la finalidad de brindar la posibilidad de que los adultos mayores en estado de vulnerabilidad que no sean sujetos de algún programa puedan tener acceso a las condiciones mínimas de vida, respectivamente tendrían para las finanzas públicas, así como su viabilidad.
VII. Que en el estudio en cuestión solicitado debería incluir por lo menos las siguientes variantes económicas:
En una proyección a 10 años con la del crecimiento poblacional que actualmente tiene el país, ¿cuál sería de acuerdo a las iniciativas, el universo de personas beneficiadas y el monto de recursos que se requerirían para ese momento?
Si los mecanismos propuestos para dichos apoyos son los más viables para ello.
IX. Que dentro de los estudios consultados para normar el criterio del legislador se encuentran: La Encuesta Nacional de Ingreso Gasto en los Hogares 2002 llevada a cabo por el INEGI, así como Análisis de la Pensión Universal en México, del investigador Oliver Azuara, dependiente del Centro de Investigación para el Desarrollo, AC.
Así como diversas publicaciones como son el Diario Oficial de la Federación; la Gaceta Oficial del Distrito Federal; el diario Reforma; informes anuales de la Secretaría de Salud del DF, 2002, 2003 y 2004; estimaciones y proyecciones demográficas del Consejo Nacional de Población (Conapo); conclusiones de la mesa II: ingresos, de la Primera Convención Nacional Hacendaria.
Metodología del dictamen
1.- Esta Comisión dictaminadora considera adecuado que por haber recibido de la Presidencia de la Mesa Directiva, dos iniciativas que afectan al mismo ordenamiento legal como es la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores y ambas iniciativas en su planteamiento principal, aunque con algunas variantes, se trata de crear instrumentos que otorguen apoyos económicos a los adultos mayores del país, se lleva a cabo un solo dictamen para ambas iniciativas.
2.- Por economía procedimental parlamentaria y de técnica legislativa, se considera necesario analizar y dictaminar de manera sistemática sendos proyectos de decreto en los que se comparten los mismos instrumentos de análisis y uniformidad de criterio.
3.- Que el asunto que ambas iniciativas plantean, tocan aspectos que el legislador debe analizar desde diferentes aristas, como son la social, jurídica y económica; recordando que una de las obligaciones de los representantes populares que integran esta Comisión Ordinaria, es la de dictaminar con toda seriedad y responsabilidad cuidando que las mismas no solo reflejen un problema a resolver en la realidad social sino que la misma sea económicamente sustentable y jurídicamente viable; ya que de lo contrario, este cuerpo colegiado encargado de la función legislativa dentro de la división de poderes, estaría corriendo el riesgo de aprobar normas que impusieran cargas difícilmente realizables y por lo mismo ineficaces.
4.- Por tal motivo, resulta indispensable auxiliarse de proyecciones demográficas y cálculos actuariales, con una prospectiva mayor de 20 años para tratar de medir los impactos posibles.
5.- De igual forma es necesario analizar antecedentes inmediatos, como es el caso del Distrito Federal, que desde el año 2001 implementó el programa social denominado Programa de Apoyo Alimentario, Atención Médica y Medicamentos Gratuitos para Adultos Mayores de 70 años Residentes en el Distrito Federal, mismo que posteriormente diera origen a la ley local que desde el año de 2003 en que fue aprobada, que se obliga el otorgamiento de dicha pensión a los gobiernos subsecuentes.
6.- Se realizó un análisis comparativo entre ambas propuestas para identificar coincidencias y diferencias que permitieran identificar la viabilidad de aplicación de iguales instrumentos que fueran normando el criterio del legislador.
7.- Posterior al ejercicio comparativo de las iniciativas turnadas, se comenzó a analizar cada una de las mismas en sus partes, reflexionando los cambios propuestos, así como la viabilidad o inviabilidad de las mismas, detectando en dado caso, aquellos aspectos que pudieran resultar factibles de considerar.
8.- Durante el proceso de dictaminación que ahora culmina con la puesta a consideración del presente documento, se abordaron los siguientes aspectos:
Una breve descripción de la seguridad social en México y su problemática.
Descripción del funcionamiento del sistema de pensión universal y los recursos que serían necesarios destinar para lograr su mantenimiento durante los siguientes 25 y 50 años.
Un análisis similar pero a nivel nacional y se determina el monto de recursos que se necesitarían para implementarlo, en forma adicional a lo que se destinará a los sistemas de IMSS e ISSSTE.
Descripción de las iniciativas
H. Congreso del estado de Sinaloa
1.- La iniciativa que con fundamento en lo dispuesto por fracción III del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos envía la H. Legislatura del Estado Libre y Soberano de Sinaloa, es producto de diversas iniciativas que en el seno del Congreso local el Partido Barzonista Sinaloense, el grupo parlamentario del Partido Acción Nacional y el grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática presentaron y fueron integradas en una sola propuesta enviada a esta H. Cámara de Diputados.
2.- En las iniciativas comentadas se proponen aspectos como la asignación de una pensión a las personas adultas mayores, para sufragar sus necesidades más apremiantes, sin embargo esa soberanía consideró que siendo justa esa petición, no era posible su atención ni por la materia, que es la seguridad social, ni por la solvencia presupuestaria que tiene la entidad.
3.- Que la seguridad social, es un derecho del que debe gozar toda persona, tal como lo bosqueja el artículo 123 Constitucional en su primer párrafo al estatuir que la persona tiene derecho a un empleo y derivado de ello, a un régimen de seguridad social que comprenda los aspectos enunciados en la fracción XXIX, como son seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares.
4.- Que el régimen de seguridad social integral tiene que ser previsto, programado e implementado por las autoridades federales, con la concurrencia de las locales y las municipales, por los recursos tan cuantiosos que para ese efecto se requieren.
5.- Que las condiciones y realidades de las personas adultas mayores en el país son muy similares en todas las entidades federativas, y en el caso de las personas adultas mayores, en Sinaloa se tiene la siguiente realidad.
De acuerdo a la proyección demográfica del Consejo Nacional de Población al año 2004 Sinaloa cuenta con una población de 2,771,148 habitantes y se estima que 206,599 personas es decir el 7.46% del total, tiene una edad de 60 años o más.
6.- Que para el año 2030 uno de cada 5.54 sinaloenses tendrá 60 años y más estableciéndose una proporción del 18.04%.
La relación porcentual de las personas con una edad de 60 años o más en correspondencia con la población total del estado en el periodo de 2004 a 2030, se incrementará 10.58 puntos, lo que equivale a un crecimiento del 142 por ciento.
De esa población de 206,599 personas cuya edad alcanza los 60 años o más, 143,810 habitantes, lo que equivale al 69.61% del rango citado, no cuenta con beneficio de pensión y/o jubilación.
Contrastando esa población de 143,810 adultos con 60 años o más contra la población actualmente ocupada de 880,295 se puede establecer que existe una relación de 6.12 personas ocupadas por cada adulto mayor sin beneficio de pensión y/o jubilación en el estado de Sinaloa (880,295/143,810 = 6.12).
Visto desde otro ángulo, la población que puede ser sujeta del beneficio de la iniciativa enviada por esa soberanía, representa un 16.34 % de la población actualmente ocupada (143,810 - 880,295 = 16.34%).
7.- Que dado a que prevalecen factores que favorecen la longevidad en la población, es de esperarse un incremento del número de personas adultas de 60 años o mayores, lo que supondría que los costos que genera darles una mejor calidad de vida, en el futuro serán más altos.
8.- La propia Legislatura estatal dentro de su iniciativa, realiza una serie de consideraciones que es conveniente reproducir y tomar en cuenta:
b) En un simple ejercicio aritmético en cuanto a la relación del número de adultos mayores proporcional con el costo de su mantenimiento. Si el número de adultos mayores de 60 años aumenta un 10%, el costo de sostenerlos se incrementará en la misma proporción.
c) En caso de que el estado (de Sinaloa) resolviera utilizar los ingresos propios como fuente de pago del subsidio, el resultado de los análisis realizados bajo supuestos conservadores hasta los más realistas, arrojaron un balance crítico, toda vez que se tendría que dejar de aplicar entre el 57 y el 70 por ciento de estos ingresos propios en actividades que actualmente lo demandan.
d) Que otra forma de financiar el subsidio destinado a los adultos mayores sería a través de la creación de un impuesto especial, pero habría que revisar si se considera oportuno el definir como solución el que la población pague más impuestos a través de incrementar la carga impositiva, en porcentajes que van del 57 por ciento hasta el 100 por ciento del total de los ingresos propios, para costear el subsidio.
e) Por otro lado, se deberá considerar la existencia de otros gastos que a futuro van a afectar la vida financiera del gobierno estatal, como son el Sistema de Pensiones y Jubilaciones de sus trabajadores y que, de acuerdo a las calificadoras internacionales Moody?s y Standard & Poors, se deben construir y consolidar para revertir déficit actuariales importantes.
f) Que para el Estado representaría un costo adicional el otorgamiento del servicio gratuito en todas sus dependencias, en lo que se refiere a la atención médica especializada, preventiva, curativa y de rehabilitación dirigida al adulto mayor.
g) Actualmente el sector salud presenta graves deficiencias para prestar servicios médicos a los derechohabientes directos, siendo el principal argumento la falta de una reserva financiera suficiente para cubrir con ese propósito; el aumentar la carga con nuevos servicios destinados a la población adulta mayor, derivará en un problema presupuestal mucho mayor y difícil de resolver.
h) Una alternativa a estudiar, sería buscar que a través de los programas contra la pobreza se considerasen las necesidades de los adultos mayores, sobre todo en el entorno rural, donde vive la mayoría de las personas de edad.
i) Otra posibilidad sería encontrar las maneras y los medios de aprovechar el potencial de los adultos mayores como una base para el desarrollo futuro de las sociedades, integrándolos de acuerdo a sus capacidades a la vida activa, generando en sus comunidades actividades y/o servicios donde puedan desempeñarse.
10.- Que en atención a ello, la H. Legislatura del Estado de Sinaloa, hace la propuesta de creación de un fideicomiso, que quede encuadrado dentro de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores federal, para que sea el medio a través del cual el gobierno de la República, otorgue el apoyo a esas personas.
11.- La propuesta tiene como fin fundamental atender aspectos eminentemente económicos, que aún cuando se presten por algunos programas específicos y por las Secretarías correspondientes, no se hace en forma generalizada, permanente y de atención a todas las personas adultas mayores.
De tal manera que, ese fideicomiso sería única y exclusivamente para atender esos asuntos, que se han convertido en una prioridad nacional, dado el número de personas en edad adulta que se tienen en el país.
Así, se fijarían políticas públicas uniformes para atender a las personas adultas mayores, que no se encuentran bajo un régimen de seguridad social de carácter oficial, ni tampoco apoyos por parte de sus familias, ni cuentan con recursos económicos propios para su subsistencia. Con el fideicomiso se trataría de aplicar con justicia la distribución de los recursos presupuestales destinados a la seguridad social en general.
12.- De tal forma, el fideicomiso a que se hace mención quedaría ubicado en un Capítulo IV Bis, después del capítulo IV, cuyo nombre es del Patrimonio del Instituto ubicado en el Título Quinto, denominado "Del Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores", por ser aquél un medio para tener recursos para la aplicación de la ley.
13.- El fideicomiso sería creado por el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores, cuyos recursos, principalmente, serán los que se le asignen dentro del presupuesto de la Secretaría de Desarrollo Social acorde con el Presupuesto de Egresos de la Federación, así como las aportaciones de organismos de los gobiernos federal, estatales y municipales, como de organizaciones y personas particulares para que, de esa manera, pueda cumplir las funciones de apoyo a las personas adultas mayores.
14.- Los principales objetivos del fideicomiso serán financiar a las personas adultas mayores en proyectos de desarrollo de protección integral y para suministrar un apoyo económico mensual los que no sean beneficiarios de ningún régimen de seguridad social.
15.- Con el propósito de darle viabilidad a corto plazo al fideicomiso, se establecen dos artículos transitorios, en los que se dice que deberá ser creado dentro de los ciento veinte días posteriores a la entrada en vigor del decreto; asimismo, que el Ejecutivo federal y la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión harán las previsiones presupuestales necesarias para que a dicho fideicomiso se le asignen recursos en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2005.
16.- Concluye en su exposición de motivos, el H. Congreso de Sinaloa, que hacerse realidad lo contenido en la iniciativa, de la creación de un fideicomiso con el propósito de apoyar a las personas adultas mayores, a mediano plazo se tendrían resultados positivos en la atención a los derechos fundamentales de esas personas.
Por lo anterior, el H. Congreso del estado de Sinaloa pone a consideración de la honorable Cámara de Diputados del Congreso de la Unión la siguiente:
"Iniciativa con proyecto de decreto que adiciona un Capítulo IV Bis, y los artículos 39 Bis, 39 Ter y 39 Quarter de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores
Del Fideicomiso de Ayuda para las Personas Adultas Mayores
Artículo 39 Ter.- El Fideicomiso de Ayuda para las Personas Adultas Mayores se conformará de los recursos que se le asignen de acuerdo al presupuesto de la Secretaría de Desarrollo Social, conforme al Presupuesto de Egresos de la Federación y de las aportaciones que se realicen por otros organismos de los gobiernos federal, estatales y municipales, así como de organizaciones y personas particulares, de conformidad con su acta constitutiva y el reglamento que al efecto se expida.
Artículo 39 Quarter.- El órgano rector del fideicomiso tendrá las siguientes funciones:
I. Promover la formulación de proyectos para la protección integral de las personas adultas mayores;
II. Fiscalizar el manejo de los recursos, desarrollo y ejecución de proyectos;
III. Informar semestralmente al Consejo Directivo del instituto sobre la inversión de los recursos del fideicomiso;
IV. Autorizar o negar el otorgamiento de los beneficios que contemple el reglamento del fideicomiso;
V. Determinar la política de otorgamiento, monto o forma del beneficio en los términos del reglamento del fideicomiso;
VI. Suspender, modificar o cancelar los beneficios otorgados;
VII. Examinar y en su caso, aprobar el informe anual de operaciones del fideicomiso;
VIII. Ejecutar lo dispuesto en el contrato del fideicomiso;
IX. Resolver cualquier situación no prevista en el reglamento del fideicomiso; y
X. Las demás que establezca el reglamento y el contrato respectivo.
Artículo Segundo. El Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores creará el Fideicomiso de Ayuda para las Personas Adultas Mayores, dentro de los ciento veinte días posteriores a la entrada en vigor de este decreto.
Artículo Tercero. El Ejecutivo federal y la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión harán las previsiones presupuestales necesarias para que al Fideicomiso de Ayuda para las Personas Adultas Mayores se le asignen recursos en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005."
1.- En su exposición de motivos, el diputado proponente menciona que actualmente la pobreza en México tiene múltiples manifestaciones y afecta a millones de personas.
2.- Que uno de los grupos sociales con más vulnerabilidad social y un alto grado de marginación son los adultos mayores toda vez que es un sector poblacional que ha sido relegado en los ámbitos laboral, social y familiar; situación que conduce al deterioro de su calidad de vida.
3.- Que es importante mencionar que uno de los grupos que quedan en estado de desamparo en el país son las personas adultas y en el país para el dos mil cinco hubo un incremento en la tasa de crecimiento de los mayores de sesenta años del tres punto setenta y dos por ciento, contando con un total de ocho millones ciento ochenta y ocho mil ochocientos noventa y ocho adultos en plenitud, respecto al año de dos mil cuatro; lo que convierte a la población de adultos mayores en casi el ocho por ciento de la población de los cuales tres millones quinientos sesenta mil cuarenta y ocho viven en localidades con alta y muy alta marginalidad.
4.- Que de acuerdo con lo publicado por el Consejo Nacional de Población en el año dos mil tres, en México, alrededor de cuatro millones doscientos noventa y cinco mil trescientos sesenta y tres adultos mayores son jefes de familia y de este grupo por lo menos el cincuenta y seis por ciento no cuenta con trabajo alguno, siendo un total de dos millones doscientos noventa y cuatro mil cuatrocientos cincuenta y cinco adultos que son jefes de familia y no cuenta con fuente de trabajo; del cuarenta y seis por ciento que sí tiene trabajo, la mitad de este porcentaje sólo percibe un ingreso de hasta dos salarios mínimos; siendo un número de un millón doce mil seiscientos sesenta adultos. Representando éste un grave problema social, pues al no tener una fuente de ingresos se ve directamente reflejado en su calidad de vida individual y familiar.
5.- Que es de considerar que el nivel de vida de los adultos mayores se ve realmente marginado toda vez que, en México hay dos millones cuatrocientos sesenta y ocho mil ciento treinta y cuatro son analfabetas condición que le impide la obtención de recurso y considerando que la edad laboral se encuentra comprendida entre quince y sesenta y cuatro años, parámetro del cual debemos de considerar que ochocientas sesenta y ocho mil cuatrocientos sesenta personas que laboran, oscila entre sesenta a sesenta y cuatro años de edad. Además, sólo un millón ciento treinta y dos mil cuatrocientos cuarenta y ocho personas que laboran rebasan ese rango.
6.- Que vistos los anteriores datos y reflejos de las condiciones de vida de los adultos mayores en México es importante implementar mecanismos confiables que nos permitan identificar a las personas que más necesiten de apoyos y se les permita mejorar su nivel y calidad de vida.
7.- Que las personas que viven en la pobreza se ven privados de una adecuada calidad de vida y que debido a la amplia diversidad de las necesidades de los adultos mayores es pertinente que se implementen mecanismos con alta flexibilidad y orientación a fin de que las necesidades de cada individuo sean atendidas a través de las distintas instancias gubernamentales.
8.- Que es preciso materializar el apartado en materia de política social de Estado que disponga de recursos suficientes para el apoyo de los adultos en plenitud que carecen de forma de ingresos. Para garantizar un ingreso mínimo que otorgue la posibilidad de acceder a los insumos básicos para su subsistencia.
9.- Que dada la complejidad del problema de la pobreza, es necesario el diálogo permanente y la coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los municipios.
10.- Por lo que el citado Diputado somete a la consideración de esta soberanía, en nombre del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, la siguiente
Iniciativa de decreto que reforma y adiciona la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores
Artículo Dos. Se adicionan los artículos 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52 y 53, modificando así la numeración del articulado, para quedar como sigue:
Título Primero
Capítulo Único
Disposiciones Generales
?XII. Fondo, fondo para el adulto en plenitud...
De los Deberes del Estado, la Sociedad y la Familia
Capítulo Único
De la Política Pública Nacional de las Personas Adultas Mayores
Capítulo I
Objetivos
?XXI. Garantizar que los adultos mayores, en condiciones de vulnerabilidad y que no sean beneficiados por algún programa de asistencia social, tengan acceso a las condiciones mínimas de vida...
De la Concurrencia entre la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios
Artículo 14 Ter. Administrarán y entregarán los recursos que establezca que sean presupuestados para el fondo que crea esta ley y se sujetarán a las disposiciones que esta misma establezca...
De los Programas y Obligaciones de las Instituciones Públicas
?IV. Recibir el padrón necesario para la creación del fondo, a fin de que sea considerado en el presupuesto de egresos de conformidad con lo que esta ley establezca.
V. Enviar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el padrón, así como la propuesta del recurso que conformará el fondo, del ejercicio fiscal siguiente de conformidad a lo establecido en esta ley...
Del Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores
Capítulo I
De su Naturaleza, Objeto y Atribuciones
... XXX. Evaluar las normas técnicas y vigilar la correcta administración, que realicen las entidades federativas, de los recursos asignados al fondo...
Del Fondo para los Adultos en Plenitud
Capítulo I
Disposiciones Generales
Artículo 44. Los recursos para la creación de este fondo se asignarán dentro del fondo V, aportaciones de múltiples, del ramo 33, específicamente en el rubro de asistencia social.
La partida asignada será distribuida a las entidades federativas de conformidad con el número de adultos mayores en estado de vulnerabilidad que se encuentren dentro del padrón.
Artículo 45. Para efectos de fijar el monto total del presente fondo, cada entidad federativa enviará por escrito a la Secretaría de Desarrollo Social, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como al Instituto Nacional de Adultos, un padrón que contenga el número total de sujetos a beneficiar que cumplan las características que establezca la presente ley, a más tardar el día 25 del mes de agosto para efectos de que se considere en el Presupuesto de Egresos de la Federación, de manera anual.
Artículo 46. Si alguna entidad federativa no enviara en tiempo y forma legal el listado nominal se entenderá que el número de beneficiarios de dicha entidad es de cero beneficiarios.
Artículo 47. El recurso será distribuido y administrado por el organismo rector en materia de asistencia social en cada entidad federativa de conformidad con la legislación vigente en cada entidad.
Artículo 48. El beneficio a que se refiere la presente ley, será de treinta salarios mínimos, por sujeto beneficiado, y se deberá entregar a los adultos en plenitud que encuadren en lo establecido en la presente ley, siempre y cuando se encuentren dentro del padrón enviado a la auditoría federal.
Artículo 49. El Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores será el encargado de vigilar y evaluar la correcta distribución de los beneficios de la presente ley de conformidad a lo establecido en la fracción V del artículo 28 de esta ley.
Artículo 50. Las reglas técnicas y métodos de operación serán establecidas por la autoridad estatal que se encargue de la administración y distribución del recurso, previo informe al Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores.
Sujetos Beneficiarios
Requisitos
I. Ser sujetos de asistencia social;
II. Estar en estado de vulnerabilidad;
III. Presentar identificación;
IV. Realizarse un estudio socioeconómico; y
V. Estar dentro del padrón que elaboren las entidades federativas.
Artículo 53. El total del apoyo será entregado en exhibiciones semestrales, que deberán realizarse el último día laboral de cada semestre...
Capítulo I
De la Denuncia Popular
Artículo 55. ...
Artículo 56. ...
Artículo 57. ...
Artículo 58. ...
De las Responsabilidades y Sanciones
Artículo 60. ...
Artículo 61. ...
Segundo. Los derechos y obligaciones son de observancia general en el territorio nacional.
Tercero. La presente ley se notificará a los Ejecutivos de cada entidad federativa, a fin de que den cumplimiento a las obligaciones que esta ley establece."
Fe de erratas de la iniciativa de decreto que reforma y adiciona la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores.
El Ejecutivo del Estado en coordinación con las Entidades Federativas creará el Fondo para el Adulto en Plenitud, mismo que se regirá por las disposiciones que esta ley establezca. ...
Cuando debe decir
El Ejecutivo federal en coordinación con las Entidades Federativas creará el Fondo para el Adulto en Plenitud, mismo que se regirá por las disposiciones que esta ley establezca. ...
En el Artículo 14 Ter dice
Administrarán y entregarán los recursos que establezca que sean presupuestados para el fondo que crea esta ley y se sujetarán a las disposiciones que esta misma establezca. ...
Cuando debe decir
Las entidades federativas administrarán y entregarán los recursos que establezca que sean presupuestados para el fondo que crea esta ley y se sujetarán a las disposiciones que esta misma establezca. ...
En el artículo 28, fracción XXX. Dice
Evaluar las normas técnicas y vigilar la correcta administración, que realicen las Entidades Federativas, de los recursos asignados al fondo. ...
Cuando debe decir
Evaluar las normas técnicas y la administración, que realicen las Entidades Federativas, de los recursos asignados al fondo. ...
En el artículo 44 dice
Los recursos para la creación de este fondo se asignarán dentro del fondo V, aportaciones de múltiples, del ramo 33, específicamente en el rubro de asistencia social.
Debe decir
?aportaciones múltiples, del ramo 33, específicamente en el rubro de asistencia?
En el artículo 45 dice
Para efectos de fijar el monto total del presente fondo, cada Entidad Federativa enviará por escrito a la Secretaría de Desarrollo Social, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como al Instituto Nacional de Adultos, un padrón que contenga el número total de sujetos a beneficiar que cumplan las características que establezca la presente ley, a más tardar el día 25 del mes de agosto para efectos de que se considere en el Presupuesto de Egresos de la Federación, de manera anual.
Cuando debe decir
Para efectos de fijar el monto total del presente fondo, cada Entidad Federativa, a través de la institución rectora de la asistencia social enviará por escrito a la Secretaría de Desarrollo Social, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como al Instituto Nacional de Adultos, el padrón que contenga el número total de sujetos a beneficiar que cumplan las características que establezca la presente ley, a más tardar el día 25 del mes de agosto para efectos de que se considere en el Presupuesto de Egresos de la Federación, de manera anual.
En el artículo 46 dice
Si alguna Entidad Federativa no enviara en tiempo y forma legal el listado nominal se entenderá que el número de beneficiarios de dicha Entidad es de cero beneficiarios.
Cuando debe decir
Si alguna Entidad Federativa no enviara en tiempo y forma legal el padrón se entenderá que el número de beneficiarios de dicha Entidad es de cero beneficiarios.
En el artículo 49 dice
El Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores será el encargado de vigilar y evaluar la correcta distribución de los beneficios de la presente ley de conformidad a lo establecido en la fracción V del artículo 28 de esta ley.
Cuando debe decir
El Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores será el encargado de evaluar la correcta distribución de los beneficios de la presente ley de conformidad a lo establecido en la fracción V del artículo 28 de esta ley.
En el artículo 51 dice
Son sujetos beneficiarios los Adultos Mayores en condiciones de pobreza y estado de vulnerabilidad; así como con problemas alimentarios, que residen en los municipios de las Entidades Federativas, que no sean sujetos de otro programa de asistencia social.
Cuando debe decir
Son sujetos beneficiarios los Adultos Mayores en condiciones de pobreza y estado de vulnerabilidad con problemas alimentarios, que residen en los municipios de las Entidades Federativas, que no sean sujetos de otro programa de asistencia social.
En el artículo 52 dice
Dichos fondos serán asignados y distribuidos a los Adultos en Plenitud que se encuentren en estado de vulnerabilidad y que no cuentan con ingresos propios; cuente con los siguientes requisitos:
Cuando debe decir
Dichos fondos serán asignados y distribuidos a los Adultos en Plenitud que se encuentren en estado de vulnerabilidad y que no cuentan con ingresos propios de acuerdo con los siguientes requisitos:
Existe duda si el procedimiento para esta fe de erratas fue el adecuado, al remitirlas directamente a la Presidencia de la Comisión que dictamina y como deberían considerarse estas.
13.- Toda vez que la normatividad interna es omisa sobre al respecto y la práctica parlamentaria, como fuente formal y complementaria del derecho parlamentario no señala nada sobre el particular, se opto por determinar que las observaciones hechas por el legislador a su propia iniciativa, no atentan contra el proceso legislativo y sí en cambio el parlamentario tiene el derecho de dar seguimiento y curso de su iniciativa, por lo que dichas observaciones son retomadas en la parte de análisis, pero única y exclusivamente por lo que se refiere a la parte de aclarar y corregir errores, más no así en el sentido en que fue formulada la propuesta y de cómo debe ésta entenderse de manera conjunta, por lo cual, los comentarios a la iniciativa se realizan conforme fue presentada en sus términos originales.
Comentarios a las iniciativas
Decreto enviado por la H. Legislatura del Estado de Sinaloa
En lo general
1.- Conforme a la Exposición de Motivos, la Iniciativa se formuló por resolución del Congreso del estado de Sinaloa, a partir de sendas iniciativas que presentaron ante esa Soberanía, el Partido Barzonista Sinaloense y los grupos parlamentarios de los Partidos Acción Nacional y de la Revolución Democrática, para reformar la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores (LDPAM) las cuales, según los legisladores, por referir a aspectos de seguridad social y de impacto económico los llevó a considerar que "es un asunto que compete al orden federal, con la concurrencia de los gobiernos estatales y municipales"
En este contexto, se dice que las Iniciativas antes citadas proponen la "asignación de una pensión a las personas adultas mayores para sufragar sus necesidades más apremiantes", pero que el Congreso consideró que no era posible atender dicha propuesta "ni por la materia, que es la seguridad social, ni por la solvencia presupuestaria que tiene la entidad" y en esta tónica entra al estudio del artículo 123 constitucional para justificar la naturaleza federal del régimen de seguridad social, que debe ser programado e implementado "por las autoridades federales, con la concurrencia de las locales y las municipales, por los recursos tan cuantiosos que para tal efecto se requieren".
Ahora bien, toda vez que se desconoce cuál es el objeto, contenido y alcances de las Iniciativas que presentaron los grupos parlamentarios y el partido antes citados ante el Congreso del Estado de Sinaloa, no se puede inferir si efectivamente la pensión propuesta se inscribe en la materia de la seguridad social.
2.- Los legisladores, bajo la apreciación de que "las condiciones y realidades de las personas adultas mayores en el país son muy similares en todas las entidades federativas", toman como referencia para motivar su iniciativa el análisis de las personas adultas mayores en el estado de Sinaloa, desde diversos enfoques, así como de la población que se vería beneficiada con la propuesta, y hace un estudio financiero en el marco de la situación particular de dicho estado para otorgar "un subsidio equivalente a medio salario mínimo mensual" para el 2005 y el 2030, así como del costo para sostenerlo en proporción al crecimiento del número de adultos mayores, además de referir a algunos inconvenientes para el gobierno de este estado sobre otras alternativas para apoyar a los adultos mayores, como "la creación de un impuesto especial"; la existencia de otros gastos que van a afectar la vida financiera del gobierno estatal, como son el sistema de pensiones y jubilaciones de sus trabajadores"; el costo adicional que representaría "el otorgamiento del servicio gratuito... en lo que se refiere a la atención médica especializada, preventiva, curativa y de rehabilitación dirigida al adulto mayor", entre otros.
3.- Lo anterior resulta poco adecuado para motivar cualquier reforma que se pretenda a un ordenamiento de naturaleza federal, ya que la propuesta de reformas a la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores tendría un alcance más allá de lo que limitativamente se expone como la problemática a resolver la realidad de los adultos mayores varía considerablemente de un estado a otro si se toma en consideración una serie de factores y fenómenos que inciden en su desarrollo y que derivan de la situación económica, social, política y cultural en que se desenvuelven cada una de las entidades federativas, pues es sabido que existen marcados rezagos y avances entre los estados del norte, del centro y del sur.
4.- Se considera oportuno mencionar que el artículo 9 de la Ley General de Desarrollo Social ya contempla que los municipios, los gobiernos de las entidades federativas y el Poder Ejecutivo federal, en sus respectivos ámbitos, formularán y aplicarán políticas compensatorias y asistenciales, así como oportunidades de desarrollo productivo e ingreso en beneficio de las personas, familias y grupos sociales en situación de vulnerabilidad, destinando los recursos presupuestales necesarios y estableciendo metas cuantificables.
