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Iniciativas
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Salud, a cargo del diputado Fernando Espino Arévalo, del grupo parlamentario del PVEM, recibida en la sesión del jueves 13 de octubre de 2005.
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las siguientes leyes: General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, General de Vida Silvestre, General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, General de Desarrollo Forestal Sustentable, y de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados; y del Código Penal Federal, presentada por el diputado Cuahutémoc Ochoa Fernández, del grupo parlamentario del PVEM, en la sesión del jueves 13 de octubre de 2005.
- Que reforma los artículos 56, 87, 88, 93 y 94 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Jorge Kahwagi Macari, del grupo parlamentario del PVEM, recibida en la sesión del jueves 13 de octubre de 2005.
- Que reforma el artículo 400 Bis del Código Penal Federal, presentada por el diputado Luis Antonio González Roldán, del grupo parlamentario del PVEM, en la sesión del jueves 13 de octubre de 2005.
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal del Impuesto sobre Automóviles Nuevos, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado y de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, presentada por el diputado Fernando Espino Arévalo, del grupo parlamentario del PVEM, en la sesión del jueves 13 de octubre de 2005.
- Que reforma el artículo 134 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, presentada por la diputada Jacqueline Guadalupe Argüelles Guzmán, del grupo parlamentario del PVEM, en la sesión del jueves 13 de octubre de 2005.
- Que reforma los artículos 55, 82, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por el diputado Jorge Kahwagi Macari, del grupo parlamentario del PVEM, en la sesión del jueves 13 de octubre de 2005.
Iniciativas
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY GENERAL DE SALUD, A CARGO DEL DIPUTADO FERNANDO ESPINO ARÉVALO, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PVEM, RECIBIDA EN LA SESIÓN DEL JUEVES 13 DE OCTUBRE DE 2005
El suscrito Diputados Federal a la LIX Legislatura del H. Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, 72, Inciso h), y 73 Fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los Artículos 55, Fracción II, 62 y 63 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración de esta soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que adicionan y reforman diversas disposiciones de la Ley General de Salud, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El tabaquismo es uno de los problemas de salud pública más importantes del siglo pasado y del presente. Lo paradójico de la práctica de la salud pública es que el tabaquismo es un evento totalmente prevenible que ha estado presente en el desarrollo de la sociedad, contribuyendo de manera importante en la morbilidad y mortalidad, aun a costa de la evolución que ha tenido la salud pública mundial. En el caso de México, al contrario que en otras partes del mundo, la ola epidémica del tabaquismo se encuentra en su primera fase, expresada en ascendentes tasas de morbilidad y mortalidad, así como por las mínimas actividades preventivas instrumentadas.
Se estima que en el planeta existen 1.1 billones de fumadores, de los cuales 70% vive en países en desarrollo, ello principalmente por las restricciones que existen en las naciones del primer mundo; aproximadamente un millón de ellos morirá prematuramente por enfermedades relacionadas con el consumo de tabaco, estimaciones conservadoras sugieren que, de no intervenirse enérgicamente, para el año 2030 morirán anualmente 10 millones de fumadores.
Por lo tanto es factible predecir que en pocos años México se verá inmerso en una de las epidemias de enfermedades no infecciosas más grave de su historia, y para muestra lo frío y alarmante de las estadísticas, mientras que, durante 1986 en nuestro país, el total de muertes relacionadas con el hábito de fumar alcanzó la cifra de 17,405 y para 2003 ésta supero los 54 mil, pero desafortunadamente las condiciones actuales respecto del tema en comento hacen pensar que dichas cifras habrán de incrementarse de forma importante.
La explicación de la epidemia del tabaquismo en México comprende diversos elementos, pero uno de ellos, básico para dimensionar las políticas antitabáquicas presentes y futuras, es el conocimiento de la estructura, organización, producción, comercialización y reproducción de la industria tabacalera establecida en el país, y con ello los mecanismos que se utilizan para promover la adicción al tabaco y, en consecuencia, el establecimiento de un mercado de consumo en la población.
Pero el cigarrillo es, un artículo que sus fabricantes han pretendido pasar ante sus consumidores como un producto que tiene y representa un valor, el cual participa de la oferta y demanda de un mercado, que buscarán mantenerlo como un artículo necesario para la población consumidora, aun cuando no sea esencial para la vida.
Desafortunadamente las personas no tienen derecho a elegir fumar, muy pocos adultos "eligen" fumar. La gran mayoría de los fumadores comienzan a fumar en la niñez o en la adolescencia, antes de que puedan conocer los riesgos del uso del tabaco y las propiedades adictivas de la nicotina.
Fumar se inicia por inducción y si bien parece una decisión personal, en realidad es una adicción. Hacerlo en un lugar cerrado, obligando a otros a respirar el humo es una imposición, y si hay niños es una agresión, el humo de tabaco es una de las mayores causas de contaminación en los ambientes cerrados, y es la forma de contaminación de más fácil solución, eliminando el uso de tabaco dentro de los lugares cerrados, por que esta demostrado que las áreas compartidas para fumadores y no fumadores no son la solucionan al problema, dado que esto es como tener dentro de una piscina una zona donde se permite orinar y otra donde no. ¿Ustedes entrarían?.
Por tanto si el aire se comparte, la contaminación por el humo de tabaco también.
El desarrollo del mercado internacional del cigarro es la historia de un continuo proceso de concentración de empresas; de hecho, el mejor ejemplo de empresa manufacturera concentrada mundialmente es la industria tabacalera. Hasta hace algunos años las grandes empresas del tabaco se concentraban en las seis grandes: Phillip Morris (PM), R.J. Reynolds Nabisco (RJR), American Brands, en Estados Unidos de América (EUA); British American Tobacco (BAT), la Imperial Tobacco en Gran Bretaña y la Rothmans (RO), que es una sociedad de capital británico y sudafricano. Tan sólo British American Tobacco y Phillip Morris concentran 22% de la producción mundial de cigarrillos; PM vende cigarrillos en 170 países, BAT opera en 180 países y RJR en 160. Las estimaciones de producción-consumo de cigarrillos de estas seis grandes empresas hablan de aproximadamente cinco trillones de cigarrillos en el mundo, lo que representa un consumo per cápita aproximado de 984 cigarrillos por persona en un año.
Este escenario de las compañías productoras de tabaco se ha modificado gracias al proceso de concentración de capitales de la última década; hoy se reconoce que por lo menos cuatro empresas dominan 75% del mercado mundial del tabaco: Phillip Morris, British American Tobacco y la Japan Tobacco (JT), que funcionan como empresas transnacionales y, la última, China National Tobacco. (ChiT), monopolio estatal que produce 30% de los cigarrillos de todo el mundo.
México no queda excluido de los procesos de concentración y monopolización de bienes y la industria tabacalera mexicana, tan sólo en 1900 se tenían registradas 743 empresas tabacaleras, y para 1975 la industria estaba integrada por seis empresas (La Moderna, El Águila, Tabacalera Mexicana, Fábrica de Cigarrillos Baloyán, Fábrica de Cigarrillos La Libertad y Cigarrera Nacional), sin embargo, nuevamente se llevó a cabo otra reorganización de las empresas a finales del siglo XX concentrando la industria en tres grandes empresas: Cigarrera la Moderna, Cigarrera la Tabacalera Mexicana, y la Libertad, siendo las dos primeras las controladoras del 99% del mercado.
Vale la pena resaltar que en un corto periodo de tiempo las dos principales empresas, adquirieron una serie de compromisos que fue endeudando y comprometiendo de forma importante su estabilidad y permanencia, lo que desencadeno una tendencia comercial a la baja, y puso en entredicho la rentabilidad del negocio.
Este escenario económico nacional, sumado a las restricciones gubernamentales que los EUA habían impuesto a la industria tabacalera doméstica Pilliph Morris PM y British American Tobacco BAT, creo las condiciones que las obligaba, para mantenerse como industrias rentables, a buscar nuevos mercados de consumo y producción, la alternativa más sencilla, rápida y de bajo costo, es aprovechar la situación de crisis financiera de las economías en desarrollo, dicha exploración las llevo al mercado mexicano, el cual resulto un platillo muy apetitoso y al que no se podían sustraer, concluyendo en 1997 con la compra-venta de las empresas tabacaleras mexicanas, amen de que la legislación local ofrecía una serie de prerrogativas, que hacían aun más atractivo dicho mercado.
La constante de reorganización ha caracterizado a la industria tabacalera establecida en México, se ha visto reforzada por la inyección de capital foráneo para su funcionamiento. Esta adquisición accionaría de la industria no representa una ventaja para la vida económica nacional y sí, por el contrario, una gran desventaja para las acciones en salud pública contra el consumo de tabaco en el país y en el mundo.
Esta venta accionaría de las empresas responde a la necesidad de la industria tabacalera de ampliar su mercado y obtener utilidades por la venta de cigarrillos en otros países, y con ello atenuar la pérdida que significa pagar el costo de los daños por el consumo de tabaco que legalmente les han exigido en sus países de origen; esto es posible gracias al potencial mercado de clientes, al esquema de control arancelario bajo, a la amplia apertura publicitaria y a la gran permisividad social que prevalecen en le país. Esta operación mercantil cambiará el negocio de los cigarrillos en México con un impacto directo e inmediato en la salud de población mexicana, por la mayor disposición del producto en el mercado y el uso de las técnicas de comercialización más agresivas para fomentar el consumo, y es posible que la instalación de las tabacaleras PM y BAT en México, contribuya al desarrollo de un mercado negro de cigarrillos en EUA en respuesta al elevado impuesto que se les ha establecido en ese país.
Se estima que dicho contrabando disminuirá en los siguientes años, ya que se están garantizando las condiciones para ello: mayor control aduanal, precios atractivos en el mercado doméstico y reducción de los impuestos al producto. Sin embargo, es importante señalar que la diferencia de precios con los cigarrillos que se venden en EUA hace pensar que, más que un contrabando, se trata de una venta legal de cigarrillos, probablemente impulsada por las propias compañías tabacaleras, como ha sucedido en la frontera compartida de este país con Canadá.
La estructura monopólica de esta industria le confiere la capacidad de dominio del mercado en los diferentes procesos de producción y comercialización del producto. El ejemplo de esto son el control de precios y marcas que se promueven en el país y la capacidad única que tienen ambas empresas de fijar los precios de las cosechas y de influir por ejemplo, en la normatividad y regulación de la publicidad y control de la venta de cigarrillos, como lo hemos podido constatar en los últimos años con el grotesco trabajo de cabildeo que desarrollan éstas dos empresas en pro de un objetivo común, es decir mantener o incrementar su posición en el mercado, aun a costa de la salud y el bienestar de todos los mexicanos.
La organización de la industria, el número de fábricas y el tipo de producto que elaboran permite establecer que además de ser un monopolio casi perfecto, es una industria inelástica, ya que un cambio porcentual en el precio provoca un impacto casi nulo en la cantidad demandada, por lo que ésta es solo una parte de la solución que debe ir de la mano de otras restricciones, que pretendemos estipular en el marco jurídico respectivo.
En las últimas décadas las principales compañías que controlan el mundo del tabaco establecieron una estrategia para implementar una campaña destinada a frenar cualquier iniciativa o propuesta legislativa que intentara atacar sus intereses, dicha estrategia formaba parte del "Plan de Acción Boca Ratón" que inicio Philip Morris en 1989., otra acción en este mismo sentido emprendida por la misma compañía fue el "Proyecto Whitecoat" el cual consistió en contratar algunos Seudo-científicos para intentar desacreditar cualquier investigación seria que se presentara en torno al tabaco.
En ese mismo tenor la empresa "Brittish American Tobacco" con su Proyecto Y-1 llevo a cabo la manipulación genética de las semillas del tabaco, para crear un súpercigarrillo con mayor carga de nicotina y enganchar para siempre a sus consumidores.
Con estas acciones y el acceso que las compañías tabacaleras tienen con algunos funcionarios del gobierno e integrantes del Poder Legislativo, han logrado debilitar e incluso evitar en nuestro país el establecimiento de una legislación más enérgica para el control y erradicación del tabaquismo.
Para asegurar el mercado de futuros fumadores, principalmente los niños y jóvenes de ahora, la industria ha desarrollado diversos mecanismos en tanto que ellos serán los que construyan el futuro económico de las tabacaleras, sin consideración ética, esto lo ha establecido claramente la industria, véase así la declaración realizada por Camel Filters "...para asegurar el incremento y un crecimiento a largo plazo (de esta marca)..., la marca debe incrementar su penetración en el mercado de 12 a 24 años, el cual tendrá valores más liberales y representa el futuro en el negocio del cigarrillo?" Por ello, la industria no dejará de dirigir sus esfuerzos de comunicación a la población de jóvenes, y continuará acaparando espacios de comunicación social para llevar el mensaje tabáquico a la población y en la mercadotecnia en sus puntos de venta. Tan sólo en 1996, la industria internacional de tabaco consumió 11% de su presupuesto de publicidad (5.1 billones de dólares) en los mecanismos tradicionales: periódicos, revistas y anuncios de calle; y gastó 2.4 billones de dólares en nuevas estrategias de penetración del producto, como descuentos promociónales a los vendedores de cigarrillos o programas de instalación de puntos de venta.
En México, la promoción del cigarrillo tiene, de la misma manera, una orientación hacia los jóvenes; tan sólo en 1996 se estima que la industria gastó poco más de tres mil millones de pesos en publicidad, Es evidente que una buena parte de los anuncios impresos y verbales está dirigida a jóvenes, en las principales revistas para menores de 20 años, como las deportivas y otras dirigidas al público infantil, y hasta en las catalogadas como de consejería en salud. Esto, sin tomar en cuenta la propaganda de otro tipo como los anuncios panorámicos, el patrocinio de eventos deportivos (fútbol, carreras de autos) y las promociones a través del obsequio de cajetillas o de diversos objetos promociónales, incluida la venta a menores de chocolates en forma de caja de cigarrillos. Desafortunadamente no se cuenta con datos que nos indiquen cuál es el monto que ha invertido la industria tabacalera asentada en México en el gasto promocional en eventos deportivos.
La política impositiva mexicana también ha favorecido el buen funcionamiento de estas empresas. El esquema fiscal vigente se compone de dos tipos de impuestos: el impuesto al valor agregado (IVA), que se aplica sobre el valor de venta, y el impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS), que grava el precio de venta al detallista. La carga fiscal en los cigarros ha disminuido de manera importante, lo que ha contrarrestado el incremento en los costos de producción. Entre 1981 y 1992, la tasa impositiva estaba por sobre 100%, entre 1986 y 1988 se observó la tasa más alta, 180%; encontrándose actualmente en una tasas del 110% para todos los tipos de tabaco. Otro aspecto impositivo que le da ventaja a esta industria se refiere a la importación de cigarrillos, en el Tratado de Libre Comercio se especifica una tasa arancelaria preferencial, que disminuyo hasta cero en el año 2003.
En tal sentido México se incorporó a la lista de países que servirán como puntos para la expansión del comercio de cigarrillos y, aun cuando no se desee, será un punto de expansión para mantener la epidemia mundial de tabaco.
Es evidente que en nuestro país estamos sufriendo las consecuencias de la epidemia de tabaquismo que se ha establecido en el mundo, aun cuando estemos en la fase inicial de la misma. Por ello, hay que aprovechar el momento y, desde una visión de salud pública, poner en marcha acciones efectivas de intervención que permitan el control del consumo de tabaco en el mercado doméstico, así como el de la participación de nuestro país en el abastecimiento de cigarrillos a otros países para mantener la epidemia, de ahí lo urgente y apremiante de las reformas y adiciones a la Ley General de Salud que hoy proponemos.
Es falso que los ambientes libres de humo perjudicarán a los negocios, especialmente bares, restaurantes y a la industria turística, todo lo contrario: los lugares de trabajo libres de humo tienen costos menores de mantenimiento y de seguros (de salud y de incendio, por ejemplo). Sus trabajadores son más productivos. Los fumadores y los no fumadores expuestos al humo de tabaco enferman más frecuentemente que los no fumadores no expuestos al humo de tabaco. Además los ambientes libres de humo ayudan a los fumadores a dejar de fumar.
El efecto de la prohibición de fumar en bares y restaurantes ha sido estudiado en cientos de comunidades. Los registros de ventas muestran que las mismas aumentan o se mantienen igual en los bares y restaurantes libres de humo, en comparación con aquellos lugares donde todavía se permite fumar.
Estudios que muestran otra realidad generalmente son financiados por la industria tabacalera y generalmente se basan en predicciones de los propietarios más que en los datos reales y comprobables.
Las tabacaleras no tienen derecho a poner en peligro la salud y la vida de sus empleados y clientes. En cambio el gobierno está obligado a proteger la salud y seguridad de la población, tal y como hacen cuando regulan por ejemplo el consumo de alcohol entre los conductores de automóviles, el uso de cinturones de seguridad o cuando fijan los programas de verificación vehicular para abatir los niveles de contaminación ambiental.
De ahí que la exposición al humo de tabaco de los demás no se circunscribe sólo al tema de una mala ventilación, una mejor ventilación puede reducir el olor a humo, pero no elimina los más de 4500 contaminantes químicos peligrosos que contiene. Para eliminar esos contaminantes en una oficina de tipo medio, se necesitarían tantos cambios de aire que se generaría un pequeño huracán. Además ¿por qué forzar a las empresas a invertir en costosos equipos de ventilación cuando se puede simplemente eliminar la fuente de contaminación? La medida más barata, más efectiva y más sensata es eliminar el uso del tabaco en los lugares cerrados.
Lo anterior debe ser complementado con advertencias sanitarias en los paquetes, por que las advertencias sanitarias en los paquetes de cigarrillos como las que actualmente están vigentes en nuestro país son ineficientes por ser demasiado pequeñas y dar una información poco clara, y si a ello le agregamos que los mismos no se leen por el alto nivel de analfabetismo que existe, encontramos el porque las tabacaleras aceptan tranquilamente colocar dichos avisos en las cajetillas. Si mucha gente no sabe leer estos mensajes no serán efectivos, Esta es una buena razón para incluir imágenes junto con los mensajes. Las imágenes pueden ilustrar gráficamente los daños a la salud del tabaquismo y de la exposición al humo de los demás, y pueden ser entendidas incluso sin un texto.
En países como Canadá y Brasil, donde los mensajes sanitarios son grandes y usan imágenes, éstos han hecho que muchos fumadores intenten dejar de fumar. Los fumadores dicen que la información es importante y que les advierte sobre los daños del tabaquismo sobre su propia salud y sobre la de aquellos que respiran involuntariamente el humo de tabaco. Pero estos mensajes solo son un complemento de una serie de acciones que se deben realizar.
Las restricciones legales para el consumo que se han experimentado en otros países han contribuido a generar una conciencia antitabáquica entre la población. En el caso de nuestro país ya se han impulsado acciones de restricción del fumar en edificios públicos, se han dividido áreas de fumar y no fumar en restaurantes, restricción de venta a menores y el control de publicidad televisiva; sin embargo, estas acciones no han ofrecido los resultados deseados, por lo que se requiere de un esfuerzo mayor desde una perspectiva de salud pública que fortalezca el mensaje antitabáquico en la población infantil y en los jóvenes a través de una contracultura del tabaco.
Las tabacaleras pretenden hacernos creer que la restricción de fumar vulnera los derechos de los fumadores, y no existe una mentira más grande que esa, por que si bien el fumador tiene la libertad de fumar y asumir el daño que pueda causarle, es evidente que no debería hacerlo cuando se encuentra en un lugar donde están personas que no fuman.
El derecho de cada persona termina en el límite que supone el ámbito de otra persona, por lo cual el derecho de quien no fuma se convierte así en deber del fumador. Y la libertad en su nivel más elevado emerge cuando esta persona que no fuma, sujeto de derechos inviolables, en este caso el derecho a respirar aire sin humo, es reconocida como tal, por tal motivo creemos que la presente iniciativa no puede ni debe ser rechazada, por que no existen evidencia científicas o derechos constitucionales que se conculquen con la misma, por el contrario es de las pocas propuestas que beneficia al 100% de la población.
Resulta muy atractivo lograr beneficios económicos de las tabacaleras, como quizás se pretenda argumentar hoy, pero hay que cuidar que, en caso de lograrse un acuerdo como el que hace no mucho se firmo en nuestro país en materia de publicidad, por el riesgo que ello implica, pues da a la industria las armas para mantenerse en el negocio, como ha resultado en otros países, ya que al final del camino resultará en un mayor número de jóvenes reclutados como fumadores, y en un importante número de enfermos y muertos atribuibles al consumo de tabaco. En estos términos, por sí mismas, las acciones de la salud pública mexicana contra el consumo de tabaco se convertirán en una batalla estéril del nuevo siglo por la salud y la vida de los mexicanos, si hoy no tomamos acciones más radicales y contundentes, como el problema lo demanda.
Las compañías tabacaleras con argumentos falaces dicen estar preocupadas por el tabaquismo en los jóvenes y supuestamente están ayudando con programas educativos para la juventud, pero se ha demostrado que los programas de la industria tabacalera para la prevención del tabaquismo en los jóvenes son inefectivos. Esto no es sorprendente, pues no han sido diseñados para serlo. Los documentos internos de la industria muestran que esos programas han sido diseñados como una estrategia de relaciones públicas para generar una buena impresión en los gobiernos y en el público y así evitar regulaciones efectivas, como la que hoy estamos presentando a la consideración de todos ustedes, esperando contar con su voto favorable por que más del 90% de los mexicanos no son fumadores y hoy exigen se preserve su derecho a la salud.
Estos programas tienen tres grandes beneficios para las compañías: primero, enfocan el problema de que fumar no es adecuado para los niños por la razón de que es una "elección de adultos". Con esto refuerzan el concepto de que el tabaquismo es una conducta adulta, y la hacen más atractiva a los jóvenes. Los programas típicamente no enseñan acerca de los efectos sobre la salud y reafirman el concepto de fumar como una "elección" sin mencionar el problema de la adicción a la nicotina y el hecho de que la mayoría de los fumadores quieren dejar de fumar pero no pueden. Segundo, los gobiernos que reciben fondos y cooperación de la industria tabacalera son menos proclives a implementar políticas efectivas para reducir el uso del tabaco, como ocurre en el caso mexicano, cuando en mayo de 2004 donde la Secretaría de Salud firmo un convenio con la tabacaleras donde les otorga diferentes privilegios fiscales a cambio de que éstas donen un peso por cada cajetilla vendida, condicionando las tabacaleras dicho donativo a que el marco jurídico vigente no sea modificado. Y finalmente, estos programas promueven la imagen de la industria tabacalera como "buenos y colaboradores ciudadanos" ante los ojos de la juventud y público en general.
Aunque lícito, es irresponsable e inmoral el apoyo a empresas tabacaleras, así como a los fabricantes y vendedores por medio de pactos, convenios, contratos o acuerdos para fomentar la producción, comercialización y el consumo del enemigo No.1 de la salud colectiva en la actualidad: el tabaco.
La industria del tabaco ha utilizado estrategias agresivas en todo el mundo para defender sus productos evidenciando habilidad para promoverlos, y México no es la excepción. Cualquier industria tendría el derecho de hacer lo mismo, pero la diferencia reside en que el tabaco es el único producto que, al utilizarlo legalmente y según se indica, puede matar hasta el 50% de quienes lo consumen y al otro 50% le causa enfermedades graves.
Es así como dejar de fumar redunda en beneficios inmediatos para la salud, como la reducción de 300 por ciento en el riesgo de sufrir un infarto cardiaco y de 200 por ciento de desarrollar enfermedades cerebro vascular. En promedio, el 95 por ciento de las personas de entre 15 y 29 años de edad que dejan de fumar, agregarán 10 años a su esperanza de vida, y es que de los 14 millones de fumadores en el país, aproximadamente el 10 por ciento tiene entre 12 y 17 años, la gravedad del problema requiere acciones más enérgicas de los tres niveles de gobierno, claro ésta bajo la directriz de normas jurídicas más clara y precisas.
Investigaciones recientes muestran que no sólo los fumadores crónicos, sino los niños y adolescentes expuestos al humo del tabaco sufren serios problemas de salud. Por lo tanto los padres deben estar pendientes de cómo el fumar afecta a los miembros de la familia, ya sea bebés, niños, adolescentes o adultos.
Si se comparan los hijos de personas no fumadoras con hijos de personas fumadoras, estos últimos tiene mayor riesgo de contraer neumonía, bronquitis, asma e infecciones en el oído y de desarrollar a largo plazo daños en los pulmones.
No hay duda de que la exposición al humo del tabaco daña seriamente la salud de los niños. Fumar produce una adición que es difícil de superar, además de disminuir la calidad de vida, tanto para el fumador como para la gente que le rodea.
El tabaquismo es uno de los problemas de salud pública más importantes del siglo pasado y del presente.
El hábito de fumar es causa de unas 25 enfermedades comprobadas, siendo sobre todo responsable de:
El 80-90 % de todos los casos de Enfisema-Enfermedad Pulmonar Obstructiva Crónica (EPOC).
El 30 % de todas las muertes por cáncer.
El 90 % de los casos de Cáncer de pulmón.
El 70 % de cáncer de laringe.
El 50 % de cáncer en boca.
El 50 % de cáncer de esófago.
El 30-40 % de cáncer de vejiga.
El 30% de cáncer de páncreas.
Los no fumadores que conviven con fumadores tienen un riesgo 35 veces mayor de contraer cáncer de pulmón, que aquellos que no conviven con fumadores.
El 42% de los niños con enfermedades respiratorias crónicas son fumadores pasivos.
En el mundo más de 10 000 niños y jóvenes se convierten diariamente en fumadores, los que son conocidos en la industria tabacalera como "fumadores de reemplazo", porque van sustituyendo a los que desaparecen prematuramente por muerte o porque van dejando el hábito.
El tabaquismo es también un factor de riesgo cardiovascular claramente identificado, además de ser una fuente de contaminantes que se emiten a la atmósfera y al entorno ambiental, contribuyendo de manera considerable al deterioro ecológico, sin embargo y a pesar de lo antes expuesto nos parece una ironía que la Ley General de Salud en su artículo 277 bis, establezca que en los hospitales y clínicas del sistema nacional de Salud deberán existir áreas donde se prohíba fumar, lo que por supuesto debería ser motivo de vergüenza que siga vigente, por estos y otros vacíos que existen en la materia dentro de la misma ley.
Otro dato relevante es la edad de inicio de esta adicción, ya que según la Encuesta Nacional de Adicciones de 1998 es de 12 años, pero esta edad promedio ha venido disminuyendo año con año, al mismo tiempo que se observa un acelerado incremento de la experimentación con tabaco por parte de las mujeres, los estudios de hace 10 años mostraban una relación de 13 a 1, ahora la relación es de 3 a 1, respecto de los hombres, lo anterior se corrobora con un estudio realizado en la ciudad de Tijuana, BC, para determinar la prevalencia del tabaquismo en niños y adolescentes de 6 escuelas primarias y cuatro escuelas secundarias, seleccionadas aleatoriamente. Entre los resultados más importantes destacan que el 33.6% de los escolares de 5° año de primaria han experimentado ya con cigarrillos, y existe un incremento muy evidente en la experimentación con tabaco entre el 3° y 5° año de primaria (edad promedio 10.9 años).
En este país el resultado de lo anterior es que en los últimos 20 años, murieron en promedio 420 mil personas al año, y de esas muertes 100 mil se relacionan directa o indirectamente con enfermedades causadas por el tabaco, lo cual le cuesta mucho al sistema de salud, de ahí lo urgente y prioritario de la iniciativa que hoy pongo a la consideración de este Honorable pleno.
El control del tabaquismo es un asunto de supervivencia para el sistema Nacional de Salud, ya que cada año se destina para la atención de la enfermedades relacionada con el consumo del tabaco más de 29 mil millones de pesos, que equivalen a medio punto del Producto Interno Bruto (PIB), además estimaciones del IMSS por el mismo concepto reportaron una erogación de 71 millones de Dólares anuales, independientemente de lo erogado por el ISSSTE, de ahí que el argumento insensato de que el tabaco es una buena fuente para la captación de impuestos queda exhibido ante las erogaciones que realiza el gobierno federal respecto de los míseros 11 mil millones de pesos que se captaron en el 2003 por la vía del tabaco, los impuestos sobre el tabaco no llegan ni de cerca a pagar el daño causado por su uso. Pero incluso si lo hicieran, el pago de impuestos no le otorgaría a la industria tabacalera el derecho a causar un daño equivalente a lo recaudado en impuestos. ¿Si pagan 10 millones de pesos en impuestos, tienen derecho a destruir el equivalente a 10 millones de pesos de propiedad del gobierno? Por su puesto que no podemos aceptar que la vida de los mexicanos sea menospreciada y la vean por abajo de los ciudadanos de otros países como EU e Inglaterra, pues en éstos pueblos las compañías tabacaleras enfrentan grandes restricciones que ponen en serio predicamento la subsistencia de éstas, por los daños que han causado a la salud de la población.
Otra mentira que nos quiere hacer creer la industria tabacalera es que la publicidad del tabaco no influye sobre el consumo del mismo, docenas de estudios muestran que el aumento de la promoción del tabaco está ligado a un aumento de su uso en la población general. La promoción también está ligada al inicio del tabaquismo en grupos específicos (como los niños y las mujeres) como resultado de campañas específicamente dirigidas a ellos.
Los estudios también han mostrado que la eliminación total de la promoción del tabaco disminuye su uso. Las restricciones parciales de la publicidad tienen poco o ningún impacto en el consumo, generalmente porque cuando sólo algunos medios o tipos de publicidad están prohibidos las compañías tabacaleras simplemente invierten más dinero en promoción a través de aquellas formas que todavía están permitidas.
Por tanto, en las edades tempranas es cuando se recluta la mayoría de los fumadores; la industria del tabaco tiene que atraer a diario a más de 10 mil niños y adolescentes al hábito tabáquico, a fin de reemplazar a los fumadores que lo han dejado o que murieron prematuramente a causa de alguna enfermedad relacionada con el tabaquismo, ello claro esta con complacencia de lo que establece el capítulo único del titulo décimo tercero de la Ley General de Salud, situación que no es posible que se siga tolerando, bajo ningún argumento, por lo que hoy proponemos al pleno de ésta soberanía, las reformas y adiciones necesarias a efecto de corregirlo.
No sólo convivir con padres fumadores, tener amigos adictos a la nicotina o, simplemente, los anuncios o los carteles sobre tabaco pueden provocar que los adolescentes se enganchen al hábito de fumar. Los objetos promociónales (camisetas o relojes) de las compañías tabacaleras también aumentan el riesgo de que los niños y niñas se conviertan en amantes de los cigarrillos, los estudiantes que llevan consigo algún objeto promocional tiene un riesgo 4,1 veces mayor de llegar a engancharse al tabaco que los que no poseen este tipo de productos.
Dado que los niños suelen llevar los objetos de promoción de una marca de tabaco en lugares públicos, se convierten en promotores de una sustancia y un comportamiento que mata anualmente a millares de mexicanos La publicidad del tabaco responde con eficacia a las necesidades de la industria y de los adolescentes.
El inicio en el consumo de tabaco se produce en México entre los niños y adolescentes y se consolida muy pronto durante los primeros años de la juventud, da ahí que alrededor de 60% de los fumadores ha iniciado el hábito a los 12 años, y más de 90% antes de los 20. La mayor parte de estas personas mantendrán su hábito durante el resto de sus vidas. Desde una perspectiva comercial, este hecho hace que la infancia y la adolescencia sean dos segmentos de población rentables en términos de inversión publicitaria. Como ya se ha mencionado, la respuesta negativa de una sola generación tendría, efectos devastadores desde el punto de vista comercial: en diez años, la proporción de fumadores disminuiría drásticamente en ello radica la trascendencia de las reformas y adicciones que sometemos a la consideración de este pleno.
