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DICTAMEN DE LA COMISION DE SALUD, CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES, DE LA LEY GENERAL DE SALUD
HONORABLE ASAMBLEA:
A la Comisión de Salud, de la H Cámara de Diputados, fueron turnadas para su estudio y dictamen las siguientes iniciativas: La que REFORMA LOS ARTÍCULOS 34, 35, 36, 37, 43, 48 Y ADICIONA UN ARTÍCULO 37 BIS DE LA LEY GENERAL DE SALUD, PARA CREAR UN SISTEMA INTEGRAL DE SERVICIOS DE SALUD, presentada en la LIX Legislatura, por el Diputado Federal Manuel Velasco Coello del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México y la QUE ADICIONA UN ARTÍCULO 61 BIS A LA LEY GENERAL DE SALUD EN MATERIA DE ATENCIÓN MÉDICA UNIVERSAL A LOS MENORES DE 6 AÑOS Y A LAS MUJERES QUE PRESENTEN COMPLICACIONES DE PARTO, presentada en la LIX Legislatura por la Diputada Martha Lucía Micher Camarena.
La Comisión de Salud, con fundamento en las atribuciones que les otorgan los artículos 39 numerales 1° y 3°, 43,44 y 45 y relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, 56, 60, 88, 89, 93 y 94 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de los miembros de esta Honorable Asamblea, el presente dictamen, el cual se elabora bajo la siguiente;
METODOLOGÍA
Esta Comisión, encargada del análisis y dictamen de las iniciativas propuestas, desarrolla este dictamen, conforme a continuación se detalla:
II. En el capítulo correspondiente a "CONTENIDO DE LA INICIATIVA", se exponen los motivos y alcance de las propuestas de reformas y adiciones en estudio, así mismo, se hace una breve referencia de los temas que las componen.
III. En el capítulo de "CONSIDERACIONES", la Comisión dictaminadora expresa los argumentos de valoración de las propuestas y los motivos que sustentan el resolutivo del dictamen a las iniciativas en análisis.
En la sesión del martes 22 de noviembre de 2005, el Diputado Federal Manuel Velasco Coello integrante del grupo parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, propuso la iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 34, 35, 36, 37, 43, 48 y adiciona un artículo 37 bis a la Ley General de Salud.
Asimismo, en la sesión celebrada el 26 de abril de 2005, la Diputada Martha Lucía Micher Camarena, presentó la Iniciativa con proyecto de Decreto que adiciona un artículo 61 Bis a la Ley General de Salud en materia de atención médica universal a los menores de 6 años y a las mujeres que presenten complicaciones de parto,
En las fechas respectivas, la Mesa Directiva de la LIX Legislatura turnó a la Comisión de Salud dichas iniciativas, para su estudio y Dictamen.
II. CONTENIDO DE LAS INICIATIVAS
INICIATIVA QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 34, 35, 36, 37, 43, 48 Y ADICIONA UN ARTÍCULO 37 BIS DE LA LEY GENERAL DE SALUD, PARA CREAR UN SISTEMA INTEGRAL DE SERVICIOS DE SALU
El Diputado expone en su exposición de motivos que el sistema de salud en nuestro país atraviesa por una severa crisis de gestión que reporta deficiencias estructurales y procedimentales que afectan a la población general. La sociedad mexicana se encuentra lejana al ejercicio efectivo de los derechos constitucionales a la salud y al derecho a una atención médica oportuna y veraz.
Refiere igualmente que hoy en día, el Estado Mexicano carece de los elementos financieros suficientes para afrontar sus responsabilidades en esta materia. De ahí que la cobertura limitada de servicios ha generado en las últimas décadas notables disparidades en las condiciones de salud de las personas. La tendencia de abandonar la asignación de estos bienes y servicios al mercado, y la correlativa ausencia del Estado, ha provocado el aumento considerable de los costos de la atención médica particular y la consecuente exclusión de la mayoría de los ciudadanos que no pueden sufragar con recursos propios su alto costo. El desempleo y el subempleo que se refugia en la economía informal hace insuficiente la cobertura de los servicios de la seguridad social respecto del resto de la población que no cuenta con los mecanismos de aseguramiento médico básico, menos aun para acceder a los beneficios de la atención superior, concretamente la que se proporciona en las unidades de hospitalización, también denominadas de segundo y tercer nivel del sector público.