5.- En la misma exposición se hace referencia a los inconvenientes que tendría el gobierno del estado de Sinaloa para otorgar o financiar un subsidio, apoyos o servicios a los adultos mayores que conforman su población para darles una mejor calidad de vida, en un intento por justificar que es al Gobierno Federal a quien le correspondería atenderlos en función de la hipótesis de la competencia federal de la materia de la seguridad social por un lado, la reforma que se propone no tiene implicaciones ni vinculación, subrogando su obligación al respecto en las autoridades federales.
6.- La justificación para crear un fideicomiso dentro de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores con la concurrencia de los gobiernos estatales y municipales, para implementar programas nacionales. Las Secretarias correspondientes, no se hace en forma generalizada, permanente y de atención a todas las personas adultas mayores, proponiendo que "se fijen políticas públicas uniformes para atender a las personas adultas mayores que no se encuentren bajo un régimen de seguridad social de carácter oficial, ni tampoco apoyos por parte de sus familias", resultando la propuesta confusa e incongruente.
7.- Pareciera que dicho fideicomiso duplicaría el objeto, atribuciones y funciones del Inapam, pues éste como organismo rector de la política nacional a favor de las personas adultas mayores, tiene por objeto "coordinar, promover, apoyar, fomentar, vigilar y evaluar las acciones públicas y programas que se deriven de ella?", procurando el desarrollo humano integral de dichos adultos "extendiéndose por éste, el proceso tendiente a brindar a este sector de la población, empleo y ocupación, retribuciones justas, asistencia y las oportunidades necesarias para alcanzar niveles de bienestar y alta calidad de vida, orientado a reducir las desigualdades extremas y las inequidades de género, que aseguren sus necesidades básicas y desarrollen su capacidad e iniciativa en un entorno social incluyente" (artículo 25 de la LDPAM), de lo que se deduce que el Instituto actualmente realiza lo que se pretende con el fideicomiso propuesto.
8.- Por otro lado, a efecto de determinar con precisión el fin del fideicomiso que se pretende, pues este es uno de los requisitos básicos para su constitución habría que señalar expresamente cuáles serían los "aspectos eminentemente económicos" que se atenderían con el mismo y que "aun cuando se presten por algunos problemas específicos y por las Secretarías correspondientes, no se hace en forma generalizada, permanente y de atención a todas las personas adultas mayores", pues en sus términos involucra situaciones vagas, además de referir a un concepto muy amplio como es el económico.
9.- Resulta conveniente señalar que la apreciación de que con el fideicomiso multicitado "se fijarían políticas públicas uniformes para atender a las personas adultas mayores que no se encuentra bajo un régimen de seguridad social de carácter oficial, ni tampoco apoyos por parte de sus familiares" contiene algunas inconsistencias como el hecho de que un fideicomiso no es el instrumento adecuado para fijar políticas públicas a la vez que tal pretensión es innecesaria pues las mismas son materia del Inapam; habría que aclarar que se entiende por "políticas públicas uniformes"; las políticas dirigidas a los adultos mayores no tienen sustento únicamente en función de la carencia de la seguridad social de esas personas, así como que los que no tienen apoyo de sus familias son atendidos tanto por el Inapam a través de sus acciones, programas y servicios como los que para ese sector de la población tienen destinados diversas dependencias federales y estatales o municipales, en materia de salud, educación, empleo, productividad, entre otras no menos importantes, y en el marco de diversos ordenamientos federales, concurrentes y locales que prevén su protección, como sería el caso de la propia Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores.
10.- -Es importante mencionar la apreciación inexacta de que con el fideicomiso se "trataría de aplicar con justicia la distribución de los recursos presupuestales destinados a la seguridad social".
Lo cual tiende a la confusión pues por un lado, si ya los legisladores dijeron que el fideicomiso estaría destinado a aquellas personas adultas mayores que no cuenten con esa seguridad entonces como es que se pretende tal situación y, por el otro, la seguridad social está prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, y comprende y se organiza conforme a los aspectos y bases mínimas que se establecen en las fracciones XXIX, del apartado A y XI del apartado B, y en donde no se hace mención a ningún fideicomiso, además de que dicha seguridad se lleva a cabo mediante el IMSS y el ISSSTE, en el marco de sus respectivos ordenamientos, por lo que crear un fideicomiso para los fines entrecomillados además de ser incongruente con la propia Exposición de Motivos de la Iniciativa, contravendría la Norma Fundamental.
11.- En otro orden de ideas, sería improcedente que el Inapam creara el fideicomiso de mérito, ya que en términos del artículo 28 de la LDPAM éste no tiene atribuciones para constituirlo y, en todo caso, debiera ser su órgano de gobierno quien, en el marco de las atribuciones que le confiere el artículo 58 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, así como el 35 de la LDPAM acordará la necesidad de constituir un fideicomiso que auxilie al Instituto en la realización determinados fines, para el debido cumplimiento de su objeto, atribuciones y funciones.
12.- Toda vez que a lo largo del proyecto de la iniciativa que se dictamina, se hace mención de que el fideicomiso estará regulado a través de un reglamento que al efecto se expedirá, y en virtud de que los fideicomisos se circunscriben a lo estipulado en su contrato constitutivo, es opinión de los integrantes de esta Comisión dictaminadora, que dicha situación es improcedente, por lo que, en su caso, el fideicomiso se ajustaría a la Iniciativa que le diera origen y a lo estipulado en sus cláusulas, pudiendo existir reglamentación basada en las estipulaciones realizadas para lograr una mejor operación.
13.- Reforzando lo anterior, y tomando en cuenta que la propuesta del Gobierno del Estado de Sinaloa tiene como finalidad garantizar la seguridad social de las personas adultas mayores, en especial en rubros como la atención médica especializada, preventiva, curativa y de rehabilitación, es necesario formular las precisiones siguientes:
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 3 y 47 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, los fideicomisos públicos se constituyen con el propósito de auxiliar al Ejecutivo Federal en las atribuciones del Estado para impulsar áreas prioritarias del desarrollo; en este sentido, cabe recordar que la atención en apoyo a las personas adultas mayores (salud, acciones gerontológicas, de rehabilitación, etc.) se efectúa a través de los programas federales del Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores (Inapam), la Secretaría de Salud (SSA) y el Sistema Integral para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), con los recursos que la H. Cámara de Diputados les autoriza a dichas instituciones en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación respectivo.
15.- Asimismo, existe duda razonada de que esta iniciativa en estudio, no incida en lo establecido en el Título Tercero Bis de la Ley General de Salud, en virtud de que en el artículo 76 Bis 3 de la ley en comento, establece que las personas que no sean derechohabientes de las instituciones de seguridad social o no cuenten con algún otro mecanismo de previsión social en salud, se incorporarán al sistema de protección social en salud, por lo anterior, podría presentarse una duplicidad en el otorgamiento de beneficios a las personas adultas mayores.
16. - Como se señalará en su oportunidad al hablar sobre la iniciativa presentada por el Dip. Vega Rayet ambos proyectos carecen de un estudio actuarial sustentado, que permita al legislador federal evaluar el impacto que tendría la aprobación de una iniciativa como la que se analiza y que proporcionara a los integrantes de ésta comisión dictaminadora mayores elementos para la toma de decisiones. Aspectos como son:
b) Temporalidad para el otorgamiento de dichos apoyos.
c) Mecanismo de sustentabilidad y viabilidad financiera.
d) Monto de recursos estimados requeridos en el presupuesto.
e) Porcentaje del Producto Interno Bruto que una acción como estas representaría.
f) Proyecciones demográficos estimadas en un espacio de tiempo, más allá de la duración de una administración.
g) Estimado de costos que representaría o que implicaría poner en marcha un programa de esta envergadura.
h) Cálculos actuariales para un mismo término de tiempo que del inciso f en el que se contemplen cuestiones como pueden ser las inflacionarias.
En lo particular
En lo general
1.- Se aprecian algunas inconsistencias dentro de la propia iniciativa:
En primer término, pese a que el artículo 8 Bis dicta que "El Ejecutivo del estado (al parecer se refiere al Ejecutivo Federal), en coordinación con las entidades federativas, creará el Fondo para el Adulto en Plenitud, y el artículo 14 Bis a su vez establece que "Las entidades federativas están obligadas a realizar las acciones necesarias que marca esta ley para constituir el fondo." se observa que las entidades federativas únicamente tendrán la obligación de:
b) Enviar por escrito a la Secretaría de Desarrollo Social, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como al Instituto Nacional de Adultos Mayores, un padrón que contenga el número total de sujetos a beneficiar que cumplan las características que establezca la presente ley, a más tardar el día 25 del mes de agosto para efectos de que se considere en el Presupuesto de Egresos de la Federación, de manera anual (artículo 45) y,
c) Recibir la partida asignada de conformidad con el número de adultos mayores en estado de vulnerabilidad que se encuentren dentro del padrón (Artículo 44).
2.- Una debilidad que presenta el proyecto de reformas propuesto, consiste en su inviabilidad jurídica, al no ser el ordenamiento adecuado para crear un fondo ya que existe la Ley de coordinación Fiscal que es la que norma los recursos y los fondos que conforman el Ramo 33.
Los adultos mayores se reconocen como un grupo vulnerable y en desamparo, cuya obligatoriedad de su atención ya esta normada en el Fondo de Aportaciones Múltiples, tal y como la propia Ley de Coordinación Fiscal lo señala:
La iniciativa que adiciona un inciso c) al artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal, a fin de que los municipios puedan aplicar el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal a programas de apoyo a adultos mayores que se encuentren en condiciones de rezago social, presentada por el diputado Jorge Uscanga Escobar del PRI, turnada a las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público y de Desarrollo Social, y que busca que los municipios puedan aplicar el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal a programas de apoyo a adultos mayores que se encuentren en condiciones de rezago social.
Lo cierto es, que actualmente la Ley de Coordinación Fiscal no cuenta con algún parámetro claro y homogéneo para la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones Múltiples destinado tanto a infraestructura educativa como a apoyos para la asistencia social, por lo que los recursos se distribuyen de forma discrecional, no respondiendo a ningún criterio de equidad entre las entidades federativas que considere los objetivos para los cuales fue creado ni la población objetivo que debe atenderse.
3.- La iniciativa que se dictamina presenta faltas de técnica legislativa, al no expresar el legislador, en los artículos propios del decreto, lo que esta adicionando con toda precisión. Tal es el caso de que se está adicionando un Título Séptimo denominado "De la Denuncia Popular".
De igual forma en redacción legislativa, el uso de puntos suspensivos es para indicar que un texto continúa en sus mismos términos sin cambio alguno. Cosa que no sucede así como podrá observarse en la siguiente trascripción de algunas partes de la iniciativa:
Caso uno:
...XII. Fondo, fondo para el adulto en plenitud...
Título Séptimo
Capítulo I
De la Denuncia Popular
Artículo 55. ...
Artículo 56. ...
Artículo 57. ...
Artículo 58. ...
De igual manera, al estar incluyendo una nueva definición, no se justifica ni entiende el porque se adicionan al final de dicha definición los puntos suspensivos.
En el segundo caso, se trata de la adición de un artículo 8 bis, es decir, es nuevo no existía en la ley, por lo que de igual manera no se justifica ni entiende el porque de los puntos suspensivos antes y después del citado artículo.
En el tercer caso, tal y como se había mencionado anteriormente, aunque el legislador no lo menciona en los artículos del decreto, se esta adicionando un nuevo Título Séptimo que en la iniciativa, abarca los artículos 54 al 58. Estos artículos por consecuencia lógica también se adicionan y no tienen precedente para señalar con puntos suspensivos que permanecen sin cambio, cuando en la ley actual, la misma sólo consta de 50 artículos ordinales.
Por lo tanto, sí la intención del legislador fue proponer que en el tema de la denuncia popular se retoma lo ya plasmado en la ley, pero que debido a la adiciones rea-lizadas anteriormente la numeración se recorre (como ciertamente lo menciona al inicio de su decreto) no especifica la adición de estos nuevos numerales ni el contenido de los mismos.
4.- Si bien la legislación vigente obliga al legislativo a que cuando se cree una nueva dependencia como puede ser una paraestatal u órgano descentralizado, por los recursos económicos que implicaría su constitución, debe establecerse con toda precisión la fuente de financiamiento de la misma.
Por analogía, si se está estableciendo para federación una carga tan importante como es la de constituir un fondo que otorgara y entregará recursos económicos de manera directa, debe establecerse si no la fuente de financiamiento, al menos si el impacto económico que tal determinación traería consigo. Dicho impacto debería ser sustentado por lo menos con un estudio actuarial que proporcionara elementos a los integrantes de esta Comisión dictaminadora para una mejor decisión.
A consideración de los integrantes de esta Comisión dicho estudio debería tratar por lo menos los siguientes aspectos:
b) Temporalidad para el otorgamiento de dichos apoyos.
c) Mecanismo de sustentabilidad y viabilidad financiera.
d) Monto de recursos estimados requeridos en el presupuesto.
e) Porcentaje del producto interno bruto que una acción como estas representaría.
f) Proyecciones demográficos estimadas en un espacio de tiempo, más allá de la duración de una administración.
g) Estimado de costos que representaría o que implicaría poner en marcha un programa de esta envergadura.
h) Cálculos actuariales para un mismo término de tiempo que del inciso f en el que se contemplen cuestiones como pueden ser las inflacionarias.
De igual forma se entiende que pese a los comentarios que más adelante se señalan, la iniciativa del diputado Vega Rayet busca beneficiar a aquellos que se encuentran en estado de vulnerabilidad; en lo que a consideración de los integrantes de esta Comisión que dictamina no esta contemplado es que los apoyos, si bien resultan necesarios y en algunos casos indispensables deben de aplicarse con una cuestión de temporalidad, que ayuden a la persona a salir del estado de necesidad en que se encuentra, pero más importante aún es buscar que estas personas con total respeto a su dignidad generen un capital humano que les permita integrarse al desarrollo social.
6.- Lo anterior no obsta ni se contrapone con establecer acciones y programas de gobierno dirigidas aquellas personas que son sujetas de institucionalización, lo cual comprende un tratamiento distinto.
En lo particular
A continuación, se expresan las observaciones que en diversos artículos de la propuesta presentan alguna complicación o elemento que los hace inviable.
Considerando Datos Estadísticos y Proyecciones Demográficas
I. Que el crecimiento poblacional ha sido una constante en nuestro país durante las últimas décadas. Entre 1950 y 2000, la población total pasó de 25 millones a casi 100 millones de personas. Es decir, en apenas un periodo de 50 años la población aumentó cuatro veces en términos absolutos, especialmente en los centros urbanos. De acuerdo con las estimaciones del Consejo Nacional de Población -Conapo-, para el 2025 el total de la población se calcula en 125 millones de personas. Esto quiere decir que en veinte años habrá 20 millones de mexicanos adicionales a los que actualmente existimos. Para ponerlo en perspectiva, la población adicional es similar a la que hoy en día tiene Canadá, dos veces la de Chile, o dos tercios de la que actualmente tienen Colombia, Argentina o España. En cien años, habremos incrementado el total de habitantes en más de cien millones de personas, lo que se traduce en un incremento sin precedentes en la demanda por alimentos, educación, infraestructura, servicios de salud, entre otros.
II. Que de acuerdo al Censo Nacional de Población realizado por el INEGI, en el año 2000, se encontraban en nuestro país: 22.3 millones de niños en edad escolar, 27.5 millones de jóvenes, 56.6 millones de adultos y 7.1 millones de adultos mayores de 60 años, es decir el 7.3 por ciento del total de la población.
III. Que de conformidad con dichas cifras Conapo menciona que hoy, uno de cada veinte mexicanos tienen 60 o más años de edad y de acuerdo con sus proyecciones demográficas, en el año 2030 representarán uno de cada ocho y para el 2050 se espera sea uno de cada cuatro.
IV. Que pese a que México es un país predominantemente joven, ya que la mitad de su población tiene en promedio para el 2000 26.6 años, misma que para el año 2005 se espera sea de 28.3 Sin embargo, el descenso de la natalidad y el incremento en la esperanza de vida han provocado un proceso de envejecimiento poblacional. México se encuentra viviendo una fuerte transición demográfica y epidemiológica en donde el número de adultos mayores se está incrementando cada año y así seguirá durante las siguientes décadas.
V. Que este incremento poblacional hubiese sido mayor de no haber contado con una política de control natal. La tasa de natalidad tuvo un máximo de 7.5 hijos por mujer en edad fértil hacia los 1960?s, y ha ido disminuyendo en forma permanente hasta ubicarse en 2.1.
VI. Que al mismo tiempo ha habido un aumento en la esperanza de vida de la población, pues de 36.9 años que era al nacer en 1930 (35.5 para hombres y 37.0 para mujeres), pasó a 75.4 años (73.4 para hombres y 77.9 para mujeres) en el año 2000. De acuerdo a proyecciones de Conapo, la vida media aumentaría siguiendo una función logística y se aproximaría paulatinamente a 82.5 años De acuerdo con estas previsiones, la esperanza de vida aumentaría de 74.0 años en 2000 (71.5 para hombres y 76.5 para mujeres) a 76.6 (74.2 y 79.1) en 2010 para cada uno de ellos. Se espera incluso que para el año 2050 alcance 83.7 años en promedio.
La reducción de la tasa de fertilidad y la de mortalidad, el aumento de la esperanza de vida y el crecimiento poblacional generan distintos retos y desafíos. El más evidente de ellos es el cambio en el perfil de edades del total de la población.
La pirámide poblacional está cambiando de una en crecimiento a otra estable, en la que cada generación tendrá una cantidad similar de personas. Ello implica una recomposición del perfil demográfico, caracterizada por disminución del porcentaje de personas menores de 15 años y un aumento del porcentaje en edad laboral y de adultos mayores, especialmente estos últimos. La población mayor a 60 años pasará de 7.1% (7.9 millones de personas) del total nacional a 28.0%% (36 millones de personas) en 2050; la población mayor a 70 años pasará de 3.1% (3.0 millones de personas) del total nacional a 15.5% (19.8 millones de personas) en 2050.
VII. Este proceso está cambiando las necesidades de la población, pues mientras que en el pasado lo más importante fue proveer una mayor cobertura de servicios como educación básica y atención médica infantil, a partir de ahora la población envejecida demandará mayores servicios de salud y de seguridad social. Esta población adulta presenta un perfil epidemiológico con alta incidencia de enfermedades crónico-degenerativas, cuyos tratamientos son más prolongados y caros.
VIII. Esto requiere una mayor cantidad de personal y mejor capacitado, construcción de infraestructura y mayor gasto en medicinas. En suma, los recursos reales necesarios para mantenimiento de la población envejecida están aumentando y así seguirá durante los siguientes años.
IX. El proceso de envejecimiento demográfico obligará una asignación de recursos cuantiosa, no sólo en la demanda de servicios de salud, sino también en el rubro de la seguridad social, especialmente de pensiones. Es decir, las personas que hoy en día ya nacieron y que tienen menos hijos en promedio, irán envejeciendo a la vez que necesitarán de una fuente de ingresos para satisfacer sus necesidades.
Que ante tal situación, es evidente que cada año, el número de adultos mayores de 60 años, edad reconocida por nuestro orden jurídico nacional para considerar a una persona como de la "tercera edad o adulto mayor" aumentará considerablemente. Y que tan solo en el segmento de población de 60 a 64 años, se espera el siguiente escenario:
XI. Que la población en edad de trabajar y los adultos mayores (60 años o más) abarcarán cada vez mayores proporciones de la población total: la concentración de la primera aumentará de 59.8 por ciento en 2000 a 62.3 en 2005 y 64.5 en 2010, para descender a 62.2 por ciento en 2030 y 55.3 por ciento en 2050; la del grupo de mayor edad se incrementará de 6.8 por ciento a 7.7, 8.8, 17.5 y 28.0 por ciento en los mismos años, respectivamente.
XII. Que los adultos mayores, enfrentan una problemática propia y compleja entre las que podemos mencionar las siguientes:
Limitaciones institucionales para dar respuesta a sus necesidades y demandas. Pobreza, enfermedades, discapacidades y aislamiento social. Frustración al no encontrar espacios sociales ni fuentes de trabajo para ellos, cuando tienen el deseo de desarrollarse como personas de querer seguir siendo útiles a la sociedad.Poca consideración y respeto de la sociedad hacia ellos.* Abandono social y de algunas instituciones públicas.Problemas de discriminación, malos tratos y excesivos trámites en algunas dependencias públicas, al realizar trámites o requerir de un servicio. Incertidumbre jurídica en su persona y su patrimonio del que muchas veces se ven despojados. Insuficiencia de vivienda y no poder ser sujetos de crédito para la obtención de la misma. Discriminación, marginación y malos tratos por parte de sus familias, en algunos sectores.* Barreras arquitectónicas.
Transporte público inadecuado.XIII. Que dentro de los problemas de salud más frecuentes que se sigue al proceso de envejecimiento se encuentran entre otros:
Enfermedades crónico degenerativas.
Hipertensión arterial.
Diabetes mellitus.Enfermedad pulmonar obstructiva crónica.* Insuficiencia vascular periférica.
Osteoporosis. Diversas neoplastias entre las que se encuentra el cáncer de próstata, bronquios y gástricos en el hombre.* Cáncer cérvico uterino y mamario en la mujer.
La mortalidad en la población mayor de 60 años es del 15% de la mortalidad general. Lo cual nos indica que el sistema de atención, deberá enfrentar dentro de poco tiempo una creciente población de ancianos con discapacidad y pacientes terminales, lo cual implicará un alto costo económico y demanda de recursos humanos muy especializados. XIV. Que a lo anterior, debemos añadir la falta cobertura en atención médica aún cuando son derechohabientes de algún sistema de seguridad social. Y cuando no lo son, carecen totalmente de la posibilidad y acceso a medicamentos adecuados. Tal y como lo demuestra la lámina siguiente:
XVI. Que la mayoría de población adulta vive en condiciones de pobreza. De acuerdo con la información de la Encuesta Nacional de Ingreso-Gasto de los Hogares -ENIGH- 2002, el 52% de los hogares que tienen al menos un miembro mayor a 65 años se encuentran en condición de pobreza. Es decir, existen 2.79 millones de personas mayores de 65 años que viven en hogares bajo algunas de las líneas oficiales de pobreza, y 2.55 millones son considerados no pobres.1
Casi una cuarta parte de los adultos mayores de 65 años, 1.28 millones, vive en condiciones de pobreza alimentaria, la más severa. Todos ellos no cuentan con el ingreso necesario para satisfacer sus necesidades alimentarias y probablemente no lograrán salir de tal condición hasta el final de sus vidas.
XVII. Que al analizar los tipos de gastos que tienen los hogares con población mayor a 65 años, se puede observar que la mayoría de los ingresos se destinan a la alimentación. Sin embargo, los más pobres gastan porcentual mente más recursos en salud respecto de otros hogares. Es decir, en promedio gastan 34.8 pesos, lo que representa el 15% de su gasto, mientras que los hogares con pobres patrimoniales destinan 8.5% de su gasto (28.9 pesos).
Esto puede sugerir algún tipo de círculo vicioso de la pobreza que sufren estos individuos: su condición les hace enfermar frecuentemente y necesitan destinar más recursos para su salud, lo que reduce su consumo calórico, lo cual a su vez los hace más propensos a enfermedades de cualquier tipo.
XVIII. Que una razón que explica tal nivel de pobreza en los adultos mayores, es baja cobertura de la seguridad social, pues la mayoría de ellos no cuenta con algún tipo de pensión: de los 5.5 millones de personas mayores de 65 años que hay en el país, sólo 1.8 reciben mensualmente una transferencia monetaria por parte de alguna institución oficial de seguridad social.
XIX. Que la perspectiva que se tiene para el futuro no es alentadora, la mayoría de la población económicamente activa no está aportando a algún tipo de sistema de seguridad social, lo que de no cambiar, redundará en un empobrecimiento generalizado durante la edad de retiro. Si se mantiene la misma proporción de pensionados actual, en el año 2050 sólo unos 8.9 millones de los 27.6 millones de personas mayores de 65 años, tendrán un ingreso asegurado. Es decir, tendremos una población adulta en situación de vulnerabilidad que puede caer en situación de pobreza, pues no contará con algún esquema de protección social.
Tal situación ha hecho indispensable pensar en distintas alternativas para mejorar las expectativas de la población adulta mayor. Dos de ellas son las iniciativas que se dictaminan a la similar pensión universal que desde 2001 se ofrece a los habitantes de la Ciudad de México. Sin embargo tal medida necesitaría ser evaluada para conocer su impacto dentro de las finanzas públicas, pues el número de beneficiarios irá en aumento, al igual que los recursos públicos necesarios para sostenerlo.
Situación de la seguridad social en México
XX. Que los sistemas de seguridad social son un instrumento muy valioso para la sociedad, pues son las instituciones que permiten asegurar que los aportantes tengan algún tipo de pensión al momento de retirarse. Las personas que durante su vida laboral contribuyen a un sistema formal de seguridad social pueden gozar de una pensión durante su vejez, etapa en la que generalmente disminuye la capacidad de generar ingreso.
En México existe una multiplicidad de sistemas de pensiones a un segmento de la población que se encuentra en el sector formal de la economía:
Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores al servicio del Estado (ISSSTE), Comisión Federal de Electricidad (CFE), Compañía de Luz y Fuerza del Centro (CLFC), Petróleos Mexicanos (Pemex), gobiernos estatales, gobiernos municipales, banca de desarrollo (Nafin, Bancomext, el desaparecido Banrural), planes privados de pensiones, entre otros. El resto de la población no cuenta con algún tipo de esquema y se mantiene durante su vejez por medio da actividades remunerativas o bien por el sostenimiento de sus familias.
Todos estos sistemas de seguridad social enfrentan una situación financiera sumamente grave.2 Cada institución tiene serias dificultades para hacer frente a los pasivos por concepto de pensiones, debido a varias causas: la transición demográfica que provoca una disminución entre el número de aportantes y pensionados a los sistemas; subsidios cruzados de fondos y reservas técnicas; incompatibilidad de cuotas y aportaciones respecto a los beneficios que se otorgan; y, las deficiencias y duplicidades administrativas que se derivan de su propia estructura laboral.
Según los datos presentados durante la Primera Convención Nacional Hacendaria, el total de pasivos de los sistemas formales de seguridad social equivalen a poco más de 80 por ciento del Producto Interno Bruto.3 En este cálculo se incluye la reforma al IMSS hecha en 1996, el sistema de pensiones del ISSSTE, los sistemas de pensiones de las entidades federativas, de las empresas paraestatales, de la banca de desarrollo y del propio régimen de jubilaciones y pensiones de los trabajadores del IMSS. Este pasivo equivalente a 10 ejercicios fiscales completos, pues la recaudación es poco menos de 12 por ciento del PIB en cada ejercicio.
Desde hace varios años se ha mencionado la necesidad de crear un sistema nacional de pensiones para consolidar los existentes y permitir la portabilidad de derechos. Sin embargo, todos los esfuerzos se han visto paralizados por diferencias políticas. La última reforma en este sentido fue hecha en 1995, cuando se reformó la ley del Seguro Social. Dicha reforma permitió que en 1997 iniciara un sistema privado de pensiones, donde las aportaciones de los trabajadores inscritos al IMSS se encuentran depositadas a su nombre en cuentas individuales manejadas por administradoras de fondos para el retiro, o Afore. (Sin contar la recientemente realizada por los nuevos trabajadores.)
Sin embargo, esta reforma puede considerarse incompleta, pues los demás sistemas, incluido el del ISSSTE, no han sido modificados y funcionan en forma totalmente independiente.4
XXI. Que los pasivos de los sistemas se siguen acumulando y en un tiempo relativamente corto podrían no cumplirse el pago a los pensionados. El gobierno federal no tiene los recursos fiscales que se necesitan para sufragar el monto de las pensiones de cada uno de estos sistemas. De hecho, si no se genera un aumento sustantivo de la recaudación fiscal durante los siguientes años, existe el riesgo de tener una crisis de liquidez gubernamental, con efectos por todos conocidos.5 Bajo estas concisiones, implementar un programa de pensión universal sin tomar otro tipo de medidas puede poner en mayor riesgo el débil equilibrio de las finanzas públicas y acelerar una crisis fiscal.
El caso de la pensión universal para habitantes de la Ciudad de México
XXII. Que el Gobierno del Distrito Federal implementó desde 2001 el programa denominado "Programa de Apoyo Alimentario, Atención Médica y Medicamentos Gratuitos para Adultos Mayores de 70 Años Residentes en el Distrito Federal", el cual depende de la Secretaría de Salud local a través de la Dirección de Promoción de la Salud y Apoyo al Adulto Mayor. Este programa tiene como objetivo rector el proveer servicios médicos y garantizar el ingreso necesario para la alimentación diaria para las personas adultas que radican en la entidad. Para tal efecto, las autoridades locales proporcionan mensualmente una transferencia monetaria a los beneficiarios, que equivale a medio salario mínimo (709 pesos actuales) a través de un monedero electrónico.
Este instrumento es aceptado en las principales tiendas de autoservicio como Wal Mart, Superama, Gigante, Bodega Gigante, Comercial Mexicana y Bodega Comercial Mexicana.
Los beneficiarios únicamente pueden adquirir los productos que se venden en los establecimientos, preferentemente alimentos y medicinas, con excepción de cualquier tipo de vino, licor o cigarrillo.
XXIII. Que en su vertiente salud, el programa consiste en la provisión de servicios médicos sin costo para el beneficiario. Asimismo, se otorga consulta a los adultos mayores en un horario especial, y es posible obtener los servicios de grupos de autoayuda según sus necesidades o enfermedades.
Para ser beneficiario del programa, los interesados deben acudir al centro de salud del Gobierno del Distrito Federal más cercano y llenar una solicitud. Los requisitos son: ser mayor de 70 años y comprobar la residencia en una delegación del Distrito Federal. Un trabajador social visita al solicitante en su domicilio y determina si se incorpora al programa mediante el llenado de un formulario, copia de la credencial de elector y copia de la credencial del Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores (Inapam). El solicitante identifica sus fuentes de ingreso y la tenencia de bienes inmuebles.6 No existe algún tipo de criterio para determinar si las condiciones socioeconómicas de los adultos mayores establecen que se encuentran viviendo en situación de pobreza, por lo que este beneficio puede considerarse un subsidio universal que carece de criterios de selección diferentes al de la edad.
Una vez autorizada la tarjeta para el solicitante, un trabajador social lo visita de nuevo y le informa que se ha convertido en beneficiario. Le entrega la tarjeta y le hace firmar una carta en la que se le entera sobre las restricciones de compra. Asimismo, le informa que es una obligación del gobierno local el otorgarle este beneficio en forma permanente.
Los beneficiarios son libres de comprar cualquier tipo de alimento o medicina disponible en las tiendas incorporadas al programa. Para ello, sólo deben presentar la tarjeta al momento de pagar su cuenta, la cual contiene una banda magnética que lo identifica y le proporciona su saldo.