En primer lugar, todos los jóvenes se hallan expuestos a la propaganda de tabaco y, además, gran parte de las campañas se dirigen específicamente a estos segmentos de la población (programas musicales de radio, revistas, distribuciones gratuitas de cigarrillos en fiestas juveniles y en discotecas, regalos de pins con determinadas marcas a niños y adolescentes, etcétera), resquicios que ofrece el marco jurídico vigente en nuestro país.
Por lo que el 66.6% de los mensajes publicitarios se relacionan con éxito, prestigio, esparcimiento o tranquilidad; el 24.9% se asocian con eventos deportivos; 16.6% utilizan jóvenes o hacen alusión a un símbolo de éstos y el 8.3% alude a imágenes de éxito en el amor y en la sexualidad.
En segundo lugar, una simple mirada a los anuncios es suficiente para comprobar que los mensajes, atractivamente servidos por los anuncios de tabaco, se resumen en presentar al cigarrillo como símbolo de:
Iniciación a la vida adulta y señal tanto de madurez como de personalidad propias.
Placer, capacidad de seducción y éxito sexual.
Buen estado físico y óptimo rendimiento deportivo.
Sociabilidad, cordialidad y desinhibición.
Las empresas tabaqueras utilizan el patrocinio de actividades culturales y deportivas para introducir la propaganda del tabaco, que escapa de las restricciones aplicadas a la publicidad directa.
Con la organización política de las mujeres y el reconocimiento de numerosos derechos civiles, la industria tabaquera se planteó la rentabilidad de explotar un sector hasta entonces minoritario: el mercado femenino.
Es la generación que ya sabe por experiencia propia que fumar es pocas veces un placer y mucho menos un signo de emancipación. Ahora, las adolescentes todavía desconocen por qué empiezan a fumar a pesar de saber que el humo del cigarrillo envejecerá prematuramente la piel de su rostro, disminuirá su rendimiento físico, aumentará sus riesgos de padecer enfermedades y acortará sensiblemente su vida, así como la calidad de los años vividos.
La mayoría de las personas que fuman empezaron el consumo de tabaco muy tempranamente, sin saber por qué y sin conocer las consecuencias exactas de tal decisión, entre ellas, la dependencia, que afecta al 95% de los fumadores. Por lo tanto, la mayoría de los fumadores ni empezaron ni se mantienen en el consumo de tabaco por razones de libertad de opción, entendida como tal la capacidad que puede ejercer una persona cuando, una vez que dispone de todos los elementos para valorar distintas posibilidades de conducta, elige conscientemente la que más le conviene.
Así, además de ser un producto peligroso para la salud, el tabaco es una droga capaz de generar dependencia. En estos momentos, al hablar de los efectos del tabaco sobre la salud humana, son tres los hechos científicamente contrastados y a tener muy en cuenta: el riesgo para la salud que ocasiona el tabaco en la persona que fuma; el peligro que corren aquellos que, sin hacerlo directamente, se ven obligados a respirar el humo ambiental del cigarro y, finalmente, el hecho de que sea una droga que genera dependencia.
Dado que el consumo de tabaco vive un momento de declive, la industria tabaquera intenta compensarlo dirigiendo su ofensiva publicitaria hacia las mujeres, los adolescentes, de los países en desarrollo.
De ahí que la publicidad y el marketing pueden llevar a:
Aumentar el consumo de tabaco entre las personas fumadoras,
Disminuir la motivación de los fumadores para desear dejar de fumar, y
Estimular a las personas ex fumadores a volver a fumar.
Numerosas instituciones, privadas y públicas, dependen del patrocinio de la industria del tabaco para sus actividades (deportivas, culturales y de otro tipo)
La publicidad puede ayudar a crear o reforzar la sensación de que el tabaco es un fenómeno socialmente aceptado a través del razonamiento según el cual un producto cuya publicidad está autorizada no puede ser muy peligroso.
Otro aspecto que no podemos pasar por alto es el relacionado con el peligro que corren los trabajadores de plantaciones de tabaco, ya que están expuestos continuamente a agroquímicos peligrosos, muchos de los cuales son proporcionados directamente por las compañías de tabaco, como el aldicarbo, la butralina y el endosulfán, que pueden causar daño ocular, en la piel y en órganos internos, y son potencialmente carcinógenos y mutagénicos. Según la Organización Mundial de la Salud, los trabajadores que cosechan tabaco han reportado la enfermedad del tabaco verde, un tipo de envenenamiento por nicotina causado por la absorción de la nicotina a través de la piel, este problema afecta en nuestro país a más de 8 mil jornaleros, indígenas en su mayoría, que viven de la producción de tabaco, fundamentalmente en el Estado de Nayarit, sin embargo para los que se envuelven en la bandera del nacionalismo diciendo que la presente iniciativa afecta a los productores de tabaco, les comento que, en los últimos diez años la producción disminuyo un 63.4%, mientras las importaciones crecieron un 518% y el consumo se elevo a 700 millones de cajetillas al año, no obstante lo anterior, y aunque el numero de jornaleros necesariamente ya es menor, ésta es otro arista del problema del tabaquismo que no se debe olvidar, por que mientras por un lado tenemos el rubro de la protección y preservación de la salud por otro esta el relativo al modo de vida y subsistencia de las persona y sus familias, que aunque pocas no se deben dejar de lado, en este sentido debemos comentar que es responsabilidad del gobierno federal y estatal definir y establecer los planes y programas necesarios para lograr que este pequeño grupo de trabajadores y sus familias puedan de forma gradual modificar su modus vivendi, a efecto de que no se ponga en riesgo su sobrevivencia.
Finalmente es preciso compartir con todos ustedes dos hechos que por su importancia y peso especifico tienen un impacto mayúsculo para la aprobación por parte de este pleno de la presente iniciativa; el primero se refiere a que el 05 de enero de 2005 el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa emitió el primer criterio judicial, para los establecimientos mercantiles del DF con relación a los derechos de los fumadores y no fumadores, lo cual apoya nuestra propuesta; y el segundo se refiere a que en enero de 2005 entro en vigor el Convenio Marco para el Control del Tabaco, el cual fue ratificado por más de 100 países incluyendo al nuestro, cuyos objetivos fundamentales son:
Evitar la exposición a la contaminación ambiental producida por el humo de tabaco.
Proteger a todos en la población mundial actual y futura contra las devastadoras consecuencias sanitarias, sociales y económicas del consumo de tabaco
Por lo antes expuesto y con fundamento en los preceptos legales invocados, someto a la consideración del pleno de esta Honorable Cámara de Diputados, la siguiente iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforman los artículos 190, 276, 277, 277 bis., 301, 308, 309 y 421; y se adicionan las fracciones III y IV, al artículo 188, las fracciones III, IV y V al artículo 189, y los artículos 190 bis., 190 bis. 1, 276 bis., 308 bis., 309 bis., 309 bis.1, y 421 bis., a la Ley General de Salud.
Decreto
Artículo Único.- Se reforman los artículos 190, 276, 277, 277 Bis., 301, 308, 309, 421; y se adicionan las fracciones III y IV, al artículo 188; III, IV y V al artículo 189; y los artículos 190 Bis.,190 Bis. 1, 276 Bis., 308 Bis., 309 Bis., 309 Bis.1, y 421 Bis a la Ley General de Salud, para quedar como sigue:
Artículo 188.- .......
II. ...
III. Preservar el derecho de las personas no fumadoras a no estar expuestas al humo del tabaco en los sitios cerrados a los que se refiere el articulo 277 Bis de esta Ley; y
IV. La orientación a la población para que se abstenga de fumar, especialmente dirigida a menores de edad.
II. ...
III. La promoción de la salud, que considerará el desarrollo de actitudes y conductas que favorezcan estilos de vida saludables en la familia, el trabajo y la comunidad;
IV. La detección temprana del fumador, y
V. La promoción de espacios libres de humo de tabaco.
II. Promoverá y organizará servicios de orientación y atención para las personas que lo deseen, puedan abandonar el hábito;
III. Minimizar los riesgos y daños causados por el consumo del tabaco;
IV. Abatir los padecimientos asociados al consumo del tabaco, y
V. Atender y rehabilitar a quienes tengan alguna enfermedad atribuible al consumo del tabaco.
...
a. La magnitud, características, tendencias y alcances del problema; y
b. Los contextos socioculturales del consumo.
II. El estudio de las acciones para controlarlo, que comprenderá, entre otros:
a) La valoración de las medidas de prevención y tratamiento; y
b) La información sobre:
1. La dinámica del problema del tabaquismo;
2. La prevalencia del consumo de tabaco;
3. Las necesidades y recursos disponibles para realizar las acciones de prevención y control del consumo de tabaco;
4. El cumplimiento de la regulación sanitaria en la materia; y
5. El impacto económico del tabaquismo.
c) El conocimiento de los riesgos para la salud asociados al consumo de tabaco y a la exposición del humo de tabaco.
Artículo 190-Bis-1.- Todas aquellas concesiones o permisos que otorgue el Gobierno Federal, Estatal o Municipal, cuyo objeto sea brindar algún servicio al público, en la misma se establecerán los mecanismos necesarios para que se dé cumplimiento a lo estipulado en el Capítulo II del Título Décimo Primero, Capítulo XI del Título Décimo Segundo, Capítulo Único del Título Décimo Tercero de la presente ley.
Artículo 276.- ...... haga referencia a alguna disposición legal, con un tamaño equivalente al cincuenta por ciento por lo menos en cualquiera de las caras frontal o trasera de las cajetillas, así como una leyenda de advertencia en una de las caras laterales de las cajetillas, las cuales se alternarán con los contenidos siguientes:
IV. Fumar causa cáncer de boca y pérdida de los dientes;
V. Fumar es causa de cáncer de laringe;
VI. Niños de padres fumadores padecen más asma, neumonía, sinusitis y alergias; y
VII. Fumar es causa de impotencia sexual.
Las leyendas e imágenes deberán abarcar al menos el 50% de la superficie total de la cajetilla, empaque o envase en que se venda el tabaco.
...
.........
Artículo 276 Bis.- En todos los empaques y envases en que se expenda o suministre tabaco al menudeo o al por mayor en el interior de los Estados Unidos Mexicanos, deberá figurar la declaración: "Para su venta exclusiva en México".
Artículo 277.- ...
No se venderán o distribuirán cigarros a los consumidores en empaques que contengan menos de catorce cigarros, cigarros sueltos o tabaco picado en bolsas de menos de diez gramos.
No se venderán o distribuirán cigarrillos en farmacias, boticas, hospitales, centros de salud, centros deportivos, ni escuelas de nivel preescolar hasta bachillerato o preparatoria.
Artículo 277-Bis.- En los Estados Unidos Mexicanos, queda prohibida la práctica de fumar en los siguientes lugares:
II. En los locales cerrados y establecimientos en los que se expenden alimentos y bebidas para su consumo en el lugar;
III. En los establecimientos particulares en los que se proporcione atención directa al público, tales como oficinas bancarias, financieras, comerciales o de servicios;
IV. En las oficinas de cualquier dependencia o entidad de la Administración Pública Federal, estatal o municipal y de los órganos autónomos de orden Federal o local; oficinas, juzgados o instalaciones del Órgano Judicial Federal y local, y oficinas administrativas, auditorios, módulos de atención, comisiones o salas de juntas del Congreso de la Unión y de los órganos legislativos locales incluyendo al del Distrito Federal;
V. En las áreas cerradas de los centros de trabajo , salvo que tengan extractores de aire o sistemas de reciclamiento de aire puro con separaciones físicas, siempre que estén autorizados por la Secretaría de Salud;
VI. En hospitales, clínicas, centros de salud, centros de atención médica públicos, sociales o privados, salas de espera, auditorios, bibliotecas y cualquier otro lugar cerrado de las instituciones médicas;
VII. En unidades destinadas al cuidado y atención de niños y adolescentes, adultos mayores y personas con capacidades diferentes;
VIII. Bibliotecas Públicas, Hemerotecas o Museos;
IX. En áreas cerradas de instalaciones deportivas;
X. En centros de educación inicial, básica a media superior, superior y posgrado, incluyendo auditorios, bibliotecas, laboratorios, salones de clase y sanitarios;
XI. En los cines, teatros y auditorios cerrados a los que tenga acceso el público en general;
XII. En los elevadores de cualquier edificio;
XIII. En los vehículos de transporte público de pasajeros, escolar o de personal; y
XIV. En cualquier otro lugar que en forma expresa determine la Secretaría de Salud, las entidades federativas y municipios, en su ámbito de competencia.
La Secretaría de Salud en su caso y los gobiernos de las entidades federativas establecerán las disposiciones reglamentarias correspondientes.
Artículo 301.- ..... y las bebidas alcohólicas, así como .......
Artículo 308.- La publicidad de bebidas alcohólicas deberá ajustarse a los siguientes requisitos:
?bebidas alcohólicas, así como advierta contra los daños a la salud que ocasionan el abuso en el consumo de bebidas alcohólicas.
...
Artículo 309.- ......bebidas alcohólicas, se ajustarán .......
Artículo 309-Bis.- Queda prohibido a la industria tabacalera el patrocinio directo o indirecto de cualquier tipo de evento, ya sea cultural, social o deportivo.
Queda prohibida la fabricación, venta, distribución u obsequio, primaria o secundariamente de golosinas, refrigerios, juguetes o cualquier otro objeto que tengan o contengan las características visuales de cigarro, puro o empaque de cigarros.
También queda prohibida la distribución u obsequio de muestras de productos de tabaco; así como la venta, distribución u obsequio de cualquier artículo promocional de tabaco o de sus marcas.
Artículo 309-Bis1.- Los empaques y etiquetas de los productos de tabaco no promocionarán mensajes relacionados con éste, de manera falsa, equívoca o engañosa que puedan inducir a error con respecto a sus características, efectos a la salud, riesgos o emisiones y no emplearán términos, elementos descriptivos, marcas de fábrica o de comercios, signos figurativos o de otra clase que tengan el efecto directo o indirecto de crear la falsa impresión de que un determinado producto de tabaco es menos nocivo que otro. Quedan prohibidas expresiones tales como "bajo contenido de alquitrán", "ligeros", "ultra ligeros", "suaves", "light" y cualquier otra que determine la Secretaría de Salud.
Artículo 421.- ...... 276, 276 Bis,276 Bis 1, 277, ...
Artículo 421-Bis.- Se sancionará con una multa equivalente de quince hasta 100 veces el salario mínimo general diario vigente en la zona económica de que se trate, a la persona que viole la disposición contenida en el artículo 277 Bis.
Se sancionará con una multa equivalente de cuatro mil hasta diez mil veces el salario mínimo general diario vigente en la zona económica de que se trate, a los propietarios, poseedores o responsables de los lugares que violen la disposición contenida en el artículo 277 Bis.
Transitorios
Primero. El Presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Lo estipulado en los artículos 276, 276-Bis. y 309-Bis. 1, se aplicará para los envases y empaques con fecha de producción a partir del 01 de junio de 2006.
Tercero. Lo estipulado en el artículo 277 Bis., 308-Bis, y 309-Bis deberá cumplirse cabalmente a partir del 01 de enero de 2007.
Cuarto. El Ejecutivo Federal promoverá ante las autoridades competentes, que se realicen las acciones necesarias para ayudar a los cultivadores de tabaco que se vean afectados por la aplicación de la presente Ley, a llevar a cabo la transición de la producción agrícola hacia cultivos alternativos de manera económicamente viable.
Dip. Fernando Espino Arévalo (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Salud. Octubre 13 de 2005.)
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LAS SIGUIENTES LEYES: GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE, GENERAL DE VIDA SILVESTRE, GENERAL PARA LA PREVENCIÓN Y GESTIÓN INTEGRAL DE LOS RESIDUOS, GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE, Y DE BIOSEGURIDAD DE ORGANISMOS GENÉTICAMENTE MODIFICADOS; Y DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL, PRESENTADA POR EL DIPUTADO CUAHUTÉMOC OCHOA FERNÁNDEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PVEM, EN LA SESIÓN DEL JUEVES 13 DE OCTUBRE DE 2005
Cuauhtémoc Ochoa Fernández, diputado de la LIX Legislatura del H. Congreso de la Unión, integrante del grupo parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en los artículos 71 fracción II y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 26 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 55 fracción II, 56, 60 y 64 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, ocurre a solicitar se turne a la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, para su dictamen y posterior discusión en el Pleno de la Cámara de Diputados de la Quincuagésima Novena Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, la siguiente iniciativa de ley:
Antecedentes
El compromiso asumido por México en el desarrollo de la responsabilidad por daños ocasionados al ambiente y a las personas.
En 1992, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Ambiente y el Desarrollo, la comunidad internacional acordó adoptar un enfoque para el progreso de los pueblos que protegiera el medio ambiente, mientras se aseguraba el desarrollo económico y social.
Desde entonces, México, al igual que el resto de la comunidad internacional, se comprometió a legislar en materia de responsabilidad por daños ocasionados al ambiente, indemnización y compensación de las víctimas de la contaminación, y para hacer posible el acceso efectivo de la ciudadanía a los tribunales que impartan justicia en materia ambiental.
Los principios 10, 13 y 16 de la histórica Declaración de Río de Janeiro de 1992, señalan que:
El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda,
Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el de resarcimiento de daños y los recursos pertinentes".
A pesar de esta declaración, la normatividad mexicana no responde aún a las expectativas de justicia de las comunidades, de la sociedad, no garantiza en los hechos los principios reconocidos por el derecho ambiental. Es necesario legitimar a los ciudadanos para posibilitar su acceso a los tribunales. Es indispensable propiciar la intervención del Poder Judicial en la solución de los conflictos ambientales. Es impostergable construir un sistema de justicia que posibilite la acción corresponsable del gobierno y la sociedad civil en la protección del ambiente, garantice la efectiva reparación de los daños, la atención a las víctimas de la contaminación, al mismo tiempo que desincentive económicamente a quienes no han optado por el cumplimiento de la normatividad que tutela el ambiente.
Resulta de la mayor trascendencia legislar para que las aspiraciones de justicia, y el compromiso de México frente a sus ciudadanos y la comunidad internacional, se traduzcan en un sistema jurisdiccional que atienda con toda eficacia, los conflictos sociales producidos por los daños que se ocasionan al ambiente, y las afectaciones de la salud e integridad de los mexicanos.
La magnitud de los daños ocasionados al ambiente y a las personas como justificante de un nuevo sistema de responsabilidad.
El desarrollo legislativo en materia de responsabilidad ambiental, se ha vuelto inaplazable a la luz de numerosos casos de daños graves ocasionados al ambiente y a la salud e integridad de las personas.
En los últimos años se han registrado en nuestro país un sinnúmero de acontecimientos que han tenido como resultado la contaminación de cuerpos de agua, suelos, subsuelo, manto freático y acuíferos. Se han hecho públicos casos de emisiones puntuales de contaminantes que han impactado a sectores amplios de la sociedad, descargas ilícitas de aguas residuales, desecho clandestino de residuos peligrosos, encallamiento de embarcaciones en bancos de coral en áreas naturales protegidas, así como la construcción ilegal de proyectos sobre manglares y en zonas en las que se ocasiona ilegítimamente la deforestación y el cambio de uso de suelo de nuestros bosques y selvas.
Estos precedentes, así como la naturaleza del daño ambiental disímil a la del daño civil patrimonial, son elementos determinantes que justifican la necesidad de crear un régimen especial de responsabilidad ambiental, fuera de los Códigos Civiles y de Procedimientos ordinarios.
México ha acumulado por décadas experiencias de pérdida, deterioro, y afectaciones negativas de sus elementos naturales, hábitat y ecosistemas, así como de afectación a la salud e integridad de las personas, atribuidas a sujetos y empresas individualmente determinados, suficientes para afirmar la necesidad de un nuevo régimen jurídico de responsabilidad, adecuado y congruente a las características del daño ambiental. Sucesos de trascendencia internacional, como los derrames petroleros del pozo IXTOC I, en junio de 1979, superado en magnitud únicamente por los derrames provocados en la Guerra del Golfo Pérsico, o casos tan recientes como los vertimientos y fugas en Nanchital, Veracruz, en diciembre del 2004, evidencian lo anterior.
La contaminación y decesos ocasionados por la liberación de materiales y residuos peligrosos en el ambiente, como aquellos producidos por las explosiones de la empresa de agroquímicos ANAVERSA, en el estado de Veracruz, y las muertes y afectaciones a la salud de la victimas acaecidas años después, demuestran la persistencia en el tiempo del daño ambiental, y el inaplazable desarrollo de un sistema eficiente y justo de indemnización y compensación de las víctimas de la contaminación.
La responsabilidad jurídica debe reconocer que los daños a los recursos naturales pueden ser irreparables, como fue probado con los encallamientos de las embarcaciones Leeward, en Quintana Roo, y Rubin en el Parque Arrecifal Veracruzano. Lo que evidencia también la necesidad de crear figuras jurídicas de compensación ambiental o ecológica.
Los efectos nocivos sobre amplios grupos de población ocasionados por la liberación de contaminantes peligrosos en el ambiente, como los imputados a las empresas Pyosa en Monterrey, Peñoles en Torreón, Metales y Derivados en Tijuana, Cromatos de México, en el Estado de México, Fundidora Asarco en Ciudad Juárez, Pemex en Nanchital, Veracruz, entre otras, hacen patente la necesidad de un sistema integral de responsabilidad por daños al entorno, que incluya también la atención a los efectos de éstos en la integridad de las personas. Lo mismo puede decirse de los múltiples casos de desecho de residuos peligrosos generadores de amplios impactos al ambiente, como los acontecidos en el Municipio de Cadereyta, Nuevo León, así como los documentados en el estado de México.
La responsabilidad ambiental institución jurídica diversa a la responsabilidad civil.
La reparación del daño ambiental no puede ser abordada por el sistema de responsabilidad civil ordinario, que resulta para ello ineficaz e insuficiente.
El daño ambiental es un daño social y difuso dado a que recae sobre bienes que son objeto de interés general y colectivo, y que puede o no concretase sobre derechos individuales. Puede considerarse como un daño público, teniendo en cuenta que muchos de los bienes con carácter ambiental cumplen una función social. En contraste, el daño civil o privado, con el que la normatividad vigente incorrectamente pretende asociar al daño ambiental, siempre ha de ser individualizado, atribuido en detrimento de una persona en lo particular, lo que resulta incompatible con la naturaleza de los bienes ambientales.
De lo anterior deviene la necesidad de contar con un sistema de responsabilidad ambiental al alcance de la ciudadanía, en el cual el Juez pueda allegarse oficiosamente de elementos probatorios, suplir las deficiencias de la parte actora como sucede en las materias laboral y la agraria, valerse de las opiniones de las instituciones administrativas ambientales, e incluso de instituciones académicas y de investigación especializadas.
El daño ambiental en muchas ocasiones es de difícil o imposible valoración económica. El daño civil tradicional, en contraste, para ser resarcido ha de evaluarse económicamente. En los casos de daños ambientales los reclamos deben ser de restauración o de descontaminación, y solo ante su imposibilidad técnica o material, de compensación, aunque ésta no deberá ser en términos monetarios, sino en función de los servicios ambientales perdidos.
La reparación del daño patrimonial civil, con el cual no puede identificarse al daño ambiental, se hace habitualmente a través de instrumentos de reparación sustitutiva, como la indemnización, instrumento que resulta insuficiente para la reparación de la mayoría de los daños ambientales. En materia de responsabilidad ambiental no se trata de restituir el equilibrio patrimonial de un perjudicado, sino de restituir las cualidades físicas, químicas o biológicas de los elementos naturales, hábitat y ecosistemas perdidos.
Los daños ambientales pueden ser jurídicos o antijurídicos, pueden ser producidos por conductas activas u omisivas, pueden tener efectos diferidos o sobrevenidos en los que se requiere del transcurso de un lapso prolongado de tiempo, desde que se produjo el hecho o actividad causante del daño, hasta el momento en que se manifiestan sus efectos. Todo lo cual debe ser reconocido en un sistema de responsabilidad especial, que atienda a plazos de prescripción de las acciones para acudir a los tribunales amplios, diversos a los contenidos en los insuficientes preceptos de la normativa civil ordinaria.
El daño ocasionado al ambiente puede manifestarse en lugares lejanos a aquél en el que se produjo el acto que lo originó, lo que hace necesario considerar la responsabilidad ambiental no solamente por daños directos, como sucede en materia civil, sino fundamentalmente indirectos, como ha sido reconocido por la Ley de Responsabilidad por Daños Nucleares. Los daños ambientales pueden ser irreparables, lo que hace necesario prever figuras de compensación ambiental ajenas al factor económico.
Finalmente, los daños ambientales pueden ocasionar efectos adversos sobre la salud humana, lo que justifica un sistema de responsabilidad ambiental que reconozca esta vinculación causal.
La realidad indica que nuestra sociedad se preocupa por el daño infligido a los componentes del ambiente, y lo percibe como un peligro para la calidad de vida, la salud y los intereses de los seres humanos. Un sistema de responsabilidad ambiental debe atender con eficacia dicha preocupación.
El acceso de la ciudadanía a la jurisdicción y la intervención activa del Poder Judicial de la Federación en la resolución de los conflictos ambientales.
La necesidad de crear un sistema de responsabilidad ambiental, no solo obedece al reclamo de reparación de daños ocasionados al entorno, sino fundamentalmente a la demanda social de participación directa en la tutela del ambiente, que requiere del acceso efectivo y sin intermediación a los tribunales del Poder Judicial, así como la participación activa de éste en la resolución de los conflictos ambientales.
Lo anterior, ha sido expresado con claridad por expertos de todo el mundo, en el marco de la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible de Johannesburgo, que fue celebrada en el 2002 para revisar los compromisos de la Conferencia de Río de Janeiro. El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, auspició seis simposios de jueces, ministros, magistrados y expertos en el tema de justicia ambiental de todo el mundo, que concluyeron con la expedición de una declaración. Los Jueces y magistrados a través de la Declaración de Johannesburgo manifestaron:
La Declaración internacional de Río de Janeiro, adoptada por nuestro país3, hace patente el reconocimiento de la comunidad internacional, y el compromiso de México, respecto a esta afirmación:
El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional (......) deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes4.
Avance de las normas que regulan la responsabilidad por daños ocasionados al ambiente y a las personas en nuestro país.
El sistema de responsabilidad ambiental propuesto no es del todo novedoso para el sistema jurídico mexicano. Nuestros legisladores han ido progresivamente incluyendo preceptos sobre responsabilidad ambiental en las leyes ambientales sectoriales.
Así, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) prevé en su artículo 203 vigente, que:
Sin perjuicio de las sanciones penales o administrativas que procedan, toda persona que contamine o deteriore el ambiente o afecte los recursos naturales o la biodiversidad, será responsable y estará obligada a reparar los daños causados, de conformidad a la legislación civil aplicable.
El término para demandar la responsabilidad ambiental será de cinco años contados a partir de que se produzca el acto, hecho u omisión correspondiente.
Preceptos sobre la responsabilidad ambiental fueron previstos por el legislador en los artículos 106 a 109 de la Ley General de Vida Silvestre, en el Título Quinto de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, en el artículo 136 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, en la Ley de Aguas Nacionales, en el artículo 121 de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, así como en el artículo 421 del Código Penal Federal, al referirse a los Delitos Contra el Ambiente y la Gestión Ambiental.
No obstante el avance que nuestro sistema jurídico ha alcanzado en la materia, a través de estos ordenamientos, las normas sobre responsabilidad se encuentran dispersas y adolecen de preceptos tanto sustantivos como procesales que permitan su unidad y aplicación, haciéndolas contradictorios e inaplicables en la práctica. Lo que se hace evidente a propósito de la ausencia de procesos de responsabilidad ambiental en nuestros tribunales.
Los ensayos normativos se han limitado hasta ahora, a esbozar de manera limitada disposiciones sustantivas sobre reparación monetaria y legitimación, haciendo un reenvío insuficiente al Código Federal de Procedimientos Civiles, que no puede solucionar los retos y exigencias derivados de la naturaleza del daño que se pretende afrontar.
De lo anterior puede concluirse la necesidad de una reforma sistémica en la materia, que a la vez que permita llevar a la vida de nuestros tribunales los reclamos de solución de controversias ambientales por daños ocasionados al entorno, dé garantías y seguridad a los agentes económicos de que este proceso se llevará a cabo con seguridad, transparencia y equidad.
La perspectiva desde el punto de vista del derecho comparado.
El estudio comparado de los sistemas jurídicos, de países tanto de Norteamérica, América Latina, como de Europa, nos ilustra con respuestas legislativas aplicables pero aún ausentes en México. La Unión Europea se prepara para establecer la estructura de un régimen comunitario de responsabilidad ambiental, encaminado a la aplicación del principio de quien contamina paga, que tendrá por objeto obligar al causante de daños al ambiente a pagar su reparación.
Las declaraciones de principios sobre Justicia Ambiental, impulsadas por la Organización de las Naciones Unidas, como la de Johannesburgo, México y Buenos Aires, pronunciadas por magistrados, jueces, fiscales y expertos de un gran número de países del mundo, reflejan el reconocimiento de la necesidad de reformas legales en materia de responsabilidad ambiental.
En la última de las declaraciones referidas, Jueces, ministros y magistrados de un gran número de países latinoamericanos, se manifestaron respecto de la acción civil ambiental y el proceso por daño ambiental señalando, entre otros, que:
Nosotros, Jueces, Fiscales y Directores de Escuelas Judiciales, que provenimos de distintos países de América Latina, habiendo sido convocados para participar a título personal en el Simposio de Jueces y Fiscales de América Latina - Aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental por el Comité Organizador del mismo, hemos decidido, ya concluido dicho Simposio, formular la siguiente Declaración:
Teniendo en cuenta los antecedentes claramente plasmados en la Declaración de México del año 2000 y la Declaración de Johannesburgo del año 2002, hemos arribado a distintas conclusiones y recomendaciones que consideramos fundamentales para nuestra región en temas relativos a: (....) la organización de la justicia y las competencias ambientales, (.....) la acción civil y de daño ambiental (......).
Respecto de la Acción Civil Ambiental y el proceso por daño ambiental:
Estimamos fundamental mitigar la incidencia de los costos y costas en la legitimación.
Con la finalidad de facilitar la producción de la prueba, propugnamos la cooperación de organismos administrativos y universidades.
Instamos a la incorporación del factor de atribución de responsabilidad objetiva en aquéllos países de Latinoamérica que no lo contemplen en sus ordenamientos jurídicos.
Proponemos la cuantificación del daño al medio ambiente como adicional al daño material y la necesidad de establecer criterios de valoración de los bienes y servicios ambientales.
Instamos a que, en el contenido de las sentencias, se recepte el principio de la reparación integral del daño.
Estimamos de suma utilidad incluir en el decisorio la modalidad de seguimiento del cumplimiento de la sentencia.
Estimamos necesario contar en nuestros países con una acción jurisdiccional ambiental preventiva cuya sentencia tenga efectos disuasivos.
Debe darse prioridad al tratamiento de las causas que versen sobre derechos fundamentales, como la salud, la vida y el ambiente, por encima de las que traten cuestiones patrimoniales.
Estamos convencidos de la necesidad de un juez activo en los procesos ambientales, que posea amplias facultades, tales como la de promover pruebas complementarias, incorporar pruebas no aportadas por las partes e imponer multas.