Aunado a lo anterior, el Diputado sostiene, que la sustentabilidad del sector salud se ve afectada no sólo por la persistencia de prácticas discrecionales de dispendio, sino también por la negligencia institucional, especialmente en los rubros de la adquisición exorbitante de materiales de equipo y medicamentos, que han venido mermando la capacidad de los servicios médicos que patrocina el sector público de salud. Esta situación no exclusiva solamente de las instituciones del gobierno federal, sino que también la padecen las instituciones de las Entidades Federativas y del Distrito Federal. Ello se ha traducido en que lejos de ampliarse la cobertura en la prestación de servicios de salud, se ha duplicado la ineficiencia en los recursos y las capacidades.
Destaca en la iniciativa, la inadecuada distribución de los servicios de salud, la cual ha agudizado la desatención médica de urgencias y de consulta básica en importantes regiones del país; toda vez que los centros de salud de mayor capacidad se concentran en las principales ciudades. La inaccesibilidad a la gente que vive en los lugares más distantes, las restricciones burocráticas y la negación de atención por regla a quienes acuden en una emergencia y no pertenecen a los sistemas de afiliación, aun cuando ello supone violaciones flagrante a los derechos fundamentales, son una constante en el sistema de salud de nuestro país.
El Diputado, menciona que la realidad obliga a reconocer que el sistema de salud pública es incapaz de intervenir para acabar con el círculo perverso de: pobreza-enfermedad-pobreza. Por ello es preciso articular una serie de medidas para reconducir el estado de la situación descrita. La propuesta formulada consiste en integrar a las distintas instituciones de Salud Pública del gobierno federal y las instituciones similares del ámbito local, incluidas las del Distrito Federal, en un Sistema Integral de Servicios de Salud del país. De modo que unifiquen las competencias institucionales hacia una misma dirección, para aprovechar desde criterios de racionalidad sus potencialidades y así homologar los servicios en términos de una mayor calidad a favor de los pacientes.
Para la verificación de esta propuesta, en la exposición de motivos, se plantea que se haga en tres fases:
1. La primera fase abarcaría en un bloque o conjunto de servicios públicos mayores y básicos de salud de: Las instituciones del ámbito federal; Las instancias similares de las entidades federativas; Las instancias similares del Distrito Federal
2. En una segunda fase se plantea convertir los servicios de urgencias privados y sociales en una modalidad obligatoria de servicio público para garantizar su cobertura global en todo el país.
3. La tercera fase consistiría en la ampliación de los servicios médicos mayores (de segundo y tercer nivel) y básicos de los sectores privado y social mediante la formula de asimilación -conversión- a servicios públicos por efectos de la suscripción de convenios específicos.
Por último, el Diputado considera, que la finalidad de esta iniciativa es la de impulsar una gran sinergia del sector salud, que de ninguna manera implicaría la desaparición o reducción de las instituciones públicas de salud actuales, sino por el contrario busca establecer alternativas para su fortalecimiento a través de la configuración del sistema integral de los servicios de salud del país. De ésta manera una parte del presupuesto que destina el Estado a infraestructura, podría diversificarse y en cambio orientarse a resolver los problemas procedimentales de las instituciones médicas del sector público; y una partida para asignar puntos a favor de los beneficiarios del sistema de tarjetas que vendrían a usarse a la par de la credencial única de salud.
INICIATIVA QUE ADICIONA UN ARTÍCULO 61 BIS A LA LEY GENERAL DE SALUD EN MATERIA DE ATENCIÓN MÉDICA UNIVERSAL A LOS MENORES DE 6 AÑOS Y A LAS MUJERES QUE PRESENTEN COMPLICACIONES DEL PARTO
En su exposición de motivos, la diputada proponente sostiene que las estadísticas de mortalidad materno-infantil en nuestro país, son el indicador fundamental de la desigualdad en materia de desarrollo y de acceso a los servicios de salud.