En los informes presentados ante la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, la Secretaría de Salud señaló que el programa cuenta con 1,200 educadoras de salud, 94 capacitadores y 19 coordinadores regionales distribuidos en las 16 delegaciones proporcionalmente al número de beneficiarios. Los servidores fueron extensión se incorporaron al Programa de Servicios y Medicamentos Gratuitos en todas las unidades médicas de la SSDF, dentro de los 26 hospitales y 210 centros de salud y las 10 Clínicas de Especialidad, que dan servicio a todos los adultos mayores de 70 años residentes en el DF.
XXIV. Desde el 19 noviembre de 2003 el programa se convirtió en una obligación para los gobiernos locales subsecuentes, pues se publicó la Ley que Establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para los Adultos Mayores de Setenta Años, Residentes en el Distrito Federal.7 La operación de esta ley se encuentra detallada en su reglamento, el cual fue dado a conocer en Gaceta Oficial del Distrito Federal del 31 de diciembre de 2003.
XXV. Este reglamento tiene características similares a las reglas de operación establecidas en la Ley General de Desarrollo Social para los programas sociales operados por el gobierno federal. Sin embargo, existen varios elementos no contemplados en este reglamento y que no permiten evaluar y conocer el impacto del programa.
En primer lugar, no se cuenta con un padrón único de beneficiarios que diferencie aquellos adultos mayores que cuentan con una pensión, de los que no. Por tanto, existe una duplicidad en los beneficios que recibe un jubilado del IMSS, ISSSTE o cualquiera otro sistema.
Segundo, no se cuenta con algún tipo de evaluación externa sobre el impacto que esta teniendo el programa en el consumo calórico de los beneficiarios o sobre si existe un impacto real en los niveles nutricionales previos a la implementación del programa. Lo único que se ha hecho a este respecto es el levantamiento anual de una encuesta sobre la percepción que tienen los beneficiarios del programa. Como es de esperarse, la mayoría opina que los beneficios del programa son amplios.8
Finalmente, no se contempla integrar información de los beneficiarios sobre su historial clínico o sus padecimientos, así como de las sugerencias alimentarias que deberían seguir. Es decir, las compras de alimentos y medicinas no toman en cuenta las indicaciones médicas sugeridas para el tratamiento de algún tipo de padecimiento degenerativo común entre los adultos mayores, tales como diabetes mellitus, hipertensión arterial, osteoporosis, entre otras.
Cobertura y presupuesto asignado al programa
XXVI. El Programa de Apoyo Alimentario para Adultos Mayores ha sido una prioridad para el gobierno local. Desde el 2002 hubo un intenso proceso de cobertura de la población, el cual se facilitó al tener sólo el requisito de edad y lugar de residencia en la entidad. En ese año el total de beneficiarios llego a 250 mil, y desde entonces se ha ido incrementando hasta alcanzar 370 mil.
De acuerdo con las estimaciones oficiales del Conapo, el total de personas mayores de 70 años en la Ciudad de México se estima en casi 395 mil, por lo que al tener 370 mil beneficiarios existe una cobertura de casi el 94% del universo. En varias delegaciones políticas ya se habría rebasado el numero máximo numero de beneficiarios, tal como se muestra en el siguiente cuadro.
Suponiendo que no existen más beneficiarios que adultos mayores, hay varias posibles explicaciones de esta situación: 1) El Conapo subestimó el total de adultos mayores. 2) Existe algún tipo de migración interna entre las delegaciones. Es decir, los adultos mayores pueden haber cambiado de residencia. 3) Se está generando un proceso migratorio de adultos mayores de otras entidades hacia la Ciudad de México. En cualquier caso, el Conteo 2005 del INEGI determinará la razón.
XXVII. Que por lo que respecta a los recursos destinados para financiar el programa, el Gobierno del DF. Ha establecido partidas específicas dentro del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal. En el año 2001 se utilizó el ramo 44 mediante el título "Atención y Mejoramiento Nutricional". A parir del 2002, los recursos fueron presupuestados en el mismo ramo de Salud, bajo la partida 4100, denominada "Ayudas". El presupuesto asignado ha tenido un crecimiento real promedio de 22 por ciento en todos los ejercicios fiscales, según el siguiente cuadro.
Los recursos totales destinados al programa acumulan 12.8 miles de millones de pesos de 2005. Este monto seguirá incrementándose año con año hasta alcanzar poco más del 10% del gasto programable del Distrito Federal, tal como se muestra en la siguiente sección.
Estimación del costo fiscal del programa para los siguientes 50 años9
XXVIII. Que el monto de recursos que se requerirán anualmente para dar cumplimiento a la Ley de Pensión Universal depende del comportamiento de la estructura poblacional en la entidad. Es decir, se debe estimar tanto el universo de posibles beneficiarios como el costo de mantener su pensión. Este tipo de cálculos se realiza para un horizonte de 50 años, pues es un periodo que incorpora los cambios demográficos.
Un cálculo de este tipo requiere de varias hipótesis demográficas, aunque esto no fue necesario pues se tomaron las estimaciones hechas por el Conapo.
Sin embargo, dichas estimaciones sólo llegan hasta 2030, apenas la mitad del horizonte requerido, y dado que el Conapo es la única institución oficial autorizada para hacer estimaciones poblacionales, se supuso que este grupo se mantendría con el mismo número de personas hasta el 2055, último año del periodo de análisis.
Este grupo poblacional irá en aumento acelerado hasta el año 2030, en el que alcanzará poco más de un millón de personas. Es decir, tendremos un aumento neto de 600 mil adultos mayores con respecto a los casi 400 mil que se estiman en el presente año. El número de individuos se mantendría constante hasta llegar al año 2055.
A partir de esta estimación demográfica, es posible calcular el flujo anual de recursos que se requerirán y traerlos a valor presente. Es decir, este programa puede ser evaluado de manera similar a como se hace con los sistemas y planes de pensiones.
Para tal objeto, el total de personas mayores de 70 años que se estimó para cada año se multiplica por 8,508 que es valor anualizado en pesos de la pensión recibida hoy en día por los adultos mayores, y que suponemos mantendrá su valor real durante el periodo de análisis.
XXIX. Que dado que este beneficio se ha convertido en un derecho adquirido por estar establecido en una ley local, es necesario calcular el costo que tiene cada beneficiario del programa para el GDF. Utilizando la esperanza de vida del Conapo para el DF., dicho costo asciende de 96,188 por hombre y 102,621 por mujer. Esta cifra es obtenida al calcular la esperanza de vida que tienen los individuos en promedio (14.01 años para hombres y 15.20 años para mujeres) y asignarle un valor de 8,508 pesos anuales.
Tal como se mostró en la sección anterior, la gran mayoría de los habitantes mayores de 70 años gozan de este beneficio. Por ello se supuso que el 100% la población que cumple con este requisito de edad demandara este beneficio. Este flujo de recursos se encuentra calculado a pesos de 2005. De esa forma, los recursos que se necesitarán cada año, tendrán la siguiente trayectoria.
XXX. Que el programa demandará una mayor cantidad de recursos reales anualmente. Si se mantiene el nivel de recaudación actual, el monto de recursos comprometidos se incrementará hasta alcanzar poco más del 10 por ciento del gasto programable anual.
Este escenario puede hacerse asumiendo una tasa de descuento por cada peso destinado al programa, suponiendo un tipo de costo de oportunidad. En este caso, se asumió una de 2% anual, en forma similar a lo hecho por las aseguradoras para valuar sus reservas técnicas.
Aun descontado los flujos anuales, el costo total del programa se estima en 200 mil millones de pesos de 2005, lo que equivale a poco mas del 15 por ciento de producto interno bruto del Distrito Federal, 2.4 por ciento del Producto Interno Bruto. Es decir, la pensión universal del DF requiere de un esfuerzo fiscal adicional para las autoridades locales o bien de mayores transferencias federales.
Eficiencia económica y regresividad del programa
XXXI. Que debido a que los únicos criterios de elegibilidad del programa son la residencia y la edad de los beneficiarios, vale la pena conocer su eficiencia económica, así como su regresividad. En el primer caso, los problemas no son mayores debido a la forma en que se entrega la transferencia, pues al ser directa a los beneficiarios se evitan distorsiones en los precios relativos de la economía de la Ciudad de México. Gracias a la tecnología que se utiliza, existe un ahorro neto en los costos administrativos que tendría otro sistema, tales como realizar filas para la entrega de su pensión o entrega de vales.
XXXII. Que un problema que no ha sido analizado y que puede surgir dadas las restricciones para comprar únicamente alimentos o medicinas, es la conformación de un mercado secundario para estos productos. Cualquiera de los beneficiarios podría necesitar este dinero para un fin diferente al de la compra de los bienes que tienen permitidos, por lo que nada les impide revender cualquier mercancía de las tiendas con un factor de descuento. Hasta el momento no hay alguna investigación al respecto.
XXXIII. Que esta Comisión Dictaminadora no tiene por objeto analizar los efectos distributivos del sistema fiscal y de gasto público del Distrito Federal, sólo se analiza si el programa de pensión universal atiende a la población más pobre. En este sentido, existe evidencia clara que demuestra su regresividad.10 Al estimar la incidencia del programa sobre la población del Distrito Federal, se puede observar un cierto grado de neutralidad, pues los únicos requisitos para ser beneficiario son la residencia y la edad. Es decir, no importa su nivel de ingreso. Sin embargo, cuando se toma el total de la población del país, el programa se convierte claramente regresivo.
La mayoría de los habitantes de la Ciudad de México, no viven en condiciones de pobreza. Esto no significa que no haya población pobre, pues existen individuos que pertenecen incluso al primer decil de distribución del ingreso a nivel nacional. Para mostrar lo anterior, partamos de los niveles de ingreso reportados por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el Índice de Desarrollo Humano Municipal en México 2004, para las delegaciones políticas que conforman el Distrito Federal.
El cuadro anterior muestra que todas las delegaciones tienen índices desarrollo humano avanzado. La esperanza de vida, los niveles de analfabetismo y educación, así como los niveles de ingresos ubican a todas las delegaciones como zonas desarrolladas en comparación con lo que se tiene en otras zonas del país. Hay casos como el de la delegación Benito Juárez cuyo nivel de desarrollo es similar al de Alemania o España. Con excepción de Milpa Alta y Tláhuac, en todas las delegaciones políticas el ingreso per cápita rebasa los 10 mil dólares anuales, indicador de un nivel económico elevado. Esto nos lleva a verificar cuál es el nivel de vida de la población adulta que vive en la entidad, pues podría pensarse que los adultos mayores, al haber reducido su capacidad de trabajo, se encuentran por debajo del promedio reportado en el Índice de Desarrollo Humano por delegación. Para ello se necesitaría conocer el valor establecido por la ENIGH 2002 para el DF. Sin embargo, la encuesta no es representativa de la entidades por lo que se deben buscar fuentes alternativas de información. El Conapo publicó estimaciones para determinar en qué nivel de ingreso se encuentran los adultos mayores en cada entidad federativa y conocer en qué estrato de ingreso se encuentra la población de mayor edad. Estas estimaciones se muestran en la siguiente tabla.
La tabla anterior muestra que el Distrito Federal es la entidad que tiene la mayor población de adultos mayores en los niveles de ingreso mas altos: el 61 por ciento del total se encuentra en los tres deciles más elevados de ingreso, mientras que en otras entidades como por ejemplo Chiapas, sólo el 13.7 por ciento de sus adultos mayores vive en esas condiciones. Para poder entender de mejor manera la información del cuadro anterior, a continuación se muestra un gráfico que permite una visualizar el acumulado de población por decil de ingreso. Únicamente se utilizó la distribución nacional y la de cinco entidades federativas: el Distrito Federal, Nuevo León, estado de México, Oaxaca y Tabasco, pues sólo se busca ilustrar los resultados.
La línea denominada "Nacional" muestra la distribución de los adultos mayores de todo el país y los divide en 10 grupos de ingreso: de los más pobres a los más ricos, ilustrados como una línea recta en donde a cada decil de ingreso le corresponde un decil de población y es la referencia para cada entidad federativa. De esta forma, entre más cercana este la línea de un estado a la nacional, significa que la población de adultos mayores se distribuye homogéneamente en los 10 niveles de ingreso nacionales.
Si la línea se encuentra por encima de la nacional significa que los adultos mayores de esa entidad son más pobres, pues una mayor cantidad de personas pertenecen a los primeros deciles de ingreso.
Tal es el caso de Oaxaca y Tabasco, en donde el 56% y 44%, respectivamente, del total de adultos mayores pertenece a los tres primeros deciles de ingreso, lo significa estar en condición de pobreza. Caso contrario, si la línea se encuentra por debajo de la nacional, los adultos mayores de la entidad se concentran en los niveles de ingreso más alto. Tanto el estado de México, Nuevo León y el Distrito Federal pertenecen a este grupo, pues el 21.9, 7.5 y 12 por ciento de la población de adultos mayores, respectivamente, pertenece a los tres primeros deciles de ingreso; es decir, los más pobres. En el caso del Estado de México, la distribución de la población de adultos mayores es mucho mas similar a la nacional, aunque tiene un ligero sesgo hacia la población menos pobre.
En resumen, la distribución de ingreso para los adultos mayores residentes en el Distrito Federal se concentra en los tres deciles de ingreso más altos, por lo que el sistema de pensión universal se sugiere regresivo, pues se está dando dinero a las personas que más recursos tienen.
La pensión universal a nivel nacional
XXXIV. Que la publicidad de este programa ha permitido que se conozca en todo el país y sea considerado como un éxito de política social. Otras entidades federativas evalúan la posibilidad de incluirlo y algunas han creado programas similares. Dado que las iniciativas que se dictaminan en el fondo su intención principal es implementar un esquema similar a nivel nacional ya sea como fondo o fideicomiso, es necesario tener una estimación del costo que tendría el llevar a cabo una medida de este tipo, así como un análisis sobre los efectos que tendría en el funcionamiento de los sistemas vigentes de seguridad social.
Estimación de población y costos del programa
XXXV. Que entre 2005 y 2050, la población mayor a 70 años en el país tendrá una tasa anual de crecimiento promedio de 3.6 por ciento: de los 3.5 millones de personas que se estima existen actualmente, en el año 2055 existirán aproximadamente 20.3 millones. Para el periodo 2050-2055, que no es calculado por el Conapo, se utilizaron las tablas de esperanza de vida para México (anexo 2).
El número de mujeres con respecto al de hombres dentro de este grupo es en promedio 25 por ciento más alto. Esto se debe a que la esperanza de vida de las mujeres es significativamente mayor que la de los hombres. En consecuencia, este grupo debe enfrentar una vejez más prolongada y en su mayoría algún tipo de pensión.
Tal como se hizo para el caso de la Ciudad de México, es posible calcular el flujo anual de recursos que se requerirían para establecer una pensión universal a nivel nacional. Para ello, la estimación de personas mayores de 70 años se multiplicó por 8,508, que es valor anualizado en pesos de la pensión recibida hoy en día por los adultos mayores, y que suponemos mantendrá su valor real durante el periodo de análisis.
Al ser universal, se supuso que el 100% la población que cumple con este requisito de edad obtendrá el beneficio y el programa tendría un costo administrativo equivalente al 10%.
XXXVI. Que el costo total de introducir una pensión universal equivaldría a poco más de 33 mil millones de pesos anuales durante los primeros años, y se iría incrementando hasta alcanzar poco menos de 200 mil millones anualmente.
XXXVII. Que para poner en perspectiva este costo, el presupuesto asignado a la Secretaria de Desarrollo Social es de 23.74 miles de millones de pesos.
Es decir, la pensión universal costaría en promedio 40% más de lo que ahora se destina a desarrollo social. De igual forma, es un aumento neto del 64.2% al total de obligaciones por concepto de seguridad social que tiene hoy en día el gobierno federal.11 Bajo las circunstancias fiscales actuales, parece bastante complicado realizar un aumento de esta magnitud al gasto público.
Ahora bien, si se descuentan estos flujos asumiendo un costo del dinero del 2%, tal como se hizo en el caso del Distrito Federal, el valor presente de este programa equivaldría a 3,000,000 millones de pesos (34.9% del PIB).
En resumen, la pensión universal incrementaría los pasivos de la seguridad social entre un 44 y 80 por ciento del producto interno bruto, dependiendo de la tasa de descuento. Es decir, de lo que hasta el momento está reconocido, 79.3 por ciento del PIB, llegaría hasta 143.5 por ciento, según se muestra en el siguiente cuadro.
Cuadro 6Incremento en los pasivos de seguridad social con la introducción de la pensión universal
Costo regional
XXXVIII. Que establecer un sistema universal de pensiones tiene costos diferenciados de acuerdo a las características demográficas de cada región. La distribución de adultos mayores no es homogénea en cada entidad federativa, por lo que aquellas en donde se concentra mayor cantidad serían las más costosas.
XXXIX: Que entre los estados con mayor población mayor de 70 años se encuentra el Distrito Federal, Puebla Veracruz, estado de México y Jalisco, que en conjunto tienen a poco mas de 40 por ciento de esta población (1.9 millones de 4.8 millones de personas). Los estados que menos población adulta tienen son Nayarit, Tlaxcala, Aguascalientes, Campeche, Colima, Quintana Roo y Baja California Sur.
Si este esquema se implementase con la participación de los gobiernos estatales, el porcentaje de población de adultos del total de cada entidad es muy importante, pues al tener un mayor porcentaje de beneficiarios, la carga fiscal para la población económicamente activa se vuelve más grande. Éste es el caso de San Luis Potosí, Michoacán, Oaxaca, Nayarit, Yucatán y Zacatecas, entidades donde más del 5.5 del total poblacional obtendría una pensión universal. Caso contrario lo tenemos con Quintana Roo, Baja California, Chiapas, México, Baja California Sur y Tabasco, entidades con menos del 4 por ciento.
XL. Que en forma adicional, las esperanzas de vida para mayores de 70 años son diferentes para hombres (entre 13.06 y 14.74) y mujeres (entre 14.36 y 15.49 años) en cada entidad del país. Con ello, el tiempo y por tanto el costo que tiene el otorgar una pensión universal es diferente. Por ejemplo, Veracruz, Yucatán y Nuevo León son los estados con menor esperanza de vida para hombres, mientras que Tabasco, Chihuahua y Baja California tienen la más alta. De igual forma, Campeche, Veracruz y Yucatán tienen la menor esperanza de vida de mujeres, mientras que Oaxaca, Chihuahua y Puebla tienen la mayor. A continuación se muestra un gráfico con el ordenamiento de las esperanzas de vida por entidad, utilizando como referencia la de mujeres. En un anexo se presenta un cuadro con los datos detallados.
Estos datos permiten reproducir el costo que tendría una pensión en cada entidad. Es decir, la esperanza de vida a los 70 años permite calcular el valor aproximado de una pensión mensual de 709 pesos mensuales. El objetivo de este cálculo es conocer el costo que para las finanzas públicas estatales tendría el otorgar este tipo de pensiones, tal como lo hace el Gobierno del Distrito Federal.
El costo promedio de la pensión para hombres es de 95,605 pesos, mientras que para las mujeres es de 101,514 pesos. Las entidades que tienen un costo menor para hombres son Veracruz, Yucatán y Nuevo León, mientras que el más alto lo enfrentan Tabasco, Chihuahua y Baja California.
Para el caso de las mujeres, Campeche, Veracruz y Yucatán tienen los valores más bajos, mientras que Oaxaca, Chihuahua y Puebla el más alto. En la siguiente gráfica se muestra el valor para cada una de las entidades.
Financiamiento de una pensión universal
XLI. Que las condiciones de pobreza en que vive la mayoría de la población adulta y las perspectivas futuras hacen indispensable pensar en esquemas alternativos de protección social. Si el camino a seguir es una pensión universal similar al que se tiene en la Ciudad de México, entonces existen al menos tres restricciones importantes.
La primera de ellas es la gran cantidad de recursos que requiere, pues implica aumentar en un 80 por ciento los pasivos de la seguridad social. En estos momentos no existe margen de maniobra en las finanzas públicas para financiar un programa de este tipo, ya que la mayoría de los recursos fiscales se encuentran comprometidos de antemano.
Por tanto, sufragar el costo de las pensiones otorgadas a los adultos mayores requeriría de hacer recortes en otros rubros del gasto público o bien aumentar la recaudación de impuestos.
Esto nos lleva a la segunda restricción. Cualquier esquema de financiamiento de una pensión universal requiere un eventual acuerdo entre el poder ejecutivo y el legislativo. Es decir, el reto que implica extender este programa a nivel nacional es enorme, pues resulta indispensable que los legisladores aprueben los cambios legales que se requieren para ello y su financiamiento a través del Presupuesto de Egresos de la Federación. Finalmente, la pensión universal cambiaría por completo la estructura de la seguridad social en nuestro país, por lo que su viabilidad de largo plazo necesita de medidas adicionales para reorganizar la estructura actual de la seguridad social. Todo ello requiere también la participación tanto del Poder Ejecutivo como del Legislativo.
Debilidades de nuestro sistema recaudatorio
XLII. Que con el afán de beneficiar a los ciudadanos con menores ingresos, el sistema fiscal tiene gran cantidad de exenciones y diferenciación de tasas, lo que complica su funcionamiento y permite la evasión fiscal, lo que provoca que la recaudación fiscal en México sea una de las bajas a nivel mundial. Esto hace indispensable reformar el sistema fiscal mexicano.12
XLIII. Que para ilustrar el problema de la seguridad social y la intervención del Gobierno federal, basta recordar lo que prevé el artículo 168 de Ley del Seguro Social, que a la letra dice:
Las cuotas y aportaciones a que se refiere el artículo anterior serán:
...
IV. Además, el Gobierno Federal aportará mensualmente, por concepto de cuota social, una cantidad inicial equivalente al cinco punto cinco por ciento del salario mínimo general para el Distrito Federal, por cada día de salario cotizado, la que se depositará en la cuenta individual de cada trabajador asegurado. El valor del mencionado importe inicial de la cuota social, se actualizará trimestralmente de conformidad con el Índice Nacional de Precios al Consumidor, en los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre de cada año.
XLIII. Que otro de dos aspectos más relacionados con el punto anterior, es el tiempo y los recursos que se necesitarían para formar una base de datos como la que ya sea ha descrito, sino la valoración de costos para el diseño e implementación de una acción de gobierno, hasta este momento incuantificable, es decir, que porción de cada peso que se entregaría sería necesario para cuestiones de administración.
Reforma fiscal necesaria
XLV. Que para aumentar la cantidad de recursos fiscales se hace necesario repensar en la implementación de una reforma fiscal como la que se propuso durante la Convención Nacional Hacendaria de 2004. Dicha propuesta de reforma consistió en generalizar el Impuesto al Valor Agregado de 12 por ciento federal y un 3 por ciento estatal aplicable a todos los bienes y servicios que se comercian al interior del país.
La prospectiva que en su momento se planteó fue que la recaudación total se elevaría en 2 puntos producto interno bruto, recursos suficientes para hacer viable esta propuesta y financiar el déficit de los sistemas de pensiones que funcionan actualmente.13
Sin embargo y como es de todos sabidos, no existen en el Congreso General, los consensos necesarios para alcanzar acuerdos de esa magnitud y que en el pasado y experiencias recientes, la población y la opinión pública en no ha recibido con buenos ojos una propuesta de tal tipo y ésta Comisión dictaminadora, por no ser la materia, ni especialidad ni contar con los recursos humanos, técnicos y financieros necesarios para realizar una investigación y análisis que permitieran aportar elementos fehacientes para la toma de decisiones, se ve imposibilitada para avalar o proponer una reforma alternativa o semejante, por lo que es necesario que los entes públicos que no sólo poseen la capacidad sino la información necesaria, llevaran a cabo una revisión profunda del tema. Ración por la cual fueron solicitadas investigaciones y aportaciones en este sentido, tomando también en cuenta las opiniones de las dependencias de gobierno, señaladas en los antecedentes del presente dictamen, más no así del Centro de Estudios de la propia Cámara de Diputados que hasta el momento de elaboración del presente dictamen, se ha recibido opinión alguna.
XLVI. Que los argumentos que se exponen para sustentar las iniciativas que nos ocupan carecen de una adecuada técnica legislativa y contiene inconsistencias que la hacen insuficiente e improcedente en función de los razonamientos siguientes:
1. En ambas iniciativas no incluyen en la propuesta, un estudio y evaluación del impacto presupuestario y la fuente de financiamiento; se considera que el compromiso no sería sostenible financieramente y que contribuiría en cierta medida a agudizar el problema de pensiones que enfrenta el Gobierno Federal.
2. El Gobierno Federal no cuenta con fuentes adicionales de financiamiento y esto acarrearía fuertes presiones de gasto, sin considerar que varias de las acciones propuestas ya son atendidas por diversas dependencias en los términos de lo dispuesto por el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación.
3. No sería conveniente aprobar las propuestas en los términos planteados en virtud de las deficiencias jurídicas que tendría la creación del fideicomiso o fondo en los términos establecidos en las iniciativas de estudio.
XLVII. Que de las observaciones recibidas por las dependencias consultadas, señalan lo siguiente:
1. Decreto enviado por el H. Congreso de Sinaloa
La propuesta no se considera procedente en virtud de que pudiera tener un impacto presupuestal significativo (no previsto) que afectaría de manera importante el equilibrio de las finanzas públicas, además de que no se especifica la fuente de financiamiento con la que se sufragaría su implementación. Lo anterior contraviniendo lo dispuesto en los artículos 126 Constitucional y 22 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
No obstante que en la iniciativa se prevé la concurrencia entre la Federación, entidades federativas y los municipios, no se determinan las aportaciones económicas que en su caso, realizarían cada una de las instancias participantes, ni los mecanismos que garantizarían la obligatoriedad y proporcionalidad de dichas aportaciones.
No obstante que en la iniciativa se prevé la concurrencia entre la Federación, las entidades federativas y los municipios, no se determinen las aportaciones económicas que en su caso, realizarían cada una de las instancias participantes, ni los mecanismos que garantizarían la obligatoriedad y proporcionalidad de dichas aportaciones.
2. Iniciativa presentada por el diputado Vega Rayet
2. La iniciativa contempla diversas obligaciones para los Gobiernos de las Entidades Federativas y Municipios (Artículo 8 bis, 14 bis y 45), vulnerando la autonomía que ha sido otorgada a dichos niveles de gobierno por la Constitución Federal (Artículos 40, 115 y 116). Sobre el particular, es preciso destacar que las acciones que, en su caso, pudieran atribuirse a los gobiernos locales y municipales, deberán convenirse con dichos gobiernos a través de la vía de la coordinación, lo anterior, con estricto apego al Pacto Federal.
La constitución del Fondo para Adultos en Plenitud que prevé la iniciativa que nos ocupa podría afectar el presupuesto destinado a otros programas de carácter prioritario. Lo anterior en virtud de que la propuesta es omisa en señalar una fuente de recursos adicional a las contempladas en la Ley de Ingresos de Federación del presente ejercicio fiscal, que permita subsanar las erogaciones que pudieran derivarse del referido compromiso.
En otra tesitura, es incorrecta la apreciación que hace el legislador al decir que "las personas que viven en la pobreza carecen de las libertades esenciales de actuar y elegir", ya que la LDGS en su artículo 3, fracción I, establece como uno de los principios de la Política de Desarrollo Social la "Libertad: capacidad de las personas para elegir los medios para su desarrollo personal así como para participar en el desarrollo social", por lo que las personas y grupos en situación de vulnerabilidad por la pobreza, gozan de "las libertades esenciales de actuar y elegir".
Siguiendo con el tema de las personas que viven en la pobreza, se dice que "la falta de acceso a una alimentación adecuada y a los beneficios que proporcionan la salud: los privan de la calidad de vida a la que todos aspiramos", que en lo que respecta a esto último resulta muy subjetivo, ya que cada individuo tiene una visión diferente de la calidad de vida a la que aspira. Por otro lado, la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) cuenta con los programas a cargo de la entidad sectorizada Diconsa, SA de CV, que contribuye a mejorar las condiciones de alimentación nutrición y calidad de vida de los hogares beneficiarios, localidades rurales de muy alta y alta marginación de hasta 2,500 habitantes, entre los que hay un gran número de adultos mayores, ubicadas en los 31 estados de la República Mexicana, sin olvidar los que lleva a cabo en materia de salud la Secretaría de Salud (SS).
Otro argumento que no coincide con la realidad, es el relativo a que "debido a la amplia diversidad de las necesidades de los adultos mayores es pertinente que se implementen mecanismos con alta flexibilidad y orientación a fin de que las necesidades de cada individuo sean atendidas?", pues en este sentido el Inapam, la Sedesol, la SEP, la SS, la Secretaría de Trabajo y Previsión Social (STPS), entre otras, llevan a cabo acciones, servicios y obras para atender gran parte de esas necesidades a través de diversos programas como los ya mencionados y otros que no son menos importantes; además, la Ley de los Derechos de los Adultos Mayores (LDPAM) considera en su artículo 3, fracción IX la "Atención integral" entendiéndose por dicha atención la "Satisfacción de las necesidades físicas, materiales, biológicas, emocionales, sociales, laborales, culturales, recreativas, productivas y espirituales de las personas adultas mayores. Para facilitarles una vejez plena y sana se considerarán sus hábitos, capacidades funcionales, usos y costumbres y preferencias", ahora bien, habría que precisar a qué se hace referencia con "mecanismos de alta flexibilidad", para que se pueda comprender que es lo que realmente pretende el legislador.
Igualmente, sería conveniente que se aclarara a qué se hace alusión al decir "consideramos que es preciso materializar el apartado en Materia de Política Social de Estado que disponga de recursos suficientes para el apoyo de los adultos en plenitud que carecen de forma de ingresos", ya que, por un lado, no sabemos a qué apartado se refiere, si al de la política pública nacional en materia de personas adultas mayores que establece la LDPAM o a la política nacional para el desarrollo social que determina la LGDS, ya que ambas políticas son consideradas por sus respectivos ordenamientos como políticas de Estado y, por el otro, ya se mencionó en párrafos anteriores que existen diversos programas para el acceso al empleo por parte de las personas adultas mayores y por ende a la obtención de un ingreso. Además, está fuera de actualidad la utilización del término "adultos en plenitud".
También es inexacta la supuesta carencia que señala el legislador de que "dada la complejidad del problema de la pobreza, es necesario el diálogo permanente y la coordinación entre la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios" porque "Las necesidades que se presentan a lo largo del territorio mexicano, son diferentes", y aunque en esto último tiene razón, suponiendo que habla de las necesidades de los adultos mayores, en cuanto a la coordinación de los tres órdenes de gobierno que expone no existe tal necesidad, pues el artículo 12 de la Ley de los Derechos de los Adultos Mayores (LDPAM) dispone que "Cuando las disposiciones de esta Ley comprendan materias y acciones que incidan en diversos ámbitos de competencia de la Federación, las entidades federativas y los municipios, se aplicarán y ejecutarán mediante convenios generales y específicos entre cualquiera de los tres niveles de gobierno que lo suscriban".