Consideramos fundamental fijar como regla general en los procesos la anticipación procesal de las pruebas y medidas cautelares, a fin de evitar la pérdida de las mismas.
Observamos que deben existir procedimientos de ejecución de sentencia adecuados con los trámites sumarísimos ambientales, a fin de no desnaturalizar la garantía reconocida.
Las nuevas Constituciones latinoamericanas, reflejan los precedentes europeos relativos a los principios de la responsabilidad ambiental. La Carta política española estableció desde 1976, que "en los términos que la ley fije, se establecerá la obligación de reparar el daño". La Constitución Rusa, establece igualmente que "todos tienen derecho a una indemnización por las infracciones ecológica causadas a la salud y al patrimonio". El artículo 41 de la Constitución Argentina de 1994 señala: "el daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley". Disposiciones similares han sido incorporadas a las cartas fundamentales de Brasil (en 1988), Colombia (en 1991), Costa Rica (en 1998), Ecuador (en 1998) y Paraguay (en 1992).
Los perjuicios sociales y ambientales que se derivan de la indefinición de las responsabilidades, obligaciones y medios efectivos para defender ante los Tribunales el derecho a la salud, y el derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar de la persona, tutelados por el artículo cuarto de nuestra Constitución, ponen de relieve la necesidad de disponer de una normatividad sustantiva y procesal capaz de prevenir, controlar y sancionar los daños y afectaciones a estos bienes.
El cumplimiento de los compromisos de México asumidos conjuntamente con la comunidad internacional, la aplicación de los principios y acciones enunciados en las declaraciones internacionales de expertos en derecho y justicia ambiental, la aplicación práctica de las instituciones jurídicas que han probado éxito en otros sistemas jurídicos afines al nuestro, así como el perfeccionamiento de las figuras que han iniciado un ejercicio positivo en nuestro sistema jurídico, se proponen ahora en un nuevo Título para la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
Artículos 168 y 169. Convenios administrativos.
Se proponen adecuaciones a los artículos 168 y 169 de la LGEEPA, en los que actualmente se regula el procedimiento administrativo seguido ante la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. La reforma de estos artículos obedece a la necesaria vinculación entre los convenios voluntarios, que pueden realizarse entre los infractores y aquella institución para la reparación o compensación de los daños ocasionados al ambiente, y el nuevo procedimiento judicial propuesto que busca los mismos fines.
La iniciativa propone la convivencia de dos procedimientos que persiguen objetivos similares. El administrativo vigente que corre a cargo de las autoridades, y el propuesto para que sea impulsado directamente por la ciudadanía ante los jueces en un esquema de mayores garantías.
El procedimiento administrativo y las multas impuestas por Profepa son insuficientes para garantizar que el infractor reparará el daño. Sin embargo, los artículos 168 y 169 prevén la posibilidad de llegar a un acuerdo voluntario sobre ello con la autoridad. La propuesta busca que, en su caso, el Juez reconozca dicho acuerdo en sentencia y no imponga obligaciones económicas adicionales.
En ambos casos, se busca incentivar la resolución de los conflictos mediante el acuerdo entre las partes. Las adecuaciones a los artículos 168 y 169 se dirigen a vincular ambas instancias, así como el reconocimiento de los medios auto compositivos por las autoridades administrativas y judiciales.
Las reformas propuestas buscan asimismo dar claridad sobre el alcance de los convenios administrativos, advirtiendo que éstos no son sustitutivos ni de las resoluciones de Profepa, ni de las de la autoridad judicial.
Artículos 203 y 204. Regulación de la responsabilidad ambiental en la LGEEPA.
Resulta indispensable que la regulación de la responsabilidad por daños y afectaciones ocasionados al ambiente y a la salud e integridad de las personas, se haga en la LGEEPA.
Nuestro sistema jurídico vigente establece diversos procedimientos e instrumentos, que conviven con el concepto de daño ambiental, aún a pesar de no existir una definición legal de éste, ni normas sustantivas comunes que permitan hacer homogéneos los actos de la autoridad administrativa y judicial en esta materia.
Los instrumentos preventivos como la evaluación del impacto ambiental, voluntarios como la auditoria ambiental, hasta los mecanismos de comando y control administrativo, de auto composición, así como los civiles y penales, prevén disposiciones e instancias específicas sobre los daños ocasionados al ambiente.
La falta de sistematización y coherencia de la interacción de estos procedimientos, y de conceptos comunes frente al daño, su reparación y compensación, hace indispensable crear un dispositivo que oriente de manera uniforme los actos de las autoridades, y permita dar certidumbre al gobernado.
Para ello, el nuevo Título de la LGEEPA ahora propuesto prevé que las disposiciones sustantivas que regulan las definiciones, forma, prelación, alcance, niveles y alternativas de reparación y compensación de los daños ocasionados al ambiente previstas en la LGEEPA, serán aplicables a los convenios y procedimientos administrativos suscritos o sustanciados por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, a la auditoria ambiental, así como a la reparación y compensación del daño que corresponda a la comisión de los delitos previstos en el Título Vigésimo Quinto del Código Penal Federal. A este párrafo corresponden adiciones a la legislación penal respectiva a efecto de hacer un reenvío al nuevo apartado de la ley ambiental marco.
Artículos 203 y 204. Vinculación de la responsabilidad por los daños ocasionados al ambiente, y la responsabilidad por daños y afectaciones ocasionados a la salud e integridad de las personas.
El proyecto propuesto regula la responsabilidad respecto a dos hipótesis dañosas: la responsabilidad por daños ocasionados al ambiente, y la correspondiente a los daños y afectaciones ocasionados a la salud e integridad de las personas como resultado de materiales y residuos peligrosos que han sido liberados al entorno.
Como hemos dicho, el bien a protegerse por las normas positivas ambientales, es la calidad del ambiente y el derecho del hombre a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza. El propio artículo cuarto constitucional evidencia el binomio ambiente-salud, al señalar que toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar. La regulación de la responsabilidad se propone en consecuencia a ello.
La liberación de materiales y residuos peligrosos al ambiente es una de las actividades de mayor preocupación social y atención por parte del Estado, por el riesgo que esto genera para el ambiente y para las personas. Es por ello parte central de la regulación de la LGEEPA, así como de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos. En ambos ordenamientos se reconoce la necesidad de regular bajo la perspectiva ambiental los daños y afectaciones a la salud e integridad de la persona.
La génesis misma de la LGEEPA, y de las instituciones públicas del sector ambiental, evidencia el origen de la protección ambiental en la tutela de la salud. El artículo 73 fracción XVI de la Constitución, facultó al Congreso Federal para dictar leyes sobre salubridad general, señalando que entre las facultades del Consejo de Salubridad se encuentra la de establecer medidas para prevenir y combatir la contaminación ambiental.
Como hemos dicho, la misma LGEEPA reconoce en el principio XII previsto en su artículo 15 que:
Toda persona tiene derecho a disfrutar de un ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar.
Por otro lado, la Ley General de Salud vigente prevé:
Artículo 117.- La formulación y conducción de la política de saneamiento ambiental corresponde a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (ahora Semarnat), en coordinación con la Secretaría de Salud, en lo referente a la salud humana.
En ese sentido, se proponen normas sustantivas y procesales, no para dotar a la Semarnat con facultades administrativas que competen a la Secretaría de Salud, sino para dar acceso a la ciudadanía a un procedimiento judicial que permita abordar los efectos negativos, que los daños ocasionados al ambiente tienen a su vez sobre las personas. Es decir, se busca la atención de ambos efectos negativos a través de un mismo procedimiento especial.
Cabe señalar finalmente, que la propuesta de responsabilidad por daños ocasionados a las personas, se encuentra debidamente acotada. Las obligaciones de responder por daños o afectaciones ocasionados a las personas por contaminantes liberados al ambiente, solo devienen del manejo de materiales o residuos peligrosos.
Así, los Capítulos dos y tres del Título propuesto se dirigen a regular tanto la responsabilidad directamente relacionada con el daño al ambiente, como aquella derivada de los efectos negativos ocasionados a la persona al generar contaminación ambiental con sustancias peligrosas. El Capítulo Cuarto regula la acción y el procedimiento especial a través de los cuales podrán atenderse los daños y pretensiones previstos en los dos Capítulos referidos.
Artículo 205. Convivencia del sistema de responsabilidad ambiental con los procedimientos administrativos, penales y civiles.
La iniciativa propone una nueva alternativa de acceso a la justicia en materia ambiental, que no pretende ni debe ser excluyente de las vías desarrolladas hasta ahora, tal y como lo prevé el actual artículo 203 de la LGEEPA.
Cada uno de los mecanismos de justicia vigentes, sean administrativos, civiles, penales o de cumplimiento voluntario tiene una naturaleza, objetivos y alcances particulares. El procedimiento seguido por la Profepa se ve acotado por los principios orientadores del Derecho Administrativo, mientras que los seguidos por la comisión de delitos obedecen a los estrictos principios del derecho punitivo dado a que implican la privación de la libertad del individuo.
El sistema que se propone no busca la repetición de aquello que puede ser logrado en términos de justicia ambiental, a través de los procedimientos vigentes. Por el contrario, pretende ampliar los instrumentos resolutores de los conflictos ambientales, con posibilidades jurídicas y procesales indispensables y hasta ahora inexistentes en nuestro sistema jurídico, que resuelven lo que lo que la responsabilidad administrativa, civil o penal no ha podido atender.
El nuevo sistema se sujeta a las estrictas garantías procesales, y permite la efectiva intervención del poder judicial, pero no por ello excluye la intervención de otros procedimientos.
Artículo 206. Interés público.
A diferencia del daño civil, el daño ambiental es un daño social, toda vez que recae sobre bienes que son objeto de interés general y colectivo, y que puede o no concretase sobre derechos individuales. Puede considerarse como un daño público, teniendo en cuenta que muchos de los bienes con carácter ambiental cumplen una función social. Asimismo, la liberación de materiales y residuos peligrosos al ambiente es una de las actividades de mayor preocupación social y atención por parte del Estado, por el riesgo que esto genera para el ambiente y para las personas.
De lo anterior, la importancia de declarar como de interés público la reparación, compensación, indemnización que se proponen para el Título, y la nulidad de los acuerdos entre particulares que contravengan el sistema de responsabilidad ambiental.
Artículos 207, 208 y 209. Definición de daño ocasionado al ambiente.
El proyecto define por primera vez en la historia legislativa de nuestro país, el concepto de daño ocasionado al ambiente. Se respetan las definiciones de los elementos ambientales que se encuentran vigentes en el Título Primero de la LGEEPA.
Es necesario responder con la mayor precisión posible a la pregunta de ¿qué tanta afectación, pérdida o modificación debe considerarse como daño?. Si bien es cierto, la definición debe permitir que los daños sean lo más concretos e identificables que sea posible, se reconoce que no es viable una definición casuística e inflexible en la ley.
No obstante lo anterior, se reconoce que el artículo 36 de la LGEEPA prevé que las normas oficiales mexicanas son un instrumento de política ambiental idóneo para garantizar la sustentabilidad de las actividades, establecer parámetros y límites a observarse, así como para otorgar certidumbre a largo plazo a la inversión, e inducir a los agentes económicos a asumir los costos de la contaminación ambiental que ocasionan. Por ello, se propone utilizar dichas normas de jerarquía menor a la de la ley, para precisar técnicamente y de manera casuística los diferentes tipos de daños (daños a suelos por hidrocarburos, daños a los hábitat, etcétera).
De esta forma los agentes económicos y la Secretaría, a través del procedimiento de normalización, y de una discusión científica adecuada, podrán establecer para los casos de daños ambientales más recurrentes, los límites mínimos para considerar que ha ocurrido un daño. Cabe señalar que al estar indexadas estas definiciones al Código Penal, este mecanismo permitirá beneficiar también los conceptos penales de daño ambiental.
Las normas oficiales deberán ser un referente casuístico respecto a lo que habrá de considerarse como daño, pero la falta de expedición de estos parámetros normativos, de ninguna manera podrá considerarse como una obstáculo o excluyente de responsabilidad de aquellos que ocasionan daños.
En ausencia de normas aplicables o vacíos en la ley deberá considerarse que toda pérdida, menoscabo, afectación, etcétera, deberá repararse, es decir, es generadora de responsabilidad ambiental. Aceptar lo contrario transferiría de manera incorrecta a la Semarnat la responsabilidad por la impunidad ambiental, contrariando el sentido básico de los sistemas de responsabilidad ambiental, así como el principio "el que contamina paga" que no discrimina qué tanta contaminación es daño. La responsabilidad ambiental no puede nacer de las omisiones de la autoridad, sino de las conductas activas u omisivas del agente dañoso.
A pesar de lo anterior, se propone que las pérdidas, deterioros, menoscabos que hayan sido claramente manifestadas por el responsable y explícitamente identificadas, delimitadas en su alcance, evaluadas, mitigadas y autorizadas por la Secretaría, previamente a la realización de la conducta que los origina, mediante la evaluación del impacto ambiental, no se considerarán adversas, y por tanto, no serán daños. Lo que obedece a la lógica de sustentabilidad de éste instrumento de política ambiental.
La propuesta reconoce también la realidad causal de los daños y afectaciones a las personas en materia ambiental, al prever que la responsabilidad deviene no solo de los impactos ocasionados directamente a las personas, tal y como lo prevé nuestra legislación civil vigente, sino también de aquellos que ocurren de manera indirecta. Lo anterior ha sido ampliamente sustentado en el derecho comparado, y expresamente reconocido en nuestra legislación vigente, como lo hace la Ley de Responsabilidad Civil por Daños Nucleares. No reconocer los daños indirectos representaría un esfuerzo legislativo inútil.
Lo anterior, atiende a la fenomenología del daño ambiental, y resuelve la injusta responsabilidad que hoy se transmite indebidamente al causante circunstancial de daños por contaminación ambiental. Sin el reconocimiento de los daños indirectos, un campesino que cultiva alimentos en tierras contaminadas por residuos o aguas desechadas por un tercero, tendría que responder por los daños ocasionados a las personas que consumen dichos productos, aún y cuando no fuese responsable de dicha contaminación.
Artículo 210. Definiciones de daño a la salud y afectación a la integridad de las personas.
La propuesta define con claridad lo que se entenderá como daño a la salud de las personas para los efectos del Título. La definición contenida en el artículo 210 amplía el régimen de responsabilidad civil ordinario, precisando que cuando el medio para la causación del daño sea la liberación ilícita al ambiente de materiales o residuos peligrosos, o bien, la exposición a estos, las obligaciones indemnizatorias nacerán no solo cuando se ocasione dicha consecuencia de manera directa, sino también cuando los daños se ocasionen de manera indirecta.
Se trata de un régimen especial de responsabilidad civil optativo para quien demanda, que se justifica por su estrecha relación con el daño al ambiente, así como con la regulación de las actividades de manejo de materiales y residuos peligrosos, que son de interés público. El afectado podrá optar por acudir a la vía civil ordinaria, o bien, al régimen previsto en el nuevo Título.
A través de la definición de afectación a la integridad de las personas por materiales y residuos peligrosos liberados al ambiente, se reconoce por primera vez en nuestro sistema jurídico un adeudo a la dignidad de la persona: la introducción ilícita y no consentida de contaminantes en el organismo humano, es un hecho reprochable que requiere de una compensación.
Artículo 211. Prelación.
El daño ambiental se considera una consecuencia concurrente al daño patrimonial sufrido por los propietarios de los elementos naturales, dado a que los efectos dañosos no solo recaen en el patrimonio económico o jurídico de una persona individualmente determinada, sino también en el patrimonio ambiental de la sociedad. Esto es, el daño se ocasiona al mismo tiempo a los elementos naturales que proporcionan un servicio ecológico, como la captación de dióxido de carbono de los árboles, la fijación de los suelos, la purificación de los afluentes en los manglares, etcétera.
Por esta razón, se concede prioridad a la reparación ambiental sobre la económica.
Quien resienta el daño en términos patrimoniales podrá optar por acudir al procedimiento de responsabilidad ambiental, beneficiándose de los preceptos procesales y sustantivos que éste conlleva, o bien, acudir al proceso civil ordinario.
El régimen de responsabilidad ambiental se excluye del régimen de responsabilidad laboral y burocrático.
Artículo 212 y 213. Prevención e inhibición económica de daños ambientales: acciones ambientales complementarias.
La normatividad vigente aborda insuficientemente al daño ambiental a través de la acción y el procedimiento civiles. Lo que se propone ahora es una nueva acción de naturaleza ambiental, es decir, una acción ambiental adecuada a una forma de responsabilidad que obedece a daños y afectaciones desconocidos hasta ahora por las acciones y procedimientos tradicionales del sistema civil. La acción de responsabilidad ambiental propuesta, no es una acción civil.
El acceso de la ciudadanía a las instancias de justicia ambiental del Poder Judicial Federal, exige desarrollar dos aspectos importantes que se plasman en la acción de responsabilidad ambiental propuesta: la reparación del daño causado, y la obligación de realizar acciones ambientales complementarias adicionales cuando el daño es producto de actos ilícitos.
Los reclamos sociales de justicia ambiental tienen diferentes componentes, entre ellos, la restitución de los daños ocasionados a los elementos naturales y sus relaciones. Por otro lado, el reclamo es de prevención e inhibición efectiva de infracciones dañosas futuras, que se obtiene con la imposición de obligaciones económicas adicionales a dichos responsables.
La sociedad demanda garantías de que no sucederán más años por tóxicos, daños a los manglares y demás detrimentos en el patrimonio ecológico y en la salud e integridad de las personas, particularmente cuando éstos son ocasionados por violar normas legales de cuidado, incumplir obligaciones de desempeño adecuado en instalaciones o actividades industriales, etcétera.
A la fecha, las únicas vías de satisfacción de los reclamos de justicia ambiental, al alcance de los miembros de las comunidades afectadas por una obra o actividad, son el procedimiento administrativo y el penal, que no permiten el acceso directo de los ciudadanos a los tribunales. En ambos casos, la legislación interpone a una institución pública, entre la ciudadanía y el órgano resolutor del conflicto, que no siempre puede o quiere atender a las demandas ciudadanas.
La única forma para lograr imponer obligaciones económicas a una empresa generadora de daños ambientales, que viola la normatividad ambiental, es la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa), que solo puede aplicar en casos excepcionales hasta cincuenta mil días de salario mínimo como multa (dos millones cien mil pesos aproximadamente), cantidad notoriamente insuficiente en términos económicos para generar el efecto inhibidor deseado, particularmente cuando se trata de daños valuados en millones de dólares. Ni siquiera un Juez de Distrito Penal tiene la facultad para sancionar económicamente a las personas morales, que son frecuentemente las que utilizan prácticas corporativas ilícitas que deben ser desincentivadas.
Para que opere efectivamente el efecto de desincentivo de los instrumentos preventivos económicos, éstos deben garantizar que efectivamente se neutralice el beneficio económico obtenido por el incumplimiento de la ley, así como arrojar un costo económico adicional y significativo, que no pueda ser previsto como un costo de operación por los potenciales infractores.
El costo de la reparación de los daños ambientales ocasionados, son cubiertos frecuentemente por los seguros de responsabilidad civil contratados por los agentes contaminadores, lo que neutraliza el factor inhibitorio de la obligación de reparar el daño.
La obligación de reparar los daños no es suficiente garantía de que no se repetirán impactos al ambiente o a la salud pública, en casos tan gravosos como el del Pozo Ixtoc I, en el Golfo de México, Nanchital, Anaversa, Metales y Derivados. Baste citar que el primero de los casos mexicanos mencionados, excedió por mucho el histórico derrame de la embarcación Exxon Valdéz sucedida en Alaska, Estados Unidos. Los costos de reparación del caso Exxon Valdez fueron de aproximadamente 2.2 billones de dólares. Los tribunales de los Estados Unidos impusieron a la empresa responsable una obligación económica adicional a la reparación del daño de aproximadamente 5 billones de dólares, para asegurarse que se generaría el suficiente factor inhibitorio para prevenir casos similares en el futuro. En contrate, en México la sanción administrativa máxima que puede imponer la Profepa es a penas de dos millones cien mil pesos. La presente iniciativa propone la imposición de obligaciones económicas adicionales, pero prevé un tope máximo de ciento cincuenta y cinco millones de pesos, que serán aplicados directamente en beneficio del ambiente, y no irán al patrimonio del demandante, ni al erario público. El mínimo de esta obligación económica será de cinco días de salario mínimo general vigente.
El procedimiento administrativo utilizado por la Profepa, resulta inseguro e insuficiente para garantizar la adecuada imposición de montos económicos amplios como el propuesto, considerando el corto tiempo de su sustanciación, así como el hecho de que esa institución es juez y parte. El procedimiento judicial de responsabilidad ambiental que ahora se propone resulta idóneo para el fin referido, considerando la relación triangular imparcial actor-juez-demandado, así como el amplio periodo probatorio al alcance de las partes. Es decir, este tipo de obligaciones solo deben de ser impuestas por el Poder Judicial.
Lo que se plantea en esta propuesta, es la actuación ciudadana independiente de las autoridades administrativas, pero con un fin común, que no solo es el de procurar la reparación de los daños ecológicos, sino también el de abatir, inhibir y prevenir de manera eficiente los actos violatorios de la normativa ambiental. La iniciativa promueve la conjunción de los esfuerzos y recursos del gobierno, con los de la ciudadanía que sufre el daño ecológico. En suma, se busca la corresponsabilidad social efectiva en el abatimiento de la impunidad ambiental.
La introducción de la figura de las acciones ambientales complementarias, que puede imponer de oficio el Juez de Distrito que conoce la acción de responsabilidad ambiental, a quienes han ocasionado ilícitamente un daño al ambiente, representa la posibilidad real de que el ciudadano que ejercita esta acción, pueda reclamar al Tribunal sin intermediación de institución pública alguna, y en adición a la reparación o compensación de los daños ocasionados por el responsable, la imposición de una inversión económica adicional por haber cometido uno de los hechos ambientales más reprobables: la violación de la normatividad ecológica que genera un daño al entorno o a las personas.
El primer efecto de la responsabilidad por daños propuesta, lo constituye el restablecimiento de la situación conforme a derecho, aunque no deja de admitir que dicha solución, en modo alguno, satisface el sentimiento de justicia. El segundo efecto es de carácter económico, accesorio, adicional y eminentemente inhibitorio.
Los críticos a la admisión de la figura de obligaciones económicas adicionales impuestas por un Juez, sostienen que el único interés que tiene el derecho civil, es la reparación de los daños sufridos por la víctima con motivo del acto ilícito cometido por otro, lo que sitúa al tema en la materia de la responsabilidad civil. En cambio, las obligaciones económicas adicionales, señalan, en cuanto persiguen una forma de desincentivar futuras infracciones, resultan extrañas al ordenamiento jurídico civil privado, perteneciendo por su naturaleza, al ámbito de lo publicístico.
Sin embargo, los argumentos esgrimidos en aras de sostener esa posición se han reconocido insuficientes en el derecho comparado latinoamericano, y particularmente en el desarrollo de acciones ambientales, que como hemos dicho, son de interés público, no privado.
La acción que se propone en un nuevo Título de la LGEEPA, es una acción frente a los tribunales, pero no de carácter civil; se trata de una verdadera acción ambiental.
Por otro lado, la objeción sustentada en la ausencia de antecedentes de la sanción económica, en las fuentes del derecho civil mexicano, no es atendible tampoco, particularmente frente a la globalización que ha difundido con tanta eficacia sus aspectos negativos, por lo que debe correr idéntica suerte aquello que ha demostrado funcionar correctamente para poner coto al daño ambiental ilícito en casos menores (multas impuestas por la Profepa). Si algo puede corregir las políticas corporativas ilícitas, son los instrumentos económicos punitivos.
Homologación de la normatividad sobre responsabilidad ambiental en el área de libre comercio de América del Norte.
La obligación adicional de invertir en acciones ambientales complementarias, que se propone imponer al responsable de dañar el ambiente y violar la ley, resulta indispensable para homologar los instrumentos económicos preventivos previstos en la normatividad ambiental de Estados Unidos y Canadá.
Uno de los argumentos de mayor solidez para la creación el Acuerdo Paralelo del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en materia ambiental, fue precisamente el que México debería desarrollar sus estándares e instrumentos normativos ambientales, para homologarlos con aquellos previstos en los sistemas jurídicos de Canadá y Estados Unidos, de manera tal que se garantizara que la ley ambiental se aplicaría efectivamente en nuestro territorio.
Como se ha expuesto, el sistema de responsabilidad administrativa y penal no ha logrado ese propósito, fundamentalmente por que no representa un factor económico real que desincentive el incumplimiento de la ley, o la producción de riesgos y daños injustificados al ambiente o a los mexicanos.
La diferencia en la posibilidad real, de enfrentar consecuencias económicas importantes por dañar el entorno o a las personas, que se da entre México y sus socios comerciales, representa un incentivo desafortunado para la migración al territorio nacional de empresas transnacionales infractoras y contaminantes. Lo que se extiende a los defraudadores en la prestación de servicios ambientales, tales como el de manejo y la disposición de residuos peligrosos.
Múltiples casos documentados evidencian lo anterior. El expediente de hechos publicado por la Comisión de Cooperación Ambiental de América del Norte (CCA), sobre la importación y abandono de residuos peligrosos en México por la empresa norteamericana Metales y Derivados, evidencian lo afirmado. Este caso notorio expuso la ineficacia de los procedimientos y sanciones administrativos y penales, para inhibir actividades transnacionales fraudulentas, así como para lograr la neutralización de los riesgos sanitarios generados a cientos de habitantes de la colonia Chilpancingo, en Tijuana Baja California. Aún a pesar de la conclusión de los procedimientos administrativos y penales, el gobierno de México fue incapaz de lograr la reparación de los daños ocasionados al ambiente, la neutralización del riesgo a la salud, y el retorno de los materiales y residuos abandonados dolosamente a los Estados Unidos.
A diferencia de las Agencias ambientales y comunidades extranjeras, la Profepa y los ciudadanos mexicanos no tienen facultades para acudir a los tribunales a demandar acciones como el embargo y remate del predio e instalaciones de una empresa, como Metales y Derivados, para solucionar el conflicto ambiental. En este emblemático caso, los costos de la restauración fueron asumidos por el gobierno federal, en sustitución y beneficio del propio infractor que reside impunemente en los Estados Unidos. El mensaje fue muy claro: México no puede obligar a los infractores a reparar los daños ocasionados al ambiente. La sociedad mexicana no puede acudir a los Tribunales para demandar la neutralización de los riesgos, ni el embargo de bienes de los responsables. En México no cuesta nada contaminar, ni dañar la salud de las personas.
Lo anterior, evidencia la exigencia de un sistema judicial de responsabilidad ambiental al alcance de la ciudadanía.
Constitucionalidad y legalidad de las acciones ambientales complementarias. Proporcionalidad de los montos de inversión.
Nuestra legislación vigente reconoce la facultad de los Jueces de Distrito Civiles para imponer medios de apremio y sanciones, así como otras obligaciones de carácter económico o consecuencias jurídicas adicionales a la reparación de los daños, como resultado de actos lícitos o ilícitos. Los preceptos que se proponen resultan perfectamente acordes con nuestros principios constitucionales.
Por ejemplo, el Código Civil Federal prevé que el que se apodere de un bien vacante sin cumplir lo prevenido en la ley pagará una multa, o bien, que el arrendador que fuere vencido en juicio sobre una parte de la cosa arrendada, está obligado a conceder una disminución en la renta o la rescisión del contrato, además del pago de los daños y perjuicios.
Es clara la presencia de figuras de naturaleza económica, adicionales a la reparación del daño, en el marco del derecho civil mexicano. Existen preceptos directamente encaminados a lograr enderezar la conducta impropia, abusiva o ilegítima de un sujeto en el proceso civil, tales como las medidas disciplinarias y de apremio que impone el tribunal, que incluyen la imposición de multas. Cabe señalar, que las acciones ambientales complementarias propuestas no son multas, ni penas que impone un juez, sino obligaciones civiles adicionales a la reparación del daño.
En contraste, la reparación de los daños, figura que tanto se ha dicho, forma parte exclusiva del núcleo del derecho civil, se reconoce hoy en el Código Penal Federal mexicano como una sanción pecuniaria.
La propuesta busca una visión totalizadora de las acciones ambientales complementarias, que resulta comprensiva apreciando su vocación preventiva o disuasoria a través de la inhibición económica que es la que, en definitiva, prevalece por la trascendencia social que reviste.
Por otro lado, el monto de la inversión por concepto de acciones ambientales complementarias, lo individualizará el juez tomando en cuenta fundamentalmente la capacidad económica del responsable y su ingreso, entre otros factores. Lo que garantiza que dicho monto será siempre proporcional y equitativo, y respetará los criterios jurisprudenciales de constitucionalidad, además de mantener el factor inhibitorio sin importar la condición del sujeto responsable.
Garantía de la no imposición de obligaciones económicas excesivas.
A efecto de no imponer en exceso obligaciones económicas en materia administrativa y ambiental, la propuesta prevé que si el responsable acredita haber realizado el pago de una multa impuesta por la Procuraduría Federal de Protección la Ambiente o la Comisión Nacional del Agua, en consecuencia a la realización de la misma conducta ilícita que dio origen a su responsabilidad, el Juez de Distrito deducirá dicho pago en el cálculo de la inversión por acciones ambientales complementarias, sin que ésta puedan exceder el límite previsto para el caso en este Título.
Monto de las Acciones ambientales complementarias de interés público.
Se propone que las acciones ambientales complementarias sean una obligación de interés público, dado a que el factor inhibitorio interesa no solo a quien demanda, sino a la sociedad en su conjunto. Por ello, se entenderán siempre por demandadas.
A diferencia de las multas administrativas o penales que ingresan al erario público, o de los llamados daños civiles punitivos que son pagados a la parte actora, las acciones ambientales complementarias son una obligación adicional y accesoria a la obligación principal de reparación o compensación del daño ocasionado al ambiente, consistente en actividades de protección, preservación, remediación o restauración del ambiente, con un monto de inversión equivalente a de cinco a quinientos días del ingreso del obligado, que nunca excederá los ciento cincuenta y cinco millones de pesos.
La cantidad máxima propuesta, obedece a multiplicar por cuatro el mayor monto por compensación ambiental registrado en un convenio de la Profepa, de 3.5 millones de dólares. Esa cantidad correspondió a la imposición de una obligación económica diversa a la reparación del daño, adicional a la multa y a otras obligaciones ambientales del infractor. El factor de multiplicación que se propone, corresponde al del sistema utilizado por la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos, que lo ha considerado un adecuado factor inhibitorio. Este caso documentado por infracciones graves en México, evidencia los precedentes en el uso de figuras similares al instrumento económico que ahora se propone.
Como hemos dicho, las acciones ambientales complementarias son impuestas por un Juez imparcial en un procedimiento garantista. La individualización del monto de la inversión lo hará dicha autoridad tomando en cuenta la capacidad económica del responsable, la gravedad del daño o afectación ocasionado, y el carácter intencional o negligente de la violación, y se asegurará que se neutralice el beneficio económico obtenido, si lo hubiere, se garantice prioritariamente el monto de las erogaciones del actor o actores que hayan sido necesarias para acreditar la responsabilidad, y sea suficiente para inhibir conductas futuras similares.
Pago de gastos y costas.
Debe reconocerse que en su momento destacaron en las discusiones ya superadas en otros países, respecto a figuras como la de los daños civiles punitivos o las acciones ambientales complementarias, opiniones críticas respecto al hecho de que la parte actora o demandante, es quien recibe una parte de la obligación económica de pago, y se beneficia por encima de la colectividad. El monto del pago no ingresa en su totalidad al erario público.