Menciona que en 2003, se registraron 41, 530 defunciones en personas menores de un año de edad; que asfixia y trauma al nacimiento, fue la primera causa de muerte y la séptima en la mortalidad general en el país y que las infecciones respiratorias y las intestinales se mantienen como segunda y cuarta causa de muerte en este grupo de edad, seguidas de bajo peso al nacimiento, prematurez y desnutrición calórico- proteica.
Se refiere a la disparidad en infraestructura, recursos humanos y materiales que se presentan en las entidades federativas y ejemplifica con la tasa de mortalidad infantil que en 2003 fue de 15.3 en el Distrito Federal, de 15.6 en Nuevo León, de 27.1 en Oaxaca y de 27.8 en Chiapas.
Considera que los proyectos de salud actualmente considerados por el Gobierno Federal, no contemplan un programa concreto que disminuya las cifras de mortalidad entre las niñas y los niños mexicanos a corto o a mediano plazo.
Propone utilizar la capacidad instalada de todas las instituciones públicas del Sector Salud, las de seguridad social y las que atienden a la población no asegurada, para incrementar de manera inmediata los recursos disponibles y la capacidad de respuesta frente a los problemas graves de salud de la niñez mexicana.
Para disminuir la incidencia de la primera causa de mortalidad en menores de un año que en este momento es asfixia y trauma al nacimiento, propone garantizar la atención universal de las mujeres que presenten complicaciones del parto, lo cuál además, reduciría el número de muertes maternas. Menciona que el número total de nacimientos en 2004 ascendió a 2 millones en el país.
Establece la necesidad de crear un instrumento jurídico para concretar el derecho a la protección de la salud y para abatir las cifras de mortalidad materno infantil, a través de la coordinación del Sistema Nacional de Salud y del uso eficiente de la infraestructura y los recursos con los que cuenta nuestro país.
III. CONSIDERACIONES
A. Una de las grandes preocupaciones y prioridades de los seres humanos ha sido el cuidado y el mantenimiento la salud. El tema de la salud ha sido central en la historia de la humanidad. El goce del grado máximo de salud es reconocido por las naciones del mundo como uno de los derechos fundamentales de todo ser humano, sin distinción de raza, religión, ideología política o condición económica o social. Desde las más antiguas civilizaciones se ha reconocido a la salud como un bien humano y un derecho fundamental e indispensable para el ejercicio de los demás derechos. Todo ser humano tiene derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud que le permita vivir dignamente.
B. La salud es un medio para la realización personal y colectiva, fomenta la seguridad general de la sociedad y "......es un indicador del bienestar y la calidad de vida de una comunidad, así como elemento indispensable para la reproducción de la vida social ........ [al tiempo que] la prestación de servicios de salud constituye uno de los mecanismos de redistribución de la riqueza y es ........ primordial para promover una autentica igualdad de oportunidades" 1
C. Según un informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) presentado en abril de este año, en el sistema de salud mexicano existen marcadas desigualdades, ya que éste cubre sólo a la mitad de la población y deja fuera a los sectores marginados. La cobertura del seguro de salud en México es muy baja comparada con prácticamente todos los países de la Organización, donde la cobertura es total o casi total. Las familias mexicanas cubren con sus propios recursos la mitad del gasto total en salud, mientras que en los países miembros de la OCDE las familias aportan sólo el 20 por ciento. Como resultado de ello, el grupo de la población más pobre es el que enfrenta un riesgo más alto de afrontar gastos catastróficos de salud o de no recibir el cuidado adecuado. México es el país miembro de la OCDE con el nivel más bajo de gasto en salud con el 6 por ciento del PIB en 2002, mientras que los demás países miembros destinan un 8.5 por ciento.