Además, las fracciones IV y V del artículo 16 propuesto, señalan que corresponde a la Sedesol recibir el padrón de beneficiarios para la creación del fondo de parte de las entidades federativas, así como enviar la propuesta a la SHCP para que sea integrado al Presupuesto de Egresos del siguiente ejercicio fiscal. En nuestra opinión, para realizar esto, es necesario homologar la elaboración de padrones para cruzar las bases de datos e identificar duplicidades (entre estados) previo al cálculo de asignación de recursos. Aún en el caso de que este requisito procedimental fuera superado, permitir que los estados tengan el libre albedrío de definir a su población objetivo, podría generarse pugnas y flujos migratorios si algún estado fuera más laxo que otro en los criterios de inclusión de los adultos mayores. De crearse un fondo, este deberá cumplir con criterios únicos para todo el país.
En principio, habría que señalar que en el "Artículo uno" del proyecto de decreto se dice que "se reforman los artículo 3, 8 Bis, 10, 14 bis, 14 Ter, 16, 28, de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores", lo cual es inexacto pues en el caso de los artículo 3, 10, 16 y 28 habría que precisar que se trata de adición de fracciones, y para los artículos 8 Bis, 14 Bis y 14 Ter al ser nuevos textos, tendrían que identificarse como adiciones y no como reformas.
Además, tal adición se contrapone con lo que señala el propuesto artículo 44 que establece que los recursos para la creación del Fondo se asignarán "específicamente en el rubro de asistencia social", de lo que se infiere que la Sedesol no tendría competencia en relación a dicho Fondo, ya que la materia de asistencia social está a cargo de la Secretaría de Salud (SS) y del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF).
La pretensión de que el Inapam tenga atribución para evaluar las normas técnicas y vigilar la correcta administración, que realicen las entidades federativas, de los recursos asignados al fondo?" es improcedente al vulnerar la autonomía de los estados, además de que el propuesto "Fondo para Adultos en Plenitud" toda vez que, según el artículo 44, se constituiría dentro del FAM que establece la LCF, implicaría que los recursos tuvieran la naturaleza de aportaciones federales, mismas que conforme al artículo 25 de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) siguen un procedimiento a la inversa, ya que son recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los estados, el Distrito Federal y, en su caso, de los municipios, sujetándose para su administración y gasto, entre otros aspectos a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), mediante los Fondos que determina el precepto citado, así como a la legislación local aplicable.
Es importante que el legislador conozca la regulación que en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) se establece para la administración y ejercicio de las aportaciones federales que con cargo a los Fondos prevé dicho ordenamiento, y entre los cuales se encuentra el Fondo de Aportaciones Múltiples, Fondo dentro del cual pretende que se asignen los recursos para la creación del Fondo para los Adultos en Plenitud.
Dichas aportaciones serán administrativas y ejercidas por los gobiernos de las Entidades Federativas y, en su caso, de los Municipios que las reciban, conforme a sus propias leyes. Por tanto, deberán registrarlas como ingresos propios destinados específicamente a los fines establecidos en los citados artículos.
El control y supervisión del manejo de los recursos a que se refiere este Capítulo quedará a cargo de las siguientes autoridades, en las etapas que se indican:
I. Desde el inicio del proceso de presupuestación, en términos de la legislación presupuestaria federal y hasta la entrega de los recursos correspondientes a las Entidades Federativas, corresponderá a la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo;
II. Recibidos los recursos de los fondos de que se trate por las Entidades Federativas y los Municipios, hasta su erogación total, corresponderá a las autoridades de control y supervisión interna de los gobiernos de las Entidades Federativas y a las autoridades de los Gobiernos Municipales según corresponda.
La supervisión y vigilancia no podrán implicar limitaciones, ni restricciones, de cualquier índole, en la administración y ejercicio de dichos Fondos.
III. La fiscalización de las Cuentas Públicas de las Entidades Federativas y los municipios, será efectuada por el Congreso local que corresponda, por conducto de su Contaduría Mayor de Hacienda conforme a sus propias leyes, a fin de verificar que las dependencias del Ejecutivo Local y de los Municipios, respectivamente aplicaron los recursos de los fondos para los fines previstos en esta ley; y
IV. La Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados al fiscalizar la Cuenta Pública Federal que corresponda, verificará que las dependencias del Ejecutivo federal cumplieron con las disposiciones legales y administrativas federales, y por lo que hace a la ejecución de los recursos de los Fondos a los que se refiere este capítulo, la misma se realizará en términos del artículo 3o., fracción III, de su Ley Orgánica.
Cuando las autoridades estatales o municipales que, en el ejercicio de sus atribuciones de control y supervisión conozcan que los recursos de los Fondos no han sido aplicados a los fines que por cada Fondo se señale en la Ley, deberán hacerlo del conocimiento de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo en forma inmediata.
Por su parte, cuando la Contaduría Mayor de Hacienda de un Congreso Local detecte que los recursos de los Fondos no se han destinado a los fines establecidos en esta Ley, deberá hacerlo del conocimiento inmediato de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.
Las responsabilidades administrativas, civiles y penales en que incurran los servidores públicos federales o locales por el manejo o aplicación indebidos de los recursos de los Fondos a que se refiere este Capítulo, serán determinadas y sancionadas por las autoridades federales o locales, según corresponda conforme a las etapas a que se refiere este artículo, de conformidad con sus propias legislaciones."
- La referencia "del Ramo 33" es inadecuada en el contexto de una ley, ya que dicho ramo corresponde a los denominados "Ramos Generales", cuya asignación de recursos se prevé en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), que no corresponden al gasto directo de las dependencias, siendo el caso del Ramo General 33 el que identifica a las Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, que regula el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF)
- La alusión "específicamente en el rubro de asistencia social" no es congruente con el artículo 40 de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), que establece el destino de las aportaciones federales a cargo del FAM, ya que en este precepto no se habla de ningún rubro en específico, sino de apoyos en diversas materias, entre la que se encuentra la asistencia social, así como de obras de infraestructura física para la educación universitaria.
- Ahora bien, el Título Sexto que se propone adicionar la LDPAM, crearía conflicto de leyes al establecer una regulación que en todo caso corresponde a la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), pues el "Fondo para los Adultos en Plenitud" al constituirse por recursos que provendrían de un Fondo regulado por dicho ordenamiento, implicaría que la naturaleza de dichos recursos fuera la misma que la de las aportaciones federales, sin dejar de preguntarnos si sería adecuado crear un fondo dentro de otro fondo, lo cual no prevé la LCF que es la ley aplicable en la materia.
En lo que respecta a la administración y ejercicio de las aportaciones federales, también el propuesto artículo 47 es improcedente, ya que el artículo 46 de la LCF, en su segundo párrafo, prevé en general para todos los fondos de aportaciones federales que "Dichas aportaciones serán administrativas y ejercidas por los gobiernos de las Entidades Federativas y, en su caso, de los Municipios que las reciban, conforme a sus propias leyes. Por tanto, deberán registrarlas como ingresos propios destinados específicamente a los fines establecidos en los citados artículos.
En otra tesitura, de la lectura del artículo 51 propuesto, que ahora si habla de los "Adultos Mayores", se desprende lo innecesario del Título Sexto que se pretende, por ende de los capítulos que lo integran y de todos sus artículos, pues al hablar de los "sujetos beneficiarios", que se supone serían los del "Fondo para los Adultos en Plenitud", dicho precepto refiere a "los Adultos Mayores en condiciones de pobreza y estado de vulnerabilidad; así como con problemas alimentarios que residan en los municipios de las Entidades Federativas, que no sean sujetos de otro programa de asistencia social", de lo que podemos inferir que, independientemente de la falta de lógica, sintaxis y técnica del texto mencionado, tal pretensión se encuentra implícita en lo que prevé el artículo 40 de la LCF, relativo al destino del FAM, al establecer que:
Además, como los recursos del FAM que reciban las entidades federativas deberán distribuirlos entre sus municipios, se cumple también en este sentido con la preocupación del legislador de atender a los adultos mayores que "residen en los municipios".
También existe una aparente contradicción entre el primer numeral del artículo 52 y el artículo 51, ya que éste último señala que para ser beneficiarios se requiere, entre otras cualidades, no ser sujetos de otro programa de asistencia social; mientras que el numeral 1 del artículo 52 dicta que uno de los requisitos es "ser sujetos de asistencia social".
Técnicamente sería inviable crear un Fondo como el propuesto en los términos que se pretenden en el Título Sexto, ya que los recursos que lo integrarían tendrían la naturaleza de aportaciones federales, mismas que están reguladas con un alcance específico a dicha naturaleza en la Ley de Constitución Federal (LCF).
Adicionalmente resulta cuestionable la necesidad de crear un fondo de atención a los adultos mayores toda vez que ya existen diferentes acciones de apoyo a los adultos mayores en condiciones de desventaja, como son el Programa de Atención a los Adultos Mayores que atiende a personas de 60 años o más que viven en localidades de alta y muy alta marginación, que no cuentan con apoyos de otros programas federales; asimismo, en las zonas urbanas existe una red de apoyos y servicios a los adultos mayores que resultan de la operación del Inapam y del Programa Hábitat. Por su parte, programas como el de Abasto Social de Leche (Liconsa), Desarrollo Humano Oportunidades, y Jornaleros Agrícolas brindan apoyo prioritario a las personas adultas mayores.
La falta de claridad respecto a como se financiaría este fondo (o como, de manera equivalente, se le asignarían recursos adicionales al FAM), lleva a pensar que no se consideró adecuadamente que con toda certeza se tendrían que reasignar recursos de otros rubros de gasto.
Por otra parte, solo se solicita que los potenciales beneficiarios no cuenten con el apoyo de algún programa social, sin especificar si este sea únicamente federal, estatal, municipal, o cualquier combinación de ellos, lo cual puede generar duplicidades en el otorgamiento de apoyos.
La redacción del artículo 48 es desafortunada ya que no menciona la periodicidad del beneficio económico de 30 salarios mínimos, que se propone entregar; esto sin considerar que el citado artículo no señala además sin son salarios mínimos generales, del DF o de la zona geográfica en que resida el adulto mayor. No obstante, en el artículo 53 se señala que "el total del apoyo será entregado en exhibiciones semestrales?" con lo que se puede inferir que se pretende otorgar un apoyo de 15 salarios mínimos a cada persona adulta mayor por semestre, con lo que se dispersa tanto el recurso que es difícil pensar que se puede lograr modificar el nivel de vida de las personas adultas mayores en condiciones vulnerables. En otras palabras: más allá del impacto electoral que tiene el fondo sería más conveniente explorar otras políticas públicas de apoyo a los adultos mayores.
Por otra parte, en el artículo 49 de la iniciativa establece que el Inapam será el encargado de "vigilar y evaluar" la correcta distribución de los beneficios, mientras que el artículo 50 menciona que la autoridad estatal establecerá las reglas técnicas y métodos de operación previo "informe" al Inapam. Resultado de lo anterior se tiene una política de atención a los adultos mayores diseñada, operada y "presupuestada" por los estados, pero cuya responsabilidad, garantía y evaluación de cada uno de los 32 esquemas de operación, está a cargo del Inapam.
Una carga federal como la que derivaría de la implementación del Fondo propuesto, requiere de un diagnóstico de carácter presupuestal previo a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que permita dimensionar los beneficios que traerá consigo la creación de un fondo para adultos en plenitud; también hay que ponderar la tendencia que existen en algunas entidades federativas de crear a través de sus propios presupuestos un fondo de esa naturaleza.
Además, dadas las tendencias demográficas de envejecimiento de la población, sería necesario estimar el impacto presupuestal de la construcción de padrones de adultos mayores por parte de las entidades federativas, quienes -al no haber ningún mecanismo de distribución equitativo- competirían por una participación mayor de recursos, creando con ello una presión creciente sobre las finanzas públicas federales. De hecho, se podría esperar una inflación en los padrones de adultos mayores si no se establecen criterios claros para la identificación de los mismos.
En cuanto al padrón de beneficiarios, dado que no se aclaran las características de su conformación y considerando que en muchos casos sólo se cuenta con "listas de los mismo, se sugiere precisar los criterios de elegibilidad de la población beneficiaria. Asimismo, la continuidad de la Iniciativa no deberá implicar la duplicidad con otros programas federales.
Por lo anteriormente expuesto, esta Comisión dictaminadora resuelve:
Único. No son de aprobarse las iniciativas presentadas por el H. Congreso del estado de Sinaloa y el diputado Juan Manuel Vega Rayet, integrante del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, por las consideraciones antes mencionadas.
Notas:
1 El Comité Técnico para la Medición de la Pobreza convocado por la Sedesol determinó tres líneas oficiales de pobreza, con las siguientes características:
- Pobreza de Capacidades: hogares cuyo ingreso por persona es menor al necesario para cubrir el patrón de consumo básico de alimentación, salud y educación. Ingreso por persona urbano menor a $792.29 y rural menor a $587.56 mensuales.
- Pobreza Alimentaria: hogares cuyo ingreso por persona es menor que el necesario para cubrir las necesidades de alimentación, correspondientes a los requerimientos establecidos en la canasta alimentaria INEGI-Cepal. Ingreso por persona urbano menor a $672.25 y rural menor a $492.77 mensuales.
3 Primera Convención Nacional Hacendaria. Mesa III: Deuda Pública. Diagnóstico.
4 El Gobierno Federal tiene pendiente enviar al H. Congreso de la Unión una propuesta de reforma al sistema de pensiones del ISSSTE, el cual cuenta con la aprobación de gobierno federal. Sin embargo, dadas las condiciones políticas, es muy probable que se mantenga en la Comisión de Seguridad Social.
5 Aunque el horizonte de pago de las pensiones es de largo plazo, no es posible postergar su pago dada su naturaleza, por lo que el gobierno federal corre el riesgo de incumplir con algunos de sus acreedores bajo un escenario de baja recaudación como el vigente.
6 Es importante hacer notar que desde el inicio del programa, los beneficiarios conocieron del programa al recibir una visita de un trabajador social, quien después siguió el proceso descrito.
7 El miércoles 19 de febrero del 2003 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación la Ley que Establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para los Adultos Mayores de Setenta Años Residentes en el Distrito Federal, la cual consta de los siguientes cinco artículos.
Artículo 2. El jefe de Gobierno del Distrito Federal deberá incluir en el Proyecto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, la asignación que garantice, efectivamente, el derecho a la pensión alimentaria a todos los adultos mayores de setenta años, residentes en el Distrito Federal.
Artículo 3. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal deberá aprobar, en el Decreto de Presupuesto anual, el monto suficiente para hacer efectivo el derecho a la pensión alimentaria.
Artículo 4. La forma como se hará valer la pensión alimentaria, la verificación de la residencia, la elaboración y actualización permanente del padrón de beneficiarios y demás requisitos y procedimientos necesarios para el ejercicio del derecho establecido en esta ley, se fijarán en el Reglamento correspondiente.
Artículo 5. Los servidores públicos, responsables de la ejecución de esta ley, que no cumplan con la obligación de actuar con apego a los principios de igualdad e imparcialidad, incurrirán en falta grave y serán sancionados conforme a los ordenamientos legales aplicables.
9 Anexo 1 del Análisis de la Pensión Universal en México, Oliver Azuara, Centro de Investigación para el Desarrollo, AC (se muestran las fórmulas utilizadas en el cálculo).
10 Existe un consenso en cuanto a que el gasto público es el mejor instrumento que tiene un gobierno para redistribuir ingreso entre los miembros de una sociedad. Al mismo tiempo, el sistema impositivo debe ser sencillo y eficiente, de tal manera que genere las menores distorsiones en la economía. En teoría, una gobierno debe buscar tener un sistema fiscal sencillo que recaude la mayor cantidad de recursos con el menor impacto negativo sobre la creación neta de riqueza en la economía, y a la vez tener un sistema de gasto público por medio del cual se atienda con mayor exactitud y criterios de eficiencia a la población con menores recursos. De esta forma, es posible evaluar la efectividad de las finazas públicas: Si lo recaudado a los más pobres les es resarcido más que proporcionalmente con el gasto público que reciben, entonces el efecto combinado de recaudación y gasto mejoran la distribución del ingreso.
11 Presupuesto de Egresos de la Federación 2005. http://www.shcp.sse.gob.mx/contenidos/presupuesto_egresos/temas
12 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. Economic policy reforms 2005: Mexico country note, march, 2005.
13 Primera Convención Nacional Hacendaria. Mesa II: Ingresos. Conclusiones.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a los diecinueve días del mes de octubre de dos mil cinco.
Diputados: Adriana González Furlong (rúbrica), Presidenta; Francisco Javier Bravo Carbajal, Laura Elena Martínez Rivera, Homero Ríos Murrieta (rúbrica), Emilio Serrano Jiménez, secretarios; Pablo Anaya Rivera, Gaspar Ávila Rodríguez (rúbrica), María Ávila Serna (rúbrica), Emilio Badillo Ramírez (rúbrica), Virginia Yleana Baeza Estrella (rúbrica), Abraham Bagdadi Estrella, Álvaro Burgos Barrera (rúbrica), Florencio Collazo Gómez (rúbrica), Santiago Cortés Sandoval, María Mercedes Rojas Saldaña (rúbrica), Manuel González Reyes (rúbrica), María del Carmen Izaguirre Francos (rúbrica), Francisco Javier Lara Arano (rúbrica), María Isabel Maya Pineda (rúbrica), Alfonso Moreno Morán (rúbrica), José Luis Naranjo Quintana (rúbrica), Omar Ortega Álvarez, Martha Palafox Gutiérrez, Evangelina Pérez Zaragoza (rúbrica), Mayela Quiroga Tamez, Martha Leticia Rivera Cisneros (rúbrica), Benjamín Sagahón Medina (rúbrica), Rocío Sánchez Pérez, Norma Elizabeth Sotelo Ochoa (rúbrica), Guillermo Tamborrel Suárez (rúbrica).
DE LA COMISIÓN DE REGLAMENTOS Y PRÁCTICAS PARLAMENTARIAS, CON PUNTO DE ACUERDO POR EL QUE SE DESECHA LA INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
CC. Secretarios de la Cámara de Diputados
Presentes
A la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias le fue turnada la iniciativa enunciada en el encabezado de este documento, que presentó el diputado Alejandro Murat Hinojosa, del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional.
La Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias tuvo a bien elaborar el presente dictamen, de conformidad con lo siguiente:
I.- Antecedentes
B) Dicha iniciativa se publicó en la Gaceta Parlamentaria No. 1699-I, del jueves 24 de febrero de 2006.
C) La Presidencia de la Cámara determinó: "Túrnese a la comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias".
B) Conforme a la misma iniciativa, tal sistema sería dependiente de "la Secretaría de Servicios Administrativos y Financieros o su equivalente en ambas Cámaras" (sic).
C) Este sistema debería aglutinar la información mínima sobre cada trabajador o colaborador como constancia de no antecedentes penales, ficha curricular y comprobante de domicilio; en los casos en que se considere necesario se deberá solicitar la información sobre los expedientes a la Procuraduría General de la República o a las de los estados.
La propuesta se basa, conforme a los considerandos de la misma, en los siguientes argumentos:
* En tiempos recientes se ha corroborado la creciente influencia del poder del narcotráfico en distintos ámbitos de la vida pública de México.
* La protección de la seguridad de las instituciones públicas es fundamental para el éxito de sus tareas y el cumplimiento de sus obligaciones.
* Se debe intentar erradicar la intervención de tales influencias ilegales en asuntos de Estado, a través de la supervisión del personal que labora en los órganos del Gobierno.
* Es importante buscar que el personal que labora en el Congreso de la Unión, esté exento de vínculos con intereses contrarios a la ley y sea causa de filtraciones e injerencia de sus trabajos.
* Por ello se requiere conocer los antecedentes penales y el curso de las averiguaciones de las procuradurías sobre el personal que labore en el Congreso para dictaminar y evaluar la conveniencia de su trabajo en órganos legislativos.
B) Compete a la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias emitir dictamen a esta propuesta, conforme a lo que dispone el artículo 40 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
C) La Comisión que dictamina considera que el problema planteado efectivamente es una situación verídica, pero si bien resulta importante no tiene un nivel de apremio o urgencia que impelan a su atención inmediata. Por tanto la propuesta parte de un diagnóstico parcialmente válido.
D) La dictaminadora considera, que una modificación legal como la propuesta por el autor no es el método más idóneo para atender el problema planteado por lo siguiente:
Si bien los medios de control administrativo resultan útiles para mantener una vigilancia sobre las personas, esto representa solamente una medida de rastreo e investigación, una vez cometida y descubierta una acción ilícita o contraria a las instituciones, pero no la evita, por tanto estas medidas son buenos aportes al remedio de estos actos indeseables pero abonan poco a la disuasión pues no evitan estos actos.
La dictaminadora considera inadecuado incluir una norma de naturaleza administrativa dentro de un ordenamiento de carácter orgánico como lo es la norma que se pretende modificar.
Nuestra Ley Orgánica está estructurada en cinco apartados; el Título Primero (artículos 1 al 13) versa sobre el Congreso General, esto es ambas Cámaras sesionando conjuntamente; el Título Segundo (artículos 14 al 57), versa sobre la organización y funcionamiento de la Cámara de Diputados; el Título Tercero (artículos 58 a 115) trata sobre la organización y funcionamiento de la Cámara de Senadores; el Título Cuarto (artículos 116 a 129) norma lo relativo a la Comisión permanente y finalmente el Título Quinto (artículos 130 a 135) reglamenta la difusión e información de las actividades del Congreso. La propuesta propone regular en un artículo correspondiente a la organización de la Cámara de diputados (el 47), una norma cuyo ámbito de aplicación personal serían los empleados de ambas Cámaras, por lo que esta Comisión considera que esto no resultaría lo más adecuado desde el punto de vista de la técnica jurídica.
La pretensión de obligar a quienes laboran para los grupos parlamentarios, los diputados y los senadores en lo individual a entregar los documentos referidos sería de imposible cumplimiento, en virtud de que estos trabajadores no están subordinados a las autoridades de las Cámaras del Congreso, y por tanto no están obligados a hacerlo ni habría mecanismos legales o coactivos para impelerlos a hacerlo.
El acopio y archivo de información personal de todos y cada uno de los trabajadores que están subordinados a la Cámara de Diputados, es una acción que actualmente ya se contempla en los ordenamientos administrativos vigentes. Actualmente la Dirección de Recursos Humanos cuenta con un expediente de cada trabajador de esta Cámara en el que constan currículum vitae, registro federal de contribuyentes (RFC), constancia única de registro de población (CURP), comprobante de domicilio, comprobante de estudios, acta de nacimiento, fotografías, solicitud de empleo, acta de matrimonio, actas de nacimiento de los hijos, nombramiento y demás documentos generados en atención a su desempeño. Asimismo, cuenta con una base de datos en el que se registran los datos más importantes de cada uno de los trabajadores de esta Cámara y está por arrancar el sistema de ingreso y egreso electrónico de las instalaciones de la Cámara de Diputados (ver anexos 1 y 2).
Conforme a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la solicitud de constancia de antecedentes penales como requisito laboral, sin motivo ni fundamento, es un acto violatorio de las garantías individuales y así lo ha aceptado como criterio la propia Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, que es la entidad en la que radican los poderes federales (ver anexos 3 y 4).
El señalamiento de que las Cámaras, en caso necesario, puedan solicitar información a las Procuradurías de Justicia Federal o locales, soslaya las disposiciones bastante generalizadas sobre la confidencialidad y el sigilo que se obligada a guardar de las investigaciones en curso y los resultados de las mismas. La inobservancia de esta reserva de la información da lugar en la mayoría de las legislaciones a responsabilidad penal y administrativa (ver anexo 5).
A la luz del análisis realizado y en razón, de que el problema planteado no resulta urgente, que las pretensiones del autor actualmente ya se llevan a cabo más allá de lo propuesto, que la iniciativa presenta cuestiones de técnica jurídica que ameritan, cuando menos, su reformulación y que la reforma legal a la Ley Orgánica no es el instrumento idóneo para alcanzar los objetivos planteados, la Comisión propone a esta soberanía el siguiente
Acuerdo
Único: Se desecha la Iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
Así lo resolvieron los integrantes de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias en septiembre del año dos mil cinco.
Diputados: Iván García Solís (rúbrica), Presidente; Raúl José Mejía González (rúbrica), secretario; Adrián Víctor Hugo Islas Hernández (rúbrica), secretario; Jorge Luis Preciado Rodríguez (rúbrica), secretario; Sergio Álvarez Mata, Federico Barbosa Gutiérrez (rúbrica), Omar Bazán Flores (rúbrica), Sami David David (rúbrica), Socorro Díaz Palacios (rúbrica), Pablo Gómez Álvarez (rúbrica), José González Morfín, Jaime Miguel Moreno Garavilla (rúbrica), Rafael Sánchez Pérez (rúbrica), Salvador Sánchez Vázquez, Pedro Vázquez González.
DE LA COMISIÓN DE REGLAMENTOS Y PRÁCTICAS PARLAMENTARIAS, CON PUNTO DE ACUERDO POR EL QUE SE DESECHA LA INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO PARA REFORMAR LOS ARTÍCULOS 30 Y 56 DEL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
CC. Secretarios de la Cámara de Diputados
Presentes
A la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias le fue turnada la iniciativa enunciada en el encabezado de este documento, que presentó el diputado René Meza Cabrera, del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional.
La Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias tuvo a bien elaborar el presente dictamen, de conformidad con lo siguiente:
I.- Antecedentes
B) Dicha iniciativa se publicó en la Gaceta Parlamentaria No.1707-I, del martes 8 de marzo de 2005.
C) La Presidencia de la Cámara determinó: "Túrnese a la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias".
1. Que se establezca en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, que sólo se dará cuenta (al Pleno de la Cámara) de las iniciativas de ley de los miembros de la Cámara cuando sean inéditas.
2. Que antes de pasar a comisión, las iniciativas de ley que presenten los miembros de la Cámara, se registrarán ante la Secretaría General.
3. Que la Secretaría General debe llevar un control (de las iniciativas) e informar a la Mesa Directiva para su inclusión (o exclusión) en el orden del día.
4. Y que el promovente pasará temporalmente a la comisión que corresponda para que funja como asesor en relación a la iniciativa que formuló.
B) Conforme a la exposición de motivos de la propia iniciativa, el planteamiento del problema es el siguiente:
1. El rezago legislativo es un problema del procedimiento legislativo al que se ha aludido en innumerables ocasiones.
2. La causa de ese rezago es la abundancia de iniciativas y proposiciones.
3. Muchas de las iniciativas de ley o proposiciones con punto de acuerdo, si no son copias de otras ya presentadas, sí son muy similares con partes coincidentes, que hacen dudar de su originalidad.
4. Refiere como ejemplo su caso en el que presentó una iniciativa en materia de robo de arte sacro y 10 meses después se presenta una iniciativa en materia de robo de objetos religiosos son caóticos.
5. Esta abundancia de iniciativas, prolonga la duración de las sesiones y las hacen tediosas y cansadas. Su lectura impide o retarda la discusión y votación de dictámenes de importancia o de urgente resolución.
B) Compete a la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias emitir dictamen a esta propuesta, conforme a lo que dispone el artículo 40 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
C) La iniciativa plantea dos problemas como objetivos a resolver con su iniciativa; por un lado, el denominado rezago legislativo y por otro lado la pérdida de tiempo de las sesiones plenarias por atender la presentación de iniciativas y puntos de acuerdo.
D) Por cuanto al rezago legislativo:
Efectivamente, ninguna legislatura de la Cámara de Diputados ha logrado resolver la totalidad de las iniciativas que le son presentadas y deja pendiente una parte de estas, a la siguiente legislatura, en un fenómeno al que se ha dado en llamar rezago legislativo.
En la última década ha aumentado de manera importante el rezago legislativo en la Cámara de Diputados, y los asuntos pendientes se van incrementando de legislatura a legislatura. Sin embargo, este rezago legislativo no parece deberse tanto a la falta de tiempo en las sesiones del pleno como a la falta de dictámenes de las propias comisiones legislativas.
A esta "falta de producción" de las comisiones, se suma el incremento exponencial de iniciativas. Conforme a las cifras de la propia Cámara de Diputados, el número de iniciativas presentadas por legislatura es el siguiente:
El rezago legislativo no es un asunto privativo del Congreso mexicano. No existe ningún país del mundo que resuelva por la vía de la discusión el 100 % de las iniciativas que se presentan. Los parlamentos democráticos contemporáneos, también tienen porcentajes interesantes de rezago legislativo, pero en ellos la preocupación es por la elevación del nivel intelectual y de contenido de las iniciativas antes que la búsqueda de un porcentaje de atención a las mismas. Algunos de ellos han logrado alcanzar estos objetivos exigiendo legalmente elementos y requisitos metodológicos, estadísticos y científicos más estrictos y brindando un amplio apoyo técnico; mientras que el problema del remanente de asuntos pendientes lo atienden, bien por la vía de la caducidad de la iniciativa al término de la legislatura, bien por la vía de la negativa ficta que tiene por desechadas todas las iniciativas que no fueron resueltas por la institución legislativa al término de la vigencia de la misma.
E) Por cuanto al tiempo de las sesiones que se dedica a la presentación de iniciativas:
Tiene razón el autor al señalar que hoy día, se destina una porción mayor de tiempo a la presentación de las iniciativas, pues el incremento explosivo de éstas, demanda más tiempo para su presentación.
Sin embargo, esto no constituye un obstáculo para el desahogo de las discusiones y votaciones de los dictámenes porque, como regla general, en las sesiones de periodos ordinarios no ha habido muchos dictámenes que discutir; es al final de los periodos ordinarios cuando excepcionalmente se presenta un mayor número de dictámenes, pero para estos casos la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos ha tenido a bien promover acuerdos para cambiar el orden en que se presentan al Pleno de la Cámara los asuntos, por lo que se discuten y votan primero los dictámenes y las iniciativas, puntos de acuerdo y demás asuntos, se presentan posteriormente o se acuerda que con su publicación se tienen por presentados.