En el caso del sistema de responsabilidad ambiental propuesto, quien demanda no obtendrá un lucro o premio como resultado de una sentencia condenatoria, como sucede en otros sistemas jurídicos.
El juez simplemente deducirá del monto de la inversión correspondiente a las acciones ambientales complementarias a cargo del responsable, el importe de las erogaciones que el actor o actores que hayan probado su pretensión hubieren realizado para acreditar la responsabilidad, y el responsable tendrá la obligación de consignarlo al juzgado para la entrega a aquellos.
Es necesario puntualizar aquí lo reconocido finalmente en otros sistemas jurídicos:
Si fue sólo un individuo o asociación ciudadana el que demandó y, para ello, puso de manifiesto la entidad del daño o de la amenaza, hasta entonces inadvertida por la sociedad, así como la violación de la legislación por el infractor demandado, y erogó para ello cantidades importantes de recursos económicos procedentes de su patrimonio personal, a efecto de probar lo necesario frente al tribunal; no cabe sino que le corresponda una compensación económica por dichos gastos, toda vez que, de facto, ha realizado la función de las instituciones públicas que han fallado o llegado tarde a su cometido, es decir, ha realizado una función de interés público. Es decir, el actor ha realizado una función de interés público.
No se trata en suma de premiar económicamente a la ciudadanía o a las organizaciones no gubernamentales, sino únicamente compensarlos por los gastos erogados al realizar una función de interés público, que por una u otra razón no pudo ser efectuada por las instituciones administrativas públicas.
No puede pretenderse un sistema de justicia ambiental ciudadana sin viabilidad económica, es decir, uno en el que el ciudadano que demanda financie en su totalidad los altos gastos del proceso, sin obtener su devolución.
La experiencia comparada y la de nuestro país, así como las recomendaciones de los expertos internacionales antes citadas, han reconocido el enorme obstáculo que representa para el ciudadano, el costo económico de probar la acción por daños al ambiente y a las personas. Basta revisar el inexistente número de acciones intentadas ante lo tribunales federales, para hacer valer la reparación de los daños ocasionados a la vida silvestre y los hábitat, a la luz de las disposiciones vigentes de la Ley General de Vida Silvestre. En este sentido, inclusive el más grave temor de innumerables demandas y represalias procesales, frente a empresas públicas contaminantes, ha sido notoriamente infundado.
A ello, debe sumarse un hecho económico evidente. Si los recursos derivados de la responsabilidad del daño ocasionado al entorno, son dedicados en su totalidad a la reparación o compensación material o en especie del ambiente, no existe posibilidad alguna de sustentabilidad financiera de un proceso judicial de esta naturaleza.
México se ha caracterizado por el reconocimiento procesal de los derechos sociales. La justicia agraria por ejemplo, se ha convertido en un poderoso instrumento de la justicia social en la medida que ha introducido rasgos tutelares que matizan la desigualdad entre las partes en conflicto. Lo mismo puede decirse de los avances en el derecho laboral.
No puede desconocerse que México tiene una desigualdad estructural en donde millones de mexicanos viven en marginados. Si la desigualdad es un problema estructural en nuestro país, en el campo en donde se encuentra la mayor riqueza natural de nuestro país, la desigualdad alcanza su más drástica expresión. En el 10% de los mexicanos más pobres, casi siete de cada diez viven en el campo.
En ese escenario de riqueza natural y pobreza extrema de quienes viven en ese entorno, podemos fundar las consideraciones que justifican un derecho procesal ambiental social que permita un efectivo acceso efectivo a la justicia.
Como se ha dicho, el acceso a la justicia no solo significa el presentarse ante los tribunales, es además y fundamentalmente, la garantía de una igualdad real de oportunidades en el desarrollo del proceso.
De acuerdo a ello, cualquier gasto o costo que genere a los más humildes acudir al a los tribunales e impulsar el proceso, representa un significativo porcentaje de su ingreso y dificulta el acceso a la justicia en materia ambiental.
La propuesta de la figura de las acciones ambientales complementarias reconoce dichos argumentos. Por ello, salvo en el caso de los actores que han probado su pretensión y se han impuesto acciones ambientales complementarias, ninguna de las partes será condenada al pago de gastos y costas judiciales.
Artículo 214.- Definición de acto ilícito.
Para los efectos de la responsabilidad subjetiva y objetiva, resulta indispensable definir con claridad cuándo el acto causante de un daño es ilícito. Al respecto, no cabe duda que un acto es ilícito cuando se realiza en contravención a las disposiciones legales, reglamentarias, a las normas oficiales mexicanas, o a las autorizaciones, licencias, permisos o concesiones expedidas por la Secretaría u otras dependencias de la administración pública.
Artículo 215. Competencia federal.
La propuesta para que los Juzgados de Distrito Civiles federales conozcan de las controversias, acciones y procedimientos de responsabilidad ambientales, reguladas en el nuevo Título de la LGEEPA, respeta el sistema previsto en la Constitución y en la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal.
El artículo 104 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:
I. De todas las controversias del orden civil o criminal que se susciten sobre el cumplimiento y aplicación de leyes federales o de los tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano. Cuando dichas controversias solo afecten los intereses de los particulares, podrán conocer también de ellas, a elección del actor, los jueces y tribunales del orden común de los Estados y del Distrito Federal.
I. De las controversias del orden civil que se susciten sobre el cumplimiento y aplicación de leyes federales (....)
VII. De los asuntos de la competencia de los juzgados de distrito en materia de procesos federales que no estén regulados en los artículos 50, 52 y 55 de esta Ley. (competencia residual no civil).
XXIX-G Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico.
La imposición de obligaciones económicas que se prevén en la iniciativa al igual que la imposición de la reparación del daño, tiene un efecto protector del ambiente, al desincentivar nuevas conductas dañosas de los elementos naturales, que violentan la norma. Al inhibir estas conductas, el ambiente se preserva.
Las obligaciones de reparar o compensar, así como la imposición de una obligación económica, traen consigo una finalidad de protección ambiental. Reparar daños a un elemento ambiental, permite proteger y preservar otros elementos naturales (vgr: reparar el daño a los bosques, permite proteger los suelos, la infiltración del agua y la calidad del aire).
Lo mismo puede decirse respecto a la preservación del ambiente. Reparar el daño ocasionado a los recursos forestales, permite preservar el ecosistema que depende de dichos recursos, la calidad y cantidad de los acuíferos, así como los hábitat. Sin reparación de daños puntuales, los ecosistemas pierden en lo general viabilidad en el tiempo respecto a su equilibrio. De aquí el interés público en estas controversias.
Finalmente, debe apreciarse que no se trata de una acción civil de reparación patrimonial, sino de una acción ambiental de características apropiadas a la problemática ecológica, cuya finalidad es la protección del ambiente, y la preservación y restauración del equilibrio ecológico, que como reconoce la LGEEPA, son de interés público. Lo que puede ser regulado constitucional y legalmente, por el Congreso de la Unión.
Por otro lado, se pretende que la responsabilidad regulada en el Título Séptimo propuesto, sólo opere en el ámbito de competencia federal, cuando se trate de materias que ya fueron previstas o reservadas para la federación, tales como el manejo de materiales y residuos peligrosos, que son el único caso de procedencia de responsabilidad, por daños o afectaciones ocasionados a las personas.
Esto es, la propuesta se dirige únicamente a controversias sobre la protección del ambiente y la preservación y restauración del equilibrio ecológico, que se susciten con motivo del cumplimento (incumplimiento) y aplicación de leyes federales.(5)
Respetando el sistema judicial vigente, los jueces y tribunales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, podrán conocer de los daños y afectaciones de competencia local.
Artículo 216. Responsabilidad de las personas morales y terceros prestadores de servicios.
Reconociendo la necesidad de que los instrumentos de justicia ambiental, inhiban los factores reales que determinan la producción de daños ambientales, tales como malas prácticas y políticas corporativas, se reconoce la responsabilidad no solo de las personas físicas, sino también la de las personas jurídicas o morales, en términos generales; así como también cuando los daños y afectaciones son causados por sus representantes, administradores, socios, gerentes, directores o empleados en el ejercicio de sus funciones, así como por sus prestadores de servicios.
En este último caso, la responsabilidad será solidaria con la persona moral contratante del servicio, con la finalidad de que quienes se benefician al realizar conductas generadoras de efectos ambientales negativos, asuman e internalicen los costos de dicha afectación, tal y como lo prevén los principios internacionales de derecho ambiental.
Artículo 217. Responsabilidad por omisión.
Muchos de los daños ambientales son generados por omisiones en el cumplimiento de las obligaciones de cuidado que impone la normatividad ambiental. Ello se reconoce expresamente en el texto de la iniciativa, de manera idéntica a los textos previstos en la normativa penal.
Artículo 218. Responsabilidad correspectiva.
La iniciativa reconoce la responsabilidad correspectiva, figura ampliamente aceptada y probada en la legislación mexicana.
Artículo 219. Supletoriedad.
Habiendo establecido los preceptos sustantivos y procesales especiales de interés público, la iniciativa utiliza supletoriamente a los Código federales Civil y de Procedimientos Civiles, siempre que no contradigan las reglas especiales del sistema de responsabilidad ambiental.
Artículo 220 y 221. Supuestos de responsabilidad y obligaciones consecuentes a la producción de los daños al ambiente.
Estos artículos establecen los supuestos o hipótesis normativas en las que surge la responsabilidad ambiental, y consecuentemente las obligaciones de reparar o compensar, así como de realizar acciones ambientales complementarias.
Es de resaltarse lo dicho respecto a la necesidad de reconocer la responsabilidad por ocasionar daños de manera indirecta, figura fundamental del sistema de responsabilidad ambiental, aceptada además por la normatividad vigente (Ley de Responsabilidad por Daños Nucleares).
La producción de daños genera la obligación primordial de reparar o compensar ambientalmente, así como de neutralizar los riesgos causados en consecuencia.
Las violaciones de la normatividad realizadas en una forma tan grave como para producir un daño al ambiente, genera la obligación de cumplir con acciones ambientales complementarias, como una medida retributiva, ejemplar y preventiva.
Cabe señalar que esta obligación no surge simplemente por la violación de la ley, es decir, de cualquier tipo de violación, sino únicamente de aquella tan grave como para ser productora de un daño al entorno. Las infracciones menores se dejan a la responsabilidad administrativa, así como al trabajo de la Profepa.
Como hemos dicho, el monto de esta obligación adicional puede ser tan pequeño como de cinco días de salario mínimo, o tan amplio como de ciento cincuenta y cinco millones de pesos, dependiendo del tipo de daño, la capacidad económica para cumplir con la obligación, el ingreso del responsable, etcétera, condiciones que garantizan el respeto pleno del sistema a la Constitución.
Artículos 221 y 222. Responsabilidad objetiva y subjetiva en los daños ocasionados al ambiente.
La responsabilidad objetiva y subjetiva se regula de manera diferente, en los Capítulos dos y tres, en función a la naturaleza del bien jurídico afectado, y observando la teoría civil del riesgo creado hasta ahora aplicada por nuestros tribunales.
La responsabilidad subjetiva opera como regla general. En contraste, por ser más extensiva y exigible con independencia de que exista culpa o negligencia de la persona, la responsabilidad objetiva se regula como excepción en el caso de los daños ocasionados al ambiente, limitándola a actividades que llevan implícito un riesgo, reconociendo el espíritu analógico del artículo 1913 vigente del Código Civil Federal, que prevé:
Cuando una persona hace uso de mecanismos, instrumentos, aparatos o substancias peligrosas por sí mismos, por la velocidad que desarrollen, por su naturaleza explosiva o inflamable, por la energía de la corriente eléctrica que conduzcan o por otras causas análogas, está obligada a responder del daño que cause, aunque no obre ilícitamente, a no ser que demuestre que ese daño se produjo por culpa o negligencia inexcusable de la víctima.
Lo mismo resulta aplicable al reconocimiento que ya ha hecho el legislador, respecto al manejo de materiales y residuos peligrosos, así como a las actividades que se realizan en áreas naturales protegidas de competencia federal, en términos del artículo 28 de la LGEEPA.
Artículos 223, 224 y 225. Reparación y compensación ambiental.
En concordancia con los principios internacionales sobre reparación, los textos propuestos tienen como objetivo que el daño ocasionado al ambiente, sea primero reparado materialmente, antes de ser compensado.
Reconociendo que el daño no tiene una naturaleza únicamente patrimonial, y que trae consigo simultáneamente una afectación a los servicios ambientales de interés de la sociedad en su conjunto, debe reconocerse integralmente en la responsabilidad de su autor. En consecuencia, se propone la figura de compensación ambiental, que no requiere de cuantificación del daño en términos económicos, lo que muchas veces resulta imposible.
Por ello, la definición de compensación ambiental establece:
Únicamente cuando resulte material o técnicamente imposible el restablecimiento o restauración total o parcial referido en este artículo, será procedente la compensación ambiental regulada en el presente Título, así como el pago de daños patrimoniales derivados de la pérdida, deterioro, menoscabo, afectación o modificación de los elementos naturales. Dicha prelación no será aplicable al pago de los perjuicios sufridos.
La compensación ambiental se define como una inversión o pago en dinero, para lograr generar un efecto ambientalmente positivo, sustitutivo de la reparación total o parcial del daño ocasionado al ambiente, según resulte posible, y equivalente a los efectos adversos ocasionados a los hábitat, a los ecosistemas, a los elementos.
Para la reparación del daño o la compensación ambiental se aplicarán los niveles y las alternativas de reparación del daño, previstos en las disposiciones legales, reglamentarias y en las normas oficiales mexicanas que, en su caso, se hubieren expedido para tal efecto.
Artículo 226. Interés difuso, legítimo y jurídico: Acceso real y efectivo de la ciudadanía a la jurisdicción ambiental.
Como hemos dicho, la Declaración internacional emanada de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo reconoció:
El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional (.....) deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes6.
El derecho a un medio ambiente adecuado que reconoce la Constitución a favor de toda persona, es de los conceptualizados como derechos difusos.
Es conocido que el procedimiento civil está construido sobre bases individualistas, y no da cuenta de los intereses colectivos o difusos; los intereses difusos o supraindividuales, son los que pertenecen idénticamente a una pluralidad de sujetos, en cuanto integrantes de grupos o clases, ligadas en virtud de la pretensión de goce de una misma prerrogativa, de tal forma que la satisfacción del fragmento o porción del interés que atañe a cada individuo, se extiende por naturaleza a todos, del mismo modo que la lesión a cada uno afecta simultánea y globalmente a los integrantes del conjunto comunitario7. Este es el caso de los intereses frente a los daños ocasionados al ambiente.
Las soluciones para esta temática no encajan en esquemas ortodoxos, ni fueron contemplados por los Códigos y leyes individualistas del siglo XIX. Por ello, para recomponer el rumbo es necesario revisar los conceptos clásicos, entre ellos el de la legitimación activa, y la actuación del Juez de oficio en ciertas hipótesis.
La experiencia del derecho comparado, ofrece diversas respuestas legislativas al problema de los intereses difusos y la legitimación procesal8. Sin embargo, resulta claro que no es dable reconocer a toda persona acción y acceso al sistema procesal frente a los daños ambientales, en virtud de que toda persona, resida o no en nuestro país, se constituiría en un potencial actor con los congestionamientos judiciales previsibles. Algunos países han reconocido al Defensor del Pueblo o al Ministerio Público, legitimación para actuar en representación de aquellos que detentan el derecho vulnerado, es decir, utilizan la figura de instituciones públicas intermedias, que como hemos dicho, no resulta suficiente, ni aceptable en nuestro país.
La propuesta para el sistema mexicano, adopta una solución más equilibrada. Por una parte, se reconoce el interés y legitimación necesarios a la Profepa, a las instituciones de protección ambiental estatales, a los Municipios, así como al Ministerio Público en donde ocurrió el daño; y por otra, se reconoce el derecho, interés y legitimación de quien posea una situación personal de proximidad frente al daño.
Para definir este último concepto se utilizan dos figuras; la primera ya explorada por los tribunales mexicanos, corresponde al concepto de pertenencia a la comunidad afectada, al que hace referencia el artículo 180 de la LGEEPA; en segundo lugar, se introduce un criterio objetivo y cuantificable que utiliza un radio de distancia determinado entre el daño y el domicilio de la persona a quien se le reconoce el derecho, interés y legitimación activa.
Cabe señalar, que en el segundo caso de proximidad personal frente al daño, se utiliza como criterio la extensión de la comunidad más amplia de nuestro país, la del Distrito Federal.
Descentralización y concurrencia de las entidades federativas y los Municipios, en el sistema de justicia ambiental federal.
El proyecto de ninguna manera busca la federalización de la justicia ambiental. Por el contrario, se prevé que las legislaturas y gobiernos de las entidades federativas expidan leyes similares al Título propuesto en el ámbito de su competencia.
Asimismo, reconociendo que el ciudadano merece tener a su alcance el mayor número de instituciones que tutelen su derecho a un medio ambiente adecuado, se les reconoce derecho, interés y legitimación, para ejercer la acción de responsabilidad de competencia federal, no solo a la Profepa, sino también a todas las Procuradurías e instituciones de protección ambiental de las entidades federativas, en el ámbito de su circunscripción territorial, así como a los Municipios en donde ocurrieron los daños.
Como ya señalamos, la LGEEPA establece en el principio XII previsto en el artículo 15 que:
Toda persona tiene derecho a disfrutar de un ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar. Las autoridades en los términos de esta y otras leyes, tomarán las medidas para garantizar ese derecho.
Participación de las Organizaciones No Gubernamentales.
El Título propuesto legitima a personas jurídicas públicas, tanto federales con estatales, a efecto de que funjan como instituciones intermedias para actuar en representación de la sociedad afectada por los daños ocasionados al ambiente. La función estatal protectora de los intereses ambientales no desaparece, sino se ve reforzada.
Por lo que hace a las personas jurídicas o morales sin fines de lucro, cuyo objeto es la protección ambiental (ONG's ambientalistas), se reconoce la gran importancia de su intervención en el proceso judicial en representación de quienes detentan el derecho y legitimación procesal, en virtud de su situación personal de proximidad frente al daño ocasionado al ambiente.
La iniciativa prevé ciertos requisitos que deben cubrir las denominadas ONGS.
Artículo 227. Supuestos de responsabilidad y obligaciones consecuentes a la producción de los daños y afectación a la salud e integridad de la persona.
Este artículo establece los supuestos o hipótesis normativas especiales en las que surge la responsabilidad civil por daño a la persona, De manera similar a la prevista en la legislación civil ordinaria (artículo 1915 Código Civil Federal). Se añade simplemente la responsabilidad por daños indirectos que, como hemos reiterado, es característica del fenómeno causal ambiental, y consecuentemente de los efectos de la contaminación en las personas.
Se trata de una vía de acceso a la justicia optativa para los afectados en su persona, y alternativa en relación a lo previsto por la legislación civil ordinaria.
Se regula también el nacimiento de la responsabilidad por afectaciones a la integridad de las personas, que es una figura de nueva creación.
En ambos supuestos se prevén las obligaciones de indemnizar o compensar.
Cabe señalar que en estos supuestos no se aplican acciones ambientales complementarias.
Artículo 228 y 229. Responsabilidad objetiva y subjetiva en la responsabilidad por daños y afectaciones a la salud y la integridad de las personas.
Respecto a los daños y afectaciones ocasionados a la salud e integridad de las personas por materiales y residuos peligrosos liberados al ambiente, se prevé responsabilidad objetiva exclusivamente en los casos en los que la presencia de contaminantes en el organismo ocasiona la muerte o daño actual.
La responsabilidad derivada de la afectación la integridad de la persona por la simple presencia de contaminantes, se restringe en términos de la responsabilidad subjetiva (solo por actos ilícitos o infracciones) que nacerá únicamente de actos violatorios de la normatividad.
Artículos 230 y 231. Forma de indemnizar los daños a la salud de las personas.
El sistema propuesto añade al sistema civil ordinario previsto en el artículo 1915 del Código Civil Federal los siguientes beneficios:
b. La posibilidad de acudir a la acción de responsabilidad ambiental para vincular en un mismo proceso, frente a una sola autoridad jurisdiccional, el daño ambiental y el consecuente efecto en la salud de la persona,
c. La posibilidad de exigir prestaciones específicas de asistencia médica y quirúrgica, hospitalización, medicamentos y material de curación, aparatos de prótesis y ortopedia necesarios, y rehabilitación.
Artículos 232, 233 y 234. Interés jurídico y compensación por afectación a la integridad de la persona.
Dado a que la afectación de la persona no puede ser tasada en términos de un daño patrimonial actual, es decir, no se ha producido aún un efecto nocivo en la salud, la compensación se hará mediante el pago de una cantidad en dinero por el equivalente a de mil quinientos a cinco mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, en el momento de de dictar sentencia.
Para cuantificar el monto del pago, se tomará en cuenta el grado de peligrosidad y la cantidad del contaminante que se haya introducido en el organismo, el tiempo de permanencia en éste, la situación económica del responsable, y el carácter intencional o negligente de la violación.
Capítulo cuarto.
Acción y Procedimiento especial de responsabilidad ambientales.
Uno de los aspectos fundamentales para la consecución de los fines de la responsabilidad por daños ocasionados al ambiente y a las personas, es el procesal.
Sin instituciones procedimentales adecuadas, las pretensiones legítimas de los afectados serán inalcanzables en la práctica judicial. Como se ha dicho:
Es evidente que los problemas de acceso a la justicia ambiental civil presenta problemas cuya solución debe buscarse, en primer término, en reformas legislativas que, en consonancia con las características del daño ambiental, trasladen su regulación de los Código Civiles y de procedimientos civiles, concebidos para la tutela de los intereses individuales, a la legislación ambiental.9
Es indispensable, por un lado, que tanto las instituciones gubernamentales, como las procesales, faciliten la solución de las controversias de naturaleza ambiental. Por otro, es necesario evitar que el sistema de responsabilidad sea utilizado como un instrumento de presión ilegítima de los agentes económicos.
Se trata en suma, de encontrar un balance procesal entre las demandas sociales de acceso amplio y expedito a los mecanismos de justicia ambiental, y las inquietudes legítimas de quienes realizan actividades productivas, respecto al desvío de los mecanismos de justicia de su espíritu y objetivo.
El Capítulo Cuarto del Título propuesto, responde a este imperativo con un procedimiento especial de responsabilidad, que utiliza de manera complementaria las disposiciones previstas en el Código Federal de Procedimientos Civiles, emplea pesos y contrapesos construidos en la experiencia jurisprudencial mexicana y extranjera, y regula la cooperación procesal de la administración publica ambiental, y de las instituciones académicas.
Artículo 235 a 240. Procedimiento de interés público.
El procedimiento de responsabilidad ambiental es un procedimiento de carácter publicístico, con figuras de interés social semejantes a aquellas previstas en la normatividad procedimental agraria o laboral.
Lo anterior obedece a la naturaleza del daño ambiental, así como a las afectaciones a la salud e integridad de las personas ocasionada por el manejo indebido de materiales y residuos peligrosos, así como a las acciones tendientes a su reparación, compensación e indemnización.
En este proceso especial se reconoce que, a diferencia del daño civil, el daño ambiental es un daño social dado a que recae sobre bienes que son objeto de interés general y colectivo, y que puede o no concretase sobre derechos individuales. Este daño puede considerarse como un daño público, teniendo en cuenta que muchos de los bienes con carácter ambiental cumplen una función social.
Asimismo, la liberación de materiales y residuos peligrosos al ambiente es una de las actividades de mayor preocupación social y atención por parte del Estado, por el riesgo que esto genera para el ambiente y para la sociedad en general. De ahí la importancia de declarar de interés público las figuras procesales previstas en el Título propuesto.
Artículos 241 a 255. Elementos de la demanda y etapa de Preinstrucción: discusión científica, adversarial y previa sobre la confiabilidad científica de la demanda.
Como hemos dicho, los juicios para resolver las controversias en materia de daños ocasionados al ambiente y a las personas, se substanciarán conforme a un procedimiento especial.
Dicho procedimiento prevé una etapa inicial de Preinstrucción, que se sitúa previa a la contestación de la demanda, a efecto de garantizar que las acciones que lleguen a la etapa de instrucción, sean únicamente aquellas que se sustentan en elementos probatorios relevantes y confiables, rendidos por peritos competentes.
Gran parte de la litis de las controversias ambientales se concentra en aspectos científicos, sin los cuales las pretensiones de la parte actora han de considerarse infundadas. La etapa de preinstrucción busca ser una fase de eliminación de demandas infundadas, a través de la discusión científica previa.
Adicionalmente, al igual que lo establece la Ley de Amparo vigente, se propone desincentivar demandas negativas, posibilitando la imposición de una multa, en los casos en los que el Tribunal estime que la demanda fue presentada de manera notoriamente injustificada.
Sección II. La demanda.
En este sentido, se prevé que además de lo dispuesto por el Código Federal de Procedimientos Civiles, con la demanda habrán de acompañarse cierta información que sustenten la coherencia y confiabilidad de las afirmaciones del actor, sobre los daños y afectaciones ocasionados al ambiente y a las personas que se imputen al demandado, a efecto de que éstos sean valorados durante la etapa de preinstrucción. Asimismo, se anunciarán las pruebas que serán desahogadas en la etapa de instrucción, atendiendo a los presupuestos confiabilidad científica verificados en la preinstrucción.
En los casos en los que no resulte posible cumplir con algunos de los elementos periciales preparatorios, antes de presentada la demanda, por ser necesario realizar algún acto de molestia, deberá justificarse dicho acto al Tribunal en función a su objeto y necesidad, así como la imposibilidad para llevarlo a cabo antes de iniciada la etapa de preinstrucción. Estos argumentos y circunstancias excepcionales, se valorarán igualmente en esa etapa.
Sección III. Valoración de los méritos de la demanda. Presupuestos de congruencia lógica, relevancia, confiabilidad científica y metodológica, y experiencia profesional del perito.
Con el fin de dar certidumbre a los gobernados frente al proceso especial de responsabilidad ambiental, y garantizar que el sistema no será desviado de su fines, la propuesta busca recoger en la Ley la jurisprudencia y precedentes de los tribunales de nuestro país, así como la de otros sistemas judiciales, en relación a los requisitos mínimos de confiabilidad científica y metodológica que debe contener la prueba pericial a desahogarse en la etapa de instrucción, la congruencia lógica de la demanda, así como la experiencia necesaria del perito.
Lo anterior, se propone en una etapa de preinstrucción adversarial, en donde el Juez escuchará a las partes, se hará allegar de elementos de convicción y resolverá sobre:
II. La confiabilidad científica y metodológica de los experimentos, operaciones y peritajes propuestos para desahogarse posteriormente durante la instrucción, así como aquellos que se hubieran practicado con anterioridad a la presentación de la demanda;
III. La relevancia y aplicabilidad al caso de los razonamientos, experimentos, operaciones y peritajes aportados con la demanda u ofrecidos para desahogo en la etapa de instrucción;
IV. La aplicabilidad al caso de los requisitos, especificaciones, condiciones, procedimientos, estándares, niveles, parámetros, límites y alternativas;
V. La capacidad y experiencia de los peritos para practicar los experimentos, operaciones y peritajes ofrecidos o a desahogarse en la etapa de instrucción.
En caso contrario, la propuesta busca que el sistema oriente debidamente a quienes tienen una pretensión legítima, pero sustentada en elementos probatorios deficientes. Para ello, el Juez señalará con toda precisión en qué consisten las deficiencias, defectos u omisiones que restan congruencia, confiabilidad y relevancia a la demanda previniendo a la actora para que las subsane. De no cumplirse dicha prevención, o de hacerlo habiendo transcurrido el término referido, el Juez desechará la demanda y devolverá al interesado todos los documentos originales y copias simples que hubiere exhibido. Lo anterior, sin embargo, se hará sin menoscabo del derecho de la parte actora de ejercer nuevamente su acción.
Resulta de gran valía el estudio comparado de la solución construida, por la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos, al establecer por lo menos cinco factores que deben considerar las Cortes y Tribunales de ese país, al valorar la validez, confiabilidad legal y admisibilidad de los razonamientos científicos y los testimonios de los peritos10 Estos son los siguientes:
Verificación de si la metodología utilizada es manejada por la comunidad científica;
El conocimiento de errores de metodología conocidos o potenciales;
Adecuación de la metodología a estándares aplicables vigentes; y
Aceptación científica de la metodología.
Es necesario reconocer la dificultad para la obtención de elementos probatorios, que se presenta a quien aspira a demostrar la responsabilidad por daños y afectaciones al ambiente y a las personas, así como lo expresado en la declaración de Buenos Aires del 24 de septiembre de 2003, en la que se señala:
Con la finalidad de facilitar la producción de la prueba, propugnamos la cooperación de organismos administrativos y universidades (....) que puedan aportar conocimientos y tecnologías
La propuesta establece que los dictámenes y elementos periciales que obren en los procedimientos administrativos, penales y jurisdiccionales podrán aportarse y serán evaluados en la etapa de preinstrucción. Quienes ejerzan la acción de responsabilidad en términos del presente Título, podrán presentar estas probanzas por sí mismos, o solicitar al Tribunal los requiera de quien los tenga en su poder. Salvo las reservas expresas de ley, no podrá negarse la entrega de dichas constancias.
Asimismo, para los efectos de la reparación del daño ambiental, los interesados en términos del Título propuesto, podrán solicitar a la Semarnat la formulación de un dictamen técnico al respecto, de conformidad con las disposiciones aplicables de Ley Federal de Derechos. El pago por este concepto, se destinará al desarrollo de la infraestructura pericial de dichas dependencias. La Procuraduría y la Secretaría cuidarán rigurosamente que se observen los aspectos de confiabilidad científica y relevancia al caso del dictamen pericial.
Los gastos por concepto de análisis de laboratorio o de campo que adicionalmente se requieran para la dictaminación solicitada, correrán a cargo del interesado.
Sección IV. Medidas precautorias.
La propuesta reconoce el principio precautorio, previsto en la Declaración de Río sobre ambiente y desarrollo, en el que se establece que en la protección del ambiente, cuando exista riesgo de daño serio o irreversible, la falta de certidumbre científica no deberá utilizarse como argumento para posponer medidas tendientes a prevenir la degradación ambiental.
Por ello, en adición a las normas vigentes del Código Federal de Procedimientos Civiles, cuando se tema fundadamente que el daño o afectación al ambiente o a las personas, se incremente o pueda continuar produciéndose; o bien, cuando hubiere temor fundado de que se oculte los instrumentos, sustancias, fuentes contaminantes o huellas, documentos o demás elementos de prueba que acrediten el daño o el nexo de causalidad entre éste y la conducta u omisión del demandado; dentro del procedimiento, o antes de iniciarse éste, podrán decretarse, a solicitud de parte, las siguientes medidas precautorias:
c. El aseguramiento de muestras de materiales, residuos, líquidos, contaminantes y demás elementos naturales relacionados con el daño o afectación;
d. La suspensión de obras o actividades que representen un riesgo inminente de daño o afectación; y
e. Las medidas necesarias para neutralizar el riesgo inminente de daño o afectación al ambiente o a las personas.
Sección V. Etapa de instrucción.
La instrucción se regulará en términos de lo previsto por el Código Federal de Procedimientos Civiles.
Sección VI. Auto composición.
La iniciativa busca privilegiar la solución de los conflictos ambientales a través del acuerdo de las partes.
Por ello, en el caso de que durante el procedimiento especial de responsabilidad ambiental, y antes de que se dicte sentencia definitiva, se lograse un acuerdo entre las partes en términos de lo previsto por el artículo 168 de esta ley, o a través de cualquier otro medio de resolución de la controversia, siempre y cuando no se contravengan disposiciones de orden público, el Juez reconocerá dicho acuerdo y dictará sentencia.
De esta manera se da contenido práctico a las facultad conciliadora conferida a la Profepa en la LGEEPA, que hasta ahora no ha sido llevada a la realidad.
En este supuesto, a manera de incentivo, no se condenará al responsable a la realización de las acciones ambientales complementarias que correspondieren, aún y cuando se haya violentado la ley.
Atendiendo al interés público que gira en torno al daño ambiental, el Juez dará vista a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente a efecto de que en un plazo de ocho días hábiles, se manifieste sobre los términos de la reparación o compensación ambiental de daños ocasionados al ambiente convenidos, cuidando la tutela del ambiente, así como el cumplimiento de las disposiciones previstas en esta Ley.
Transcurrido el plazo a que se refiere el párrafo anterior sin que la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente manifieste su opinión, se entenderá la conformidad de dicha institución.
La Sección VI vincula el acuerdo de las partes, con el beneficio de reducción de la pena previsto en el artículo 421 del Código Penal Federal.
Sección VII. Elementos de prueba.
Considerando que el procedimiento de responsabilidad ambiental tiene un carácter publicístico, toda vez que persigue fines de interés general y no solo el de las partes, el órgano jurisdiccional deberá tener facultades suficientes para allegarse oficiosamente de los medios de prueba que considere necesarios, sin más limitación que las establecidas en la ley. Lo que ha sido reconocido como indispensable por el grupo de expertos del PNUMA.
El Juez requerirá a la Secretaría para que aporte todos los elementos periciales, testimoniales, documentales y demás elementos de prueba con los que cuente. Los servidores públicos estarán obligados a cumplir con dicha obligación.
Las partes a su vez podrán solicitar a la Semarnat la formulación de dictámenes técnicos o periciales, previo pago de los derechos que en su caso establezca la Ley. Los gastos por concepto de análisis de laboratorio o de campo que adicionalmente se requieran para la dictaminación solicitada correrán a cargo del interesado.
Considerando el costo y dificultad para generar dictámenes técnicos y periciales, los elementos probatorios que se generaren en otros procedimientos judiciales podrán utilizarse para dar luz sobre los daños ocasionados. En su caso, los peritos ratificarán su contenido y responderán al cuestionario que al efecto presente las partes, y a las preguntas que formule oficiosamente el Juez.
Igualmente las diligencias practicadas en los procedimientos administrativos que se sigan ante la Secretaría, podrán ofrecerse como prueba en el procedimiento especial de responsabilidad ambiental. Dicha dependencia deberá expedir las copias certificadas que le requieran las partes o el Juez.
Pruebas especiales.
Para calcular el ingreso del responsable necesario para individualizar el monto de la inversión por acciones ambientales complementarias, el Juez deberá contar con facultades para requerir a este, así como a las dependencias de la administración pública, la información financiera y fiscal, y demás informes que resulten necesarios, habiendo para ello obligación de proporcionarlos.
Tal y como lo prevé la legislación procesal penal, el Juez valorará en su conjunto los indicios o presunciones que arrojen las pruebas hasta poder considerarlos como prueba plena.
Nexo de causalidad, principio precautorio ambiental, equidad procesal.
Se reconoce que en materia ambiental una de las pruebas más complejas y costosas corresponde a la del nexo de causalidad. Constituye una de las razones de facto para un denegado acceso a la justicia para la ciudadanía. Al respecto, la iniciativa es aún conservadora respecto a los preceptos reguladores de esta probanza observados en el derecho comparado, e incluso en las iniciativas de ley en estudio en nuestro Congreso federal, pues no propone la reversión de la carga de la prueba como se ha hecho en otros sistemas jurídicos.
Lo que se plantea es un estado intermedio en el que el nexo causal se acreditará en grado de probabilidad, tal y como sucede en la etapa de averiguación previa penal respecto a la probable responsabilidad del inculpado. De esta forma se equilibra la carga probatoria entre actor y demandado frente a una realidad científica tan compleja como la ambiental, y se reconoce la desigualdad entre las partes en conflicto.
Esta propuesta resulta indispensable e impostergable si se aspira a un proceso de responsabilidad ambiental equitativo, efectivo y aplicable.
Como hemos dicho, México se ha caracterizado por el reconocimiento procesal de los derechos sociales. La justicia agraria por ejemplo, se ha convertido en un poderoso instrumento de la justicia social en la medida que ha introducido rasgos tutelares que matizan la desigualdad entre las partes en conflicto. Lo mismo puede decirse de los avances en el derecho laboral nacional. México tiene una desigualdad estructural en donde millones de mexicanos viven marginados. Si la desigualdad es un problema estructural en nuestro país, en el campo en donde se encuentra la mayor riqueza ambiental, la desigualdad alcanza su más drástica expresión. Entre el 10% de los mexicanos más pobres, casi siete de cada diez viven en el campo, cerca de los cuerpos de agua, de los suelos fértiles y tierras de cultivo, de los bosques, de los hábitat, de los ecosistemas frágiles, de las reservas naturales de las que depende el resto de la población. Son ellos quienes acudirán a nuestros tribunales.
En ese escenario de pobreza extrema de quienes viven entre nuestra riqueza natural, podemos fundar las consideraciones que justifican un derecho procesal ambiental social equilibrado que permita un acceso efectivo a la justicia.
Como se ha dicho, el acceso a la justicia no solo significa presentarse ante los tribunales, es además y fundamentalmente, la garantía de una igualdad real de oportunidades en el desarrollo del procedimiento judicial.
A lo anterior deben añadirse algunas consideraciones sobre el paradigma ecológico. Muchos de los fracasos en el control de la contaminación y la destrucción del ambiente, verificados en los casos citados en esta exposición de motivos, resulta evidente en función de los principios productivos que justifican el avance comercial, aún y cuando no se conozcan los efectos ambientales y a la salud de las actividades económicas. De aquí la importancia de reconocer procesalmente el principio precautorio ambiental, pilar de los sistemas jurídicos ambientales del mundo.
El sistema normativo de prevención y control del daño ambiental, de la contaminación y de los efectos nocivos de ésta en la población, se sustenta en premisas frecuentemente erróneas que no se cumplen, y que deben reconocerse en la responsabilidad ambiental que nace justamente cuando el daño se ha producido, es decir, cuando ante todas las expectativas científicas en contrario, el daño se hace real. Entre las expectativas equívocas que sustentan las normas que permiten la realización de obras y actividades, así como de operación de fuentes contaminantes, se encuentra:
Que de hecho se conocen esos efectos;
Que esas sustancias no hacen daño en pequeñas cantidades y que existe una concentración aceptable de esa sustancia en el ambiente;
Que a partir de ese conocimiento, se puede saber cuánto se puede descargar al ambiente de esta sustancia sin causar daño;
Que se conoce exactamente y sin excepción la capacidad asimilativa del ambiente y de las personas para toda sustancia, incluyendo las tóxicas; y
Que los seres vivos, incluyendo los humanos, pueden exponerse a una cierta cantidad de estas sustancias y hasta acumularla en el organismo, sin sufrir daños;
Es esta responsabilidad la que pretende y debe operar precisamente cuando el daño o afectación ocasionado por una fuente o infractor puntual, evidencia el fracaso de dichas expectativas.
Ante un daño real, actual y cuantificable no puede pretender transferirse completamente la carga probatoria y su costo, a quienes han resentido los efectos nocivos de materiales y residuos peligrosos, así como de las actividades dañosas para el ambiente, y se encuentran en clara desventaja frente a los agentes económicos.
Si las normas permisivas y sus presupuestos de certidumbre-incertidumbre científica frente a la inocuidad ambiental fallan (lo que se evidencia por el daño ocasionado), no puede más que equilibrarse la responsabilidad de la incertidumbre científica inicial entre las partes en conflicto.
Transmitir la carga de prueba plena a las comunidades y a las personas que de hecho han sufrido ya un daño o afectación, resulta in equitativo, injusto e irracional.
Sección VIII. Sentencia, ejecución y seguimiento.
Se reconoce la declaración de Buenos Aires emitida por el PNUMA, considerando que es de suma importancia regular el contenido de la sentencia. Por el interés de la sociedad en su conjunto respecto a su eficaz cumplimiento, ejecución y seguimiento no puede dejarse ello exclusivamente a las partes.
La iniciativa crea un régimen especial no previsto en el Código Federal de Procedimientos Civiles, en el que interviene en auxilio del Juez la Profepa, posibilitándose acuerdos entre las partes y esta institución. Se reconoce que en esta materia tan técnica y especializada, el Juez requiere del auxilio de las instancias públicas especializadas.
Además de lo previsto por el Código Federal de Procedimientos Civiles, la sentencia que se dicte en el procedimiento especial de responsabilidad ambiental, deberán precisar:
II. Las medidas y acciones necesarias para neutralizar los riesgos que se ocasionen como consecuencia del daño;
III. La obligación de realizar las acciones ambientales complementarias de protección, preservación, remediación o restauración;
IV. El monto de la inversión que corresponda por concepto de acciones ambientales complementarias;
V. El importe que corresponda pagar a favor del actor o actores que hayan probado su pretensión, correspondiente a los gastos realizados para acreditar la responsabilidad;
VI. La obligación de indemnizar o compensar por concepto de daño a la salud o afectación a la integridad de la persona, así como el monto del pago que corresponda por estos conceptos; y
VII. Los plazos para el cumplimiento de las obligaciones del responsable.
II. La imposibilidad total o parcial de reparar materialmente el daño, y en consecuencia, la forma, lugar y alcance de la compensación ambiental total o parcial; y
III. Las acciones de protección, preservación, remediación o restauración propuestas para realizar la inversión por concepto de acciones ambientales complementarias que haya sido determinada.
IV. Los plazos propuestos para el cumplimiento de las obligaciones del responsable que, salvo acuerdo de las partes, no podrá exceder de lo dispuesto en la sentencia.
Una vez recibida la o las propuestas se le dará vista a la Secretaría, para que en el término de diez días formule su opinión y anuencia en relación a las mismas.
En caso de que una de las partes fuera omisa, se estará a la propuesta de la otra, siempre que ésta sea aprobada por la Secretaría.
En caso de que ambas sean omisas, o las propuestas no cuenten con la anuencia de la Secretaría, se estará a lo que disponga dicha dependencia. Para éste efecto, se le requerirá para que formule una propuesta oficial en el término de ocho días.
Si existiesen diversas alternativas que pudieran generar los mismos resultados positivos de reparación o compensación, se optará por la menos onerosa para el responsable.
Recibidas las propuestas y opinión el Juez resolverá en un plazo de tres días sobre los aspectos referidos en el artículo 272.
El plazo para el cumplimiento de las obligaciones materia del presente Título, será fijado por el juez tomando en consideración la naturaleza de las obras o actos necesarios para reparar el ambiente, cumplir con la compensación ambiental y las acciones ambientales complementarias, lo propuesto por las partes, así como la opinión de la Secretaría.
En su caso, se tomará en consideración lo previsto en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, así como la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.
A petición del responsable, los montos que correspondan a la inversión por concepto de compensación ambiental y medidas ambientales complementarias, podrán aplicarse a un solo proyecto.
La inversión por concepto de acciones ambientales complementarias no podrá hacerse en beneficio directo o indirecto de la persona responsable.
El obligado podrá realizar personalmente las acciones ambientales complementarias, o constituir fideicomisos para tal efecto. En éste último caso la Secretaría verificará que los bienes se destinen oportunamente al cumplimiento de la sentencia, informando al órgano jurisdiccional.
La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente auxiliará a la autoridad judicial en la verificación del cumplimiento a cargo del responsable.
Dicha dependencia informará bimestralmente al Juez sobre los avances en el cumplimiento de la sentencia. Las partes podrán manifestar lo que a su derecho convenga respecto al incumplimiento o deficiente ejecución de dicha resolución.
Cosa Juzgada.
Finalmente, el artículo 278 propuesto prevé que en las sentencias absolutorias habrá cosa juzgada exclusivamente respecto a quienes hayan demandado en el juicio por daños ocasionados al ambiente.
Este precepto resulta indispensable en materia de responsabilidad ambiental, considerando que el daño ocasionado al entorno es de interés social. No reconocer que la cosa juzgada obliga únicamente al actor que representó a la sociedad, implica que el resto de la comunidad quedará en estado de indefensión.
Lo anterior resulta justificado ante la ausencia de un sistema de acciones de clase, que resultaría adecuado para esta materia.
Asimismo, se busca evitar la corrupción del sistema en el que el propio responsable podría contratar a una parte actora para que pierda intencionalmente el juicio, eximiéndolo de su responsabilidad.
Finalmente, cabe señalar que el 13 de abril del presente año, los grupos parlamentarios del Partido Verde Ecologista de México en esta Cámara de Diputados, así como en el Senado de la República, realizamos un foro en materia de responsabilidad ambiental en el Palacio Legislativo de San Lázaro, al cual asistieron especialistas tales como el Vicedecano de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, el Director de la División de Estudios Jurídicos del CIDE, el Subprocurador del Ordenamiento Territorial de la Procuraduría Ambiental del D.F., el Magistrado del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Civil, el Director General Adjunto del Jurídico de Semarnat, entre otros, cuyas aportaciones, propuestas e ideas fueron incorporadas en la presente iniciativa que hoy les presentamos para su consideración.
Asimismo se organizó un grupo de trabajo que contó con la participación de académicos expertos en la materia, de la Universidad Iberoamericana, de la Universidad Anahuac, UNAM, Universidad Autónoma Metropolitana, del CEMDA; GreenPeace México, la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial del D.F, asesores del Partido Verde y Diversos abogados ambientalistas.
Por lo anteriormente expuesto, el suscrito diputado someto a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de:
Decreto
Por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, Ley General de Vida Silvestre, Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados y Código Penal Federal.
Artículo Primero.- Se reforman los artículos 168 párrafo segundo, 169, 203 y 204; se adicionan los párrafos tercero, cuarto y quinto al artículo 168, así como los artículos del 205 al 278; se incorpora un Título Séptimo con los Capítulos del Primero al Cuarto, el cual comprende los artículos del 203 al 278, todos de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para quedar como sigue:
Artículo 168.- ..........
Durante el procedimiento, y antes de que se dicte resolución administrativa, el interesado y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, a petición del primero, podrán convenir la realización de acciones para la reparación y compensación de los daños que se hayan ocasionado al ambiente.
En los convenios administrativos referidos en el párrafo anterior, podrán intervenir quienes sean parte en el procedimiento especial previsto en el Título Séptimo de esta ley, siempre que se trate de la misma infracción, hechos y daños.
En la formulación y ejecución de los convenios se observará lo dispuesto por los artículos 169, 204 y la Sección VI del Capítulo Cuarto del Título Séptimo de esta Ley y, en ellos podrá también acordarse la realización del examen metodológico de las operaciones del interesado a las que hace referencia el artículo 38 Bis, así como la atenuación y conmutación de las multas que resulten procedentes. En todo caso, deberá garantizarse el cumplimiento de las obligaciones del infractor, en cualquiera de las formas previstas en el Código Fiscal de la Federación.
La celebración del convenio suspenderá el procedimiento administrativo y el término para la caducidad, a partir de la presentación de la solicitud a la autoridad, y hasta por un plazo de cuarenta y cinco días hábiles.
Artículo 169.- La resolución del procedimiento administrativo contendrá:
II. Las medidas que el responsable deba llevar a cabo para corregir las deficiencias, violaciones o irregularidades observadas;
III. El reconocimiento de los términos y obligaciones derivados del convenio previsto en el artículo anterior, y las medidas que el responsable deba llevar a cabo para su cumplimiento. En este supuesto, la resolución del procedimiento será pública; y
IV. Los plazos para el cumplimiento de las obligaciones del infractor que se deriven de la resolución.
La Procuraduría podrá realizar inspecciones para verificar el cumplimiento de las obligaciones del infractor. Cuando del acta que se levante al efecto, se desprenda su incumplimiento, podrá imponerse además de las sanciones previstas en el artículo 171 de esta Ley, una multa adicional que no exceda el monto previsto en dicho precepto.
En los casos en que el infractor realice las medidas correctivas o de urgente aplicación, subsane las irregularidades detectadas, o cumpla con las obligaciones derivadas del convenio previsto en el artículo 168, en los plazos ordenados o acordados por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, siempre y cuando el infractor no sea reincidente, ésta podrá revocar o modificar la sanción o sanciones impuestas.
(......)
TÍTULO SÉPTIMO
De la Responsabilidad Ambiental
CAPÍTULO PRIMERO
Disposiciones Generales
Artículo 203.- El presente Título regirá la responsabilidad ambiental que nace de los daños ocasionados al ambiente, y la responsabilidad por los daños y afectaciones ocasionados a la salud e integridad de las personas por materiales y residuos peligrosos liberados al ambiente, así como la reparación, compensación e indemnización exigibles a través de la acción y el procedimiento especial de responsabilidad ambientales.
Sus disposiciones tienen por objeto la protección, preservación y restauración del ambiente y el equilibrio ecológico, así como la protección de la persona de los efectos de la contaminación ambiental, con la finalidad de que se garantice el derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar.
Artículo 204.- Las disposiciones sustantivas que regulan las definiciones, forma, prelación, alcance, niveles y alternativas de la reparación y compensación de los daños ocasionados al ambiente previstas en este Título, serán aplicables a los convenios y procedimientos administrativos suscritos o sustanciados por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, a la auditoria ambiental, así como a la reparación y compensación ambiental del daño que corresponda a la comisión de los delitos previstos en el Título Vigésimo Quinto del Código Penal Federal.
Artículo 205.- La acción de responsabilidad ambiental y el procedimiento especial previstos por el presente Título, podrán ejercerse y sustanciarse independientemente de los procedimientos administrativos, así como de las acciones civiles y penales que, en su caso, sean procedentes.
Lo anterior, sin perjuicio de la acumulación que resulte procedente en términos de esta ley y de la legislación civil federal.
Artículo 206.- Se consideran de interés público la reparación, compensaciones e indemnización, así como las acciones ambientales complementarias reguladas por el presente Título.
Son nulos de pleno derecho, los convenios, contratos y demás acuerdos de voluntades que restrinjan o excluyan la responsabilidad ambiental, o contravengan las disposiciones del presente Título.
Artículo 207.- Se entiende por daño ocasionado al ambiente la pérdida, deterioro, menoscabo, afectación o modificación adversas y mensurables de los hábitat y de los ecosistemas, de los elementos naturales o de sus condiciones químicas, físicas y biológicas, y de las relaciones de interacción que se dan entre éstos.
Artículo 208.- Para los efectos de la responsabilidad ambiental y penal, no se considerarán adversas las pérdidas, deterioros, menoscabos, afectaciones o modificaciones que:
II. No rebasen las cantidades mínimas necesarias para considerarlos significativos, de conformidad a las Normas Oficiales Mexicanas que haya emitido la Secretaría de conformidad al artículo 209 de esta Ley.
La falta de expedición de las normas referidas en el párrafo anterior, no eximirá de la obligación de reparar el daño que se haya ocasionado.
Artículo 210.- Para los efectos de este Título se considera daño a la salud de la persona, la incapacidad, enfermedad, deterioro, menoscabo, muerte o cualquier otro efecto negativo que se le ocasione directa o indirectamente por la exposición a materiales o residuos peligrosos, o bien, por la liberación, descarga, desecho, infiltración o incorporación de uno o más de dichos materiales o residuos en el agua, suelo, subsuelo, manto freático, o en cualquier elemento natural o medio.
Se considera como afectación a la integridad de la persona, la introducción no consentida por ella en su organismo, de uno o más contaminantes o la combinación o derivación de ellos, que resulte directa o indirectamente de la exposición a materiales o residuos peligrosos, o bien, de la liberación, descarga, desecho, infiltración o incorporación ilícitas de dichos materiales o residuos en la atmósfera, agua, suelo, subsuelo, manto freático o cualquier elemento natural o medio.
Artículo 211.- El daño ocasionado a la ambiente es una consecuencia concurrente con el daño patrimonial sufrido por los propietarios de los elementos naturales. Su reparación y compensación serán preferentes respecto al cumplimiento de otras obligaciones patrimoniales que correspondan en términos de la legislación civil.
La reparación material del daño ocasionado al ambiente, consistente en el restablecimiento de la situación anterior prevista en el artículo 1915 del Código Civil Federal, excluirá el pago de los daños patrimoniales.
Las indemnizaciones por daños causados a la personas en términos del artículo 1915 del Código Civil Federal, o al patrimonio de éstas que procedan de conformidad a la legislación ordinaria, podrán reclamarse a través de la acción y el procedimiento especial de responsabilidad ambiental, de acuerdo a lo previsto por este Título. En ese caso se excluirá el ejercicio simultáneo de la acción civil. La compensación por afectación a la integridad de las personas procederá independientemente de las anteriores.
Se exceptúan de la responsabilidad regulada en el Capítulo Tercero del presente Título, los daños o afectaciones que puedan ser reclamados en términos de la Ley Federal del Trabajo, o la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
Artículo 212.- Las acciones ambientales complementarias previstas en el presente Título, serán accesorias a la reparación o compensación del daño ocasionado al ambiente, y consistirán en actividades de protección, preservación, remediación o restauración del ambiente, con un monto de inversión equivalente a de cinco a quinientos días del ingreso del obligado.
El día de ingreso del obligado se calculará en razón a su percepción neta diaria, considerando todos sus ingresos, y su límite inferior será el equivalente a un día de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal. Para determinar la percepción neta diaria se tomará en cuenta el promedio de la percepción neta diaria correspondiente al ejercicio fiscal del año inmediato anterior a la sentencia.
En ningún caso la inversión por acciones ambientales complementarias, podrá exceder la suma de ciento cincuenta y cinco millones de pesos. Dicha cantidad tendrá un incremento equivalente al aumento porcentual anual correspondiente al Índice Nacional de Precios al Consumidor publicado por el Banco de México, a partir de la entrada en vigor de la presente disposición. El importe máximo no incluirá los intereses legales ni el pago de las erogaciones hechas para acreditar la responsabilidad.
Si el responsable acredita haber realizado el pago de una multa impuesta por la Procuraduría Federal de Protección la Ambiente o la Comisión Nacional del Agua, en consecuencia a la realización de la misma conducta ilícita que dio origen a su responsabilidad, el Juez de Distrito tomará en cuenta dicho pago en el cálculo de la inversión por acciones ambientales complementarias, sin que ésta puedan exceder el límite previsto para el caso en este Título.
Artículo 213.- Siempre que se ejercite la acción de responsabilidad por daño al ambiente, se entenderán por demandadas las medidas ambientales complementarias.
El monto de la inversión por concepto de acciones ambientales complementarias, lo individualizará el juez tomando en cuenta la capacidad económica del responsable, la gravedad del daño o afectación ocasionado, y el carácter intencional o negligente de la violación, y se asegurará que se neutralice el beneficio económico obtenido, si lo hubiere, se garantice prioritariamente el monto de las erogaciones del actor o actores que hayan sido necesarias para acreditar la responsabilidad, y sea suficiente para inhibir conductas futuras similares.
En ningún caso el Juez podrá dejar de condenar al responsable al cumplimiento de las acciones ambientales complementarias, sin embargo, se absolverá de esa obligación si con ello se afecta el interés público, o implica modificación en la aplicación del presupuesto de egresos de la federación.
Siempre que se trate de reincidencia en términos del artículo 171 de esta ley, el monto de la inversión se incrementará en una mitad.
En su caso, el juez deducirá del monto de la inversión correspondiente a las acciones ambientales complementarias a cargo del responsable, el importe de las erogaciones que el actor o actores que hayan probado su pretensión hubieren realizado para acreditar la responsabilidad, y el responsable tendrá la obligación de consignarlo al juzgado para su entrega a aquellos. El pago de dicho importe será preferente respecto de cualquiera otra obligación.
Salvo en los casos previstos en este Título, ninguna de las partes será condenada al pago de gastos y costas judiciales.
Artículo 214.- Para los efectos de este Título, se entenderá que obra ilícitamente el que realiza una conducta activa u omisiva en contravención a las disposiciones legales, reglamentarias, a las normas oficiales mexicanas, o a las autorizaciones, licencias, permisos o concesiones expedidas por la Secretaría u otras dependencias de la administración pública.
Artículo 215.- Son daños ocasionados al ambiente, daños a la salud y afectaciones a la integridad de la persona de competencia federal, aquellos que se susciten a causa de conductas reguladas por leyes u ordenamientos de carácter general federales, respecto a materias de competencia federal.
Artículo 216.- Las personas morales son responsables de los daños al ambiente, de los daños a la salud, así como de las afectaciones a la integridad de las personas, ocasionados por sus representantes, administradores, socios, gerentes, directores o empleados, cuando sean omisos o actúen en el ejercicio de sus funciones, en representación o bajo el amparo de la persona moral, o bien, cuando ordenen o consientan la realización de las conductas dañosas.
Las personas que se valgan de un tercero, o determinen o contraten a un tercero para realizar la conducta causante de los daños o afectaciones, serán solidariamente responsables con éste, salvo en el caso de que se trate de la prestación de servicios de confinamiento de residuos peligrosos realizada por empresas autorizadas por la Secretaría.
En el caso de contratación de servicios de transporte de materiales y residuos peligrosos, la responsabilidad solidaria del transportista y el generador cesará, una vez que los residuos sean entregados a un destinatario final autorizado por la Secretaría.
No existirá responsabilidad alguna, cuando el daño o afectación al ambiente o a las personas tenga como causa exclusiva un caso fortuito o de fuerza mayor.
Artículo 217.- Los daños y afectaciones materia del presente título, será atribuibles a la persona física o moral que omita impedirlos, si ésta tenía el deber jurídico de evitarlos. En estos casos se considerará que el daño o afectación es consecuencia de una conducta omisiva, cuando se determine que el que omite impedirlo tenía el deber de actuar para ello, derivado de una ley, de un contrato o de su propio actuar precedente.
Artículo 218.- Cuando se acredite que el daño o afectación, fue ocasionado por dos o más personas, y no fuese posible la determinación precisa del daño aportado por cada responsable, todas serán responsables solidariamente de la reparación, compensación o indemnización que resultare, sin perjuicio, en su caso, del derecho de repetición entre sí.
Artículo 219.- En lo no previsto por este Título, se aplicarán las disposiciones del Código Civil Federal y del Código Federal de Procedimientos Civiles, siempre que no contravengan lo dispuesto en esta ley.
La responsabilidad por daños ocasionados al ambiente, a sus elementos, o a la salud de las personas y sus obligaciones consecuentes, reguladas por la Ley General de Vida Silvestre, Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, Ley de Aguas Nacionales y Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, así como por otras leyes federales de contenido ambiental; podrán reclamarse mediante la acción y procedimiento especial de responsabilidad ambientales, de conformidad a lo previsto esas leyes y el presente Título.
CAPÍTULO SEGUNDO
De las Obligaciones Derivadas de los Daños ocasionados al Ambiente
Artículo 220.- Toda persona física o moral que con su acción u omisión ocasione directa o indirectamente un daño al ambiente, será responsable y estará obligada a la reparación de los daños, o bien, a la compensación ambiental que proceda, en los términos del presente Título.
De la misma forma, estará obligada a realizar las acciones necesarias para neutralizar los riesgos que se ocasionen como consecuencia del daño.
Artículo 221.- La responsabilidad por daños ocasionados al ambiente de competencia federal será subjetiva, y nacerá de actos u omisiones ilícitos.
Cuando el daño sea ocasionado por un acto u omisión ilícitos, la persona responsable estará además obligada realizar acciones ambientales complementarias.
Artículo 222.- De manera excepcional, la responsabilidad referida en el presente capítulo será objetiva y exigible con independencia de que exista o no ilicitud, culpa o negligencia, cuando los daños ocasionados al ambiente devengan directa o indirectamente de:
II. El uso u operación de embarcaciones o vehículos en áreas naturales protegidas de competencia federal o en áreas en las que existan arrecifes de coral; o bien,
III. La liberación de energía térmica resultante de actividades reguladas por la normatividad federal. Se entenderá por energía térmica aquella que cede un cuerpo a otro como consecuencia de una diferencia de temperaturas.
En los casos en los que resulte material o técnicamente imposible la reparación total o parcial del daño al ambiente, deberá realizarse la compensación ambiental, y el pago de los daños patrimoniales que correspondan en términos de la legislación civil. En todo caso procederá el pago de los perjuicios sufridos.
La compensación ambiental podrá ser total o parcial. En éste último caso, la misma será fijada en la proporción en que no haya sido posible restaurar, reestablecer, recuperar o remediar el bien, las condiciones o relación de interacción dañados.
Artículo 224.- No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, para la reparación del daño o la compensación ambiental se aplicarán los niveles y las alternativas de reparación del daño previstos en las disposiciones legales, reglamentarias y en las normas oficiales mexicanas que, en su caso, se hubieren expedido para tal efecto.
La falta de expedición de las normas referidas en el párrafo anterior, no eximirá de la obligación primordial de reparar de acuerdo a la situación anterior al daño, en los términos que pericialmente resulten procedentes.
Artículo 225.- La compensación ambiental consistirá en la inversión que el responsable haga directamente, para lograr generar un efecto ambientalmente positivo, sustitutivo de la reparación total o parcial del daño ocasionado al ambiente, según corresponda, y equivalente a los efectos adversos ocasionados a los hábitat, a los ecosistemas, a los elementos naturales y sus condiciones químicas, físicas y biológicas, y a las relaciones de interacción que se dan entre éstos.
Dicha inversión deberá hacerse en el ecosistema o región ecológica en donde se hubiese ocasionado el daño.
Artículo 226.- Se reconoce derecho e interés legítimo para ejercer la acción de responsabilidad ambiental, y demandar la reparación y compensación de los daños ocasionados al ambiente, así como el cumplimiento de las medidas ambientales complementarias a las que se refiere el presente Título, a:
II. Toda persona que haya sufrido un daño en su salud o patrimonio, o bien, una afectación a su integridad, con motivo del daño ocasionado al ambiente;
III. Las personas morales privadas mexicanas, sin fines de lucro, cuyo objeto social sea la protección al ambiente en general, o de alguno de sus elementos, actuando en representación de las personas físicas que detentan el derecho e interés reconocido en este Capítulo;
IV. Las Procuradurías o instituciones que ejerzan funciones de protección ambiental de las entidades federativas en el ámbito de su circunscripción territorial;
V. El Municipio en donde se hubiere ocasionado el daño;
VI. La Federación a través del Ministerio Público de la Federación; así como a
VII. La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente.
Las personas morales referidas en la fracción III de este artículo, deberán acreditar que fueron legalmente constituidas por lo menos tres años antes de la presentación de la demanda por daño ocasionado al daño al ambiente. Para acreditar la representación a que se refiere dicha fracción, bastará la presentación de carta poder simple suscrita por el representado, el representante y dos testigos.
Las personas referidas en las fracciones I, II y III tendrán además derecho e interés legítimo para reclamar el pago de las erogaciones que hayan hecho para acreditar la responsabilidad ambiental.
CAPÍTULO TERCERO
De las Obligaciones Derivadas de los Daños y Afectaciones a la Salud y a la Integridad de la Personas
Artículo 227.- Las personas físicas o morales que con su acción u omisión, ocasionen directa o indirectamente un daño a la salud o afectación a la integridad de las personas, en términos del artículo 210 de esta Ley, serán responsables y estarán obligadas al pago de una indemnización o compensación de conformidad a lo previsto en el presente Capítulo.