F) Por cuanto a la exclusión de iniciativas similares a otras que ya han sido presentadas:
Es un fenómeno cierto, la documentación histórica legislativa comprueba que la presentación de iniciativas semejantes es un hecho asiduo en la Cámara de Diputados, pero esto por sí mismo no indica que todas esas duplicidades hayan sido motivadas por la simple copia o el plagio, pues hay casos en los que diferentes grupos de una misma actividad social llegan a la misma propuesta de solución legislativa sin haber atisbado a las ideas del otro. Esto, tampoco implica que todas las iniciativas con ideas parecidas sean producto de la casualidad, pues ha habido casos en que se han presentado iniciativas idénticas; sin embargo aquí surgen varias cuestiones: ¿Cómo saber cuándo una iniciativa es producto de un análisis serio aislado, es producto de la "inspiración" tomada de una iniciativa anterior a la que se aportaron otros elementos o es un plagio? El concepto de "iniciativa inédita", es demasiado ambiguo como para plasmarlo en un ordenamiento legal sin causar indefensión. Sin una definición de su contenido, la norma se traduce es un línea tan delgada y arbitraria que dejara serias dudas respecto a cuándo se está de un lado cuándo se está del otro. Comúnmente, el método de trabajo de la investigación jurídica con fines legislativos, implica una etapa en la que se analizan las propuestas jurídicas de los grupos sociales que han afrontado problemas similares a nivel local, o internacional. Otras veces se consultan las iniciativas anteriores que sobre el mismo tema se han presentado. Ambas son fuentes que permiten encontrar una visión más amplia del planteamiento del problema y nuevas formas de solución, lo que en la ciencia se denomina alimentación de la "creatividad" o del "pensamiento lateral". De aceptar la propuesta en sus términos correríamos el grave peligro de cercenar esta "lateralidad" enriquecedora bajo el criterio de que las ideas ya presentadas pertenecen a alguien y por tanto su utilización está vedada. Las ideas no son totalmente nuevas ni totalmente copias, a veces es el entorno el que hace que la misma idea adquiera un sentido nuevo, como el caso de la moda que promete rescatar la singularidad (hacer "única" a la gente) cuando en realidad estandariza; o los principios básicos de la física, que aplicados en la robótica, la electrónica o la nanociencia, adquieren un matiz y aplicaciones distintos.
Las persistencia de presentar la misma idea en varias iniciativas de manera insistente, ha sido un instrumento útil para lograr el objetivo mediante la perseverancia porque las condiciones van cambiando; nuestro archivo legislativo tiene varios ejemplos de ello como la credencial para votar con fotografía, la desgravación de las prestaciones sociales, la legalización de los autos extranjeros o la defensa de los derechos humanos.
G) Por cuanto a que la Secretaría General, con apoyo de la Secretaría de Servicios Parlamentarios registre, analice y resuelva la originalidad o no de una propuesta para su presentación, las propias Secretarías inodadas en la propuesta, fueron consultadas y su opinión es que:
La reforma planteada es poco viable pues podría limitar la facultad de los legisladores para presentar iniciativas ante el Pleno y podría generar resistencia de parte de los propios legisladores en la medida en que el uso de la tribuna dependería de un trámite y unas consideraciones técnicas de un órgano administrativo.
Es poco viable que los coordinadores de los grupos parlamentarios admitan transferir la facultad de tramitar las solicitudes de incorporación de iniciativas de sus respectivos diputados a la Secretaría General.
Como la iniciativa modifica de manera sustancial la etapa inicial del procedimiento legislativo, su aprobación supondría reformar otros ordenamientos normativos como la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, otros artículos del propio Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y el Acuerdo Parlamentario relativo al Orden del Día, de las Sesiones, las Discusiones de los Dictámenes y la Operación del Sistema Electrónico de Votación.
En términos técnico-administrativos, el mayor costo sería la necesidad de conformar un equipo de asesores calificados en la gran variedad de temas motivo de las iniciativas, que se encargue de su análisis, clasificación y seguimiento.
H) Por cuanto a que el promoverte pase a la Comisión o comisiones a que se turne su iniciativa para que funja como asesor:
El actual artículo 92 del Reglamento, establece la posibilidad de que cualquier miembro de la Cámara pueda asistir sin voto a las conferencias de las comisiones y exponer libremente su parecer sobre el asunto en estudio. Por otro lado, el artículo 82 del mismo ordenamiento invocado, establece que cuando uno o más individuos de una comisión tuvieren interés personal en algún asunto que se remita al examen de esta, se abstendrán de votar y firmar el dictamen, y lo avisarán por escrito al Presidente de la Cámara a fin de que sean sustituidos para el sólo efecto del despacho de aquel asunto. En tal razón se advierte que las reglas actuales otorgan al promoverte una participación sana y proporcionada en procedimiento de dictamen, rescatando su derecho de exponer pero sin considerar ello un requisito u obligación del órgano colegiado. La propuesta del diputado, otorga al autor de la iniciativa un papel preponderante en el proceso dictaminador, haciéndolo parte de la comisión y asignándole el papel de asesor de la misma. Estos elementos rompen el equilibrio que impera en las reglas vigentes al inclinar hacia la aprobación el proceso de dictamen, pues siendo "asesor" para efectos de dictamen en términos de la legislación propuesta, la única conseja hacia un proyecto propio es la aprobación. Por otro lado, aprobar la iniciativa en sus términos, crearía una contradicción normativa en el reglamento entre la activísima participación del diputado promovente y la abstención de intervenir en los asuntos en que se tenga interés.
A la luz del análisis realizado la dictaminadora concluye:
2.- Que si bien este rezago resulta un problema que podría llegar a ser importante, en este momento no tiene el carácter apremiante que demande una medida de las implicaciones que supone la propuesta.
3.- Que la solución planteada para resolver el problema del rezago legislativo, no es la más adecuada porque atiende a una sola de las causas que provocan el rezago y por tanto es parcial.
4.- Que la medida propuesta resulta inviable, por ser contraria a los lineamientos establecidos hasta hoy para el procedimiento legislativo, por trasladar a un ente administrativo funciones que corresponden a un ente político, por la creación de un conflicto entre normas y por el alto costo económico, administrativo y legislativo frente a un improbable y magro beneficio.
Acuerdo
Único: Se tiene por desechada la iniciativa con proyecto de decreto para reformar los artículos 30 y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
Así lo resolvieron los integrantes de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias en septiembre del año dos mil cinco.
Diputados: Iván García Solís (rúbrica), Presidente; Raúl José Mejía González (rúbrica), secretario; Adrián Víctor Hugo Islas Hernández (rúbrica), secretario; Jorge Luis Preciado Rodríguez (rúbrica), secretario; Sergio Álvarez Mata, Federico Barbosa Gutiérrez (rúbrica), Omar Bazán Flores (rúbrica), Sami David David (rúbrica), Socorro Díaz Palacios (rúbrica), Pablo Gómez Álvarez (rúbrica), José González Morfín, Jaime Miguel Moreno Garavilla (rúbrica), Rafael Sánchez Pérez (rúbrica), Salvador Sánchez Vázquez, Pedro Vázquez González.
DE LA COMISIÓN DE GOBERNACIÓN, CON PUNTOS DE ACUERDO POR LOS QUE SE DESECHA LA INICIATIVA QUE ADICIONA EL TÍTULO OCTAVO A LA LEY GENERAL DE BIENES NACIONALES
Honorable Asamblea:
A la Comisión de Gobernación de la LIX Legislatura le fue turnada para su estudio, análisis y dictamen correspondiente, la iniciativa que adiciona el Título Octavo a la Ley General de Bienes Nacionales.
Esta Comisión con fundamento en lo dispuesto por los artículos 39 y 45 numeral 6, incisos e) y f) y numeral 7, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; así como por los artículos 56, 60, 65, 87, 88, 93 y 94 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y habiendo analizado el contenido de la iniciativa de referencia, sometemos a la consideración de esta honorable asamblea el presente dictamen en sentido negativo, basándonos en los siguientes
Antecedentes
1. Con fecha 28 de octubre de 2004, el diputado Juan Fernando Perdomo Bueno integrante del grupo parlamentario del Partido Convergencia, haciendo uso de la facultad que le confiere el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentó al Pleno de la Cámara de Diputados, la iniciativa que adiciona el Título Octavo a la Ley General de Bienes Nacionales.
2. En esa misma fecha, el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados dispuso que dicha iniciativa fuera turnada a la Comisión de Gobernación para su análisis y dictamen.
3. En sesión plenaria de fecha 13 de diciembre de 2005, se sometió a consideración de los diputados y diputadas integrantes la Comisión de Gobernación el proyecto de dictamen respectivo, siendo aprobado en esa misma sesión.
Contenido de la iniciativa
El diputado Juan Fernando Perdomo Bueno a través de esta iniciativa propone la adición de un Título Octavo, compuesto por un Capítulo Único, denominado "De las Placas Inaugurales de las Obras Públicas" a la Ley General de Bienes Nacionales con el objeto de establecer que el desarrollo de obras públicas es una tarea institucional y que los gobernantes y funcionarios no están en derecho de apropiarse el mérito de su construcción, por lo que presenta las siguientes propuestas:
b) En las placas inaugurales de obras públicas deberá asentarse que fueron realizadas por la Presidencia de la República, Gobierno del Distrito Federal, o municipal;
c) Prohibir la difusión de la realización o conclusión de obras públicas a través de medios impresos o videos donde su consigna sea a nombre de algún gobernante o servidor público;
d) Que ante la contravención de las disposiciones anteriores, se proceda a retirar de inmediato la placa inaugural o el medio por el que se atribuya la obra a un gobernante o funcionario y que sea la Secretaría de la Función Pública la competente para sancionar estas conductas.
Consideraciones
1. Que el artículo 39 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo y se instituye para beneficio de éste, como se transcribe a continuación:
3. Que en términos del Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, donde se establecen las responsabilidades de los servidores públicos y la patrimonial del Estado, en su artículo 108 contempla las responsabilidades que se reputarán como servidores públicos.
4. Que de acuerdo a la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en los ciudadanos dedicados al servicio públicos, debe imperar invariablemente, una conducta digna, que responda a las necesidades de la sociedad, propiciando una plena vocación del servicio público en beneficio de la colectividad.
5. Que en mérito de lo anterior, como se expresa en la exposición de motivos del diputado iniciante, el 5 de abril de 1983 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el acuerdo por el que se dispone se supriman el nombre del C. Presidente de la República, de los funcionarios públicos, así como el de sus cónyuges o parientes hasta el segundo grado, en las placas inaugurales de las obras públicas llevadas a cabo con recursos federales.
6. Que la propuesta del diputado iniciante es muy acertada en cuanto a querer fortalecer la vocación de servicio a la comunidad sin utilizar la obra pública para beneficios personales, pero precisamente al tratarse de obras públicas el cuerpo legal apropiado al que debe proponerse la adición presentada es la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y no la Ley General de Bienes Nacionales a la que se refiere la iniciativa.
7. Que la Ley General de Bienes Nacionales, tiene por objeto establecer los bienes que constituyen el patrimonio de la nación, el régimen jurídico al que se encuentran sujetos y la distribución de competencias entre las dependencias administradoras de inmuebles, como se señala en el artículo 1, mismo que se transcribe a continuación:
I.- Los bienes que constituyen el patrimonio de la nación;
II.- El régimen de dominio público de los bienes de la Federación y de los inmuebles de los organismos descentralizados de carácter federal;
III.- La distribución de competencias entre las dependencias administradoras de inmuebles;
IV.- Las bases para la integración y operación del Sistema de Administración Inmobiliaria Federal y Paraestatal y del Sistema de Información Inmobiliaria Federal y Paraestatal, incluyendo la operación del Registro Público de la Propiedad Federal;
V.- Las normas para la adquisición, titulación, administración, control, vigilancia y enajenación de los inmuebles federales y los de propiedad de las entidades, con excepción de aquéllos regulados por leyes especiales;
VI.- Las bases para la regulación de los bienes muebles propiedad de las entidades, y
VII.- La normatividad para regular la realización de avalúos sobre bienes nacionales.
9. Que la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, es el ordenamiento que establece las disposiciones jurídicas que deben atenderse en la planeación, programación, presupuestación, contratación, gasto, ejecución y control de las obras públicas, así como de los servicios relacionados con las mismas, considerando como obras públicas los trabajos que tengan por objeto construir, instalar, ampliar, adecuar, remodelar, restaurar, conservar, mantener, modificar y demoler bienes inmuebles.
10. Que ésta Comisión considera que la propuesta es inviable en virtud de que la Ley General de Bienes Nacionales no es el cuerpo legal apropiado para regular las acciones relacionadas con el proceso de obra pública, ni para evitar que los servidores públicos utilicen las obras públicas como propaganda política, ya que ésta tiene por objeto establecer los bienes que constituyen el patrimonio de la Nación, el régimen jurídico al que se encuentran sujetos y la distribución de competencias entre las dependencias administradoras de inmuebles.
Por lo anteriormente expuesto, los diputados y diputadas integrantes de la Comisión de Gobernación, sometemos a consideración del Pleno de esta honorable Asamblea el siguiente proyecto de:
Acuerdo
Primero.- No es de aprobarse la iniciativa que adiciona el Título Octavo a la Ley General de Bienes Nacionales, presentada por el diputado Juan Fernando Perdomo Bueno, el día 28 de octubre del 2004.
Segundo.- Archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a los trece días del mes de diciembre de dos mil cinco.
Por la Comisión de Gobernación
Diputados: Julián Angulo Góngora (rúbrica), Presidente; David Hernández Pérez (rúbrica), Yolanda Guadalupe Valladares Valle (rúbrica), Claudia Ruiz Massieu Salinas (rúbrica), Daniel Ordóñez Hernández (rúbrica), Maximino Alejandro Fernández Ávila, secretarios; José Porfirio Alarcón Hernández (rúbrica), Fernando Álvarez Monje (rúbrica), Omar Bazán Flores, Pablo Bedolla López, Alonso Adrián Juárez Jiménez (rúbrica), Jesús González Schmal, José Luis Briones Briseño (rúbrica), Héctor Humberto Gutiérrez de la Garza (rúbrica), Pablo Alejo López Núñez (rúbrica), Socorro Díaz Palacios, José Sigona Torres (rúbrica), Luis Eduardo Espinoza Pérez (rúbrica), Guillermo Martínez Nolasco (rúbrica), Gonzalo Moreno Arévalo (rúbrica), Margarita Saldaña Hernández (rúbrica), Consuelo Muro Urista (rúbrica), Federico Madrazo Rojas, José Agustín Roberto Ortiz Pinchetti, Miguelángel García-Domínguez (rúbrica), Hugo Rodríguez Díaz (rúbrica), José Eduviges Nava Altamirano (rúbrica), Sergio Vázquez García, Mario Alberto Zepahua Valencia (rúbrica).
DE LA COMISIÓN DE GOBERNACIÓN, CON PUNTOS DE ACUERDO POR LOS QUE SE DESECHAN LAS INICIATIVAS ORIENTADAS A REGULAR LAS ACTIVIDADES DE INTELIGENCIA
Honorable Asamblea:
A la Comisión de Gobernación durante la LVIII Legislatura le fueron turnadas para su estudio, análisis y dictamen correspondiente, las siguientes iniciativas:
a) Iniciativa con proyecto de decreto de Ley de Seguridad Nacional, Información y Organismos de Inteligencia, y de adición a los 30 y 90 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
b) Iniciativa con proyecto de decreto de Ley del Sistema de Información e Inteligencia para la Seguridad Nacional.
Esta Comisión con fundamento en lo dispuesto por los artículos 39 y 45 numeral 6, incisos e) y f) y numeral 7, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; así como por los artículos 56, 60, 65, 87, 88, 93 y 94 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y habiendo analizado el contenido de las iniciativas de referencia, sometemos a la consideración de esta honorable asamblea el presente dictamen en sentido negativo, basándonos en los siguientes
Antecedentes
I. Con fecha 1º de agosto del 2001, el diputado Luis Miguel Barbosa Huerta integrante del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, haciendo uso de la facultad que le confiere el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentó ante la Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión, la iniciativa de Ley de Seguridad Nacional, Información y Organismos de Inteligencia, y de adición a los 30 y 90 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
II. En esa misma fecha, el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados dispuso que dicha iniciativa fuera turnada a la Comisión de Gobernación y Seguridad Pública para su estudio y dictamen.
III. Con fecha 26 de noviembre del 2002 el diputado Narciso Alberto Amador Leal integrante del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, haciendo uso de la facultad que les confiere el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentó ante el Pleno de la Cámara de Diputados, la iniciativa de Ley del Sistema de Información e Inteligencia para la Seguridad Nacional.
IV. En esa misma sesión, el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados dispuso que dicha iniciativa se turnara a la Comisión de Gobernación y Seguridad Pública para su estudio y dictamen.
V. En virtud del decreto publicado el 29 de septiembre del 2003 en el Diario Oficial de la Federación, por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Título Segundo de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se creó la Comisión de Seguridad Pública, y la Comisión de Gobernación y Seguridad Pública cambió su nombre, quedando a cargo de la ahora Comisión de Gobernación la responsabilidad de dictaminar las iniciativas en comento, en conjunto con la Comisión de Seguridad Pública.
VI. En sesión del 13 de diciembre de 2005, se sometió a consideración de los miembros de la Comisión de Gobernación el anteproyecto de dictamen respectivo, siendo aprobado en esa misma sesión.
Contenido de las iniciativas
A. Iniciativa de Ley de Seguridad Nacional, Información y Organismos de Inteligencia, y de adición a los 30 y 90 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por el diputado Luis Miguel Barbosa Huerta, el día 1 de agosto de 2001.
La iniciativa en comento, propone establecer los objetivos, la estructura, las funciones y las atribuciones de los órganos de seguridad nacional, así como los mecanismos para la obtención control y difusión de información de inteligencia, con el objeto de dotar a los órganos de gobierno de un eficaz y moderno servicio de seguridad nacional e inteligencia para brindar el apoyo necesario para la instrumentación de políticas nacionales y sectoriales en la materia.
B. Iniciativa de Ley del Sistema de Información e Inteligencia para la Seguridad Nacional, presentada por el diputado Narciso Alberto Amador Leal, el día 26 de noviembre de 2002.
De acuerdo con la exposición de motivos de la iniciativa propuesta ésta tiene por objeto expedir la Ley que regule la organización y funcionamiento del Sistema de Información e Inteligencia para la Seguridad Nacional, integrando el Sistema con la participación de la Secretaría de la Defensa Militar, Marina, Seguridad Pública, de la Procuraduría General de la República.
Propone se integre el Gabinete de Seguridad Nacional, así como, la creación del Centro de Inteligencia y Seguridad Nacional como órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación cuyo titular será nombrado por el Presidente de la República y ratificado por el Senado de la República. Asimismo, propone como órgano de fiscalización y vigilancia del sistema, instaurar una Comisión Bicameral de Control de los Organismo de Información e Inteligencia para la Seguridad Nacional.
También considera que para garantizar el equilibrio entre ejecución centralizada de la política de seguridad nacional y la coordinación eficaz de acciones con el resto de los estados de la Federación, propone el establecimiento de un esquema bilateral de coordinación y colaboración entre la federación y cada uno de los estados de la República y el Distrito Federal.
La propuesta contempla proteger de manera precisa y puntual los derechos humanos de los ciudadanos durante el ejercicio de la acción de inteligencia y seguridad nacional del Estado mexicano.
La propuesta incluye el establecimiento de un servicio civil de carrera que garantice profesionalismo y uso adecuado de la tecnología.
Establecidos los antecedentes y el contenido de las iniciativas de estudio, los diputados y diputadas integrantes de la Comisión de Gobernación de la LIX Legislatura de la Cámara de Diputados que suscribimos el presente dictamen, exponemos las siguientes
Consideraciones
2. Que en el Diario Oficial de la Federación del día 18 de marzo de 2004, durante esta LIX Legislatura se público la reforma al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el que se le adiciona una fracción XXIX-M que faculta al Congreso para legislar en la materia de seguridad nacional, señalando que las leyes que al respecto se emitan proporcionen los límites y condiciones de las investigaciones especiales que se lleven a cabo, es decir, procedimientos técnicos tendentes al cuidado y preservación de la seguridad nacional.
3. Que en sesión del Pleno de la Cámara de Senadores de 15 de abril de 2004, se aprobó con 68 votos a favor; 12 en contra y 2 abstenciones, el proyecto de decreto por el que se aprobó expedir la Ley de Seguridad Nacional y la reforma al artículo 50 Bis de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación;
4. Que en sesión de fecha 9 de diciembre de 2004, las Comisiones Unidas de Gobernación y de Justicia y Derechos Humanos presentaron al Pleno de la Cámara de Diputados el proyecto correspondiente, el cual fue aprobado en lo general por 359 votos a favor, 0 en contra y 6 abstenciones, modificando el proyecto original y devolviéndolo al Senado de la República para los efectos del inciso e) del artículo 72 constitucional.
5. Que en sesión del Pleno de la Cámara de Senadores de 14 de diciembre de 2004, aprobó las modificaciones propuestas por la Cámara de Diputados con 90 votos a favor.
6. Que la Ley de Seguridad Nacional se publicó en el Diario Oficial de la Federación el lunes 31 de enero de 2005, entrando en vigor al día siguiente.
7. Que la Ley de Seguridad Nacional expresa el concepto de actividades de inteligencia, entendiendo éste como el conocimiento obtenido a partir de la recolección, procesamiento, diseminación y explotación de información, para la toma de decisiones en materia de Seguridad Nacional.
8. Que la ley establece que al ejercer atribuciones propias de la producción de inteligencia, las instancias gozarán de autonomía técnica y podrán hacer uso de cualquier método de recolección de información, sin afectar en ningún caso las garantías individuales ni los derechos humanos.
9. Que la Ley de Seguridad Nacional vigente contempla que las actividades propias de inteligencia, cuyas características requieran de confidencialidad y reserva para el éxito de las investigaciones, serán normadas presupuestalmente de manera específica por las dependencias del Ejecutivo federal que correspondan, de acuerdo con su competencia.
10. Que en virtud de lo anterior, la ley ordena que el Centro de Investigación y Seguridad Nacional será el órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación que tiene como atribución operar tareas de inteligencia como parte del Sistema de Seguridad Nacional que contribuyan a preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano, a dar sustento a la gobernabilidad y a fortalecer el Estado de derecho.
11. Que la Ley de Seguridad Nacional contempla en su catálogo de amenazas a la seguridad nacional a los actos tendentes a obstaculizar o bloquear actividades de inteligencia o contrainteligencia, y con referencia al control judicial de la inteligencia para la seguridad nacional, será aplicable en lo conducente el Código Federal de Procedimientos Civiles y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
12. Que ésta misma la ley regula a las personas que por algún motivo participen o tengan conocimiento de productos, fuentes, métodos, medidas u operaciones de inteligencia, registros o información derivados de las acciones previstas por la propia Ley de Seguridad Nacional, debiendo abstenerse de difundirlo por cualquier medio y adoptar las medidas necesarias para evitar que lleguen a tener publicidad.
13. Que esta Comisión dictaminadora celebra que el Poder Legislativo se haya pronunciado a favor de la creación de un marco legal para dar certidumbre y seguridad jurídica a los gobernados frente a las actividades de inteligencia realizadas por el Estado Mexicano.
14. Que con la aprobación y entrada en vigor de la Ley de Seguridad Nacional se atiende el objetivo de las iniciativas de ley propuestas por los diputados Luis Miguel Barbosa Huerta y Alberto Amador Leal respectivamente. Por lo que, habiéndose presentado con anterioridad a la aprobación de la Ley de Seguridad Nacional, han quedado rebasadas.
Acuerdo
Primero.- Se desecha la iniciativa de Ley de Seguridad Nacional, Información y Organismos de Inteligencia, y de adición a los 30 y 90 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos presentada por el diputado Luis Miguel Barbosa Huerta integrante del grupo parlamentario Partido de la Revolución Democrática, el día 1 de agosto del 2001, al quedar sin materia en virtud de la aprobación y entrada en vigor de la Ley de Seguridad Nacional.
Segundo.- Se desecha la iniciativa de Ley del Sistema de Información e Inteligencia para la Seguridad Nacional presentada por el diputado Narciso Alberto Amador Leal integrante del grupo parlamentario Partido de la Revolucionario Institucional, el día 26 de noviembre del 2002, al quedar sin materia en virtud de la aprobación y entrada en vigor de la Ley de Seguridad Nacional.
Tercero.- Archívense los expedientes como asunto total y definitivamente concluidos.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a los trece días del mes de diciembre de 2005.
Por la Comisión de Gobernación
Diputados: Julián Angulo Góngora (rúbrica), Presidente; David Hernández Pérez (rúbrica), Yolanda Guadalupe Valladares Valle (rúbrica), Claudia Ruiz Massieu Salinas (rúbrica), Daniel Ordóñez Hernández (rúbrica), Maximino Alejandro Fernández Ávila, secretarios; José Porfirio Alarcón Hernández (rúbrica), Fernando Álvarez Monje (rúbrica), Omar Bazán Flores, Pablo Bedolla López, Alonso Adrián Juárez Jiménez (rúbrica), Jesús González Schmal, José Luis Briones Briseño (rúbrica), Héctor Humberto Gutiérrez de la Garza (rúbrica), Pablo Alejo López Núñez (rúbrica), Socorro Díaz Palacios, José Sigona Torres (rúbrica), Luis Eduardo Espinoza Pérez (rúbrica), Guillermo Martínez Nolasco (rúbrica), Gonzalo Moreno Arévalo (rúbrica), Margarita Saldaña Hernández (rúbrica), Consuelo Muro Urista (rúbrica), Federico Madrazo Rojas, José Agustín Roberto Ortiz Pinchetti, Miguelángel García-Domínguez (rúbrica), Hugo Rodríguez Díaz (rúbrica), José Eduviges Nava Altamirano (rúbrica), Sergio Vázquez García, Mario Alberto Zepahua Valencia (rúbrica).
DE LA COMISIÓN DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA, CON PUNTO DE ACUERDO POR EL QUE SE DESECHA LA INICIATIVA DE LEY FEDERAL DE MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA DE LOS CIUDADANOS
Con fundamento en el numeral 3 del artículo 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 56, 60, 87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión de Participación Ciudadana de la H. Cámara de Diputados, emite el presente dictamen con punto de acuerdo por el que no se aprueba la iniciativa que crea la Ley Federal de Mecanismos de Participación Democrática de los Ciudadanos.
Honorable Asamblea:
A la Comisión de Participación Ciudadana, fue turnada para su análisis y dictamen, iniciativa con proyecto de decreto, por el que se crea la Ley Federal de Mecanismos de Participación Democrática de los Ciudadanos. Dicha iniciativa fue puesta a consideración de esta H. Asamblea el día 13 de julio del 2005 por el C. Roger David Alcocer García del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional.
En atención a ello y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 72, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y las atribuciones que les otorgan los artículos 39, numerales 1 y 3, y 45, numeral 6, incisos e) y f) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; así como por los artículos 60, 87, 88 y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión de Participación Ciudadana somete a la consideración de esta Honorable Asamblea el presente Dictamen, bajo los siguientes
Antecedentes
2.- El mismo 13 de julio del año en curso, se dictó el siguiente trámite: "Túrnese a la Comisión de Participación Ciudadana".
3.- El iniciante expresa que "con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55 fracción II del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter al Pleno de esta soberanía la iniciativa con proyecto de decreto que propone la reforma y adición de diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos".
4.- En la manifiesta entre otras cosas, que "el ejercicio de los libertades implica el perfeccionamiento de nuestras instituciones de gobierno, así como la búsqueda de formas y ámbitos de participación ciudadana por la vía democrática pacífica, obligándonos a un esfuerzo cada vez mayor de parte de los principales actores políticos".
5.- Bajo distintos y reiterados argumentos, el iniciante advierte que diversos grupos y sectores sociales, han expresado su insatisfacción respecto a nuestro sistema de partidos y que, tal situación, "ha desencadenado un descontento por parte de algunos grupos sociales que no tienen acceso a la participación política activa, ya que no simpatizan con las plataformas electorales de los partidos políticos existentes o en el peor de los casos; que dichas plataformas o declaraciones de principios de los partidos no satisfacen sus expectativas".
6.- En relación con lo anterior, agrega el iniciante que "un claro e ilustrativo ejemplo, lo vivimos cuando se realizó una marcha monumental en contra de la delincuencia y en algunas otras manifestaciones pacíficas, que son el único medio con el que cuentan infinidad de sectores sociales para expresarse y ser tomados en cuenta, porque no tienen acceso al sistema de partidos".
7.- Como conclusión de lo arriba apuntado, el autor de la iniciativa en comento, añade que "ante la inquietud que ha despertado la necesidad de contar con medios de participación ciudadana en la vida democrática de la nación, y ante la innegable prerrogativa de los ciudadanos de asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país, como lo establece el artículo 35 de la Constitución, es que se propone la presente ley secundaria, reglamentaria de los artículo 9, 34, 35, 36 y 41, constitucionales, misma que garantice a la ciudadanía a través del referéndum, el plebiscito, la iniciativa ciudadana y el algunos casos la revocación del mandato, la participación de los ciudadanos en la vida pública nacional".
Consierandos
Primero.- La Comisión reconoce la necesidad de un nuevo marco jurídico que garantice, estimule y propicie formas más efectivas de participación ciudadana, esto como parte del perfeccionamiento democrático requerido por la nación.
Segundo.- En consecuencia, la Comisión comparte la inquietud y el propósito de fondo de la iniciativa en comento, sin embargo considera que adolece de contradicciones y errores en cuanto a la forma.
Tercero.- Uno de esos errores, se desprende de lo referido en el antecedente 3, pues el iniciante habla de una iniciativa con proyecto de decreto que propone la reforma y adición de diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero resulta que en ninguna de sus parte aparecen las propuestas específicas de reformas y adiciones a nuestra Carta Magna.
Cuarto.- Otra inconsistencia se encuentra en lo indicado por el autor de la iniciativa, en el sentido de que se propone la creación de la presente ley secundaria, reglamentaria de los artículos 9, 34, 35, 36 y 41 constitucionales. Misma que garantice a la ciudadanía a través del referéndum, el plebiscito, la iniciativa ciudadana y en algunos casos la revocación del mandato, la participación de los ciudadanos en la vida pública nacional.
Quinto.- La "Ley federal de Mecanismos de Participación Democrática de los ciudadanos" que propone el iniciante, no puede ser ni secundaria ni reglamentaria de los artículos constitucionales invocados, en virtud de que éstos no establecen las figuras de referéndum, plebiscito, iniciativa ciudadana, ni revocación de mandato.
Sexto.- Algunos de los argumentos expresos en su exposición de motivos, son por demás cuestionables, como sucede en el caso de su lectura o interpretación de la "marcha monumental contra la delincuencia", pues en opinión de la Comisión, es inexacto que la realización de ese tipo de manifestaciones se deba a que los ciudadanos no tienen acceso a los partidos políticos. Prueba de que no es así, la constituye el hecho de que en esa marcha, participaron militantes de diversas organizaciones sociales y partidos políticos.
Por lo antes expuesto y fundado, la Comisión de Participación Ciudadana, después de haber realizado el estudio y análisis de la iniciativa presentada, emite el siguiente:
Acuerdo
Único.- No se aprueba la iniciativa que crea la Ley Federal de Mecanismos de Participación Democrática de los Ciudadanos.