Artículo 228.- La responsabilidad por daño ocasionado a la salud de las personas con materiales o residuos peligrosos liberados al ambiente, al que se refiere el artículo 210 de esta Ley, será objetiva y exigible con independencia de que exista o no ilicitud, culpa o negligencia.
La responsabilidad por afectación la integridad de las personas con materiales y residuos peligrosos liberados al ambiente, a la que se refiere el artículo 210, será subjetiva y nacerá de actos u omisiones ilícitos.
Artículo 229.- Se exonerará total o parcialmente al demandado del pago de la indemnización o compensación, si quien reclama el daño o afectación los produjo o contribuyó a su producción por negligencia inexcusable o por acción u omisión dolosa.
Artículo 230.- La reparación del daño ocasionado a la salud de la persona con materiales o residuos peligrosos liberados al ambiente, se hará mediante la indemnización prevista por el artículo 1915 del Código Civil Federal, y comprenderá también el pago de:
II. La hospitalización;
III. Los medicamentos y material de curación;
IV. Los aparatos de prótesis y ortopedia necesarios, y
V. La rehabilitación.
Si las disposiciones de la Ley Federal del Trabajo no fueran suficientes para hacer el cálculo de la indemnización, el órgano jurisdiccional valorará los elementos probatorios que le aportaren las partes y aquellas que tuviere a su alcance.
La reparación del daño a la salud de las personas que resulte procedente en términos de esta Ley, será preferente respecto a las indemnizaciones patrimoniales que correspondan en términos de la legislación civil.
Artículo 231.- La persona cuya salud haya sido dañada, podrá recibir directamente del responsable las prestaciones enumeradas en el artículo anterior, en cuyo caso no podrá reclamar con posterioridad la indemnización por estos conceptos.
Artículo 232.- La compensación por afectación a la integridad de las personas, se hará mediante el pago de una cantidad en dinero por el equivalente a de mil quinientos a cinco mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, en el momento de de dictar sentencia.
Para cuantificar el monto del pago, se tomará en cuenta el grado de peligrosidad y la cantidad del contaminante que se haya introducido en el organismo, el tiempo de permanencia en éste, la situación económica del responsable, y el carácter intencional o negligente de la violación.
Cuando la afectación ocasionada a las personas, tenga como resultado el riesgo o peligro de desarrollar alguna enfermedad o afectación futura, el monto de la compensación se incrementará en una mitad más.
Artículo 233.- El monto de la condena por indemnización y compensación se cubrirá en una sola exhibición. En caso de muerte, la indemnización o compensación corresponderá a la sucesión del afectado en términos de lo establecido el Libro Tercero del Código Civil Federal.
El órgano jurisdiccional deducirá del monto que corresponda por concepto de indemnización, los pagos que, en su caso, se hubieren hecho con anterioridad por concepto de compensación por afectación a la integridad de la persona.
Artículo 234.- Toda persona que haya recibido una afectación o daño con materiales y residuos peligrosos liberados al ambiente, tiene derecho e interés jurídico para ejercer la acción de responsabilidad ambiental, y reclamar el pago de la indemnización o compensación correspondientes, así como las erogaciones hechas para acreditar la responsabilidad prevista en este Capítulo.
CAPÍTULO CUARTO
Acción y Procedimiento de Responsabilidad Ambientales
Sección I
Reglas Generales
Artículo 235.- La acción de responsabilidad ambiental se ejercerá para demandar el cumplimiento de las obligaciones y prestaciones previstas en el presente Título, a través del procedimiento especial regulado en este Capítulo.
Se aplicarán las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Civiles, siempre que estas no sean contrarias a lo dispuesto en esta Ley.
Artículo 236.- Conocerán de las acciones por afectaciones y daños de competencia federal reguladas en el presente Título, así como del procedimiento especial de responsabilidad ambiental, los Juzgados de Distrito competentes para conocer de las controversias del orden civil, que se susciten sobre el cumplimiento y aplicación de leyes federales.
Artículo 237.- El Juez que conozca del procedimiento especial de responsabilidad ambiental deberá informar a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y a la Secretaría de Salud, según sea el caso, de los procedimientos especiales de responsabilidad ambiental que se inicien, a efecto de que se realicen las medidas preventivas y correctivas procedentes en el ámbito de sus atribuciones.
Artículo 238.- La acción de responsabilidad ambiental prescribe en veinte años, contados a partir del día en que cesa la acción u omisión generadora del daño o afectación.
Artículo 239.- Se acumularán al procedimiento especial de responsabilidad ambiental:
II. Los procesos por daño al patrimonio o a la salud de las personas que pudieran resultar en sentencias contradictorias.
II. La capacidad para ejercitar la acción por sí o por legítimo representante; y
III. El interés jurídico o legítimo del actor.
De la demanda
Artículo 241.- Además de lo dispuesto por el Código Federal de Procedimientos Civiles, la demanda deberá contener los siguientes elementos:
II. El razonamiento lógico que sustenta la existencia del daño o afectación ocasionados, que habrán de probarse durante la etapa de instrucción, así como la mención de la metodología a utilizarse para ello;
III. El razonamiento lógico sobre el probable nexo causal entre los daños y afectaciones ocasionados con la conducta imputada al demandado, así como la metodología a utilizarse para probarlo en la etapa de instrucción;
IV. La mención de los hechos, conductas o causas distintos a los actos u omisiones imputados al demandado de las que se tenga conocimiento, que pudieron haber ocasionado el daño o afectación, y el razonamiento lógico por el cual, en el caso, se descartaron o deberán descartarse total o parcialmente;
V. El nombre y domicilio de los peritos;
VI. La mención de los experimentos, operaciones y peritajes que se hubieran practicado con anterioridad a la presentación de la demanda por la parte actora, instituciones pública o terceros, y resulten relevantes respecto a los elementos previstos en las fracciones I, II, III y IV de este artículo;
VII. El razonamiento sobre la necesidad e idoneidad de los experimentos, operaciones y peritajes a desahogarse durante la instrucción para probar los elementos referidos en las fracciones I, II y III;
VIII. El señalamiento de la metodología utilizada o a utilizarse en los experimentos, operaciones y peritajes referidos en la fracciones VI y VII;
IX. El señalamiento de los requisitos, especificaciones, condiciones, procedimientos, estándares, niveles, parámetros, límites y alternativas previstos en la normatividad vigente aplicables a la prueba pericial, así como la expresión de su aplicación en el caso; y
X. El señalamiento de los hechos y circunstancias que sustenten las afirmaciones y conclusiones que, en su caso, hayan formulado los peritos, en términos de la fracción VI de este artículo, así como las razones, consideraciones y motivos que se hayan tenido en cuenta para arribar a aquéllas.
XI. El nombre y domicilio en donde pueda ser notificado el tercero, cuyos bienes puedan ser afectados por la reparación de los daños.
II. La copia certificada de la cédula profesional o título en la ciencia a que pertenezca la cuestión sobre la que ha de pronunciarse el perito, si la profesión estuviere legalmente reglamentada;
III. Las constancias de las operaciones, experimentos y peritajes que se hubieran practicado con anterioridad, así como aquellas que sustenten las afirmaciones y conclusiones que, en su caso, hayan formulado los peritos. Podrá solicitarse al Juez requiera a las autoridades la certificación correspondiente.
Cuando alguno de los elementos, constancias o documentos previstos en esta Sección no pueda ser presentado con la demanda, por ser necesario realizar previamente algún acto de molestia, o por no tenerlos el actor en su posesión, se ofrecerá justificando la imposibilidad para presentarlo, así como la necesidad del acto, lo que será valorado por el Juez en la etapa de preinstrucción. Si se tratare de documentales, se señalará el archivo o lugar en el que se encuentren para que se mande expedir copia de ellos. En este caso, si los documentos se encontraren en posesión de una autoridad administrativa las copias se harán con cargo a la misma.
Los dictámenes, elementos técnicos y periciales, así como otras documentales conducentes que obren en los procedimientos administrativos, penales y jurisdiccionales, podrán ser requeridos directamente por las personas legitimadas en términos de este Título o a través del órgano jurisdiccional, y ofrecidos como elementos probatorios. Los servidores públicos estarán obligados a cumplir con este requerimiento.
Artículo 244.- Cuando se ejerza una acción, respecto a daños o afectaciones ocasionados por o desde una embarcación, o desde un inmueble, obra o instalación, y se ignore quién es la persona contra la que deba enderezarse la demanda, no será necesario indicar su nombre, sino que bastará con la identificación clara de la embarcación o la ubicación precisa del inmueble, obra o instalación para que se tenga por señalado al demandado. El emplazamiento se hará en términos de lo previsto por el artículo 315 de Código Federal de Procedimientos Civiles.
Sección III
Etapa de Preinstrucción
Artículo 245.- Reunidos los requisitos de la demanda a que se refiere la Sección anterior y los previstos por el Código Federal de Procedimientos Civiles, el juez la admitirá y abrirá el procedimiento a la etapa de preinstrucción, la que deberá resolverse en un término no mayor a treinta y cinco días hábiles.
Si faltare sin justificación alguno de los elementos o constancias previstos en la sección II del presente Capítulo, o hubiese oscuridad o irregularidad respecto a ellos, el Juez, en el término de tres días prevendrá por una sola vez al actor, para que los complete, corrija o aclare, en un término igual.
Artículo 246.- Dentro de los tres días contados a partir del día siguiente a la admisión de la demanda, o al día siguiente del desahogo de la prevención referida en el párrafo anterior, el Juez deberá requerir la opinión técnica de la Secretaría respecto a:
II. La confiabilidad científica y metodológica de los experimentos, operaciones y peritajes propuestos para desahogarse durante la instrucción, así como la de aquellos que se hubieran practicado con anterioridad a la presentación de la demanda;
III. La relevancia para el caso de los razonamientos, experimentos, operaciones y peritajes contenidos en los elementos referidos en el artículo 241;
IV. La aplicabilidad de los requisitos, especificaciones, condiciones, procedimientos, estándares, niveles, parámetros, límites y alternativas referidos en la fracción IX del artículo 241;
V. La capacidad, idoneidad y experiencia profesional de los peritos propuestos por la parte actora;
Artículo 247.- Para la valoración y resolución referida en el artículo 252 el Juez podrá solicitar la opinión de aquellas dependencias o entidades de la administración pública que pudieran aportar elementos sobre los aspectos previstos en el artículo 241, o bien, la de instituciones académicas especializadas.
La Secretaría, las dependencias, entidades o instituciones requeridas en términos de este artículo, deberán dar contestación en un término que no podrá exceder de ocho días hábiles.
Artículo 248.- En su caso, la Secretaría y las demás dependencias y entidades de la Administración Pública, así como las instituciones académicas deberán manifestar las deficiencias de confiabilidad, relevancia, aplicabilidad, capacidad, idoneidad y experiencia a que se el artículo 246, así como la forma adecuada para que los elementos de la demanda sean razonablemente corregidos, aportando los elementos con que se tuvieren.
Si contase con datos para suplir la deficiencia de los razonamientos contenidos en los elementos periciales preparatorios ofrecidos, la Secretaría o dependencias requeridas estarán obligadas a aportarlos oficiosamente.
Artículo 249.- En caso de omisión de las dependencias o entidades requeridas, el órgano jurisdiccional aplicará a los servidores públicos responsables los medios de apremio previstos en el Código Federal de Procedimientos Civiles, independientemente de la responsabilidad administrativa que corresponda.
Artículo 250.- La información que se proporcione para los efectos de los artículos 246 a 248, a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como a las instituciones académicas, tendrá carácter de reservada respecto a los particulares ajenos al procedimiento.
Los servidores públicos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y el personal de las instituciones académicas, deberán guardar estricta confidencialidad respecto de la información a que se refiere el párrafo anterior. En caso de omisión, se estará a lo dispuesto por la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y el Código Penal Federal.
Artículo 251.- Habiendo recibido las manifestaciones de las dependencias, entidades o instituciones requeridas, o bien, transcurrido el término para hacerlo, el Juez, dentro de de los tres días siguientes correrá traslado de la demanda, así como de las opiniones técnicas recibidas, al demandado, emplazándolo para que dentro del término de diez días manifieste lo que a su derecho convenga, exclusivamente por lo que hace a los aspectos de congruencia, confiabilidad, relevancia, aplicabilidad, capacidad, idoneidad y experiencia a que se el artículo 246. No se admitirá otra prueba que la documental.
Artículo 252.- Recibidas las manifestaciones del demandado, así como los elementos y opiniones aportados por las dependencias, entidades o instituciones correspondientes, o transcurridos los plazos para hacerlo, el Juez resolverá en un término de tres días, si:
II. Los experimentos, operaciones y peritajes propuestos para desahogarse durante la instrucción, así como aquellos que se hubieran practicado con anterioridad a la presentación de la demanda, son científica y metológicamente confiables;
III. Los razonamientos, experimentos, operaciones y peritajes contenidos en los elementos referidos en el artículo 241 son relevantes y aplicables al caso;
IV. Los requisitos, especificaciones, condiciones, procedimientos, estándares, niveles, parámetros, límites y alternativas referidos en la fracción IX del artículo 241 son aplicables al caso;
V. Los peritos son idóneos y tienen la capacidad y experiencia necesarios practicar los experimentos, operaciones y peritajes relativos a los elementos previstos en las fracciones I, II y III del artículo 241; y
VI. Se encuentra justificada la omisión de elementos prevista en el artículo 243.
El Juez gozará de la más amplia libertad para hacer dicha valoración, pero no podrá descartar elementos periciales preparatorios, por señalamientos generales de inexistencia de metodologías, operaciones, experimentos, investigaciones o prácticas estandarizadas, normalizadas, conocidas o generalmente aceptadas, u otras razones análogas.
Artículo 253.- De resolverse de manera positiva en favor al actor, se emitirá el auto que abre la etapa de instrucción, dándose vista a la persona contra quien se proponga la demanda, emplazándola para que en el término de cuatro días la conteste, de conformidad a lo previsto por el Código Federal de Procedimientos Civiles.
En el mismo auto se mandará emplazar al tercero cuyos bienes pudieran ser afectados por la reparación del daño ocasionado al ambiente, para que manifieste lo que a su derecho convenga exclusivamente por lo que hace a dicha afectación. En caso de que aquél no fuera señalado en el escrito inicial de demanda pero resultase del procedimiento, se mandará emplazarlo inmediatamente, corriéndole traslado de los autos del procedimiento para que se manifieste dentro del término de diez días.
Si la resolución fuera contraria total o parcialmente a quien demanda, el Juez señalará con toda precisión en el mismo proveído, en qué consisten las deficiencias, defectos u omisiones de los elementos previstos en el artículo 241, así como la razón por la que no se considera justificada la omisión prevista en el artículo 243, previniendo a la actora en el término de tres días, para que los subsane dentro de un término igual.
De no cumplirse dicha prevención, o de hacerlo habiendo transcurrido el término referido, el Juez desechará la demanda y devolverá al interesado todos los documentos originales y copias simples que hubiere exhibido, sin menoscabo del derecho de la parte actora de ejercer nuevamente su acción.
Además de lo dispuesto por el Código Federal de Procedimientos civiles, en la contestación de la demanda podrá oponerse la excepción de pago, cuando se haya realizado la reparación material del daño ocasionado al ambiente consistente en el restablecimiento de la situación anterior.
Artículo 254.- La resolución de lo previsto en los artículos 252 y 253 no admitirá recurso alguno.
Si se determina que la demanda y los elementos previstos en el artículo 241, fueron presentados de manera notoriamente infundada o injustificada, se impondrá al actor un multa de cien a trescientos días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, apercibiéndolo de que en caso de que ejercite nuevamente acciones infundas e injustificadas por los mismos hechos y daños, se le impondrá una multa de hasta dos mil veces el salario mínimo.
Artículo 255.- Los aspectos de confiabilidad, relevancia, aplicabilidad, capacidad, idoneidad y experiencia a que se el artículo 246, que no fueran controvertidos durante la etapa de preinstrucción, no podrán impugnarse con posterioridad a esta.
Sección IV
Medidas precautorias
Artículo 256.- Durante el procedimiento o antes de iniciarse éste, el juez podrá decretar las medidas precautorias siguientes:
II. El aseguramiento o toma de muestras de materiales, residuos, líquidos, contaminantes y los elementos naturales relacionados con el daño o afectación; y
III. Aquellas que resulten necesarias para evitar que el daño o afectación continúe produciéndose o para neutralizar los riesgos que se ocasionen como consecuencia del daño, incluyendo la suspensión de obras o actividades. En este caso se requerirá la opinión técnica de la Secretaría.
El aseguramiento no requerirá el otorgamiento de garantía.
El embargo de bienes previsto por el Código Federal de Procedimientos Civiles, se decretará además para garantizar el monto de la inversión correspondiente a las acciones ambientales complementarias.
Artículo 258.- El Juez podrá solicitar los documentos, objetos e instrumentos que hayan sido asegurados por otras autoridades, para los efectos del procedimiento a que se refiere este Título.
Sección V
Etapa de Instrucción
Artículo 259.- Transcurrido el término para contestar la demanda o la reconvención, en su caso, el tribunal abrirá el juicio a prueba por un término de diez días.
Desahogadas las pruebas, el Juez pondrá el expediente a la vista de las partes por un plazo común de tres días hábiles, al término del cual se recibirán sus alegatos.
Sección VI
Auto composición
Artículo 260.- En el caso de que durante el procedimiento, y antes de que se dicte sentencia definitiva, se lograse un acuerdo entre las partes en términos de lo previsto por el artículo 168 de esta ley, o a través de cualquier otro medio de resolución de la controversia, siempre y cuando no se contravengan disposiciones de orden público, el Juez reconocerá dicho acuerdo y dictará sentencia.
En este caso, no se condenará al responsable a la realización de las acciones ambientales complementarias que correspondieren.
Artículo 261.- El Juez dará vista a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente a efecto de que en un plazo de ocho días hábiles, se manifieste sobre los términos de la reparación o compensación ambiental de daños ocasionados al ambiente convenidos, cuidando la tutela del ambiente, así como el cumplimiento de las disposiciones previstas en esta Ley.
Transcurrido el plazo a que se refiere el párrafo anterior sin que la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente manifieste su opinión, se entenderá la conformidad de dicha institución.
Artículo 262.- Cuando del convenio referido en el artículo 260, se desprenda que su cumplimiento puede afectar los bienes de un tercero, el Juez deberá recabar su conformidad. Si no se obtuviese ésta apercibirá a la partes para que modifiquen los términos de su acuerdo.
En caso de que resulte procedente el acuerdo sobre la reparación voluntaria del daño ocasionado al ambiente, y se encuentre en trámite un procedimiento penal por los delitos previstos en el Título Vigésimo Quinto del Código Penal Federal, el Juez deberá informar al Ministerio Público o, en su caso, al Juez que conozca de la causa, sobre la sentencia que recaiga, para los efectos del beneficio de reducción de la pena, previsto en el artículo 421 del Código Penal Federal.
Sección VII
De los elementos de prueba
Artículo 263.- El órgano jurisdiccional podrá allegarse oficiosamente de los medios de prueba que considere necesarios, sin más limitación que las establecidas en la ley.
El Juez requerirá a la Secretaría para que aporte todos los elementos periciales, testimoniales, documentales y demás elementos de prueba con los que cuente. Los servidores públicos estarán obligados a cumplir con dicha obligación.
Artículo 264.- La Secretaría, en términos de lo previsto por esta Ley, emitirá normas oficiales mexicanas que tengan por objeto establecer los requisitos, especificaciones, condiciones, operaciones, experimentos y procedimientos científicos, técnicos, estadísticos y de laboratorio, aplicables en lo general a la elaboración de la prueba pericial.
La falta de expedición de las normas oficiales mexicanas previstas en el párrafo anterior, no restará valor probatorio, ni será impedimento para la admisión y valoración de la prueba pericial.
Artículo 265.- Podrán utilizarse alternativas diversas a las señaladas en el artículo anterior que propongan las partes, cuando no se hayan expedido normas aplicables al caso, o bien, cuando los interesados acompañen la justificación correspondiente, misma que será valorada por el órgano jurisdiccional.
Artículo 266.- Los interesados podrán solicitar a la Secretaría o a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, la formulación de dictámenes técnicos o periciales, previo pago de los derechos que en su caso establezca la Ley.
Los gastos por concepto de análisis de laboratorio o de campo que adicionalmente se requieran para la dictaminación solicitada correrán a cargo del interesado.
Artículo 267.- Los dictámenes técnicos y periciales, y demás elementos probatorios que se generaren en otros procedimientos judiciales o administrativos harán prueba, aún y cuando hayan sido elaborados con anterioridad al inicio del procedimiento. En su caso, los peritos ratificarán su contenido y responderán al cuestionario que al efecto presente las partes, y a las preguntas que formule oficiosamente el Juez.
Quienes ejerciten la acción de responsabilidad ambiental en términos del presente Título, podrán presentar estas probanzas por sí mismos, o solicitar al Tribunal los requiera de quien los tenga en su poder. En ningún caso podrá negarse la entrega de dichas constancias a la autoridad judicial.
Artículo 268.- Las diligencias practicadas en los procedimientos administrativos que se sigan ante la Secretaría, podrán ofrecerse como prueba en el procedimiento especial de responsabilidad ambiental. Dicha dependencia deberá expedir las copias certificadas que le requieran las partes o el Juez.
Artículo 269.- Para calcular el ingreso del responsable en términos del artículo 212 de esta Ley, el Juez podrá requerir a este directamente, así como a las dependencias de la administración pública, la información financiera y fiscal, y demás informes que resulten necesarios, habiendo para ello obligación de proporcionarlos.
Artículo 270.- El Juez valorará en su conjunto los indicios o presunciones que arrojen las pruebas hasta poder considerarlos como prueba plena.
El nexo de causalidad entre el daño o afectación ocasionados y la conducta imputada al demandado, se acreditará en grado de probabilidad.
Sección VIII
Sentencia, ejecución y seguimiento
Artículo 271.- Además de lo previsto por el Código Federal de Procedimientos Civiles, la sentencia que se dicte en el procedimiento especial de responsabilidad ambiental, deberán precisar:
IX. Las medidas y acciones necesarias para neutralizar los riesgos que se ocasionen como consecuencia del daño;
X. La obligación de realizar las acciones ambientales complementarias de protección, preservación, remediación o restauración;
XI. El monto de la inversión que corresponda por concepto de acciones ambientales complementarias;
XII. El importe que corresponda pagar a favor del actor o actores que hayan probado su pretensión, correspondiente a los gastos realizados para acreditar la responsabilidad;
XIII. La obligación de indemnizar o compensar por concepto de daño a la salud o afectación a la integridad de la persona, así como el monto del pago que corresponda por estos conceptos; y
XIV. Los plazos para el cumplimiento de las obligaciones del responsable.
VI. La imposibilidad total o parcial de reparar materialmente el daño, y en consecuencia, la forma, lugar y alcance de la compensación ambiental total o parcial; y
VII. Las acciones de protección, preservación, remediación o restauración propuestas para realizar la inversión por concepto de acciones ambientales complementarias que haya sido determinada.
VIII. Los plazos propuestos para el cumplimiento de las obligaciones del responsable que, salvo acuerdo de las partes, no podrá exceder de lo dispuesto en la sentencia.
Artículo 273.- Una vez recibida la o las propuestas se le dará vista a la Secretaría, para que en el término de diez días formule su opinión y anuencia en relación a las mismas.
En caso de que una de las partes fuera omisa, se estará a la propuesta de la otra, siempre que ésta sea aprobada por la Secretaría.
En caso de que ambas sean omisas, o las propuestas no cuenten con la anuencia de la Secretaría, se estará a lo que disponga dicha dependencia. Para éste efecto, se le requerirá para que formule una propuesta oficial en el término de ocho días.
Si existiesen diversas alternativas que pudieran generar los mismos resultados positivos de reparación o compensación, se optará por la menos onerosa para el responsable.
Recibidas las propuestas y opinión el Juez resolverá en un plazo de tres días sobre los aspectos referidos en el artículo 272.
Artículo 274.- El plazo para el cumplimiento de las obligaciones materia del presente Título, será fijado por el juez tomando en consideración la naturaleza de las obras o actos necesarios para reparar el ambiente, cumplir con la compensación ambiental y las acciones ambientales complementarias, lo propuesto por las partes, así como la opinión de la Secretaría.
En su caso, se tomará en consideración lo previsto en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, así como la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.
Artículo 275.- A petición del responsable, los montos que correspondan a la inversión por concepto de compensación ambiental y medidas ambientales complementarias, podrán aplicarse a un solo proyecto.
La inversión por concepto de acciones ambientales complementarias no podrá hacerse en beneficio directo o indirecto de la persona responsable.
El obligado podrá realizar personalmente las acciones ambientales complementarias, o constituir fideicomisos para tal efecto. En éste último caso la Secretaría verificará que los bienes se destinen oportunamente al cumplimiento de la sentencia, informando al órgano jurisdiccional.
Artículo 276.- El Juez podrá ordenar al responsable exhiba garantía suficiente para asegurar la inversión a que se refiere el artículo anterior, así como la reparación de los daños ulteriores que se pudieran ocasionar por las obras o actividades de reparación o compensación.
Artículo 277.- La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente auxiliará a la autoridad judicial en la verificación del cumplimiento a cargo del responsable.
Dicha dependencia informará bimestralmente al Juez sobre los avances en el cumplimiento de la sentencia. Las partes podrán manifestar lo que a su derecho convenga respecto al incumplimiento o deficiente ejecución de dicha resolución.
Artículo 278.- En las sentencias absolutorias habrá cosa juzgada exclusivamente respecto a quienes hayan demandado en el juicio por daños ocasionados al ambiente
Artículo Segundo.- Se reforman los artículos 106 párrafo primero, 107 párrafo primero, y 109, se suprime el último párrafo del artículo 107, y se derogan los artículos 108 y 109 de la Ley General de Vida Silvestre, para quedar como sigue:
Artículo 106.- Toda persona física o moral que ocasione directa o indirectamente un daño a la vida silvestre o a su hábitat está obligada a repararlo o compensarlo de conformidad a lo dispuesto por el Título Séptimo de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
........
Artículo 107.- Cualquier persona podrá denunciar a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente los daños ocasionados a la vida silvestre o a su hábitat de los que tenga conocimiento.
........
........
.......
Artículo 108.- Derogado.
Artículo 109.- Derogado.
Artículo Tercero.- Se reforman los artículos 68 y 77 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, para quedar como sigue:
Artículo 68.- Toda persona física o moral que, directa o indirectamente, contamine un sitio u ocasione un daño o afectación al ambiente o a las personas, como resultado de la generación, manejo o liberación, descarga, infiltración o incorporación de materiales o residuos peligrosos al ambiente, será responsable y estará obligada a su reparación y, en su caso, a la compensación e indemnización correspondientes, de conformidad a lo previsto por el Título Séptimo de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
Artículo 77.- Las acciones en materia de remediación de sitios, y de reparación y compensación de daños ocasionados al ambiente, previstas en este capítulo, se llevarán a cabo de conformidad con lo que señale el Reglamento, y a lo previsto por el Título Séptimo de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
Artículo Cuarto.- Se reforma el artículo 136, párrafo tercero, y se suprime el párrafo cuarto del artículo 136, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, para quedar como sigue:
Artículo 136.- .....
.......
Toda persona física o moral que ocasione directa o indirectamente un daño a los recursos forestales, los ecosistemas y sus componentes estará obligada a repararlo, de conformidad con lo dispuesto en el Título Séptimo de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
Artículo Quinto.- Se reforma el artículo 121 de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, para quedar como sigue:
Artículo 121.- Con independencia de lo dispuesto en el Artículo anterior, toda persona que, con pleno conocimiento de que se trata de OGMs, cause daños a terceros en sus bienes o a su salud, por el uso o manejo indebido de dichos organismos, será responsable y estará obligada a repararlos en los términos de la legislación civil federal.
Toda persona física o moral que ocasione un daño al ambiente o a la diversidad biológica, por el uso o manejo indebido de OGMs, será ambientalmente responsable y estará obligado a repararlo o, en su caso compensarlo. Para los efectos de está responsabilidad se aplicarán las disposiciones del Título Séptimo de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
Las personas afectadas directamente en sus bienes podrán solicitar al juez, que requiera a la Secretaría competente para que, por conducto de su respectivo comité técnico científico establecido de conformidad a este ordenamiento, elabore un dictamen técnico cuyo objeto sea demostrar la existencia del daño, y sirva de base al juez para determinar, en su caso, la forma de su reparación. El dictamen técnico que se expida no generará costo alguno a cargo de los solicitantes.
En el caso de daños al ambiente o a la diversidad biológica, la Semarnat, a través de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, ejercerá la acción de responsabilidad ambiental prevista en el Título Séptimo de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, pudiéndolo hacer en cualquiera de las siguientes formas:
I. De oficio, con base en el expediente relativo a actos de inspección y vigilancia que hayan concluido en definitiva, se haya determinado la comisión de infracciones a esta Ley y esta determinación no haya sido desvirtuada por cualquier medio de impugnación, o
II. Por denuncia, presentada por miembros de la comunidad posiblemente afectada, de actos que pudieran contravenir lo establecido en esta Ley y demás disposiciones que de ella emanen. La denuncia deberá acompañarse de la información técnica y científica prevista en el artículo 241 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
En estos casos, para los efectos del artículo 246 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, el Juez requerirá la opinión técnica del Consejo Consultivo Científico de la CIBIOGEM, y de la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad.
Las sanciones administrativas establecidas en el artículo anterior, se aplicarán sin perjuicio de las penas que correspondan por la comisión de delitos previstos en la legislación penal federal.
Artículo Sexto.- Se reforma el primer párrafo, la fracción I y el párrafo último del artículo 421 del Código Penal Federal; se deroga la fracción III; y se adicionan tres párrafos del mismo numeral, para quedar como sigue:
CAPÍTULO V
Disposiciones Comunes a los Delitos Contra el Ambiente
Artículo 421. - Además de lo establecido en los anteriores Capítulos del Título Vigésimo Quinto, se impondrán las siguientes penas y medidas de seguridad:
I.- La reparación y, en su caso, la compensación ambiental del daño ocasionado al ambiente, de conformidad lo dispuesto Título Séptimo de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
III.- Se deroga.
IV. a V.
.......
.......
Los parámetros mínimos y máximos de las penas de prisión, así como los de las multas a que se refiere el presente Título se disminuirán a la mitad, cuando el indiciado o procesado repare el daño antes de que tal obligación le haya sido impuesta por resolución administrativa o sentencia judicial. Dicha disminución procederá también, cuando se garantice la reparación referida por un término mínimo equivalente al de la prescripción que correspondiere antes de que se otorgue la atenuación.
Lo previsto en el párrafo anterior, será valorado inmediatamente para los efectos de la garantía del monto para la libertad provisional, así como de la prescripción.
En los casos en los que concurran delitos contra el ambiente y delitos patrimoniales, prevalecerá del daño al ambiente.
Para todos los efectos legales, se consideraran ofendidos y con derecho a la reparación y compensación del daño ocasionado al ambiente, las personas legitimadas para ejercer la acción de responsabilidad ambiental a que se refiere el Título Séptimo de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
Transitorios
Primero.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo.- Se derogan todas las disposiciones que se opongan a lo previsto en el presente Decreto.