Por la Comisión de Participación Ciudadana.
Diputado: Jaime Miguel Moreno Garavilla (rúbrica), Presidente; Juan Bustillos Montalvo (rúbrica), secretario; María del Carmen Izaguirre Francos (rúbrica), secretaria; Susana Guillermina Manzanares Córdova (rúbrica), secretaria; María Angélica Ramírez Luna, secretaria; Francisco Xavier Alvarado Villazón (rúbrica), Virginia Yleana Baeza Estrella, José Luis Briones Briceño (rúbrica), Óscar Bitar Haddad (rúbrica), María del Carmen Escudero Fabre, Santiago Cortés Sandoval (rúbrica), Maria Elba Garfias Maldonado (rúbrica), Diva Hadamira Gastélum Bajo (rúbrica), Magdalena Adriana González Furlong, José Julio González Garza (rúbrica), Belisario Iram Herrera Solís, Leticia Gutiérrez Corona, Marco Antonio Gutiérrez Romero (rúbrica), María del Rocío Jaspeado Villanueva, Omar Ortega Álvarez (rúbrica), Emiliano Vladimir Ramos Hernández (rúbrica), Jesús Tolentino Román Bojórquez, Norma Patricia Saucedo Moreno, Rosario Sáenz López (rúbrica), Fermin Trujillo Fuentes (rúbrica), Leticia Socorro Userralde Gordillo.
DE LA COMISIÓN DE SALUD, CON PUNTOS DE ACUERDO POR LOS QUE SE DESECHAN LAS INICIATIVAS QUE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 190, 276, 277, 277 BIS, 301, 308, 308 BIS, 309, 309 BIS Y 421; Y SE ADICIONAN LAS FRACCIONES III Y IV AL ARTÍCULO 188, Y III, IV Y V AL 189, Y LOS ARTÍCULO 190 BIS, 276 BIS, 309 BIS 1 Y 421 BIS A LA LEY GENERAL DE SALUD PORQUE NO CUENTAN CON SUFICIENTE FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN PARA REFORZAR LAS ACCIONES DE PREVENCIÓN ENTRE LA POBLACIÓN VULNERABLE AL CONSUMO DE TABACO, PRINCIPALMENTE LA ECONÓMICAMENTE ACTIVA Y PRODUCTIVA
Honorable Asamblea:
1. En la sesión celebrada el 29 de abril de 2004, le fue turnada a la Comisión de Salud para su estudio y dictamen la iniciativa para reformar los artículos 188, 189, 190, 277, 277 Bis, 301, 308, 308 Bis, 309, 309 Bis y 421, y se adicionan los artículos 190 Bis, 190 Bis 1 a 190 Bis 6, 276 Bis, 277 Bis 1 a 277 Bis 4, 309 Bis 1, 309 Bis 2, 421 Bis, 421 Bis 1, 421 Bis 2, 421 Bis 3 y 421 Bis 4 a la Ley General de Salud, presentada por las fracciones parlamentarias del Partido Verde Ecologista de México y del Partido del Trabajo.
2. En la sesión celebrada el 28 de abril de 2005, le fue turnada a la Comisión de Salud para su estudio y dictamen la iniciativa para reformar los artículos 190, primer párrafo, 277, tercer párrafo, 277 Bis, 301, 308, primer y penúltimo párrafos, 308 Bis, 309 Bis y 421, se adicionan los artículos 188, con una III y IV fracción, 189 con una III, IV y V fracción, 190, 190 Bis, 276 con una IV, V y VII fracción y antepenúltimo párrafo, 276 Bis, 309 Bis 1 y 421 Bis., a la Ley General de Salud, presentada por el diputado federal Miguel Ángel Toscano, integrante del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional.
Los integrantes de esta Comisión dictaminadora, con fundamento en los artículos 39, numerales 1 y 3, 43, 44, 45, y de los demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, 56, 60, 87, 88, 89 y 93 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración de los miembros de esta honorable asamblea el presente dictamen, mismo que se realiza bajo la siguiente
Metodología
La Comisión encargada del análisis y dictamen de las iniciativas mencionadas anteriormente desarrolla su trabajo conforme al procedimiento que a continuación se describe:
I. En el capítulo de "Antecedentes" se da constancia del trámite de inicio del proceso legislativo, del recibo de turno para el dictamen de la referida iniciativa y de los trabajos previos de la Comisión.
II. En el capítulo correspondiente a "Contenido de las iniciativas" se exponen los motivos y alcance de las propuestas de reformas y adiciones en estudio; asimismo, se hace una breve referencia de los temas que las componen.
III. En el capítulo de "Consideraciones", la Comisión dictaminadora expresa los argumentos de valoración de la propuesta y los motivos que sustentan el resolutivo del dictamen a las iniciativas en análisis.
I. Antecedentes
1. En la sesión celebrada el 29 de abril de 2004 fue presentada por el diputado Manuel Velasco Coello, a nombre de las fracciones parlamentarias del Partido Verde Ecologista de México y del Partido del Trabajo, la iniciativa para reformar los artículos 188, 189, 190, 277, 277 Bis, 301, 308, 308 Bis, 309, 309 Bis, y 421 y se adicionan los artículos 190 Bis, 190 Bis 1 al 190 Bis 6, 276 Bis 277 Bis 1 al 277 Bis 4, 309 Bis 1, 309 Bis 2, 421 Bis, 421 Bis 1, 421 Bis 2, 421 Bis 3 y 421 Bis 4 a la Ley General de Salud.
2. El 28 de abril de 2005 fue presentada por el diputado Miguel Ángel Toscano, integrante del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, la iniciativa que reforma los artículos 190, primer párrafo; 277, tercer párrafo; 277 Bis; 301; 308, primer y penúltimo párrafos; 308 Bis; 309; 309 Bis; y 421. Y adiciona los artículos 188, con las fracciones III y IV; 189, con las fracciones III, IV y V; 190, con cinco fracciones; 190 Bis; 276, con las fracciones IV, V, VI y VII y un antepenúltimo párrafo; 276 Bis; 309 Bis 1; y 421 Bis.
II. Contenido de la iniciativa
1. La fundamentación de la primera iniciativa en comento reconoce que se han dado esfuerzos legislativos, como las reformas aprobadas en la materia por la LVIII Legislatura, aún así, plantea que se requiere un esfuerzo mayor. En este sentido, la propuesta pretende, de acuerdo a la exposición de motivos, atacar el problema de salud pública que significa el tabaquismo en nuestro país a través de normas jurídicas claras y precisas que guíen las acciones de los tres niveles de gobierno a fin de contrarrestar el riesgo para la salud que ocasiona el tabaco en la persona que fuma; proteger contra el peligro que de manera involuntaria y sin poderlo evitar inhalan el humo ambiental del cigarro; y, evitar que nuevos consumidores (mujeres y jóvenes mexicanos) se enrolen en el consumo de tabaco.
De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto en comento, el problema del tabaquismo en México se encuentra en fase expansiva, por lo que menciona que en pocos años nuestro país se verá inmerso en una de las epidemias de enfermedades no infecciosas más grave de su historia. Por otra parte, dice que México no queda excluido de los procesos de concentración y monopolización de bienes y la industria tabacalera mexicana. También destaca que la promoción del cigarrillo tiene, de la misma manera, una orientación hacia los jóvenes; tan sólo en 1996 se estima que la industria gastó poco más de tres mil millones de pesos en publicidad, menciona que es evidente que una buena parte de anuncios impresos y verbales está dirigida a jóvenes, en las principales revistas para menores de 20 años, como deportivas y otras dirigidas al público infantil y hasta en las catalogadas como de consejería en salud.
Esta iniciativa también menciona a su vez que el tabaquismo es un problema que hoy en día se ha enquistado en nuestra sociedad y por ello las reformas que se realizan tratan de combatirlo.
2. La segunda iniciativa presentada por el diputado Miguel Ángel Toscano menciona que el hábito del tabaco se ha practicado desde siglos atrás; no obstante, es en el siglo XX y muy especialmente en la segunda mitad, cuando el consumo de tabaco se empezó a difundir de manera amplia y muy rápida a través de todo el mundo, sin respetar raza, edad, sexo, condición económica o social.
Asimismo, manifiesta que el hábito del tabaquismo es adictivo, progresivo, crónico y finalmente, mortal. La razón por la cual el tabaco es un producto tan adictivo se debe a la nicotina que contiene, ya que ésta afecta el sistema nervioso central originando sensación de placer y activación psicomotriz afectando a casi todos los aparatos y sistemas del organismo, los cuales van desarrollando resistencia a la nicotina, razón por la cual las personas aumentan su consumo.
Por otra parte, el diputado promovente menciona que en la actualidad, casi 5 millones de personas mueren al año por enfermedades causadas por el tabaco, y de acuerdo a la OMS, de continuar la tendencia del tabaquismo, se pronostica que 10 millones morirán anualmente para 2025.
El consumo del tabaco afecta de igual manera a los fumadores pasivos, que son aquellas personas que involuntariamente se encuentran expuestas al humo del tabaco, y por lo cual, se encuentran también expuestas a los mismos agentes tóxicos, cancerígenos y mutagénicos, provocándoles incluso las mismas enfermedades sufridas por los fumadores. En México, 14 millones de personas están expuestas involuntariamente al humo del tabaco.
Por otro lado, plasma que el Convenio Marco es un instrumento legal adoptado en diversos tratados de derechos humanos y de preservación del medio ambiente, cuyo objetivo es "proteger a las generaciones presentes y futuras contra las devastadoras consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo de tabaco y de la exposición al humo del tabaco".
Ese mismo convenio busca también regular la publicidad, promoción y patrocinio del tabaco. Muchos estudios han demostrado que la publicidad y la promoción del tabaco aumentan su consumo, siendo los jóvenes muy vulnerables a la publicidad, lo cual no permite que los mensajes de advertencia y de información sobre los daños causados por el consumo de tabaco tengan los efectos deseados.
Asimismo, comenta que es por ello que se puede deducir que no es suficiente con controlar la publicidad o la promoción del tabaco parcialmente, sino que se tienen que llevar a cabo las acciones necesarias para prohibir completamente cualquiera de estas prácticas para que los programas de educación en materia de tabaco realmente surtan efectos y las personas se abstengan de continuar o iniciarse en el vicio del tabaquismo.
Por toda esta serie de hechos tan alarmantes y perjudicantes a la salud pública de México y del mundo, es que el diputado propone dicha iniciativa en análisis.
III. Consideraciones
A. Pese a que desde mucho tiempo atrás se empezó a advertir sobre la relación entre el consumo de tabaco y distintas enfermedades, es al principio de la segunda mitad del siglo XX cuando se confirma la relación entre el tabaquismo y una enfermedad mortal, con el estudio de Doll y Hill entre la relación del tabaquismo y cáncer de pulmón.
El tabaquismo constituye la enfermedad prevenible que se relaciona con más problemas de salud y causas de muerte en el mundo. En México durante el año 2000, se estimó que más de 40,000 defunciones anuales están asociadas al consumo del tabaco. El costo que este problema de salud pública tiene para nuestra sociedad se refleja en las muertes prematuras, en la invalidez de población productiva y en un deterioro de la calidad de vida de los mexicanos. Además, de que la atención a los padecimientos agudos y crónicos causados por el tabaquismo afectan severamente el presupuesto de los sistemas de atención a la salud.
El tabaco contiene alrededor de 4,000 substancias químicas incluyendo 200 venenos conocidos. Cada vez que alguien fuma se liberan al aire venenos tales como el benceno, el formaldehído y el monóxido de carbono el cual se apropia del oxígeno de la sangre y puede ser de dos a quince veces más alto en el humo secundario, lo que quiere decir que no sólo es el fumador el que los inhala, sino también cualquier persona a su alrededor. Muchos estudios muestran ahora que este humo que les llega a los no fumadores, llamados de segunda mano, pueden tener efectos nocivos en los no fumadores, e incluso producirles enfermedades como el cáncer pulmonar.
Cada vez que alguien enciende un cigarrillo, puro o pipa, el humo del tabaco llega al aire desde dos fuentes. La primera es la fuente primaria, humo que el fumador introduce cuando inhala o sopla. Los no fumadores también se exponen a la fuente primaria luego que el fumador lo exhala. La segunda, e incluso más peligrosa fuente de humo, es la secundaria, la cual va directamente hacia el aire a partir del tabaco en combustión.
B. La inhalación y exposición al humo de tabaco se ha convertido en un problema grave de salud pública tanto por sus efectos en las tasas de morbilidad y mortalidad como por la presión que ejerce en los presupuestos para salud al estar relacionado con enfermedades cuyo tratamiento es costoso. El humo de tabaco no sólo afecta a quienes lo consumen directamente sino también a quienes lo inhalan de manera involuntaria. El Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud para el Control de Tabaco reconoce que "el humo de tabaco de segunda mano es una amenaza real y considerable para la salud pública".
El humo secundario o bien como ya lo mencionamos el que inhala el no fumador, realmente tiene concentraciones más altas de algunos compuestos dañinos que el humo inhalado por el fumador. Los estudios muestran que hay varias substancias que causan cáncer, así como más alquitrán y nicotina en el humo secundario en comparación al primario.
La mayor parte del humo en un lugar cerrado es el resultado del humo secundario. Cuando los no fumadores respiran el aire que contiene humo de los cigarrillos, puros y pipas de otras personas, se dice que la persona es un fumador involuntario o pasivo.
De acuerdo con la OMS, la absorción involuntaria del humo del tabaco en lugares cerrados afecta inmediatamente al irritar la nariz y los ojos y provocar tos, dolor de cabeza, incrementar las alergias y de la presión arterial. Incrementa en 30% el riesgo de contraer cáncer de pulmón y 24% más de sufrir un infarto del corazón en comparación a aquellas personas que no fuman y no están expuestas al humo del tabaco.
C. Cabe señalar que la prohibición de fumar en lugares públicos cerrados, ya se ha implementado en varios países. En los Estados Unidos, en el estado de California y en la ciudad de Nueva York, ya está prohibido fumar en todos los lugares públicos, incluso en lugares tales como restaurantes y bares. La República Unida Tanzania ha prohibido también fumar en los lugares públicos. Incluso en toda Italia desde enero de este año, se prohibió fumar en todos los lugares públicos cerrados como son hoteles, restaurantes, discotecas y trenes.
La prohibición de fumar en lugares públicos es una medida muy controversial. Existen muchos intereses encontrados, sin embargo, el sector más afectado sería la industria tabacalera.
Un argumento comúnmente usado para oponerse a la prohibición de fumar en lugares cerrados es que establece que las restricciones de fumar violan los derechos de los fumadores. No obstante, en abril de 2005, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa en el Distrito Federal decretó la primera sentencia en cuanto a los derechos de los fumadores y los no fumadores. Distintas cadenas de restaurantes trataron de amparase en contra de la Ley de Protección a los no Fumadores del DF, argumentando que se estaban violando los derechos de los fumadores. Al respecto, los jueces establecieron que el derecho a la salud de los no fumadores está por encima del derecho de los fumadores a fumar donde ellos quieran, por lo que no consideran que se violen los derechos de los fumadores y negaron el primer amparo.
D. Aunque podemos decir que en México estamos a la vanguardia en cuanto a leyendas de advertencia o precautorias que hablan sobre los efectos nocivos del tabaco, estudios de la OMS han demostrado que los consumidores de tabaco no tienen un conocimiento real de los riesgos a los que están expuestos por el tabaquismo. Muchas de las personas que fuman o que están pensando hacerlo tienen apenas conocimientos vagos de los riesgos que implica el fumar, muchos de ellos saben que "fumar es malo para la salud" pero nada más. México no es una excepción a esta situación; así, tenemos que el 55% de los adolescentes en el Distrito Federal han fumado alguna vez, de los cuales menos de la mitad cree que les hará daño y la mayoría piensa que puede dejarlo cuando quiera.
Las leyendas precautorias o de advertencia sobre los efectos nocivos que puede causar el tabaquismo, son una buena manera para que la gente adquiera información sobre el tema y se abstenga de fumar. No obstante, y de acuerdo con el principio que dice: una imagen vale más que mil palabras y, tal como lo establece el Convenio Marco la inclusión de fotografías o imágenes en las cajetillas de tabaco es una medida eficaz para reducir su consumo y prevenir que los niños y jóvenes que estén pensando en iniciarse en el vicio del tabaquismo, desistan de hacerlo.
Países como Brasil y Canadá se encuentran a la vanguardia en este aspecto. Brasil está llevando a cabo una intensa campaña antitabáquica para disuadir a sus 30 millones de fumadores que se abstengan de hacerlo, al incluir en la cara posterior de las cajetillas de cigarros fotos impresionantes de personas u órganos afectados por el tabaquismo.
Asimismo, el Convenio Marco busca también regular la publicidad, promoción y patrocinio del tabaco. Muchos estudios han demostrado que la publicidad y la promoción del tabaco aumentan su consumo, siendo los jóvenes muy vulnerables a la publicidad, lo cual no permite que los mensajes de advertencia y de información sobre los daños causados por el consumo de tabaco tengan los efectos deseados.
E. Por otra parte, es un hecho bien conocido que fumar cigarros es la causa principal de cáncer pulmonar en los fumadores. En 1986 un cirujano general de los Estados Unidos dio a conocer que fumar involuntariamente puede causar cáncer pulmonar en no fumadores saludables.
El humo de segunda mano tiene muchos efectos y es preocupante que se incrusta especialmente en los infantes y niños cuyos padres fuman. Varios estudios muestran que en sus primeros dos años de vida, los bebés de padres que fuman en casa tienen una tasa de enfermedades pulmonares, como la bronquitis y la neumonía, mucho más alta que los bebés cuyos padres no fuman.
Otra tendencia alarmante del hábito de fumar, es que ha ido disminuyendo la edad promedio en que las personas se inician en este vicio, empezando antes de la mayoría de edad, cuando aún son jóvenes o incluso niños. En México, la edad promedio de inicio disminuyó de 21 años para la gente que nació en los años treinta y cuarenta, a la edad de 13 años para las personas que nacieron a partir de los ochenta.
Otro estudio con niños de edades entre cinco y nueve años mostró la existencia de una función pulmonar iniciada en jóvenes que tenían padres fumadores, en comparación con aquellos cuyos padres no fumaban. Fumar en las mujeres embarazadas parece ser que predispone a los bebés prematuros al síndrome de dificultad respiratoria.
De acuerdo con la Encuesta Nacional de Adicciones (ENA) de 2002, el 23.47% de la población mexicana entre 12 y 65 años de edad fuma (26% de la urbana y 14% de la rural); lo que equivale a poco más de 16 millones de habitantes, siendo poco más de un millón, adolescentes entre 12 y 17 años.
F. La Organización Mundial de la Salud (OMS) señala que el tabaco es la causa de mortalidad evitable más importante en el mundo. Que el consumo de tabaco es responsable de muertes, repercusiones sociales y económicas muy importantes. De acuerdo con datos de la OMS, se estima que actualmente hay cerca de 1,100 millones de fumadores alrededor de todo el mundo; de ellos 300 millones viven en países desarrollados, y el resto, son ciudadanos de países en vías de desarrollo.
En México se ha estimado que el consumo del tabaco causa el 90% del cáncer de pulmón, de bronquios y de tráquea; el 84% del enfisema pulmonar y bronquitis crónica; el 51% de la enfermedad cerebro-vascular; y el 45% de la enfermedad isquémica del corazón.
Asimismo, en nuestro país los fumadores aumentaron de 9.2 millones en 1988 a 14.3 millones en 1998 y se estima que anualmente ocurren más de 6 mil muertes por cáncer de pulmón, y más de 12 mil por cardiopatía, directamente causadas por el hábito de fumar. La evidencia científica que indica que el tabaquismo provoca aumento en la frecuencia de enfermedad pulmonar obstructiva crónica, enfisema, cáncer de pulmón y enfermedad cardiovascular es indiscutible. Igualmente, se han reportado en la literatura médica y económica un buen número de estudios en los que se documenta la importante carga económica que imponen a los sistemas de salud las enfermedades asociadas con el consumo de tabaco. Sin embargo, la extrapolación y aplicación directa de los estudios reportados a países como México es limitada, ya que la mayor parte de los trabajos se han realizado en países desarrollados, cuyas poblaciones difieren de manera importante de la nuestra, en sus hábitos de fumar, en estructura de edad, así como en la presencia de otros factores biológicos y sociales importantes.
G. Aunado a lo anterior no hay que dejar de visualizar el aspecto del costo económico que el problema de tabaquismo genera al incidir en las riquezas nacionales, agravando la situación económica tanto de las familias, como del gobierno y de las instituciones de salud.
Esto se da por el incremento en los costos de atención médica, así como porque mucha gente que fallece debido al tabaquismo lo hace durante su etapa productiva, privando a las familias de las personas que son el sustento familiar y a la nación de su fuerza laboral. No sin dejar a un lado que las personas enfermas a causa del tabaco ven disminuida su productividad, debido al progreso de su enfermedad.
En México, de acuerdo a datos presentados por la Secretaría de Salud, el Sistema Nacional de Salud gasta anualmente 29 mil millones de pesos para prevenir y tratar enfermedades relacionadas con el tabaco. Si tomamos en cuenta que por impuestos especiales al tabaco la Federación recibe unos 13 mil millones de pesos, podemos darnos cuenta de que existe un déficit de 16 mil millones de pesos. Déficit que es sufragado por todos los ciudadanos que pagan impuestos, fumen o no.
Es una realidad que el tabaquismo está muy relacionado con la pobreza. Estudios demuestran que es la gente pobre la que más fuma, tanto en países desarrollados como no desarrollados, y es la misma gente pobre la que más carga con los efectos negativos del tabaquismo. Así, las familias de escasos recursos desvían parte de su presupuesto (hasta el 10% en algunos países de bajos ingresos) a la adquisición de un producto nocivo e innecesario como es el tabaco y al tratamiento de las enfermedades que éste causa, en lugar de utilizarlos en rubros realmente benéficos, como son la alimentación, la educación y la salud.
Las intervenciones de mayor costo-beneficio social son la educación y la promoción de la salud. Alrededor de 500 millones de personas que actualmente fuman eventualmente morirán de causas asociadas con el tabaquismo. A este paso de diagnósticos y análisis se podría arrojar que para el año 2030, el tabaco será la primera causa de muerte, con alrededor de 10 millones de muertes anuales. Tanto los informes del Conadic y de la Ssa nos señalan que los hombres tienen una tasa de incidencia de 4 a 6 veces mayor que las mujeres y las tasas de mortalidad son 10 a 15 veces más elevadas para fumadores crónicos.
Sabemos que los problemas de salud relacionados con el consumo de tabaco representan un importante reto para los planificadores de la política de salud, y es un hecho muy notorio entre nuestra sociedad, y es de cuestionar, la función y el rol de algunos actores e instituciones sociales ante la ausencia de armonía, al coordinar estrategias por alcanzar el bienestar social y de salud en nuestra población; sobre todo, cuando dejamos que las empresas multinacionales destaquen los puntos débiles, la falta de creatividad y posturas, al debilitar los esfuerzos de control expresados en las restricciones existentes de publicidad. Ya que estas empresas patrocinan campeonatos de futbol, financian competencias de automovilismo, carreras de caballos, festivales de cine y conciertos musicales; con la firme intención de propiciar la selección entre marcas por los fumadores habituales, y promover el consumo e inducir a los grupos de riesgo, especialmente jóvenes y adolescentes al uso del tabaco. Contrastando con la imagen del modelo social de hábitos saludables que se pretende transmitir en estos eventos.
H. Las adicciones son un problema en el campo de la salud pública, que requieren de acciones amplias y coordinadas en las que deben de estar incluidos los esfuerzos de todos los sectores de la sociedad al respecto el sector salud emprende acciones, por medio del Consejo Nacional contra las Adicciones (Conadic), con programas nacionales, a los cuales se conjugan muchas propuestas e ideas que emprenden infinidad de agrupaciones y organismos nacionales como internacionales. Sin embargo, los tiempos y las condiciones en las que se presenta el abordaje y la atención para disminuir los índices de adicción no parecen reflejar el esfuerzo y la atención de agrupaciones y organismos, que entre sus actividades está: implementar estrategias y actividades contra el tabaquismo en beneficio de la población, así como incluir la regulación suficiente y eficaz para combatir este problema.
El tabaco como problema de salud pública requiere mayor decisión política del Estado mexicano para eliminarlo. Actualmente se desconocen tanto la fracción atribuible de enfermedad asociada con el tabaco, como los costos que éstas ocasionan al sistema de salud. La morbilidad y mortalidad atribuibles al consumo de tabaco aumentan significativamente. Las enfermedades asociadas con el subdesarrollo disminuyen lentamente y continúan siendo prioritarias, éstas se pueden eliminar, así como los propios factores de riesgo como consumo de tabaco, alcohol y alimentos inadecuados.
I. Cabe destacar que este tema es de la mayor importancia para la salud pública del país. Por ello, se realizó un análisis de las iniciativas considerando nuestro marco jurídico; los lineamientos contenidos en el Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud para el Control de Tabaco entre otras legislaciones de nuestro país que atañen al tema.
Resulta claro que las preferencias están determinadas muchas de las veces por la moda y el tabaquismo no es la excepción, en este dictamen consideramos viable y nos unimos a la preocupación del diputado promovente, para prevenir e informar lo dañino que es el tabaquismo, así como marcar la pauta para poder aventajar este gran problema.
Un país no puede quedar aislado en los esfuerzos por combatir lo que se ha declarado como una epidemia de carácter mundial. Y como epidemia hay que combatirla desde los escenarios mundiales pero en colaboración con autoridades y agrupaciones, para ello será necesario reforzar y seguir uniendo lazos con los gobiernos para que vigilen y den seguimiento al buen cumplimiento de las leyes y su normatividad.
J. Todo lo anteriormente expuesto nos presenta un escenario de lo significativo que es abatir este problema, por ello consideramos que estas reformas serán un paso más para que nuestro país tenga una mejor regulación en cuestión de tabaquismo y sea en pro y por el bien de todo ciudadano.
Por último, se enfatiza que el Convenio Marco de la OMS para el Control de Tabaco, en términos de regulación, obliga a los Estados parte a adoptar y aplicar en las áreas sometidas a la jurisdicción nacional vigente y de conformidad con la legislación nacional o promover en otros niveles jurisdiccionales, medidas eficaces que protejan de la exposición al humo de tabaco en lugares de trabajo interiores, transportes públicos, lugares públicos interiores y, según convenga, otros lugares públicos.1
K. Se concuerda con el propósito de las iniciativas de fortalecer el marco jurídico, para regular el consumo del tabaco a fin de proteger la salud pública de las personas fumadoras y no fumadoras sin embargo no hay que olvidar que el propio convenio marco nos marca que las acciones y estrategias para atacar este problema de salud deben ser de forma gradual acorde a cada país, es por ello que no se consideraron viables algunas reformas y adiciones a diversos artículos.
Pese a lo anterior se consideró hacer algunos cambios con el objetivo de que sea una reforma integral sin que deje laguna jurídica alguna, con ello no se cambió el fin de las propuestas. Cabe señalar que las 2 iniciativas coinciden en reformar y adicionar los mismos artículos y contienen el mismo fin y objetivo, es por ello que en un solo documento se unieron las dos para arrojar un solo dictamen.
Por otra parte es de señalarse, que al rubro de la publicidad se anexa un documento el cual trae un diagnóstico de cómo diferentes países ya emplean sus campañas contra el tabaquismo y ya plasmado en su legislación lo llevan a la práctica poniendo leyendas e imágenes en las cajetillas de cigarros, asimismo se plasman la publicidad en otro tipo de medio como los espectaculares y programas que se llevan a cabo en estos países.
Por lo anteriormente expuesto los integrantes de esta Comisión de Salud con las atribuciones que le otorga el artículo 73, fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos así como los artículos 45 numeral 6, inciso e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, 87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, ponemos a consideración el siguiente
Acuerdo
Único. Se desechan las iniciativas que reforman los artículos 190; 276; 277; 277 Bis; 301; 308; 308 Bis; 309; 309 Bis; 421 y que adicionan las fracciones III y IV, al artículo 188; las fracciones III, IV y V al 189; 190 Bis; 276 Bis; 309 Bis 1; 421 Bis, a la Ley General de Salud, debido a que no cuenta con la suficiente fundamentación y motivación para reforzar las acciones de prevención a la población vulnerable al consumo de tabaco, principalmente población económicamente activa y productiva.
Nota:
1 Organización Mundial de la Salud. Convenio Marco de la OMS para el Control de Tabaco. Ginebra, Suiza, mayo de 2003, ratificado por el Senado de la República el 14 de abril de 2004.
Diputados: José Ángel Córdova Villalobos (rúbrica), José Javier Osorio Salcido (rúbrica), Pablo Anaya Rivera (rúbrica), Cristina Díaz Salazar (rúbrica), Rafael García Tinajero Pérez (rúbrica), Raúl Rogelio Chavarría Salas, María del Rocío Jaspeado Villanueva, Gisela Juliana Lara Saldaña (rúbrica), Lucio Galileo Lastra Marín (rúbrica), Maki Esther Ortiz Domínguez (rúbrica), José Luis Naranjo Quintana (rúbrica), Francisco Rojas Toledo, María Salomé Elyd Sáenz (rúbrica), Jesús Aguilar Bueno, Marco Antonio García Ayala (rúbrica), Jaime Fernández Saracho, Hugo Rodríguez Díaz (rúbrica), José García Ortiz, Isaías Soriano López, Rosa Hilda Valenzuela Rodelo (rúbrica), Martha Palafox Gutiérrez, Alfredo Bejos Nicolás (rúbrica), Ivonne Aracelly Ortega Pacheco (rúbrica), José Porfirio Alarcón Hernández (rúbrica), María Angélica Díaz del Campo (rúbrica), Julio Boltvinik Kalinka, Javier Manzano Salazar, Irma Figueroa Romero, Martha Lucía Mícher Camarena, Guillermo Velasco Rodríguez, María Angélica Ramírez Luna.
DE LAS COMISIONES UNIDAS DE AGRICULTURA Y GANADERÍA, Y DE DESARROLLO RURAL, CON PUNTO DE ACUERDO POR EL QUE SE DESECHA LA INICIATIVA QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 7, FRACCIÓN XXXVII, Y 165, FRACCIONES I Y II; ADICIONA LA FRACCIÓN VIII BIS AL ARTÍCULO 143 Y UN ÚLTIMO PÁRRAFO AL ARTÍCULO 160; Y DEROGA EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 160, TODOS DE LA LEY GENERAL DE DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE
Honorable asamblea:
A las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería, y de Desarrollo Rural de la LIX Legislatura en la H. Cámara de Diputados, les fue turnada para su estudio y dictamen correspondiente, la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 7 fracción XXXVII y 165 fracciones I y II; se adiciona la fracción VIII Bis al artículo 143 y un último párrafo al artículo 160; y se deroga el segundo párrafo del artículo 160; todos de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.
Las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería, y de Desarrollo Rural de conformidad con las atribuciones que le otorgan los artículos 39 numerales 1 y 3, los artículos 40, 43, 45 en su numeral 6 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 55, 56, 60, 65, 87, 88, 89, 93 y 94 y demás aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se abocaron al análisis de la iniciativa, al tenor de los siguientes
Antecedentes
A. Durante la sesión ordinaria, celebrada el día 28 de abril de 2005, el diputado Jorge Kahwagi Macari, del grupo parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, en uso de la facultad que le otorga el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentó ante el pleno de esta H. Cámara de Diputados, la iniciativa de decreto por el que se reforman los artículos 7 fracción XXXVII y 165 fracciones I y II; se adiciona la fracción VIII Bis al artículo 143 y un último párrafo al artículo 160; y se deroga el segundo párrafo del artículo 160; todos de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.
B. En la misma fecha y de conformidad con los artículos 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Presidencia de la Mesa Directiva de este órgano legislativo, dispuso el turno de la misma a las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería y de Desarrollo Rural, para su estudio y dictamen correspondiente.
C. Tomando como base los elementos de información disponibles, así como el texto de la iniciativa citada, las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería y de Desarrollo Rural procedieron a su análisis y estudio para cumplir con el mandato del pleno de ésta H. Cámara de Diputados.
Valoración
En su exposición de motivos el diputado Jorge Kahwagi Macari establece que con la finalidad de que la legislación ambiental guarde una coherencia terminológica entre sí, la presente iniciativa reforma la definición de servicios ambientales contenida en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable para hacerla congruente con la definición única propuesta por diputados de la fracción parlamentaria del Partido Verde Ecologista de México para las Leyes de Aguas Nacionales y General de Vida Silvestre.
Adicionalmente, con el establecimiento del Fondo Forestal Mexicano como uno de los instrumentos económicos del Estado para promover el desarrollo forestal, se propone fortalecerlo para lo cual se propone reformar la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable con el objeto de que el importe de las multas impuestas derivadas de infracciones a esa ley tengan un destino específico a favor del fondo.
De esta forma, según lo establece la propia iniciativa en comento, el fondo se asegura una fuente adicional de recursos mientras que los infractores de la ley estarán contribuyendo indirectamente al pago de los servicios ambientales.
En cuanto a procedimiento administrativo se refiere, la iniciativa introduce en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable la figura de la flagrancia administrativa mediante la adición de un último párrafo al artículo 160 de esta misma ley.
Esta figura administrativa se retoma de la Ley General de Vida Silvestre y tiene como finalidad permitir a la autoridad levantar un acta en caso de sorprender a un infractor cometiendo actos contrarios a la ley.
De esta forma se dota a la autoridad administrativa con una mejor herramienta para el ejercicio de sus facultades de inspección y vigilancia, permitiéndole también aprovechar una oportunidad de circunstanciar infracciones in fraganti.
Por lo que toca a las multas administrativas, la iniciativa eleva los montos mínimos y máximos de éstas para quedar en 50 y 50,000 días de salario mínimo general vigente, respectivamente, con lo que se pretende desincentivar la comisión de infracciones así como uniformar los montos con los propuestos para el resto de la regulación ambiental federal por parte de diputados de la fracción parlamentaria del Partido Verde Ecologista de México.
Con fundamento en lo establecido en el artículo 45 numeral 6, inciso f) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería y de Desarrollo Rural, realizaron el correspondiente estudio, del cual se desprenden las siguientes
Consideraciones
Primero. La legislación ambiental mexicana ha sufrido avances muy significativos. Desde la aparición de la ley marco denominada Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en 1988 y una serie de reformas, adiciones y la derogación de diversas disposiciones a la misma en 1996, nuestro país se ha puesto a la vanguardia en esta materia.
Segundo. En consecuencia con lo anterior, se ha profundizado en algunas de ellas y han surgido leyes complementarias con el propósito de adecuar el marco jurídico al nuevo entorno ambiental, tanto nacional como internacional.
Tercero. Un ejemplo de ello, lo constituye el hecho de que en el año 2000 apareció la Ley General de Vida Silvestre y en 2001, se promulga la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
En 2003, se expide la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable que sustituye la anterior Ley Forestal. En 2004, se decretan una serie de reformas, adiciones y se derogan diversas disposiciones de la Ley de Aguas Nacionales.
Cuarto. En todos estos importantes cambios legislativos, una característica común es el hecho de que se introduce por primera vez en la legislación relacionada con los distintos recursos naturales, como la vida silvestre, los recursos forestales y el agua el concepto de los servicios o los beneficios ambientales.
Quinto. Este concepto se reafirmó con la aparición de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable en el año 2001, cuando se reconoció en el texto de la misma el carácter multifuncional de las áreas rurales.
Esta visión rompió con el paradigma tradicional de considerar a éstos como espacios proveedores únicamente de bienes y productos tangibles para la sociedad.
Sexto. De esta manera, la legislación posterior relacionada con el manejo, aprovechamiento, protección, conservación y fomento de los recursos naturales del país, ha venido incorporando este importante concepto al texto de las leyes secundarias, reconociendo así el valor que tiene para la sociedad en general mantener una base de recursos naturales que garantice la calidad de vida de las futuras generaciones, no únicamente por los bienes tangibles que proveen estos recursos, sino cada vez más por la importancia de los servicios intangibles tan necesarios para la existencia humana.
Séptimo. Con base en lo anterior, es importante reconocer el espíritu de la iniciativa en comento, en el sentido de dar una coherencia terminológica de la definición de "servicios ambientales" entre la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable y otras leyes que incorporan este mismo concepto, es decir, la Ley General de Vida Silvestre y la Ley de Aguas Nacionales y aun la misma Ley de Desarrollo Rural Sustentable que también incorpora en su texto este término.
Sin embargo, debe observarse que en todos estos casos, el concepto de "servicios ambientales" incorpora elementos propios de la materia de la ley en cuestión.
Por ejemplo, cuando se define en la Ley General de Vida Silvestre a los "servicios ambientales" ésta orienta este concepto a "los beneficios de interés social que se derivan de la vida silvestre y su hábitat".
Lo mismo ocurre en la definición de la Ley de Aguas Nacionales, que establece como "servicios ambientales" aquellos "beneficios de interés social que se generan o se derivan de las cuencas hidrológicas y sus componentes".
En este sentido, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable es más amplia y general en su definición, cuando define a éstos como "los beneficios que obtiene la sociedad de los recursos naturales".
La Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable por su parte, para ser congruente con las anteriores leyes, incorpora en su texto actual la definición de "servicios ambientales", como "los que brindan los ecosistemas forestales de manera natural o por medio del manejo sustentable de los recursos forestales".
En consecuencia, de aceptarse la propuesta de reforma al artículo 7 fracción XXXVII de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, se rompería con la idea del legislador de reconocer las especificidades de cada uno de los recursos naturales lo cual ha quedado plasmado en cada una de las leyes relacionadas con estos recursos.
Octavo. En particular, cuando se hace una comparación del texto propuesto de modificación con el texto actual de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, se observa que el primero deja de lado importantes funciones que desempeñan los ecosistemas forestales, tales como, la generación de oxígeno y el paisaje y la recreación, mismas que el texto actual las contiene.
De aquí que, de aceptarse la reforma que se propone, la definición de "servicios ambientales" en el texto vigente de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable quedaría incompleta.
Noveno. En relación con la propuesta de incorporar el importe de las multas que resulten de infracciones a la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable o a las disposiciones que se deriven de ella a favor del Fondo Forestal Mexicano, si bien esta resulta atractiva y a todas luces deseable, no se debe perder de vista el hecho de que de aprobarse implicaría hacer una adecuación a los aspectos relacionados con la recaudación tributaria.
Esto último implica, que antes de aceptarse esta propuesta se debe de alinear esta nueva disposición con las disposiciones que tiene establecidas actualmente la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en esta materia.
Décimo. En lo que se refiere a la introducción de la figura de flagrancia administrativa mediante la adición de un último párrafo al artículo 160 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, se considera que ésta ya existe en el propio texto del este mismo artículo.
En la práctica, el personal autorizado de la Secretaría, en caso de visitas u operativos de inspección en materia forestal, procede a levantar un acta administrativa a fin de dar fe del cumplimiento o no de lo dispuesto en esta ley, su reglamento, las normas oficiales mexicanas aplicables y las demás disposiciones que de ellos se deriven, tal como lo establece el propio artículo.
De aquí que se concluya que es innecesaria esta adición.
Décimo Primero. Finalmente, en lo referente a incrementar las multas administrativas, con el objetivo de desincentivar la comisión de infracciones, si bien se considera que esta modificación pudiera ser plausible en términos de poner como freno una mayor sanción a las infracciones, no se debe perder de vista que en principio la función de la ley es prevenir antes que castigar.
De aquí, que más que pensar en elevar el monto de las multas habría que pensar en programas de orientación, de educación y concientización a fin de evitar que ocurran las violaciones a la ley antes que pensar en castigarlas.
Por otro lado, normalmente para resolver un problema se piensa en atacar inmediatamente el mismo sin pensar en las causas que le dan origen.
Un ejemplo de ello, es la tala ilegal que tiene lugar en muchas comunidades forestales del país. Normalmente, quienes llevan a cabo esta actividad, normalmente son campesinos pobres, que requieren utilizar leña como combustible para cocción de sus alimentos y como fuente calorífica, especialmente en época de invierno. Este volumen de leña lo obtienen de sus bosques cercanos, sin un permiso de aprovechamiento forestal.
En este caso, pensar en aplicar una sanción más elevada por cometer esta infracción, resulta impráctico, en virtud de que jamás estarán en posibilidad de pagarla.
En este caso en particular, más que pensar en resolver esta acción mediante una acción punitiva, sería más efectivo pensar en dar alguna alternativa productiva a estos campesinos a fin de disminuir la presión social que normalmente ejerce la población sobre su recurso forestal.
Por lo antes expuesto y con fundamento en los artículos 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como el 56, 87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería y de Desarrollo Rural, someten a la consideración de esta Soberanía, el siguiente
Punto de Acuerdo
Único.- Se desecha la iniciativa de decreto por el que se reforman los artículos 7 fracción XXXVII y 165 fracciones I y II; se adiciona la fracción VIII Bis al artículo 143 y un último párrafo al artículo 160; y se deroga el segundo párrafo del artículo 160; todos de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, propuesta por el diputado Jorge Kahwagi Macari, integrante del grupo parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, el 28 de abril de 2005.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la H. Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a los 23 días del mes de noviembre del 2005.
Por la Comisión de Agricultura y Ganadería:
Diputados: Cruz López Aguilar (rúbrica), Presidente; Juan Manuel Dávalos Padilla, Gonzalo Ruiz Cerón (rúbrica), Edmundo Valencia Monterrubio (rúbrica), Diego Palmero Andrade (rúbrica), Antonio Mejía Haro, secretarios; Julián Nazar Morales (rúbrica), Lázaro Arias Martínez (rúbrica), Carlos Blackaller Ayala (rúbrica), Heriberto Ortega Ramírez, Alejandro Saldaña Villaseñor (rúbrica), Lamberto Díaz Nieblas, María Hilaria Domínguez Arvizu (rúbrica), Jesús Morales Flores (rúbrica), Esteban Valenzuela García (rúbrica), Rafael Galindo Jaime, Roger David Alcocer García (rúbrica), Arturo Robles Aguilar (rúbrica), José Irene Álvarez Ramos (rúbrica), Mario Ernesto Dávila Aranda (rúbrica), Javier Castelo Parada, José María de la Vega Lárraga (rúbrica), Rocío Guzmán de Paz, Alberto Urcino Méndez Gálvez (rúbrica), Isidro Camarillo Zavala (rúbrica), Regina Vázquez Saut (rúbrica), Valentín González Bautista, Marcelo Herrera Herbert (rúbrica), Enrique Torres Cuadros (rúbrica), Víctor Suárez Carrera.
Por la Comisión de Desarrollo Rural:
Diputados: Miguel Luna Hernández (rúbrica), Ramón González González (rúbrica), Jorge de Jesús Castillo Cabrera, Gonzalo Moreno Arévalo (rúbrica), Pascual Sigala Páez (rúbrica), Myriam de Lourdes Arabian Couttolenc, Norma Elizabeth Sotelo Ochoa (rúbrica), Alfredo Rodríguez Pacheco, Edmundo Valencia Monterrubio, José de Jesús Vázquez González, Juan Antonio Gordillo Reyes, Eugenio Mier y Concha Campos (rúbrica), Ubaldo Aguilar Flores (rúbrica), Adrián Villagómez García, Antonio Mejía Haro (rúbrica), Margarito Fierros Tano, Marcelo Herrera Herbert (rúbrica), Francisco Chavarría Valdeolivar (rúbrica), Joel Padilla Peña, José Eduviges Nava Altamirano, Rosalina Mazari Espín (rúbrica), José Guzmán Santos, Benjamín Sagahón Medina (rúbrica), Óscar Félix Ochoa (rúbrica), Marcelo Tecolapa Tixteco (rúbrica), Lázaro Arias Martínez (rúbrica), Hidalgo Contreras Covarrubias (rúbrica), Alfredo Fernández Moreno, Alberto Urcino Méndez Gálvez, Armando Rangel Hernández (rúbrica).
DE LAS COMISIONES UNIDAS DE AGRICULTURA Y GANADERÍA, Y DE DESARROLLO RURAL, CON PUNTO DE ACUERDO POR EL QUE SE DESECHA LA INICIATIVA QUE ADICIONA AL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 179 LA FRACCIÓN XII DE LA LEY DE DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE
Honorable Asamblea:
A las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería y de Desarrollo Rural de la LIX Legislatura en la H. Cámara de Diputados, les fue turnada para su estudio la iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona la fracción XII al segundo párrafo del artículo 179 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
Las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería y de Desarrollo Rural de conformidad con las atribuciones que le otorgan los artículos 39 numerales 1 y 3, los artículos 40, 43, 45 en su numeral 6 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 55, 56, 57, 60, 65, 87, 88, 89, 93 y 94 y demás aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se abocaron al análisis de la iniciativa descrita, al tenor de los siguientes:
Antecedentes
A. Durante la sesión ordinaria, celebrada el día 28 de abril de 2005, el diputado Jesús Morales Flores del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en uso de la facultad que le otorga el artículo 71 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 55 fracción II del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General presentó ante el pleno de esta H. Cámara de Diputados, la iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona la fracción XII al segundo párrafo del artículo 179 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
B. En la misma fecha y de conformidad con los artículos 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Presidencia de la Mesa Directiva de este órgano legislativo, dispuso el turno de la misma a las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería y de Desarrollo Rural, para su estudio y dictamen correspondiente.
C. Tomando como base los elementos de información disponibles, así como el texto de la iniciativa propuesta, las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería y de Desarrollo Rural procedieron a su análisis y estudio para cumplir con el mandato del pleno de ésta H. Cámara de Diputados.
Valoración
En su exposición de motivos el diputado Jesús Morales Flores, establece el hecho de que el Estado debe procurar el abasto oportuno y suficiente de alimentos y productos a los grupos sociales menos favorecidos, teniendo como base fundamental la producción nacional.
En este sentido, el proponente considera que el nopal y la tuna constituyen parte de la dieta de la mayoría de la población o al menos de manera diferenciada por regiones.
De ahí que el Gobierno Federal en la conducción de su política agrícola considere este producto como básico y estratégico.
En cuanto a su importancia en la economía de los productores del campo o de la industria y siendo genuinamente nacional de otorgarse esta categoría se estaría protegiendo la soberanía y la seguridad alimentaria.
El nopal verdura, presenta un alto contenido de fibra y del mismo se obtienen diversos productos que contribuyen a mejorar la economía de las familias así como un estímulo para el bienestar y la salud de los consumidores, mantiene el equilibrio ecológico, protege el ambiente, reduce el proceso de desertificación y la reducción del dióxido de carbono.
Una gran número de agricultores se han incorporado al cultivo del nopal y actualmente se cultivan más de 57,440 ha. en todo el país, lo que representa un crecimiento anual del 70 % en los últimos 12 años con una producción de 350,000 toneladas de tuna y 415,000 de nopal verdura, siendo los estados productores más importantes: Chihuahua, México, Hidalgo, Jalisco, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Tamaulipas, Tlaxcala, Morelos, Zacatecas y el Distrito Federal.
En estos estados se ubican 230,000 agricultores de este cultivo que generan 1,000,000 de empleos, por lo que se considera un producto estratégico.
Es incuestionable, que el nopal y la tuna como alimentos, forman parte de la dieta de la mayoría de la población en sus diversas presentaciones. Así como su consumo por regiones, en los estados donde se produce.
Por lo anterior, se considera a este producto básico y estratégico en términos de las fracciones V y XXII del artículo tercero de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
En consecuencia, se propone la adición de la fracción XII al artículo 179 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, con lo cual se incorpora como producto básico y estratégico al nopal y a la tuna.
Con fundamento en lo establecido en el artículo 45 numeral 6, inciso f) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería y de Desarrollo Rural, realizaron el correspondiente estudio, del cual se desprenden las siguientes
Consideraciones
Primero. El texto vigente de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable en su artículo 179 contempla únicamente como productos básicos y estratégicos los siguientes: maíz, caña de azúcar, frijol, trigo, arroz, sorgo, café, huevo, leche, carne de bovinos, porcinos, aves y pescado.
Segundo. Esto ha traído consigo la inquietud de diversos legisladores de incluir, posterior a la aparición de esta ley, otros productos agropecuarios que originalmente no se contemplaron en la misma.
Tercero. Cuando esto ha sucedido, se ha considerado conveniente mantener sin modificación el listado original del texto vigente de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, bajo las siguientes consideraciones:
a) El propio artículo 179 de la Ley, al establecer que "se considerarán productos básicos y estratégicos, con las salvedades, adiciones y modalidades que determine año con año o de manera extraordinaria, la Comisión Intersecretarial, con la participación del Consejo Mexicano y los Comités de los Sistemas-Producto correspondientes", deja abierta de manera permanente la posibilidad de incluir, mediante el mecanismo claramente definido, en la categoría de productos básicos y estratégicos a quién pudiendo tener esta categoría no aparece en la lista de esta ley actualmente vigente.
b) En complemento a lo anterior, el reglamento de la ley en comento en materia de organismos, instancias de representación, sistemas y servicios especializados, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de octubre de 2004, a través de la descripción de los objetivos y atribuciones de la Comisión Intersecretarial, del Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable y los Comités Sistema-Producto, reafirma el marco operativo de coordinación para el desarrollo rural sustentable previsto en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
c) Específicamente, el artículo 22 de dicho reglamento establece que la "Comisión Intersecretarial, con la participación del Consejo Mexicano y los Comités de los Sistema-Producto correspondientes, dentro de los primeros treinta días hábiles de cada año, determinará las salvedades, adiciones y modalidades de los productos básicos y estratégicos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 179 de la Ley. Para la determinación de dichas salvedades, adiciones o modalidades, la Comisión Intersecretarial, recibirá y evaluará las propuestas de los Comités de los Sistema-Producto correspondientes, dentro de los treinta días anteriores a la conclusión del año calendario".
d) Adicionalmente, el artículo 23 del mismo reglamento contempla que la "Comisión Intersecretarial, en casos excepcionales, con la participación del Consejo Mexicano y a propuesta de los Comités de los Sistema-Producto correspondientes, determinará de manera extraordinaria y temporal, aquellos productos que consideren básicos y estratégicos, siempre y cuando tengan por objeto garantizar la seguridad y soberanía alimentaria.
Cuarto. De esta manera se considera salvaguardada la posibilidad de incluir en cualquier momento, productos que no habiéndose considerado básicos y estratégicos en el texto original de la ley, puedan incluirse en esta categoría.
Quinto. En particular, en lo que se refiere al nopal y a la tuna, se reconoce el hecho que este cultivo es muy importante desde el punto de vista social, económico y ambiental y que su importancia va en aumento.
Ejemplos de esta importancia son abundantes. Así, se conoce que el nopal produce más nutrientes digestibles totales por unidad de agua en comparación con la alfalfa.
Para conservar suelos y evitar su degradación es conveniente realizar conjuntamente prácticas mecánicas y prácticas vegetativas. Las primeras de zanjas-bordos (con contras) a nivel son fáciles de construir y mantener y resultan económicas. Las segundas basadas en el uso del nopal permiten tener éxito, si se utilizan las variedades adecuadas y se fertilizan y abonan de manera apropiada.
Sin embargo, por otro lado no se debe perder de vista que para considerar un producto en esta categoría, es necesario que esto lo reconozcan organizaciones nacionales e internacionales.
En relación con la propuesta de la iniciativa para incluir como producto básico y estratégico al nopal y a la tuna, el punto central para el análisis es sí estos productos se pueden considerar, en este momento, como básicos y estratégicos para el país.
En relación con la condición de producto básico, no se debe perder de vista el hecho de que ese carácter se relaciona con la disponibilidad de estos productos para satisfacer la demanda de alimentos y que son parte fundamental de la dieta para el sector de más bajos ingresos, de ahí su carácter.
La ventaja de los productos básicos es que en un momento éstos son susceptibles de subsidios y sujetos programas y acciones de gobierno para su fomento e integran lo que se conoce como la canasta básica indispensable.
En este sentido, nadie duda que los productos incluidos originalmente en el artículo 179 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable sean básicos para la sobrevivencia humana en general y la población mexicana en particular.
Sexto. No sería el caso del nopal y la tuna, en particular. De acuerdo con los datos del INEGI, la mayor frecuencia de gasto de los hogares mexicanos ocurre en el consumo de productos como la tortilla de maíz, tomate, huevos, refrescos, leche, frijol y pan.
Al respecto, como bien el establece la exposición de motivos de la iniciativa en comento, es de todos conocido que el nopal aporta fibras al ser humano. Su consumo es de utilidad ya que ayuda a reducir los niveles de colesterol, entre otros muchos otros beneficios para la salud.
Sin embargo, es difícil considerar que su consumo sea generalizado entre la población mexicana. Seguramente es más alto su consumo en ciertas regiones que en otras, en donde no existe una cultura del consumo de este producto. Asimismo, éste varía entre estratos de la población, seguramente los más pobres consumen más este producto. Situación similar pudiera ocurrir con el consumo de la tuna.
De acuerdo a estadísticas recientes, la importancia de la cadena agroalimentaria de la tuna va en aumento.
Actualmente, la producción de tuna en México se ubica dentro de la producción de frutales, en el quinto lugar por superficie y el sexto por producción y consumo per cápita. De aquí que en los próximos años, pudiera ocupar un lugar preponderante, no sólo en la economía local o regional, sino también a nivel nacional.
Séptimo. Por otro lado, el carácter estratégico de un producto lo define su contribución a la economía de un sector o un país.
Por ejemplo, el agave de donde se destila el tequila pudiera ser un cultivo que resulte cada vez más importante para la economía mexicana toda vez que su aporte resulta más significativo, en términos de los ingresos provenientes del volumen de venta del tequila en el mundo, independientemente de si este producto es básico o no.
Octavo. En el caso específico del nopal y la tuna se reconoce que éstos son estratégicos para algunos estados de la República Mexicana, especialmente para los que se ubican en la región árida y semiárida. Por ejemplo, en el caso de la tuna sólo 8 estados de la República Mexicana tienen el 86% de la superficie total de este cultivo (72,500 ha.) y el 95% de la producción (489,500 toneladas).
Sin embargo, este carácter estratégico no lo tiene este cultivo en todo el país.
Noveno. Dada la argumentación anterior, es difícil sostener que el nopal y la tuna, al menos en este momento se les otorguen la categoría de cultivo básico y estratégico, aún cuando se reconoce que en los próximos años pudiesen adquirir ese carácter.
Décimo. En tanto se analiza esta última posibilidad, el artículo 178 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable garantiza que "el Estado establecerá las medidas para procurar el abasto de alimentos y productos básicos y estratégicos a la población, promoviendo su acceso a los grupos menos favorecidos y dando prioridad a la producción nacional", mismos que se enumeran en el artículo 179 de la propia ley.
Por lo antes expuesto y con fundamento en los artículos 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como el 56, 87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería y de Desarrollo Rural, someten a la consideración de esta soberanía el siguiente:
Punto de Acuerdo
Único.- Se desecha la iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona la fracción XII al segundo párrafo del artículo 179, de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, presentada por el diputado Jesús Morales Flores, del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, el 28 de abril de 2005.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la H. Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, a los 23 días del mes de noviembre de 2005.
Por la Comisión de Agricultura y Ganadería:
Diputados: Cruz López Aguilar (rúbrica), Presidente; Juan Manuel Dávalos Padilla, Gonzalo Ruiz Cerón (rúbrica), Edmundo Valencia Monterrubio (rúbrica), Diego Palmero Andrade (rúbrica), Antonio Mejía Haro, secretarios; Julián Nazar Morales (rúbrica), Lázaro Arias Martínez (rúbrica), Carlos Blackaller Ayala (rúbrica), Heriberto Ortega Ramírez, Alejandro Saldaña Villaseñor (rúbrica), Lamberto Díaz Nieblas, María Hilaria Domínguez Arvizu (rúbrica), Jesús Morales Flores (rúbrica), Esteban Valenzuela García (rúbrica), Rafael Galindo Jaime, Roger David Alcocer García (rúbrica), Arturo Robles Aguilar (rúbrica), José Irene Álvarez Ramos (rúbrica), Mario Ernesto Dávila Aranda (rúbrica), Javier Castelo Parada, José María de la Vega Lárraga (rúbrica), Rocío Guzmán de Paz, Alberto Urcino Méndez Gálvez (rúbrica), Isidro Camarillo Zavala, Regina Vázquez Saut (rúbrica), Valentín González Bautista, Marcelo Herrera Herbert (rúbrica), Enrique Torres Cuadros (rúbrica), Víctor Suárez Carrera.
Por la Comisión de Desarrollo Rural:
Diputados: Miguel Luna Hernández (rúbrica), Presidente; Ramón González González (rúbrica), Jorge de Jesús Castillo Cabrera, Gonzalo Moreno Arévalo (rúbrica), Pascual Sigala Páez (rúbrica), secretarios; Myriam de Lourdes Arabian Couttolenc, Norma Elizabeth Sotelo Ochoa (rúbrica), Alfredo Rodríguez Pacheco, Edmundo Valencia Monterrubio, José de Jesús Vázquez González, Juan Antonio Gordillo Reyes, Eugenio Mier y Concha Campos (rúbrica), Ubaldo Aguilar Flores (rúbrica), Adrián Villagómez García, Antonio Mejía Haro (rúbrica), Margarito Fierros Tano, Marcelo Herrera Herbert (rúbrica), Francisco Chavarría Valdeolivar (rúbrica), Joel Padilla Peña, José Eduviges Nava Altamirano, Rosalina Mazari Espín (rúbrica), José Guzmán Santos, Benjamín Sagahón Medina (rúbrica), Óscar Félix Ochoa (rúbrica), Marcelo Tecolapa Tixteco (rúbrica), Lázaro Arias Martínez (rúbrica), Hidalgo Contreras Covarrubias, Alfredo Fernández Moreno, Alberto Urcino Méndez Gálvez, Armando Rangel Hernández (rúbrica).
DE LAS COMISIONES UNIDAS DE AGRICULTURA Y GANADERÍA, Y DE DESARROLLO RURAL, CON PUNTO DE ACUERDO POR EL QUE NO ES DE APROBARSE LA MINUTA CON PROYECTO DE DECRETO QUE ADICIONA TRES ARTÍCULOS TRANSITORIOS A LA LEY DE DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE
Honorable Asamblea:
A las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería, y de Desarrollo Rural de la LIX Legislatura en la H. Cámara de Diputados, les fue turnada para su estudio y dictamen correspondiente, la minuta con proyecto de decreto de la Cámara de Senadores por la cual se adicionan tres artículos transitorios a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
La Comisiones Unidas, de conformidad con las atribuciones que les otorgan los artículos 39, numeral 1; 45, numeral 6, incisos e) y f); 86, 94 y 103 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 56, 57, 60, 65, 87, 88 y 90 demás aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se abocaron al estudio y análisis de la minuta descrita, al tenor de los siguientes
Antecedentes
A. Durante la sesión ordinaria efectuada el día 29 de abril de 2002, los senadores Fidel Herrera Beltrán, del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional; Gerardo Buganza Salmerón, del grupo parlamentario del Partido de Acción Nacional; Rodomiro Amaya Téllez, del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática; y Gloria Lavara Mejía, del grupo parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, integrantes de la Comisión Especial de la Industria Azucarera de la LVIII Legislatura del H. Congreso de la Unión, presentaron al Pleno de la H. Cámara de Senadores la iniciativa con proyecto de decreto por la cual se adicionan tres artículos transitorios a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha 7 de diciembre de 2001.
B. Con fecha 30 de abril y de conformidad con los artículos 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Presidencia de la Mesa Directiva de este H. órgano legislativo, dispuso el turno de la misma a las Comisiones Unidas de Desarrollo Rural, de Agricultura y Ganadería, y de Estudios Legislativos para su estudio y dictamen correspondiente.
C. Con fecha 29 de abril de 2004, las Comisiones Unidas, quienes con anterioridad analizaron la iniciativa en comento, sometieron al Pleno de la H. Cámara de Senadores el proyecto de decreto que adiciona tres artículos transitorios a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, mismo que fue aprobado por 71 votos a favor, 3 en contra y 2 abstenciones.
D. Con fecha 2 de septiembre de 2004, la Presidencia de la Mesa Directiva de la LIX Legislatura dispuso turnar a las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería, y de Desarrollo Rural la minuta con proyecto de decreto aprobada previamente en el Senado de la República.
E. En relación con este mismo asunto, en la sesión de la Cámara de Diputados celebrada el 14 de diciembre de 2004, la Presidencia de la Mesa Directiva de la misma, a solicitud del diputado Marco Antonio Torres Hernández, del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, dictó el siguiente trámite: "Se excita a las Comisiones de Agricultura y Ganadería, y de Desarrollo Rural para que emitan el dictamen correspondiente".
Contenido de la iniciativa
La minuta con proyecto de decreto en estudio, en lo que se refiere a adicionar tres artículos transitorios a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, señala la importancia de la industria azucarera en el contexto del desarrollo nacional en función de la producción y el número de empleos que ésta genera.
No obstante su importancia económica y social, menciona el texto de la iniciativa original, en los últimos años y como resultado de la falta de una política azucarera de Estado integral y eficiente, dirigida a ordenar la operación de esta importante industria en sus aspectos funcionales y de mercado, la producción de azúcar ha venido generando un exceso de oferta y con ello la caída del precio.