Tercero.- Las legislaturas de las Entidades Federativas y del Distrito Federal, expedirán disposiciones jurídicas en materia de responsabilidad por daños y afectaciones ocasionados al ambiente y a las personas, de acuerdo con las competencias que les corresponda.
Cuarto.- Los juicios civiles federales por responsabilidad derivada de daños ocasionados al ambiente o a la salud o patrimonio de las personas, que se encuentre en trámite a la fecha de entrada en vigor del presente Decreto, se desahogarán y resolverán conforme a la disposiciones vigentes a la fecha en se hayan iniciado.
Quinto.- Las acciones procedimentales que conforme a la presente iniciativa correspondan a la Administración Pública Federal, se realizarán con cargo al presupuesto aprobado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, según corresponda.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a los 6 días del mes de octubre del 2005.
Notas:
1 Artículo 15 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA).
2 El Artículo 203 del mismo ordenamiento prevé en solo dos párrafos la responsabilidad ambiental.
3 La Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo, conocida más comúnmente como "Cumbre para la Tierra", fue llevada a cabo entre el 3 y el 14 de junio de 1992, en Río de Janeiro. En esta los países participantes, entre ellos México, acordaron adoptar un enfoque de desarrollo que protegiera el medio ambiente, mientras se aseguraba el desarrollo económico y social.
4 Cumbre de la Tierra, Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, Río de Janeiro, 1992.
5 LGEEPA, Ley General de Vida Silvestre, Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, etcétera.
6 Cumbre de la Tierra, Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, Río de Janeiro, 1992.
7 Néstor A. CAFFERATTA, INTERESES DIFUSOS AMBIENTALES
8 SIERRA CLUB v. MORTON, 405 U.S. 727 (1972), decidida en abril 19 de 1972. Opinión del Ministro Justice Stewart.
9 El Derecho Ambiental y el Desarrollo Sostenible: El Acceso a la Justicia Ambiental en América Latina. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, Capítulo 6, Conclusiones p. 92, México, D.F. año 2000.
10 Daubert v. Merrell Dow Pharmaceuticals, Inc. 509 U.S. 579 (1993).
Dip. Cuauhtémoc Ochoa Fernández (rúbrica)
(Turnada a las Comisiones Unidas de Medio Ambiente y Recursos Naturales, de Agricultura y Ganadería y de Justicia y Derechos Humanos. Octubre 13 de 2005)
QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 56, 87, 88, 93 Y 94 DEL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO JORGE KAHWAGI MACARI, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PVEM, RECIBIDA EN LA SESIÓN DEL JUEVES 13 DE OCTUBRE DE 2005
Jorge Antonio Kahwagi Macari, diputado de la LIX Legislatura del H. Congreso de la Unión, integrante del grupo parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en los artículos 71, fracción II, 72 y 73, fracción XXX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 56, 63 y 64 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, solicito se turne a la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, para su dictamen y posterior discusión en el Pleno de la Cámara de Diputados de la Quincuagésima Novena Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, la siguiente iniciativa:
Exposición de Motivos
Las facultades del Congreso de la Unión son aquellas que se ejercitan separada y sucesivamente por cada una de las dos Cámaras. Esto quiere decir que el ejercicio de la facultad se agota en cada caso concreto hasta que el asunto pasa por el conocimiento de una Cámara primero y de la otra después. Las facultades del Congreso de la Unión están reunidas en su mayor parte, en la enumeración que de ellas hace el artículo 73, pero en varios otros preceptos constitucionales, hay dispersas otras facultades de esta primera clase.
El artículo 70 Constitucional reitera lo anterior al señalar que "toda resolución del Congreso tendrá carácter de ley o decreto. Las leyes o decretos se comunicarán al Ejecutivo firmados por los presidentes de ambas cámaras y por un secretario de cada una de ellas y se promulgarán en esta forma:" El Congreso de las Estados Unidos mexicanos decreta: (texto de la ley o decreto)".
Se hace una relación de las facultades del Congreso de la Unión, tratando de agruparlas por materia. Se incluye su función como parte del Constituyente Permanente en las adiciones o reformas a la Constitución.
Por una parte, existen también las facultades comunes de cada una de las Cámaras, estas facultades, sin ser exclusivas de cada Cámara, cada una las ejercita separadamente y su ejercicio se agota en la Cámara respectiva. Las atribuciones están contenidas en el artículo 77, así como en el segundo y tercer párrafo del artículo 93 Constitucional
Por otra parte, están las facultades exclusivas de cada una de las dos Cámaras, que son las que se ejercitan separada, pero no sucesivamente, por cada una de ellas; el ejercicio de la facultad se agota en la Cámara a la que corresponde dicha facultad y el asunto no debe pasar al conocimiento de la otra Cámara". Las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados están contenidas en los artículos 41, 74, 75 de la Constitución y de la Cámara de Senadores en los artículos 76 y 102 B: constitucionales.
Durante el proceso legislativo los artículos 71 y 72 de la Ley Fundamental regulan el proceso legislativo que se divide en 6 etapas: iniciativa, discusión, aprobación, sanción, publicación e iniciación de la vigencia. Y es durante este proceso que las Comisiones Ordinarias de cada una de las Cámaras, intervienen de manera directa para concluir los asuntos que son presentados ante el Pleno de los senadores o diputados.
En este sentido, el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos se ha visto rebasado por la dinámica y la evolución propia de del Congreso, esta situación produce en algunos casos, que el marco jurídico se vea rebasado por las nuevas realidades a que nos enfrentamos los mexicanos, las cuales requieren un estudio más concienzudo y apegado a lo que la nación demanda.
Por ello, para evitar que el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos sea rebasado por las prácticas parlamentarias o se contraponga a los diversos ordenamientos legales aplicables, consideramos que estamos a tiempo de impulsar las reformas necesarias a fin de adecuar el Reglamento a las necesidades actuales de la Cámara y de los grupos parlamentarios que en ella participan, así como de sus Comisiones.
Asimismo, es común durante las deliberaciones en Comisiones, que existan serias dudas, en la forma en que deberán de realizarse las reuniones de Comisiones Unidas, así como distintos puntos torales para el estudio y votación de los distintos asuntos que el Pleno les remite.
Parte de esos conflictos, retrasan aún más los asuntos de gran trascendencia nacional, y por ende, inducen a un descrédito mayor de esta soberanía.
Lo que se busca con esta iniciativa es proporcionar mejores normas para un desenvolvimiento eficaz de los cuerpos colegiados que integran nuestras Cámaras Legislativas y no permitir que por disposiciones anacrónicas o vacíos legales, se condicione el desarrollo del Congreso por falsas interpretaciones jurídicas.
Por ello, sometemos a esta Cámara de Diputados de la LIX Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, la presente iniciativa de
Decreto por el se reforman los artículos 56, 87, 88, 93 y 94 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo Único. Se reforman los artículos 56, 60, 87, 88, 93 y 94 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 56.- Las iniciativas de ley presentadas por el Presidente de la República, por las Legislaturas de los Estados o por uno o varios miembros de las Cámaras, pasarán desde luego a Comisión, sujetándose al siguiente procedimiento:
II. Las Comisiones Unidas funcionarán para el efecto que sean convocadas, como un solo cuerpo colegiado y serán presididas por el Presidente de la Comisión que convocó, el cual tendrá voto de calidad en caso de empate durante las votaciones.
III. Para efectos de quórum, solo se necesitará que estén presentes la mitad más uno de los legisladores que integran las Comisiones Unidas como un solo cuerpo colegiado.
IV. Mientras se verifica la votación de cualquier asunto, ningún miembro de la Comisión deberá salir del Salón ni excusarse de votar.
Artículo 60. Ninguna proposición o proyecto podrá discutirse sin que primero pase a la Comisión o Comisiones correspondientes y estas hayan dictaminado; el dictamen realizado deberá publicarse en la Gaceta Parlamentaria de la respectiva Cámara con un mínimo con 24 horas de anticipación a su presentación en el Pleno. Sólo podrán dispensarse estos requisitos en los asuntos que por acuerdo expreso de la Cámara se calificaren de urgente u de obvia resolución conforme a lo establecido en el artículo 59 de este Reglamento.
...........
Artículo 87.- Toda Comisión deberá presentar su dictamen en los negocios de su competencia, a más tardar en el periodo ordinario siguiente inmediato al de la fecha en que los haya recibido, si es que le fueron turnados durante un periodo ordinario. Todo dictamen deberá contener una parte expositiva de las razones en que se funde y concluir con proposiciones claras y sencillas que puedan sujetarse a votación.
Para efectos de este artículo, en caso de que le fuera turnado un asunto por la Comisión Permanente, se entenderá que fue recibido el asunto durante el periodo siguiente al receso. Durante los Periodos Extraordinarios, si les fuere turnado algún asunto, el Presidente de la Mesa Directiva establecerá la fecha o tiempo límite.
Artículo 88.- Para que haya dictamen de comisión, deberá éste presentarse firmado por la mayoría de los individuos que la componen. Si alguno o algunos de ellos desistiesen del parecer de dicha mayoría, podrán presentar voto particular por escrito. Los diputados y senadores que no asistan sin previa justificación dirigida al Presidente de la misma, a las reuniones donde se discutan y firmen los dictámenes que les conciernen, podrán ser removidos de la Comisión respectiva por el Pleno, a petición del Presidente y un Secretario o dos Secretarios de la Comisión.
En caso de que proceda la remoción, el diputado o senador que integraba la Comisión, solo podrá ser sustituido por un diputado o senador del mismo Grupo Parlamentario o Partido Político con representación en el Congreso de la Unión.
Artículo 93.- Para el despacho de los negocios de su incumbencia, las Comisiones se reunirán mediante cita de sus respectivos Presidentes o por la mayoría de los Secretarios que la integran, y podrán funcionar con la mayoría de los individuos que las forman.
La convocatoria para reunión de Comisión, deberá ser publicada en la Gaceta Parlamentaria con un plazo no menor a 48 horas durante los periodos ordinarios, de 72 horas durante los recesos y 24 horas durante los periodos extraordinarios.
Artículo 94.- Las Comisiones, durante el receso, continuarán el estudio de los asuntos pendientes, hasta producir el correspondiente dictamen. También estudiarán y dictaminarán las iniciativas que les sean turnadas por la Comisión Permanente durante el receso.
Una vez que estén firmados los dictámenes por la mayoría de los miembros de las Comisiones encargadas de un asunto, se imprimirán en la Gaceta Parlamentaria de la respectiva Cámara junto con los votos particulares si los hubiere, y se remitirán a los Diputados o Senadores según corresponda, para su conocimiento y estudio.
Los dictámenes que las Comisiones produzcan, sobre asuntos que no llegue a conocer la Legislatura que los recibió, quedarán a disposición de la siguiente Legislatura, con el carácter de proyectos. Para ello las Comisiones deberán durante el último periodo ordinario del tercer año de ejercicio, presentar al Pleno los asuntos que quedarán como proyectos.
.........
Transitorio
Único.- El presente Decreto entrará en vigor al siguiente día de su aprobación por el Congreso de la Unión.1
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a los 13 días del mes de octubre del 2005.
Nota:
1 Artículo 70 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Dip. Jorge A. Kahwagi Macari (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias. Octubre 13 de 2005.)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO 400 BIS DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL, PRESENTADA POR EL DIPUTADO LUIS ANTONIO GONZÁLEZ ROLDÁN, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PVEM, EN LA SESIÓN DEL JUEVES 13 DE OCTUBRE DE 2005
Luis Antonio González Roldán; diputado de la LIX Legislatura del H. Congreso de la Unión, integrante del grupo parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución General de los Estados Unidos Mexicanos y los correlativos 55, fracción II, 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, ocurre a solicitar se turne a la Comisión de Justicia y Derechos Humanos la presente iniciativa con proyecto decreto.
Exposición de Motivos
Para la fracción parlamentaria del Partido Verde Ecologista de México, el interés fundamental es respaldar proyectos que realmente tengan un beneficio para la sociedad y el país, por lo tanto, nuestra tarea legislativa consiste en crear leyes con oportunidad y sustantividad. Es necesario resaltar que los índices delictivos han rebasado a las autoridades encargadas de combatir y abatir el fenómeno criminógeno.
La fuerza de la delincuencia organizada radica en el establecimiento de alianzas y vínculos que logran en los niveles, nacional e internacional.
Así, las organizaciones criminales organizadas emprenden operaciones ilegales de tipo financiero, mercantil, bancario, bursátil o comercial; a ello se le conoce como " lavado de dinero", tráfico de órganos humanos, acopio de armas, tráfico de niños, pornografía infantil, terrorismo, centros de prostitución etc. Por ello, la delincuencia en su manifestación organizada constituye uno de los más graves y vitales problemas que dañan y perjudican a la sociedad.
La delincuencia organizada tiene como eje central de dirección y mando una estructura jerárquica vertical y rígida, que emplea la violencia extrema y utiliza los medios de corrupción.
Otro flagelo que tenemos que atender, es la explotación sexual y comercial infantil, a lo largo de 20 años, cerca de 30 millones de niños y niñas han sido vendidos en el mundo con fines de explotación.
Esta es otra forma de manifestación del crimen organizado, quien a través de la captación y del rapto, opera fundamentalmente en cinturones de miseria de las áreas periféricas de las zonas marginales, en los bares y discotecas, en los centros turísticos, etc. Por ello, la política de prevención del delito como eje fundamental para la erradicación de cualquier forma de explotación, requiere de la concurrencia de todas las autoridades vinculadas en la materia.
En esa tesitura se encuentra el problema del lavado de dinero, que también es un fenómeno antisocial de carácter criminal, generalmente con implicaciones internacionales, en donde participa de manera importante la delincuencia organizada y cuyo proceso consiste en ocultar, disfrazar o encubrir el origen ilícito de las ganancias derivadas de la comisión de actividades delictivas a fin de darles una apariencia legítima.
La sociedad vive atemorizada por hechos como el secuestro, el narcotráfico, la pornografía infantil, el contrabando, el tráfico de indocumentados de órganos humanos, en fin, la lista sería interminable y se repite todos los días, a tal grado que ha llegado a convertirse en noticias de primera plana de todos los diarios y en las notas más importantes de los programas de radio y televisión.
Como sabemos, la pornografía infantil es un problema que aqueja y ofende a la sociedad, siendo los niños y niñas representativos del futuro de este país. Ese delito es un problema que a nivel mundial ha tomado grandes y serias dimensiones, mientras que en México no nos encontraríamos en el mismo riesgo si no se actúa de forma pragmática para combatir y abatir a las grandes organizaciones criminales que están conformadas tanto por connacionales como por extranjeros. Son bandas de criminales que actúan sin perjuicios ni escrúpulos, que arrancan la inocencia a muy temprana edad de los niños, y niñas. En nuestro país más de 16 mil menores de edad actualmente son explotados sexualmente.
No hay que olvidar que son causas de la explotación y pornografía infantil la crisis de valores, la falta de educación, la violencia intrafamiliar, la ignorancia, la pobreza y la marginación, por lo que es imperativo que se instrumenten, perfeccionen y se ejerciten acciones claras y contundentes para prevenir e inhibir que una niña o niño sea víctima de este flagelo.
La explotación sexual comercial infantil es la forma más perniciosa de vulnerar los derechos de niños y adolescentes y es de preocuparse que en México sea un negocio exitoso en constante crecimiento. Cuenta con toda una red de clientes comerciantes, rutas de distribución, puntos de venta y demás características de una industria organizada a nivel mundial, tanto real como virtual.
En cuanto a la evasión fiscal ha crecido de forma determinante dedicada al contrabando y a la piratería; después del narcotráfico y el robo de autos, son los delitos más redituables en México, siendo los países asiáticos los principales exportadores de piratería en el mundo y nuestro país uno de sus importantes compradores. Los productos de contrabando o piratas se mezclan con las mercancías legales, es decir, una persona puede estar comprando un producto de calidad, certificado, por uno reconstruido con piezas usadas o fabricado sin las mínimas normas básicas de seguridad. Es un asunto muy delicado, grave y preocupante porque desalienta la inversión privada, no contribuye al fisco, existe una competencia desleal y por sus bajos costos obliga al cierre de empresas legalmente establecidas.
La ola de delitos se ha intensificado en los últimos años. La delincuencia organizada no opera nacionalmente sino que se ha transformado en organizaciones criminales que rebasan las fronteras llegando a la categoría de trasnacionales.
Vivimos en una inseguridad generalizada que nos llena de temor y de zozobra. Los cuerpos de seguridad pública se muestran impotentes ante el crimen organizado. El Estado mismo no sabe cómo mantener el orden social. Se necesita de funcionarios públicos cada día más preparados y capacitados, con vocación de servicio y comprometidos con la nación.
El narcomenudeo en la república mexicana se ha incrementado, en esa misma vertiente se encuentra el consumo, distribución y venta de psicotrópicos y estupefacientes. En el mismo sentido se encuentra la piratería y el contrabando.
El mes de mayo de 1996, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la modificación del encabezado del título vigésimo tercero y el del capítulo II del artículo 400 bis del Código Penal Federal, en donde se tipifica el delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita. El legislador de entonces acertadamente ubicó este delito en el capítulo de encubrimiento y no en el Código Fiscal de la Federación, pues el bien jurídico que se protege, ya no es la Hacienda Pública.
Sin embargo en nuestro concepto existe una indebida utilización del vocablo "ilícita", es decir que los recursos que se manejen carezcan de licitud, por lo tanto lo ilícito, es aquello que contradice al derecho. Un ejemplo es cuando se vende una cosa y ésta contiene, lo que en derecho civil se conoce como "vicios en el consentimiento", también eso es contra derecho, por lo que en estricto sentido, si alguien vende un bien con vicios del consentimiento como puede ser el dolo, la mala fe, la lesión el error etc. entonces la operación que haga como la compraventa, la permuta el comodato, se ubicarían como operaciones con recurso de procedencia ilícita, por lo que necesariamente tendrá que ser sancionada dicha operación en términos de lo prescrito por la Ley Penal.
De allí surge la necesidad y justificación de la presente iniciativa, porque se propone sustituir la denominación del capítulo segundo y la del titulo vigésimo tercero, así como reformar el párrafo sexto del artículo 400 bis del Código Penal Federal, siendo que cada uno refiere que:
Dice. "Encubrimiento y Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita";
Se propone diga: "Encubrimiento y Operaciones con Recursos de Procedencia delictiva"
b) Capítulo II
Dice: Operaciones con recursos de procedencia ilícita
Se propone diga: "Operaciones con recursos de procedencia delictiva"
Artículo 400 bis
"Para efectos de este artículo se entiende que son producto de una actividad delictiva, los recursos,?"
Cabe mencionar que el "lavado de dinero" es una conducta ilícita, pero mas bien y en estricto sentido es una conducta delictiva, esto es porque, tanto el delito de encubrimiento, como el delito de operaciones con procedencia ilícita son delitos que no tienen autonomía propia, porque dependen de la existencia de un acto delictivo previo, porque no puede haber encubrimiento, si delito, ni se pueden hacer operaciones con recursos de procedencia ilícita si no hay otro delito que le dé vida a éste.
Por otro lado dentro de la exposición de motivos de la iniciativa que se mencionó y que se tradujo en la creación del Capítulo Vigésimo Tercero y el Capítulo II y del artículo 400 bis de la ley Adjetiva Penal, que se mencionó en primer término se enfatiza la intencionalidad mas que las acciones dentro del manejo de operaciones con recursos de procedencia ilícita, ya que se considera que lo que comúnmente se denomina lavado de dinero se constituye por actos en que siendo ilegal actividad origen del dinero es disfrazado ese origen o encubierta su propiedad, con el objeto de que este aparezca como legítimo.
Atendiendo al control y vigilancia que realiza la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en materia financiera, se contempla su denuncia previa para proceder penalmente, en el caso conductas en que se utilicen servicios de instituciones que integran el sistema financiero. Lo antes dicho obedece en que para el lavado de dinero se utilizan a instituciones financieras, creación de empresas, discotecas, centros de diversión, etcétera.
En mérito de lo antes expuesto, el Grupo parlamentario del Partido Verde Ecologista de México somete a la aprobación de esta H. Soberanía, la presente iniciativa con proyecto de
Decreto.- Por el que se modifica el título Vigésimo Tercero, el encabezado del Capítulo II, y se reforma el párrafo sexto del artículo 400 bis del Código Penal Federal.
Artículo Primero.- Se modifica el encabezado del título Vigésimo Tercero, del Código Penal Federal, para quedar en los siguientes términos:
Título Vigésimo Tercero
"Encubrimiento y Operaciones con Recursos de Procedencia delictiva";
Artículo Segundo.- Se modifica el encabezado del Capítulo II, para quedar en los siguientes términos;
Capítulo II
"Operaciones con recursos de procedencia delictiva"
Artículo Tercero.- Se reforma el párrafo sexto del artículo 400 bis del Código Penal Federal, para quedar como sigue;
Artículo 400 Bis. ..
Párrafos 1 a 5 (quedan igual).
"Para efectos de este artículo se entiende que son producto de una actividad delictiva, los recursos,?"
.........
Transitorio
Artículo Único- el presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, Sede de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a los 13 días del mes de octubre de 2005.
Dip. Luis Antonio González Roldán (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Justicia y Derechos Humanos. Octubre 13 de 2005.)
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY FEDERAL DEL IMPUESTO SOBRE AUTOMÓVILES NUEVOS, DE LA LEY DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO Y DE LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE TENENCIA O USO DE VEHÍCULOS, PRESENTADA POR EL DIPUTADO FERNANDO ESPINO ARÉVALO, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PVEM, EN LA SESIÓN DEL JUEVES 13 DE OCTUBRE DE 2005
Manuel Velasco Coello, Luis Antonio González Roldán, Jorge Antonio Kahwagi Macari, Alejandro Agundis Arias, Francisco Xavier Alvarado Villazón, Leonardo Álvarez Romo, Jacqueline Argüelles Guzmán, María Ávila Serna, Fernando Espino Arévalo, Maximino Fernández Ávila, Félix Adrián Fuentes Villalobos, Jorge Legorreta Ordorica, Julio Horacio Lujambio Moreno, Alejandra Méndez Salorio, Cuauhtémoc Ochoa Fernández, Javier Orozco Gómez, Guillermo Velasco Rodríguez, diputados de la LIX Legislatura del H. Congreso de la Unión, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en lo dispuesto en los artículo 73, fracción III, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración de esta soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que adiciona diversas disposiciones a la Ley Federal del Impuesto sobre Automóviles Nuevos, a la Ley del Impuesto al Valor Agregado y a la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, en razón de la siguiente:
Exposición de Motivos
Año tras año en México se lleva a cabo la deliberación sobre las cantidades que necesita el país para poder subsanar la infinidad de gastos que se generan sin que hasta la fecha por desgracia el gobierno federal haya podido eficientar su sistema de recaudación, siendo sus ingresos tributarios cada vez mas precarios, entre otros factores por que su base siempre es la misma, es decir las personas físicas y morales cautivas, o sea aquellos obligados a presentar declaración las cuales suman más de 7.7 millones de contribuyentes, a quienes debemos agregar los trabajadores afiliados a las diferentes instituciones como el IMSS 12 millones 474 mil 399 e ISSSTE 2 millones 359 mil 738 que suman en total mas de 22 millones, quienes se encuentran ante un sistema de captación hermético y poco confiable además de lento y obsoleto, para los contribuyentes cautivos que son quienes llevan la mayor parte de la carga fiscal en nuestro país y que ningún gobierno a la fecha ha podido o no ha querido actualizar su forma de recaudación, desafortunadamente lo único que han hecho es circunscribirse a aumentar el monto de los impuestos existentes, modificar tablas de calculo e inventar el impuesto sobre el impuesto, situación que raya en lo absurdo, este tipo de disposición como lo es cobrar interés sobre interés y convertir al Estado en agiotista es un obstáculo que no hemos podido superar, y con base en ello hoy debemos reconocer que la forma y el medio de recaudación tributaria en México es amorfa, porque al comparar y equiparar los niveles de recaudación fiscal entre países de América y Europa nos damos cuenta que lo hecho en México en la materia, esta muy por debajo de los estándares internacionales, como se puede apreciar en el siguiente gráfico, realizado con datos del Centro de Investigaciones Estratégicas para México.
Como se desprende de la tabla anterior en México el nivel de recaudación es muy bajo contrastando con un alto nivel de evasión, esta tónica la hemos podido evaluar de manera recurrente a lo largo del tiempo, pero de una forma mas acentuada quizá en la última década, de ahí que el gobierno mexicano se ha preocupado solo en señalar que no le alcanzan los recursos y poco o nada se ha ocupado en buscar la solución al problema, además no es posible que México con una población de mas del doble de habitantes que los demás países de referencia a excepción de EUA, sea el de menor porcentaje de recaudación y el país que mas evasión fiscal presenta, ya que por cada uno que si paga 12 personas no lo hacen, lo anterior tomando en cuenta que fueron evaluados los impuestos mas importantes por país y que guardan una gran similitud entre ellos, vale la pena destacar que de los impuestos analizados solo uno es exclusivo de México y es el Impuesto sobre Automóviles Nuevos (ISAN).
Otro aspecto que vale la pena destacar es el centralismo que existe en nuestro país para recaudar los impuestos, lo cual eventualmente deriva en una gran variedad de problemas, que dificultan el control y fiscalización, lo que se manifiesta en la siguiente tabla.
De igual forma no debemos perder de vista que en México existiendo mas contribuyentes que en los otros países en estudio, se gasta mucho mas en recolectar los impuestos (mayor número de empleados gubernamentales), se estima que por cada peso recaudado se incurre en un costo administrativo adicional de aproximadamente 30 centavos, y además este número tan reducido de contribuyentes soporte una de las mayores cargas fiscales a nivel mundial, de ahí que las áreas de oportunidad son muchas y muy variadas destacando:
- Reducir la evasión fiscal,
- Ampliar la base tributaria,
- Lograr una distribución más equitativa de los ingresos,
- Descentralizar la recaudación,
- Disminuir la carga fiscal, por solo citar algunas.
En este rubro digamos que los grandes contribuyentes, no tienen problemas al respecto; sin embargo, para los pequeños empresarios y las personas físicas, esto es un costo adicional que hace mucho más oneroso el cumplimiento de sus obligaciones e incentiva la evasión; lo cual, aunado al hecho que nuestro país tiene un sector informal que representa aproximadamente 40% del mercado laboral, hace que los resultados de la Secretaría de Hacienda sean muy pobres, pero lo peor del caso es que dicha entidad no hace nada por solucionar el problema, debiendo señalar que no estamos en contra del pago de impuestos, en lo que no coincidimos es que seamos unos cuantos a los que se nos carga la mano y que la autoridad competente no haga nada para que ello cambie.
De acuerdo con datos del Banco Mundial, en 1986 México recaudaba 8.9% del PIB en impuestos, lo cual era uno de los resultados más bajos en comparación con los países desarrollados e incluso con las economías latinoamericanas, sin embargo, no es que se paguen pocos impuestos; la carga fiscal es alta, similar a la de los países desarrollados. Simplemente el gobierno no ha sido capaz de ampliar su base de contribuyentes pero a cambio a solapado o permitido altos índices de evasión.
En nuestro país muy pocos pagan impuestos, pero los que lo hacemos pagamos mucho, y desafortunadamente los avances desde 1986 han sido mínimos en virtud de que para 1999 la recaudación como porcentaje del PIB se ubicó por encima de 11% lo que nuevamente deja al descubierto la incompetencia del gobierno, porque evidentemente, la recaudación tiene el objetivo de financiar el gasto público, y de hecho, es la forma más sana de hacerlo.
Los impuestos directos, como el Impuesto Sobre la Renta, generan distorsiones en el mercado laboral y sobre las decisiones de ahorro e inversión. Por ello se ha preferido el uso de impuestos indirectos, como el IVA e ISAN, los cuales, sin embargo, tienen efectos regresivos y es precisamente el segundo el que ha llamado nuestra atención, ya que al poder influir en este impuesto de manera directa estaríamos ayudando por un lado a subsanar los terribles daños a la salud de los seres vivos y en general toda la biodiversidad y por otra parte mitigaríamos las altas tasas impositivas que cubren los contribuyentes cautivos de la Hacienda Pública en nuestro país.
Además debemos señalar que uno de los objetivos que se perseguía con la creación del ISAN era desincentivar el uso del automóvil por los graves problemas de contaminación que vienen sufriendo las principales ciudades del país, ello no obstante que los diferentes medios de transporte público que operan en cualquier lugar de la república lo hacen en pésimas condiciones, de ahí que no es difícil entender porque los resultados que se obtuvieron con el establecimiento del citado impuesto se dieron en sentido contrario, pues el uso de automóviles año con año se ha venido incrementando, como se muestra en la siguiente tabla, la que especifica los niveles de recaudación del ISAN a través del tiempo.
El ISAN en la recaudación tributaria mexicana significa menos del 0.02% del ingreso con relación al PIB, por tanto podemos afirmar que por su aporte a los ingresos públicos dicho impuesto no es muy representativo, sin embargo para los contribuyentes constituye una carga muy importante que impacta en su economía de forma significativa.
Este impuesto viene a sumarse a una lista de cargos que tiene que absorber quien posee un auto como son el Impuesto al Valor Agregado, en refacciones y servicio automotriz, el IEPS en gasolina y por supuesto la Tenencia Vehicular, además de los impuestos aduanales en el caso de los importados.
Lamentablemente esta enorme cantidad de impuestos por poseer un automóvil no tiene un efecto positivo en la generación de un medio ambiente limpio, al contrario la utilización del automóvil en nuestros días al no tener con un transporte público eficiente y de calidad se vuelve un componente de nuestra vida productiva y acelerada, lo que trae como consecuencia que los transportes públicos pasen a segundo termino y la transportación en automóvil particular ocupe hoy en día el 62% de los viajes que se realizan en las grandes ciudades, y desafortunadamente el grueso de ese parque vehicular es viejo y por lo tanto contiene tecnología antigua que contamina mas que los modelos actuales, de ahí que los autos modelos 1980 y anteriores contaminan 69 veces mas que un modelo 2005 y los modelos 1981 a 1993 tienen emisiones de contaminantes 3 veces mayores respecto de un modelo 2005, así es que las ciudades que empiezan a crecer y no imponen regulaciones orientadas a disminuir la contaminación emanada de motores de combustión interna, así como una reforma integral de su sistema de transporte público están condenados a contaminar el aire de sus habitantes, con las consecuencias a la salud de todos los seres vivos, de ahí que hoy mas que nunca la presente iniciativa cobra una relevancia mayúscula para todos.
Además de lo anterior debemos señalar que en estudios recientes, el Instituto Nacional de Ecología (INE), calcula que el transito en la Ciudad de México asciende a 4 millones de vehículos donde el 80% de estos pertenece a particulares es decir solo 2 de cada 10 ciudadanos son propietarios de un automóvil y que el nivel promedio de ocupación es de un pasajero por unidad, en contraste con que 8 de cada 10 habitantes en la ciudad capital utilizan el transporte público.
El estudio también señala que al día por efectos de los congestionamientos y aglomeraciones vehiculares los habitantes de la Ciudad de México al trasladarse para realizar sus actividades cotidianas desaprovechan 2.5 horas y si vienen de los Estados circunvecinos al DF, desperdician en transportarse mas de 3.5 horas al día, perdiéndose por esta simple circunstancia millones de horas persona que bien podrían ser aprovechadas hacia el interior de su familia o en cualquier otro asunto de su interés.
Otro aspecto que llama poderosamente la atención en la Ciudad de México, es que de seguir la tendencia de ventas de automóviles a la alza para el año 2020 se habrá multiplicado la cantidad de autos en circulación a razón de 200 mil o mas vehículos por año, la pregunta al caso es ¿dónde circularan?, ¿cómo se resolverán los problemas de contaminación?, ya que es conocido por estudios de muy diversas instituciones que el 80% de la contaminación en las grandes ciudades es provocada por el humo resultado de la combustión interna de hidrocarburos que usan los motores de los autos y que durante 270 días al año es rebasada la norma ambiental en la Capital de la República, lo que viene aparejado de constantes enfermedades respiratorias que al año causan 4 mil muertes prematuras tan solo en el Distrito Federal, además de provocar 2 mil 500 muertes por accidentes automovilísticos.
Paralelamente debemos decir que esos 200 mil automóviles no necesariamente serán todos nuevos, pues el decreto emitido por el Ejecutivo Federal el 22 de agosto del presente, abrió la posibilidad para que ingresen al país una gran cantidad de vehículos chatarra, que en sus países de origen ya fueron desechados por diversas causas, pero fundamentalmente por incumplir las normas ambientales correspondientes, y es en torno al rubro del medio ambiente donde debemos hacer la siguiente reflexión, una persona adulta normalmente requiere de 15 a 20 Kg. de aire atmosférico diarios para vivir, solo 1.4 Kg. de comida y unos 2.5 litros de agua, la vida, en términos de estos parámetros, necesita del aire mas que de cualquier otra sustancia, porque se puede vivir sin comer unas 5 semanas, solo unos 5 días sin agua, pero sin aire no resistimos mas de 3 minutos.
Por tanto contar con un medio ambiente libre de contaminantes debe ser una de nuestras prioridades porque cuando existen altos niveles de contaminación los gases dañinos entran a nuestro cuerpo por varios caminos y sus efectos son variados, en particular los que ocurren en el sistema respiratorio, ya que respiramos unas 20 mil veces diarias, el aire que respiramos pasa a través de la cavidad nasal, faringe, laringe, traquea y llega a los bronquios, donde se realiza el intercambio de gases que se difunden físicamente en los alvéolos, la sangre elimina el bióxido de carbono en los alvéolos que están en los capilares y toma ahí el oxigeno que necesita y lo envía al corazón, si falla alguna de las partes que hemos descrito por alguna intoxicación entonces el organismo sufre diversos padecimientos.
De lo expuesto se infiere que a mayor contaminación en el aire que respiramos mas expuesto esta nuestro organismo a enfermar, y paradójicamente es el ser humano quien se resiste a cambiar la tendencia de quemar hidrocarburos como principal fuente de energía para movilizarse de un lugar a otro.
La respuesta de la naturaleza a tan devastadora polución en el planeta esta dando como resultado el cambio climático, el adelgazamiento de la capa de ozono, el deshielo de los grandes iceberg en los casquetes polares, el cambio de mareas y efectos como el del niño y la niña, las lluvias y sequías atípicas, el incremento en la temperatura y otro tipo de cambios que también los están viviendo los animales y las plantas.
Como ya lo mencionamos los autos propulsados por motores de combustión interna son los mayores generadores de gases tóxicos y gases efecto invernadero, y por desgracia las compañías automotrices observan una tendencia global hacia seguir fabricando motores de combustión interna que utilizan los hidrocarburos como combustible y muy poco fabrican aquellos con motores híbridos o que utilicen energía alterna no contaminante.
Desafortunadamente los seres humanos estamos teniendo una respuesta reactiva en lugar de proactiva, ya que solamente respondemos cuando el daño esta presente y aun así se piensa que la solución la podremos tener antes de que sea demasiado tarde y es ahí donde radica el error, ya que cuando queramos componer el daño que le hemos causado al planeta, éste será tan grande e irreversible que ni todo el dinero ni toda la tecnología servirán para revivir a todos los seres que habrán muerto por la negligencia de algunos.
La naturaleza nos esta avisando hacia donde cambiar el rumbo, estamos a tiempo de realizarlo, y de ahí que el llamado debe ser enérgico, no podemos dejar pasar mas tiempo, para empezar a cambiar nuestra tecnología y adaptarnos a las nuevas circunstancias.
Como hemos podido apreciar el tema de los impuestos no es un tópico aislado, por el contrario tiene muchas y muy variadas vertientes que no debemos pasar por alto, por tal motivo como dato anecdótico debemos recordar que la economía de nuestro país del final de los años sesentas a la fecha a empeorado en muchos aspectos y lo que en principio pudo no representar una carga impositiva importante para los contribuyentes, en la actualidad es una lapida muy pesada de cargar, ya que la economía sufre un bajo crecimiento por la inoperancia de los diferentes actores y la condición macroeconómica mundial, de tal forma que siendo congruentes con el sentido de la presente iniciativa y analizando los datos de esta exposición de motivos, consideramos que es necesario incentivar de alguna forma la rama o ramas económicas que tienen que ver con el problema, para que su vez los empresarios estén en condiciones de realizar las inversiones necesarias que nos permitan preservar nuestro entorno y es en este sentido que la presente iniciativa busca aligerar la carga tributaria de aquellas personas que adquieran automóviles que ofrezcan mínimos o nulos niveles de contaminación, lo que constituirá un beneficio socio-económico importante que se vería reflejado en un mayor dinamismo de la economía, especialmente en el sector automotriz, siempre y cuando ésta disposición no sea sustituida por otros impuestos de igual o mayor cuantía.
De esta forma pretendemos disminuir el costo fiscal de los automóviles y además, generar beneficios ambientales a mediano y largo plazo, al fomentar el consumo de vehículos de modelos recientes, que siguen la creciente tendencia de incorporar dispositivos de control de emisiones mas eficientes, de esta forma estaremos ayudando a la ciudadanía de manera directa, quienes lo verán reflejado en sus bolsillos pudiendo obtener con ese dinero mayores bienes de consumo que a su vez se incorporarían en los flujos de efectivo circulante en el país, generando mayor riqueza y mayor movimiento financiero lo que necesariamente beneficia a todos, además con lo anterior se busca dejar fuera del mercado autos de gran consumo de gasolina; impulsar el cambio de energéticos y promover la entrada de energías alternativas para mover automóviles, entre otras acciones.
En virtud de la magnitud del problema hoy se requiere tomar decisiones de tal envergadura que nos den el impulso necesario para atacar dicho conflicto en su esencia, por tal motivo y toda vez que se modifique la Ley del ISAN se deben también realizar ajustes a la Ley del IVA y a la Ley del Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos, ya que debemos ser congruentes y otorgar las condiciones necesarias para estar en posibilidad de incentivar el uso de medios de transporte menos contaminantes.
Debemos recalcar que dentro de las nuevas tecnologías que se están probando a nivel mundial el Hidrogeno resalta por sus características de seguridad y economía, demostrando que si el mismo es químicamente fusionado con oxigeno, se puede obtener energía eléctrica suficiente para mover un auto, esto es que el vehículo en realidad cuenta con un motor eléctrico que recibe energía tanto de baterías como del proceso de fusión antes descrito, derivando en cero emisiones contaminantes a la atmósfera, ya que el resultado de la fusión de estos gases es vapor de agua, a parte de ello, el auto esta demostrado que puede alcanzar velocidades de hasta 140 kilómetros por hora, lo mejor de esto es que en Europa ya se realizan pruebas en automotores de mayor capacidad que se utilizarían para el transporte urbano o el campo.
En el caso de los autos con motor eléctrico en Francia la empresa Peugeot hizo un experimento donde destinó 100 vehículos eléctricos con la fusión hidrogeno oxigeno para pruebas durante 3 meses, se instalaron puntos de recarga en centros comerciales para abastecer sus baterías. Al final de la prueba llegaron a recoger los vehículos y los usuarios no querían regresarlos sino comprarlos, debido a los grandes beneficios que encontraron en ellos: manejo confortable, disminución de estrés, menor gasto de combustible, carga de combustible sencilla, no produce ruido ni externo ni interno.
El ahorro sólo en combustible para una flotilla digamos de mil unidades, con un recorrido promedio de 40 kilómetros diarios, sería de casi 5 millones de pesos y se dejarían de emitir 7 mil toneladas de contaminantes al ambiente al año, motivos mas que suficientes para creer en la bondad de estas tecnologías, que bien vale la pena que se incentiven.
Una alternativa mas se origina a partir del gas natural comprimido, el cual tiene un alto potencial para reducir el CO2 y con gran expectativa para incrementar su participación en los mercados, rubro en el que nuestro país por contar con importantes reservas puede tener grandes ventajas competitivas y ofrecer una opción viable y accesible para la ciudadanía.
Además ya se están realizando pruebas con combustibles sintéticos como el llamado Sundiesel que proviene de recursos renovables, es limpio, no es toxico y es biodegradable, este tipo de combustibles sintéticos por su parte desempeñaran un importante rol en el futuro, debido a que pueden ser producidos a partir de una amplia gama de fuentes de energía y se adaptan a los requerimientos de los diferentes tipos motrices que producen movimiento.
La interrelación que guardan las nuevas tecnologías con la disminución de la contaminación y el enlace que tienen los combustibles con los autos y estos últimos con los impuestos están completamente concatenados, ya que al intervenir en uno se impacta en todos, dado que las cadenas de producción inicial y distribución se reúnen en un solo ente, que es el consumidor de todos estos bienes, circunstancia que nos facilita para que busquemos impulsar tecnologías modernas y limpias en los automotores, generando los mecanismos que puedan reducir las cuotas tributarias sin necesidad de dejar de utilizar el auto y que esto además ayude a no contaminar el ambiente, provocando una revolución del cambio en el consumo de combustibles alternos que mejoren las condiciones en que actualmente vivimos de polución y daño ambiental.
Por lo anteriormente expuesto y fundado los Diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, sometemos a la consideración de ésta H. Cámara la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que adiciona diversas disposiciones a la Ley Federal del Impuesto sobre Automóviles Nuevos, a la Ley del Impuesto al Valor Agregado y a la Ley del Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos.
Decreto
Artículo Primero.- Se adicionan las fracciones IV, V, VI y VII al artículo 8 de la Ley Federal del Impuesto sobre Automóviles Nuevos, para quedar como sigue:
Artículo 8.- ...
IV. Automóviles con un motor de capacidad igual o menor a 1.0 litro, y eficiencia mayor a 25 kilómetros por litro,
V.- Automóviles que utilicen energía alternativa no contaminante,
VI. Automóviles con motor eléctrico y ,
VII. Todos aquellos automóviles sin distinción del medio de propulsión que utilicen, siempre y cuando su emisión de contaminantes a la atmósfera sea cero.
Artículo 9.- ...
X.- La de vehículos a que se refieren las fracciones II, IV, V , VI y VII del artículo 8 de la Ley Federal del Impuesto sobre Automóviles Nuevos.
IX.- La de vehículos a que se refieren las fracciones II, IV, V , VI y VII del artículo 8 de la Ley Federal del Impuesto sobre Automóviles Nuevos.
Artículo 8.-.......
VIII.- Los automóviles incluidos en las fracciones II, IV a VII del artículo 8° de la Ley Federal del Impuesto sobre Automóviles Nuevos.
Primero.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas aquellas disposiciones que se opongan al presente Decreto.
Por el Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México
Diputados: Manuel Velasco Coello, Jorge Antonio Kahwagi Macari, Luis Antonio González Roldán, Fernando Espino Arévalo (rúbrica), Cuauhtémoc Ochoa Fernández, Leonardo Álvarez Romo, Francisco Xavier Alvarado Villazón, Alejandro Agundis Arias.
(Turnada a la Comisión de Hacienda y Crédito Público. Octubre 13 de 2005.)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO 134 DE LA LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE, PRESENTADA POR LA DIPUTADA JACQUELINE GUADALUPE ARGÜELLES GUZMÁN, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PVEM, EN LA SESIÓN DEL JUEVES 13 DE OCTUBRE DE 2005
Jacqueline Argüelles Guzmán, diputada de la LIX Legislatura del H. Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en los artículos 71 fracción II y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 26 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 55 fracción II, 56, 60 y 64 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, ocurre a solicitar se turne a la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, para su dictamen y posterior discusión en el Pleno de la Cámara de Diputados de la Quincuagésima Novena Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, la siguiente iniciativa de ley:
Antecedentes
El medio ambiente es el entorno que nos rodea, que nos envuelve y en que vivimos tanto los seres humanos como el resto de los seres vivos del planeta. De el se obtienen todos los recursos necesarios para el mantenimiento de la vida: alimento, oxigeno, agua, refugio, etc. Ahí radica su importancia y la necesidad que el ser humano, el que un mayor impacto ejerce sobre él, modere esa influencia nociva, intente impedir su deterioro y haga todos los esfuerzos necesarios para reparar los daños ya causados.
Gran problema de nuestra civilización es la contaminación de los ecosistemas y de los recursos naturales. Entendemos por contaminación como la alteración del estado optimo del ambiente como consecuencia de la adición de sustancias que en condiciones normales no se encuentran presentes o que si lo están, han aumentado o disminuido su cantidad normal. Algunas formas de contaminación pueden ser: la contaminación del aire, la contaminación del agua o del suelo.
Referente a la contaminación de suelos, cuando en ellos depositamos de forma voluntaria o accidental diversos productos como papel, vidrio, plástico, materia orgánica, materia fecal, solventes, plaguicidas, residuos peligrosos o sustancias radioactivas, etc., afectamos de manera directa las características físicas, químicas y de este, desencadenando con ello innumerables efectos sobre seres vivos.
Estamos acostumbrados a considerar al suelo, como algo muerto, donde podemos colocar, acumular o tirar cualquier producto sólido o liquido que ya no nos es de utilidad o que sabemos que es tóxico. Sin embargo, el suelo es un recurso natural que corresponde a la capa superior de la corteza terrestre. Está compuesto por minerales y partículas orgánicas producidas por la acción del agua y procesos de desintegración orgánica, el suelo terrestre es también el lugar donde se realiza la mayoría de las actividades del hombre. En esta capa terrestre el ser humano ha sido capaz de generar alimentos (agricultura), criar animales (ganadería), explotar los bosques (silvicultura) y los minerales (minería). Además aprendiendo las características y composición del mismo, el hombre ha desarrollado la construcción de viviendas y caminos.
No obstante, la población mundial ha crecido en forma abismante en estos últimos 40 a 50 años. Este aumento demográfico exige al hombre un gran desafío en relación con los recursos alimenticios, lo cual implica una utilización más intensiva de los suelos, con el fin de obtener un mayor rendimiento agrícola.
En agricultura, la gran amenaza son las plagas, y en el intento por controlarlas se han utilizado distintos productos químicos. Son los llamados plaguicidas y que representan también el principal contaminante en este ámbito, ya que no sólo afecta a los suelos sino también, además de afectar a la plaga, incide sobre otras especies.
El hombre ha descubierto productos químicos llamados plaguicidas para controlar o eliminar plagas que causan enfermedades que interfieren con la producción agrícola. Entre los que se encuentran los insecticidas que se usan para combatir a los insectos, los fungicidas contra los hongos, los herbicidas contra plantas consideradas nocivas, los rodenticidas contra los roedores, los nematocidas contra los gusanos y los moluscidas contra los caracoles.
Fue a partir de fines del siglo XVIII que se crea en Inglaterra la primera fábrica de fertilizantes y se inicia la utilización racional de principios activos naturales para combatir las numerosas plagas. Pero no fue sino hasta la década del 40 que con el desarrollo de la industria química, con intereses bélicos, surgieron en gran cantidad los productos sintéticos, entre ellos fertilizantes y plaguicidas. Estos productos se fueron extendiendo rápidamente permitiendo una mayor producción, pero al mismo tiempo se constituyeron en sustancias peligrosas para los suelos cultivados.
Los primeros plaguicidas sintéticos que aparecieron a mediados del siglo XX fueron los compuestos clorados, como el DDT y, luego, los fosforados y los carbamatos. Estos plaguicidas tenían como características principales su alta persistencia en el medio y el amplio espectro de acción, por lo que se pensó que constituirían una panacea que resolvería definitivamente la lucha contra los artrópodos.
Hoy, aunque ya hace más de 20 años que se prohibieron, estos compuestos aún pueden encontrarse en distintas concentraciones en los tejidos de los organismos que conforman la cadena trófica, desde los productores a los consumidores Tienen la capacidad de acumularse y biomagnificarse, es decir, aumentan en cantidad a medida que ascendemos en la cadena alimentaria.
Los organoclorados son un ejemplo de persistencia ambiental pues permanecen en los suelos sin degradación significativa hasta 30 años después de aplicados. Esa permanencia favorece la incorporación a las cadenas tróficas, la acumulación en los tejidos grasos humanos y animales y la biomagnificación. Aunque los organoclorados se utilizan escasamente desde los ?80, en nuestro país aún se detectan sus residuos en tejidos vivos. La contaminación de los cursos de agua se produce en forma directa por la aplicación de pesticidas en las aguas, por lavado de envases o equipos y por descarga de remanentes y residuos. Es igualmente importante la contribución indirecta producida por lixiviación (infiltración) de productos, caída por desniveles y por contaminación de suelos. Las aguas contaminadas expanden el tóxico a la flora y fauna produciendo la muerte de especies, el aumento de la intoxicación humana, la pérdida del curso de agua como recurso utilizable y la probable contaminación de las reservas hídricas (acuíferos).
Resultados como el anteriormente descrito se multiplicaron en todo el mundo y llevaron a la necesidad de reemplazar a este tipo de plaguicidas de amplio espectro y alta persistencia por plaguicidas específicos y de vida útil corta. Al mismo tiempo comenzaron a desarrollarse importantes investigaciones sobre el control biológico como alternativa al uso de plaguicidas. El objetivo principal de esta nueva línea de estudio es utilizar productos naturales como freno a las plagas y entre los que se cuentan poblaciones de organismos, feromonas, hormonas juveniles, barreras físicas, etcétera.
Los efectos de las intervenciones humanas no sólo han impactado en la desaparición de parte de la biota de los suelos, sino que con el uso intensivo de los fertilizantes sintéticos se han alterado los ciclos de los nutrientes básicos, como son el fósforo y el nitrógeno. La sobrecarga de estos elementos no puede ser retenida por los coloides del suelo, por lo que son arrastrados hacia las capas freáticas. Esto produce contaminación masiva de otro recurso tan valioso y escaso como es el agua. Por otra parte, el lavado de las lluvias lleva a este exceso de abonos a los cuerpos de agua lindantes a los campos cultivados, ocasionando un fenómeno que se conoce como eutroficación y que se caracteriza por un crecimiento rápido y desmedido de los vegetales acuáticos, que encuentran en el medio los nutrientes básicos para un desarrollo excesivo. El resultado es una reducción drástica del oxígeno en el agua, que determina la desaparición del resto de los organismos de ese ecosistema. Esto se traduce en un desequilibrio, y en contaminación de los alimentos y de los animales.
El uso de insecticidas, herbicidas, fungicidas, etc., ha dado como resultado el aumento de la producción agrícola. Sin embargo, su uso excesivo e indiscriminado de estos agroquímicos representa uno de los graves problemas ambientales en el país. Además de destruir las especies nocivas que son su objetivo, han destruido insectos benéficos y productivos como las abejas en la costa sur, y a la vez que han promovido la proliferación de individuos resistentes en las especies dañinas. Es tal la dependencia que tenemos con estos productos que, si por alguna razón la utilización de abonos artificiales tuviera que volver al nivel de 1950, la producción alimentaria caería al menos en un 40%.
La erosión del suelo, no sólo representa la pérdida de este recurso sino que, debido a la absorción de las partículas, constituye un vehículo excelente para el traslado de los plaguicidas hacia los cuerpos de agua y luego hacia las especies que los habitan y en última instancia, hacia los humanos.
La contaminación del suelo por plaguicidas, tiene así un doble efecto nocivo para la salud pública, pues evita que los compuestos químicos sean destruidos y mantiene la toxicidad de los mismos. Sin embargo, esta contaminación parece estar disminuyendo, no sólo como resultado de reducciones en la producción agrícola, sino también porque el costo de la protección de las cosechas mediante plaguicidas está alcanzando también el punto en que ya no resulta económico. A pesar de ello, sigue siendo una fuente de contaminación importante.
Por otra parte, en un entorno con una actividad industrial creciente la contaminación de suelos constituye uno de los problemas ambientales que más rápidamente está afectando a nuestra calidad de vida. Debido a lo numeroso de las fuentes que dan lugar a este tipo de contaminación y a lo variopinto de los contaminantes que se incorporan al medio, las técnicas de prevención, recuperación y control ulterior de los emplazamientos contaminados requiere una bagaje de conocimientos teóricos y herramientas prácticas que crecen día a día, tanto en número como en complejidad. La contaminación de suelos provoca no sólo problemas ambientales sino también otros de contenido económico, debido a la escasez del recurso suelo, problema que se ve aún más acentuado en zonas industriales en las que el coste de este recurso escaso es además elevado. Debido a la estrecha relación con otros elementos ambientales como la atmósfera y el agua, tanto superficial como subterránea, la contaminación de suelos puede dar lugar igualmente a problemas de índole sanitaria por la exposición humana a distintos compuestos contaminantes, muchos de ellos de gran peligrosidad.
Nuestra legislación, buscando establecer los lineamientos generales que determinen la prevención y protección de la contaminación del suelo, ha considerado los siguientes criterios:
II.- Deben ser controlados los residuos en tanto que constituyen la principal fuente de contaminación de los suelos;
III.- Es necesario prevenir y reducir la generación de residuos sólidos, municipales e industriales; incorporar técnicas y procedimientos para su reúso y reciclaje, así como regular su manejo y disposición final eficientes;
IV.- La utilización de plaguicidas, fertilizantes y sustancias toxicas, debe ser compatible con el equilibrio de los ecosistemas y considerar sus efectos sobre la salud humana a fin de prevenir los daños que pudieran ocasionar, y
V.- En los suelos contaminados por la presencia de materiales o residuos peligrosos, deberán llevarse a cabo las acciones necesarias para recuperar o restablecer sus condiciones, de tal manera que puedan ser utilizados en cualquier tipo de actividad prevista por el programa de desarrollo urbano o de ordenamiento ecológico que resulte aplicable.
Aunque los pesticidas han sido diseñados para ofrecer una alta especificidad de acción, su uso genera innumerables efectos indeseados como la generación de organismos resistentes, la persistencia ambiental de residuos tóxicos y la contaminación de recursos hídricos con degradación de la flora y fauna. Al aparecer resistencia en la especie a combatir se requiere el incremento de las cantidades necesarias de pesticida o la sustitución por agentes más tóxicos para lograr controles efectivos.
Asimismo, la aplicación sistemática de plaguicidas altera los equilibrios existentes en las cadenas tróficas normales al causar la desaparición o disminución de los enemigos naturales de distintas plagas, de descomponedores de materia orgánica, de incorporadores de nitrógeno y de otras especies vitales para el ambiente como por ejemplo los polinizadores. Además de destruir recursos genéticos y farmacológicos conocidos y otros aún no develados, el empobrecimiento de la biodiversidad puede conducir a la proliferación de las especies antagónicas de aquellas extinguidas, provocando nuevos desequilibrios ecológicos y nuevas plagas. Un efecto adverso adicional proviene de los envases y contenedores vacíos. En nuestro país no existen normativas para su eliminación y frecuentemente se realiza la incineración a cielo abierto sin tener en cuenta que algunos productos al ser expuestos al calor desprenden dioxinas cuya toxicidad es ampliamente mayor que el agrotóxico original. Los factores mencionados forman un ciclo cerrado que se retroalimenta y refuerza profundizando los efectos adversos.
Es en base a lo anterior, que el objetivo de esta iniciativa es modificar la fracción IV del principio rector de la prevención y protección de la contaminación del suelo, estableciendo que la utilización de plaguicidas, fertilizantes y sustancias toxicas, deberá de ser el más adecuado y eficiente que exista en el mercado, con el a fin de minimizar los efectos que puedan alterar el equilibrio de los ecosistemas y considerar sus efectos sobre la salud humana a fin de prevenir los daños que pudieran ocasionar.
Por tanto y en atención a lo anteriormente expuesto, la suscrita diputada, respetuosamente somete a la consideración de esta H. Cámara la presente iniciativa con proyecto de:
Decreto por el que se modifica el artículo 134 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
Artículo Primero: Por el que se modifica el artículo 134 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente para quedar como sigue:
Artículo 134. Para la prevención y control de la contaminación del suelo, se consideraran los siguientes criterios:
IV. La utilización de plaguicidas, fertilizantes y sustancias toxicas, deberá de ser el más adecuado y eficiente que exista en el mercado, con el fin de minimizar los efectos que puedan alterar el equilibrio de los ecosistemas y considerar sus efectos sobre la salud humana a fin de prevenir los daños que pudieran ocasionar, y
...
Único.- El presente decreto entrará en vigor al siguiente día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a los 13 días del mes de octubre del 2005.
Dip. Jacqueline Argüelles Guzmán (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Octubre 13 de 2005.)
QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 55, 82, 115 Y 116 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PRESENTADA POR EL DIPUTADO JORGE KAHWAGI MACARI, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PVEM, EN LA SESIÓN DEL JUEVES 13 DE OCTUBRE DE 2005
Jorge Antonio Kahwagi Macari, diputado la LIX Legislatura del H. Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, en uso de la facultad que me confiere los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 39 numeral 3, 40 numeral 1, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter al Pleno de esta Soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto.
Exposición de Motivos
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, desde su gestación hasta su nacimiento, ha estado comprometida con el pueblo en hacerlo participar en la vida democrática del país.
Es por eso que, todo régimen democrático debe estar en constante proceso de modernización y fortalecimiento de sus instituciones. La Democracia no puede ser construida si no existen reglas de competencia claras, transparentes y específicas, con lo que darán certidumbre jurídica a los gobernados.
Motivo por lo que, los regímenes democráticos modernos se enfrentan al reto de actualizar su Carta Magna para dar muestra de su realidad y vigencia, y así corresponder a las realidades específicas y las necesidades de los ciudadanos, para reducir la incertidumbre jurídica.
La consolidación de la democracia en nuestro país será incompleta mientras no se atienda a los principios democráticos en los que se fundamenta el sistema político mexicano, en donde prevalezca el bien común y el orden social en la actualización permanente de sus instituciones.
Por ello es que, en un Estado Democrático, la renovación de quienes ostentan el poder legislativo y ejecutivo sea por la insustituible vía del sufragio, que garantiza la consolidación de la democrática y el Estado de derecho de nuestro país.
Para garantizar el ejercicio libre del sufragio está el artículo 35 de la Carta Magna que eleva a rango constitucional el derecho de votar y el de ser votado, como pilares de la configuración del Estado democrático, siendo instituciones fundamentales de nuestra estructura política y constituyendo la expresión más acabada de la potestad ciudadana para incidir en la organización del Estado.
Sin embargo, en la Carta Magna, los requisitos para ocupar cargos de elección popular, tanto federales como locales, no prohíben específicamente, que en los cargos de elección popular el cónyuge, los parientes consanguíneos en línea recta o colateral y por afinidad, los sucedan en el cargo.
Lo anterior citado, es que en últimas fechas se ha dado el panorama de que parientes consanguíneos ya ocupan cargos de elección popular, y que algunos cónyuges han manifestado su interés por participar en procesos de selección de candidatos en sus partidos políticos, para contender por el mismo cargo que ostentan sus cónyuges.
La finalidad de establecer una prohibición a este tipo a los parientes, es con el objeto de evitar que se vulnere uno de los principios fundamentales que dan sustento a cualquier sistema democrático de gobierno, y que es el de la equidad en la competencia por los cargos de elección popular.
Es la Carta Magna, la que debe garantizar a todo ciudadano un conjunto de derechos civiles y políticos, estableciendo criterios, reglas y hasta excepciones para lograr la equidad, la justicia y el respeto a los derechos del pueblo.
En ese sentido, tenemos la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que establece que un funcionario con responsabilidad administrativa, sea jefe inmediato, en línea directa de un familiar en primer orden.
Por lo tanto, es necesario adecuar nuestro marco jurídico para impedir que pretensiones de poder de carácter personal, conculquen en contra de un régimen democrático de equidad y de igualdad de oportunidades de participación política.
Al establecer las prohibiciones se garantiza que no ocuparán el mismo cargo de manera inmediata posterior al desempeño de sus parientes, así como utilizar los programas de gobierno como gestiones propias, emplear los recursos públicos para hacer campañas, que los pone en ventaja sobre los demás candidatos, evitar que se asegurare la permanencia en el cargo, a través del cónyuge, parientes consanguíneos o por afinidad.
Se trata de darle certidumbre y viabilidad a nuestra democracia, y de ningún modo se busca acotar el régimen de derechos y libertades políticas de los ciudadanos, por el contrario, se busca salvaguardar el principio básico de la democracia, que es la búsqueda del bien común, al anteponer los intereses de la mayoría por los de una minoría.
Con relación al parentesco, se debe establecer como consigna que nuestro Código Civil Federal señala como parientes a los consanguíneos en línea recta o colateral hasta el cuarto grado, por afinidad y civil como la adopción, patria potestad o tutela, respecto de cónyuges es la unión por medio de un contrato de matrimonio lo que existe una relación civil que los une en un lazo afectivo.
Por lo antes expuesto, y en uso de las atribuciones citadas en el proemio de este documento, someto a la consideración del pleno la siguiente Iniciativa con Proyecto de Decreto por el se que adicionan; diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Único.- Se adicionan una fracción VII, recorriendo la actual como VIII del artículo 55; una fracción VIII al artículo 82; un párrafo tercero recorriéndose los actuales sucesivamente de la fracción I del artículo 115; un inciso c) a la fracción I, un párrafo tercero recorriendo el actual sucesivamente de la fracción II del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 55. ..........
VII. No ser cónyuge o tener parentesco por consanguinidad, en línea recta o colateral hasta el primer grado, por afinidad o civil, con el Presidente de la República o el Gobernador del Estado, Diputado Federal o Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Secretario o Subsecretario de Estado, en funciones.
VIII .......
VIII. No podrá ser electo para el periodo inmediato el cónyuge o la persona que tenga parentesco por consanguinidad en línea recta o colateral hasta el primer grado, afinidad o civil con el Presidente o Gobernador de algún Estado en ejercicio constitucional.
.......
No podrá ser electo Presidente Municipal para el periodo inmediato, cónyuge o la persona que tenga parentesco por consanguinidad en línea recta o colateral hasta el primer grado, afinidad o civil con el Presidente Municipal en ejercicio, o con el Titular del Poder Ejecutivo Federal o del Estado.
........
........
......
.........
a) ......
b) .......
c) El cónyuge o la persona que tenga parentesco por consanguinidad en línea recta o colateral hasta el primer grado, afinidad o civil, con el Gobernador del Estado, el Titular del Poder Ejecutivo Federal o Diputado Local.
II. .......
.......
No podrá ser electo diputado a la legislatura del estado, el cónyuge o la persona que tenga parentesco por consanguinidad en línea recta o colateral hasta el primer grado, afinidad o civil, con el titular del Poder Ejecutivo, el Gobernador del estado o diputado local.
Primero. El Presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Los procesos electorales iniciados hasta antes de la fecha de entrada en vigor de este Decreto, no atenderán a lo que éste dispone.
Tercero. El H. Congreso de la Unión al entrar en vigor el presente decreto hará las adecuaciones correspondientes a la legislación federal, conforme a lo estipulado en este decreto. Los estados deberán adecuar su constitución y leyes conforme a las disposiciones del presente decreto a más tardar seis meses después de inicio de la vigencia del mismo.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a los 06 días del mes de octubre de 2005.
Dip. Jorge A. Kahwagi Macari (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Octubre 13 de 2005.)
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