Este escenario ha contribuido a agravar la situación financiera de la industria: surgieron más dificultades en la liquidación a los cañeros, con las consecuencias en el tejido social que el incumplimiento de pago de cosechas generaba. La aguda crisis de la cadena caña-azúcar llegó a su punto culminante en 2001.
Ante el reclamo de productores y organizaciones sociales, el Gobierno Federal decidió tomar una serie de medidas de contingencia, que culminaron con la expropiación de 27 ingenios azucareros que, en conjunto, representaron casi la mitad de la producción nacional azucarera.
Otros problemas estructurales que ha presentado la industria azucarera es el incumplimiento del gobierno norteamericano a los términos del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en materia de exportaciones de los excedentes azucareros a nuestro país, a la casi nula inversión en el sector, a los problemas financieros en los que se ha visto inmerso el país y la insuficiencia del financiamiento al campo.
Para enfrentar esta grave situación, a partir de ese año el Ejecutivo federal y las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la Unión, en el ámbito de sus respectivas competencias, comenzaron a promover medidas tendentes que coadyuvaran a resolver esta severa problemática.
Con este propósito, el H. Congreso de la Unión estableció las comisiones especiales en cada una de las Cámaras para atender la situación de la industria azucarera y dar seguimiento a las acciones para alcanzar soluciones duraderas.
Cabe mencionar que de alguna manera de 2001 a la fecha se han logrado algunos resultados conjuntos, como en las negociaciones con el gobierno norteamericano para dar cumplimiento al TLCAN en materia de comercio de azúcar, aumentos al precio de la tonelada de azúcar, el establecimiento de un fideicomiso de comercialización de azúcar en el mercado nacional que regula el precio por saco de azúcar, el establecimiento de la importación de una cuota anual de alta fructosa, la asignación de recursos presupuestales para impulsar la mecanización para la siembra y la cosecha de caña y fortalecer la organización de los productores cañeros y ampliar en la nueva ley del IMSS la seguridad de los productores, obreros, jubilados cortadores de caña y sus familias, entre otros.
No obstante los anteriores avances, se considera que la política azucarera en el país requiere un mayor esfuerzo del Estado que dé permanencia, certidumbre y viabilidad al sector de conformidad con los artículos 25 y 26 constitucionales y lo dispuesto en la Ley de Planeación.
Particularmente, esta consideración adquiere mayor relevancia en virtud de que en el 2008 se abrirán completamente nuestras fronteras para este endulzante mexicano, por lo que la industria azucarera necesita estar lo suficientemente preparada para enfrentar en condiciones de mayor fortaleza a sus competidores comerciales.
De aquí que los senadores hayan sometido en su momento la iniciativa con proyecto de decreto original en la que proponen adicionar tres artículos transitorios a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable vigente para que:
2. Este programa deberá contener medidas de corto y de mediano plazos para lograr el ordenamiento y transparencia del mercado interno, el otorgamiento de un esquema de financiamiento que permita desarrollar el proceso productivo con eficiencia, acceso del productor cañero a esquemas de financiamiento para la mecanización del campo cañero y el desarrollo tecnológico de los ingenios, así como para la optimización y modernización de la capacidad instalada de los mismos.
3. Este programa también deberá contener los derechos y obligaciones adquiridos en los acuerdos comerciales y agrícolas internacionales, tanto multilaterales como bilaterales, vigilar su cumplimiento e implementar en caso que éstos se transgredan, mecanismos pertinentes a efecto de propiciar condiciones justas y equitativas para el desarrollo de la industria azucarera nacional.
Los legisladores de las diferentes fracciones parlamentarias y los sectores que intervienen en la agroindustria de la caña de azúcar coincidentes permanentemente y atentos a su problemática, impulsaron a través de la Comisión de Agricultura y Ganadería de la H. Cámara de Diputados y aprobaron el 17 de marzo de 2005, la iniciativa con proyecto de Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, misma que a su vez fue turnada a la Cámara de Senadores para sus efectos constitucionales.
En esta iniciativa, se incorpora un marco jurídico que reglamenta la agroindustria de la caña de azúcar en concordancia con la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
De lo anterior, las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería, y de Desarrollo Rural desprenden que la minuta con proyecto de decreto por el que se adicionan tres artículos transitorios a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable queda subsumida en el dictamen con proyecto de Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar.
Por lo que, con el propósito de dejar establecida la improcedencia de dicha minuta, con fundamento en lo establecido en el artículo 45, numeral 6, inciso f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, estas Comisiones realizaron el correspondiente estudio, del cual se desprenden los siguientes
Considerandos
Primero. Que con el propósito de elaborar el dictamen con proyecto de Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, la Comisión dictaminadora de Agricultura y Ganadería incorporó en su análisis las tres iniciativas de Ley de la Agroindustria de la Caña de Azúcar, las cuales se habían presentado con anterioridad a esta soberanía.
Estas iniciativas se habían presentado al Pleno de la Cámara de Diputados el 14 de noviembre de 2000, el 26 de diciembre del mismo año y el 15 de noviembre de 2001, por los CC. diputados Francisco Castro González, Arturo Herviz Reyes y Bernardo Pastrana Gómez, en nombre de los grupos parlamentarios del Partido Revolucionario Institucional, del Partido de la Revolución Democrática y del Partido Acción Nacional, respectivamente.
Segundo. Que de la misma manera y en virtud de que la minuta con proyecto de decreto para adicionar tres artículos transitorios a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable fue turnada en su oportunidad a Comisiones Unidas, estas mismas Comisiones dictaminadoras tuvieron la posibilidad de analizarla de manera minuciosa.
Tercero. Que con el propósito de elaborar el correspondiente dictamen con proyecto de decreto de Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, la Comisión de Agricultura y Ganadería desarrolló un amplio trabajo de consulta con los diversos sectores involucrados en la cadena productiva de la caña de azúcar, incluyendo por supuesto en este proceso de análisis y discusión los planteamientos contenidos en las iniciativas mencionadas en los dos primeros considerandos.
Cuarto. Que es debido precisamente al prolongado tiempo de análisis que ha tomado el tema motivo de esta iniciativa, al detalle de las deliberaciones y a los diversos foros organizados y eventos y mesas redondas de consulta llevados a cabo, que se tiene la seguridad de que el dictamen final de la Comisión de Agricultura y Ganadería respecto a este tema incorporó de manera plural e incluyente los puntos de vista de los sectores que participaron en este proceso de consulta.
Quinto. Que previamente a la aprobación de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar se remitió su anteproyecto al Poder Ejecutivo federal, representado por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, la Secretaría de Economía, la Secretaría de Gobernación y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como a las organizaciones de abastecedores de caña de azúcar y a los industriales agrupados en la Cámara Nacional de las Industrias Azucarera y Alcoholera (CNIAA), de todos ellos se escucharon sus opiniones y recogieron sus observaciones.
Sexto. Finalmente, el proyecto de ley aprobado por la H. Cámara de Diputados incorporó las opiniones y observaciones de forma y fondo del anteproyecto que fue sometido al escrutinio de diputados de todas las fracciones parlamentarias representadas actualmente en el Congreso de la Unión, asesores de las mismas, organizaciones de abastecedores de caña de azúcar, de la industria azucarera y de las instituciones de educación e investigación.
Séptimo. Fue a través de este amplio proceso que se logró arribar a la aprobación del proyecto de Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar en la Cámara de Diputados, confirmándose elementos coincidentes que permitieron, a su vez, identificar y comprender a mayor profundidad otros más, situación que desde luego reforzó el estudio de las iniciativas presentadas anteriormente respecto a este mismo tema, incluyendo la minuta con proyecto de decreto por el que se adicionan tres artículos transitorios a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable aprobada por el Senado de la República el 29 de abril de 2004.
Octavo. En particular, en lo que se refiere al contenido de la minuta aprobada por el Senado, que propone la adición de tres artículos transitorios a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, para quedar como sigue:
Artículo Undécimo. Como parte del Programa Especial Concurrente al que hace referencia el artículo 14 y el artículo décimo transitorio de esta ley, y en los términos de la Ley de Planeación, el Ejecutivo federal deberá elaborar y publicar en el Diario Oficial de la Federación el Programa Especial Azucarero. Para el ejercicio del 2004 las asignaciones presupuestales estarán sujetas al presupuesto aprobado por la Cámara de Diputados.
Artículo Duodécimo. El Programa Especial Azucarero deberá contener para el corto y mediano plazos objetivos, estrategias, metas, instrumentos, asignación de responsabilidades, mecanismos de coordinación interinstitucional y con los gobiernos de los estados y demás agentes que intervienen y calendario para la ejecución de las acciones, así como proveer un esquema integral de financiamiento, con el propósito de propiciar el ordenamiento, fortalecimiento y transparencia del mercado interno del azúcar, el impulso a la mecanización del campo cañero y el desarrollo tecnológico y la modernización y optimización de la capacidad instalada de los ingenios azucareros.
Artículo Decimotercero. El Programa Especial Azucarero deberá prever asimismo los mecanismos que permitan vigilar el estricto cumplimiento de los derechos y obligaciones adquiridos en los acuerdos internacionales y agrícolas internacionales suscritos por nuestro país, y disponer así de los instrumentos y las acciones a implementar en caso de que sus disposiciones se transgredan, a efecto de propiciar condiciones justas y equitativas para el desarrollo de la industria azucarera nacional.
Del análisis del texto del proyecto de Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, específicamente del artículo 9º, que a la letra dice:
Artículo 9º. La Secretaría deberá formular el Programa Nacional de la Agroindustria de la Caña de Azúcar que será presentado, para su aprobación, al titular del Ejecutivo federal, de acuerdo con el Comité Nacional, el que deberá incluir, como mínimo, el balance general de edulcorantes totales, las necesidades de financiamiento de inversión para el campo cañero y fábrica y la forma de atenderlas, y la determinación de excedentes para afecto de los convenios y tratados comerciales celebrados con otros países, informando de esto último a la Secretaría de Economía para los efectos correspondientes; con el objeto de establecer para el corto, el mediano y el largo plazos los objetivos, estrategias, metas, instrumentos, asignación de responsabilidades, mecanismos de coordinación interinstitucional y con gobiernos estatales y municipales para propiciar el ordenamiento, fortalecimiento y transparencia del sistema-producto caña de azúcar.
Se desprende que estos tres artículos propuestos en la minuta en comento, los cuales se proponen adicionar al texto de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, quedan subsumidos en la minuta con proyecto de Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar que el pasado mes de marzo fue aprobada en la Cámara de Diputados y remitida para su dictamen correspondiente a la Colegisladora.
Cabe mencionar, que a su vez la Cámara revisora aprobó con modificaciones, el pasado 27 de abril, la minuta de la Cámara de origen la cual fue devuelta a su vez a esta última para los efectos de la fracción e) del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por lo antes expuesto y para los efectos del inciso d) del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería, y de Desarrollo Rural, someten a la consideración de esta soberanía, el siguiente
Punto de Acuerdo
Único. Se desecha la minuta con proyecto de decreto que adiciona tres artículos transitorios a la Ley de Desa-rrollo Rural Sustentable, presentada el 2 de septiembre de 2004.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede H. Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, a los 23 días del mes de noviembre de 2005.
Por la Comisión de Desarrollo Rural
Diputados: Miguel Luna Hernández (rúbrica), Ramón González González (rúbrica), Jorge de Jesús Castillo Cabrera, Gonzalo Moreno Arévalo (rúbrica), Pascual Sigala Páez (rúbrica), Ubaldo Aguilar Flores (rúbrica), Lázaro Arias Martínez (rúbrica), Myriam de Lourdes Arabian Couttolenc (rúbrica), Francisco Chavarría Valdeolivar (rúbrica), Hidalgo Contreras Covarrubias, Óscar Félix Ochoa (rúbrica), Alfredo Fernández Moreno, Margarito Fierros Tano, Víctor Ernesto González Huerta, Juan Antonio Gordillo Reyes, José Guzmán Santos, Marcelo Herrera Herbert (rúbrica), Rosalina Mazari Espín (rúbrica), Antonio Mejía Haro (rúbrica), Alberto Urcino Méndez Gálvez, Eugenio Mier y Concha Campos (rúbrica), Joel Padilla Peña, Armando Rangel Hernández (rúbrica), Alfredo Rodríguez Pacheco, Benjamín Sagahón Medina (rúbrica), Norma Elizabeth Sotelo Ochoa (rúbrica), Marcelo Tecolapa Tixteco (rúbrica), Edmundo Gregorio Valencia Monterrubio, José de Jesús Vázquez González, Adrián Villagómez García.
Por la Comisión de Agricultura y Ganadería
Diputados: Cruz López Aguilar (rúbrica), Presidente; Juan Manuel Dávalos Padilla, Gonzalo Ruiz Cerón, Edmundo Gregorio Valencia Monterrubio (rúbrica), Diego Palmero Andrade (rúbrica), Antonio Mejía Haro (rúbrica), secretarios; Julián Nazar Morales (rúbrica), Lázaro Arias Martínez (rúbrica), Carlos Blackaller Ayala (rúbrica), Gaspar Ávila Rodríguez (rúbrica), Alejandro Saldaña Villaseñor, Lamberto Díaz Nieblas (rúbrica), María Hilaria Domínguez Arvizu (rúbrica), Jesús Morales Flores, Esteban Valenzuela García (rúbrica), Rafael Galindo Jaime, Roger David Alcocer García, Arturo Robles Aguilar (rúbrica), José Irene Álvarez Ramos (rúbrica), Mario Ernesto Dávila Aranda, Javier Castelo Parada (rúbrica), José María de la Vega Lárraga (rúbrica), Rocío Guzmán de Paz, Alberto Urcino Méndez Gálvez, Miriam Marina Muñoz Vargas, Regina Vázquez Saut, Valentín González Bautista, Marcelo Herrera Herbert (rúbrica), Enrique Torres Cuadros, Víctor Suárez Carrera.
DE LAS COMISIONES UNIDAS DE AGRICULTURA Y GANADERÍA, Y DE DESARROLLO RURAL, CON PUNTO DE ACUERDO POR EL QUE SE DESECHA LA INICIATIVA QUE REFORMA LAS FRACCIONES V Y XII DEL ARTÍCULO 3O., LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 55, EL ARTÍCULO 120, EL PRIMER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 150, EL ARTÍCULO 178, EL ARTÍCULO 180 Y LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 183; ADICIONA EL ARTÍCULO 179 BIS; Y DEROGA LAS FRACCIONES II, VI Y VII DEL ARTÍCULO 179 DE LA LEY DE DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE
Honorable Asamblea:
A las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería y de Desarrollo Rural de la LIX Legislatura en la H. Cámara de Diputados, les fue turnada para su estudio la minuta con proyecto de decreto de la H. Cámara de Senadores por el que se reforman las fracciones V y XII del artículo 3o.; la fracción I del artículo 55; el artículo 120; el primer párrafo del artículo 150; el artículo 178; el artículo 180; y la fracción I del artículo 183; se adiciona el artículo 179 Bis; y se derogan las fracciones II, VI y VII del artículo 179 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
Las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería y de Desarrollo Rural de conformidad con las atribuciones que le otorgan los artículos 39 numerales 1 y 3, los artículos 40, 43, 45 en su numeral 6 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 55, 56, 57, 60, 65, 87, 88, 89, 93 y 94 y demás aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se abocaron al análisis de la minuta descrita, al tenor de los siguientes
Antecedentes
A. Durante la sesión ordinaria, celebrada el día 15 de diciembre de 2003, la Secretaría dio cuenta al Pleno de la Cámara de Diputados de la minuta con proyecto de decreto por el que se reforman las fracciones V y XII del artículo 3o.; la fracción I del artículo 55; el artículo 120; el primer párrafo del artículo 150; el artículo 178; el artículo 180; y la fracción I del artículo 183; se adiciona el artículo 179 Bis; y se derogan las fracciones II, VI y VII del artículo 179 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
B. En la misma fecha, y de conformidad con los artículos 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Presidencia de la Mesa Directiva de este órgano legislativo, dispuso el turno de la misma a las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería y de Desarrollo Rural, para su estudio y dictamen correspondiente.
C. Tomando como base los elementos de información disponibles, así como el texto de la minuta citada, las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería y de Desarrollo Rural procedieron a su análisis y estudio para cumplir con el mandato del Pleno de esta H. Cámara de Diputados.
Valoración
En los considerandos de la iniciativa de decreto aprobada en la H. Cámara de Senadores se establece que a partir de la promulgación de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS), han tenido lugar múltiples inquietudes relacionadas con la interpretación y definición conceptual de los productos básicos y estratégicos plasmados en el texto de la propia ley.
Con la finalidad de determinar, de manera definitiva y explícita estos conceptos, en el Senado de la República se presentó y aprobó un proyecto de decreto mediante el cual se hacen una serie de modificaciones, adiciones y se derogan algunas fracciones de la LDRS.
La minuta con proyecto de decreto proveniente de la Cámara de origen, tiene como objetivo fundamental hacer una diferenciación entre productos agrícolas, por un lado y productos estratégicos, por el otro.
Los primeros son aquellos "así calificados por su importancia en la alimentación, que son parte fundamental en la dieta de la mayoría de la población, en general, o diferenciada por regiones".
A diferencia, los productos estratégicos son "aquellos así calificados por su importancia en la economía de los productores del campo o de la agroindustria, cuyo proceso productivo se relaciona con segmentos significativos de la población rural u objetivos estratégicos nacionales".
En esta última categoría se incluirían, de acuerdo a los términos de la minuta, a los siguientes cultivos: la caña de azúcar, el sorgo, el café, el agave, el sotol, el cacao, la vainilla, la cebada, el algodón, la soya y el tabaco.
Con la reforma, la adición y las fracciones que se proponen derogar se pretende dar respuesta a la demanda para definir productos básicos y/o estratégicos para la planta industrial nacional y obligar al Poder Ejecutivo federal a impulsar en la banca, mecanismos para complementar los programas de financiamiento al sector, con tasas de interés preferentes en la banca de desarrollo, entre otros.
En este sentido, la reforma contempla dar preferencia a los productores de productos básicos y/o estratégicos o con bajos ingresos.
Asimismo, propone el establecimiento de un Comité Nacional de Sistema-Producto por cada producto básico o producto estratégico, el cual llevará al Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable los acuerdos tomados en su seno.
Se contempla en dicha minuta, que para procurar el abasto de alimentos y productos básicos y/o estratégicos a la población, se promoverá su acceso a los grupos sociales menos favorecidos, dando prioridad a la producción nacional.
A la vez, se propone también que el Gobierno Federal conduzca su política agropecuaria a fin de que los programas y acciones para el fomento productivo y del desarrollo rural sustentable, así como los acuerdos y tratados internacionales, propicien la inocuidad, seguridad y soberanía alimentaria, mediante la producción y abasto de los productos contemplados en la minuta.
Para cumplir con los requerimientos de la seguridad y la soberanía alimentaria, el Gobierno Federal impulsará en las zonas productoras líneas de acción en la identificación de la demanda interna de consumo de productos básicos y/o estratégicos.
A partir de ello, conducir los programas del sector para cubrir la demanda y determinar los posibles excedentes para exportación, así como las necesidades de importación.
Con fundamento en lo establecido en el artículo 45 numeral 6, inciso f) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería y de Desarrollo Rural, realizaron el correspondiente estudio, del cual se desprenden las siguientes
Consideraciones
Primero. Se reconoce que el país continúa viviendo una situación de crisis agrícola, pecuaria y forestal, misma que se ha agudizado desde 1994, con la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), y que en la actualidad es urgente revertir esta tendencia adversa.
A 11 años de la puesta en marcha del TLCAN, dos de tres pequeños o medianos campesinos viven actualmente debajo de la línea de pobreza. El éxodo rural es una constante y tiende a incrementarse. Cada vez es mayor el número de mexicanos dispuestos a dejar la patria para jugarse la vida en busca del sueño americano.
Las remesas enviadas a sus familias por los migrantes mexicanos pasaron de 3, 673 millones de dólares americanos en 1995, a 13,266 millones en 2003 y en 2005 éstas podrían alcanzar la cantidad de 18,000 millones de dólares. Esta situación tiende a desplazar los ingresos por la venta de petróleo, por la entrada neta de divisas provenientes de estas remesas.
Esta situación de pobreza, no sólo debe ser motivo de alarma, sino también debe mover a la reflexión y a la búsqueda e implementación de políticas públicas, mediante las cuales se dé una respuesta integral a esta realidad del campo mexicano.
Segundo. Es en el sector rural donde se ha tenido el impacto más dramático del TLCAN. Como país se ha perdido la soberanía y seguridad alimentaria, entendiendo a la primera como el derecho de una nación, una familia o una comunidad de contar permanentemente con el alimento suficiente, de buena calidad y culturalmente aceptado.
Por otro lado, la seguridad alimentaria se mide como la diferencia entre el consumo de alimentos y las necesidades de consumo, o sea en el ámbito nacional se suma la producción doméstica, la importación alimentaria y se descuentan los alimentos no consumidos.
Los resultados muestran que las importaciones de los granos básicos como el maíz, el frijol, las semillas oleaginosas, la carne de res, de borrego, de puerco y de pollo han aumentado de manera dramática en los últimos años. Estas importaciones se han traducido en mayor desempleo en el sector rural.
De la firma del TLCAN al 2002, tan sólo se habían perdido un millón 780 mil empleos de los cuáles 600 mil estaban relacionados con los granos básicos.
También significa que se ha perdido la soberanía y la seguridad alimentaria, y a la par se ha desplazado y arrojado a los productores a las ciudades y al vecino país del norte. Algunos campesinos emigran sólo temporalmente como parte de su estrategia de vida para asegurar la sobrevivencia de su unidad familiar a través de remesas.
Tercero. En resumen, el campo mexicano se está quedando vacío: múltiples comunidades y ejidos se convierten en pueblos fantasmas ante el embate de la política neoliberal.
Por un lado, los ganadores del TLCAN suman alrededor de unos 180 mil productores asentados en una superficie de un millón 835 hectáreas de las cuales 569 se destinan a cultivar hortalizas. Mientras, por el otro 4 millones de productores asentados en 14 millones y medio de hectáreas constituyen los perdedores de este acuerdo.
Cuarto. Ante los resultados del modelo aplicado, es urgente revisar las políticas públicas aplicadas al sector rural, lo que implica la construcción de un contexto macroeconómico favorable que genere certidumbre entre los productores, hombres y mujeres, un conjunto de políticas que en conjunto y en forma sistemática promuevan el desarrollo sustentable, competitivo, equitativo y que mejoren los ingresos y los empleos de los productores rurales.
Quinto. En este contexto, se considera que si es conveniente revisar, como todas las leyes, el texto de la LDRS vigente con el propósito de mejorarla y adecuarla a la realidad cambiante nacional e internacional. Como todas las leyes, ésta es perfectible y se observa que el espíritu que guió la propuesta de reforma, adición y derogación de las fracciones propuestas contenidas en la minuta en comento, es contribuir a clarificar el concepto y enfatizar la diferencia entre un producto básico y otro estratégico.
Sexto. En el texto vigente, la LDRS en su artículo 3o., fracción V, define a los alimentos básicos y estratégicos como "aquellos así calificados por su importancia en la alimentación de la mayoría de la población o su importancia en la economía de los productores".
Por otro lado, en la fracción XXII define a los productos básicos y estratégicos como "aquellos alimentos que son parte de la dieta de la mayoría de la población en general o diferenciada por regiones, y los productos agropecuarios cuyo proceso productivo se relaciona con segmentos significativos de la población rural u objetivos estratégicos nacionales".
En estas definiciones se percibe que la idea original del legislador fue mantener en un solo concepto, como una unidad, el carácter básico y estratégico de los productos agropecuarios.
Séptimo. En esta visión, el artículo 179 de la LDRS vigente, considera únicamente como básicos y estratégicos a los siguientes productos:
II. Caña de azúcar,
III. Frijol,
IV. Trigo,
V. Arroz,
VI. Sorgo,
VII. Café,
VIII. Huevo,
IX. Leche,
X. Carne de bovinos, porcinos, aves; y
XI. Pescado.
De esta manera, se deja abierta de manera permanente la posibilidad de incluir, mediante el mecanismo claramente definido, en la categoría de productos básicos y estratégicos a quién pudiendo tener esta categoría no aparece en la lista del texto de la LDRS vigente.
Noveno. En complemento a lo anterior, el Reglamento de la LDRS en materia de organismos, instancias de representación, sistemas y servicios especializados, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de octubre de 2004, a través de la descripción de los objetivos y atribuciones de la Comisión Intersecretarial, del Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable y los Comités Sistemas-Producto, reafirma el marco operativo de coordinación para el desarrollo rural sustentable previsto en la LDRS.
Décimo. Específicamente, el artículo 22 de dicho Reglamento establece que "la Comisión Intersecretarial, con la participación del Consejo Mexicano y los Comités de los Sistemas-Producto correspondientes, dentro de los primeros treinta días hábiles de cada año, determinará las salvedades, adiciones y modalidades a los productos básicos y estratégicos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 179 de la ley. Para la determinación de dichas salvedades, adiciones o modalidades, la Comisión Intersecretarial, recibirá y evaluará las propuestas de los Comités de los Sistemas-Producto correspondientes, dentro de los treinta días anteriores a la conclusión del año calendario".
Décimo Primero. Adicionalmente, el artículo 23 del mismo reglamento contempla que "la Comisión Intersecretarial, en casos excepcionales, con la participación del Consejo Mexicano y a propuesta de los Comités de los Sistemas-Producto correspondientes, determinará de manera extraordinaria y temporal, aquellos productos que considere básicos y estratégicos, siempre y cuando tengan por objeto garantizar la seguridad y soberanía alimentaria".
Décimo Segundo. En contraposición con el texto de la LDRS vigente, la minuta con proyecto de decreto en comento, propone separar en dos categorías los productos básicos y estratégicos, por un lado los productos agrícolas básicos y por el otro los productos agrícolas estratégicos.
Esta propuesta obedece más a la lógica de globalización que a una diferenciación real e implica un reacomodo y redefinición mundial de la producción de los países y su inserción dentro de la nueva división internacional del trabajo.
Es decir, por una parte los países dependientes del tercer mundo o emergentes, como salida de su "atraso", se especializan en productos de exportación controlados por empresas transnacionales y en productos para consumo interno.
Por el otro, los países del llamado primer mundo que se especializan en productos estratégicos con alta demanda y valor en el comercio internacional controlando el mercado mundial de carnes, granos, cereales, lácteos, entre otros, que dirigen sus inversiones a países menos desarrollados donde encuentran condiciones favorables como ventajas agroecológicas, ubicación geográfica, mano de obra barata, para integrarse competitivamente con productos de exportación.
De esta manera, los primeros, se especializan en la demanda, viendo claramente alejarse la posibilidad de ser autosuficientes desde el punto de vista alimentario y de alcanzar un desarrollo autónomo y sustentable y mientras tanto los segundos controlan el mercado agroalimentario mundial.
Décimo Tercero. Esta propuesta de desagregar a los productos básicos y estratégicos, conduce nuevamente a la falsa dicotomía de la existencia de dos tipos de agricultura. Por un lado, la agricultura de subsistencia, de autoconsumo y por el otro la agricultura comercial, las cuales merecen un trato diferenciado.
Décimo Cuarto. Dada la argumentación anterior, se concluye que es improcedente introducir la categoría de productos básicos por un lado y productos estratégicos por el otro. En contraposición, se mantendrían estas categorías tal como esta en el texto de la LDRS vigente.
De desecharse la propuesta de reforma, no hay lugar para las adiciones y la propuesta de derogar algunas fracciones de dicha ley.
Por lo antes expuesto y para los efectos del inciso d) del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería y de Desarrollo Rural, someten a la consideración de esta soberanía, el siguiente:
Punto de Acuerdo
Único.- Se desecha la minuta con proyecto de decreto por el que se reforman las fracciones V y XII del artículo 3o.; la fracción I del artículo 55; el artículo 120; el primer párrafo del artículo 150; el artículo 178; el artículo 180; y la fracción I del artículo 183; se adiciona el artículo 179 Bis; y se derogan las fracciones II, VI y VII del artículo 179 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, presentada el 15 de diciembre de 2003.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la H. Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, a los 23 días del mes de noviembre de 2005.
Por la Comisión de Desarrollo Rural:
Diputados: Miguel Luna Hernández (rúbrica), Ramón González González (rúbrica), Jorge de Jesús Castillo Cabrera, Gonzalo Moreno Arévalo (rúbrica), Pascual Sigala Páez (rúbrica), Ubaldo Aguilar Flores (rúbrica), Lázaro Arias Martínez (rúbrica), Myriam de Lourdes Arabian Couttolenc, Francisco Chavarría Valdeolivar (rúbrica), Hidalgo Contreras Covarrubias, Óscar Félix Ochoa (rúbrica), Alfredo Fernández Moreno, Margarito Fierros Tano, Víctor Ernesto González Huerta, Juan Antonio Gordillo Reyes, José Guzmán Santos, Marcelo Herrera Herbert (rúbrica), Rosalina Mazari Espín (rúbrica), Antonio Mejía Haro (rúbrica), Alberto Urcino Méndez Gálvez, Eugenio Mier y Concha Campos (rúbrica), Joel Padilla Peña, Armando Rangel Hernández (rúbrica), Alfredo Rodríguez Pacheco, Benjamín Sagahón Medina (rúbrica), Norma Elizabeth Sotelo Ochoa (rúbrica), Marcelo Tecolapa Tixteco (rúbrica), Edmundo Valencia Monterrubio, José de Jesús Vázquez González, Adrián Villagómez García.
Por la Comisión de Agricultura y Ganadería:
Diputados: Cruz López Aguilar (rúbrica), Presidente; Juan Manuel Dávalos Padilla, Gonzalo Ruiz Cerón, Edmundo Valencia Monterrubio (rúbrica), Diego Palmero Andrade (rúbrica), Antonio Mejía Haro (rúbrica), secretarios; Julián Nazar Morales (rúbrica), Lázaro Arias Martínez (rúbrica), Carlos Blackaller Ayala (rúbrica), Gaspar Ávila Rodríguez (rúbrica), Alejandro Saldaña Villaseñor, Lamberto Díaz Nieblas (rúbrica), María Hilaria Domínguez Arvizu (rúbrica), Jesús Morales Flores, Esteban Valenzuela García (rúbrica), Rafael Galindo Jaime, Roger David Alcocer García, Arturo Robles Aguilar (rúbrica), José Irene Álvarez Ramos (rúbrica), Mario Ernesto Dávila Aranda, Javier Castelo Parada (rúbrica), José María de la Vega Lárraga (rúbrica), Rocío Guzmán de Paz, Alberto Urcino Méndez Gálvez, Miriam M. Muñoz Vargas, Regina Vázquez Saut, Valentín González Bautista, Marcelo Herrera Herbert (rúbrica), Enrique Torres Cuadros (rúbrica), Víctor Suárez Carrera.
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