D. La Organización Mundial para la Salud (OMS), convencida de que las desigualdades sociales existentes en materia de salud para la población resultan inaceptables y constituyen una preocupación común a todos los países, reconoce que la atención primaria a la salud es la mejor estrategia para elevar los niveles de salud y bienestar de los pueblos; ésta requiere un compromiso político firme y continuo a todos los niveles de gobierno y, ha alentado a todos los gobiernos para que aceleren la puesta en práctica de las políticas y planes para extender los servicios de salud a la totalidad de la población como tarea prioritaria. La ONU considera a la salud como un componente del desarrollo y como parte integrante de las estrategias internacionales de desarrollo y reconoce que ésta y la educación son estrategias prioritarias para reducir la pobreza y propiciar el desarrollo.
E. Es necesario una transformación del sector salud en nuestro país. Se deben establecer alternativas para su fortalecimiento a través de la configuración de un sistema general que abarque a toda la población mexicana. La preocupación e interés por los aspectos de equidad, eficiencia, efectividad, sustentabilidad, participación social y calidad de los sistemas y servicios de salud permanecen presentes como prioridades en la agenda de la mayoría de los países. La brecha en salud entre los grupos socioeconómicos debe reducirse, mejorando sustancialmente el nivel de salud de los grupos en desventaja.
F. La equidad referida al derecho a la salud, establece a la justicia como principio ético. De acuerdo con este principio, existen varias teorías que han definido la equidad: la teoría del derecho, la igualitaria, la basada en necesidades y la utilitaria. Todas ellas se basan en el principio de justicia, en el derecho que los individuos tienen al acceso a los servicios de salud. Por otro lado, el concepto de equidad aduce también a que los recursos en salud se distribuyan entre los grupos de población de tal forma que se minimicen las diferencias en los estados de salud.
G. Las principales metas de la equidad de acceso a los servicios de salud incluyen:
- Ofrecer los mismos servicios a todos, independientemente de su condición social y disponibilidad de pago.
- Asegurar estándares mínimos para todos.
- Dar respuesta a las necesidades de salud de la población.
- Asegurar la calidad de la atención.
I. La Comisión Dictaminadora reconoce y asume el espíritu de la iniciativa presentada por el Diputado Manuel Velasco Coello, en el sentido de establecer las bases legislativas para la construcción de un Sistema Integral de Salud que garantice el acceso universal y equitativo de toda la población a los servicios de salud.
J. Consideramos, sin embargo, que las bases de dicho sistema, deben estar dadas por el fortalecimiento de la Instituciones públicas que actualmente forman parte del Sistema Nacional de Salud y con pleno respeto a los derechos de la población beneficiaria de la seguridad social, por ello consideramos improcedentes las modificaciones propuestas por el diputado Velasco Coello a los artículos 34, 35, 37 y 48 de la ley General de Salud.
K. La reforma propuesta al artículo 43, está contenida en el artículo 8 de la propia Ley General de Salud, por lo que nos parece innecesaria.
L. Estimamos necesario considerar las propuestas del Diputado proponente a la Ley General de Salud en los siguientes términos:
- Incorporar a la fracción V del artículo 2º el concepto de equidad al acceso de la población a los servicios de salud.
- Establecer como parte de las acciones de coordinación del Sistema Nacional de Salud, incluidas en el artículo 7º, el impulso de Convenios de Coordinación entre las diferentes instituciones del sector público para la plena utilización de la infraestructura médica disponible. Para que dicha modificación sea viable, la incorporamos al artículo 9º y al 26, relativos a la organización y administración de los servicios públicos de salud.
- Adicionar un párrafo al artículo 54, para sancionar a las instituciones que rechacen la prestación de los servicios que están comprometidos a ofrecer, conforme a la propia normativa y organización del Sistema Nacional de Salud. Asimismo, se incorpora este artículo a las sanciones establecidas en el artículo 419.
- Establecer, en el marco del Sistema de Protección Social en Salud, la realización de convenios con instituciones de seguridad social para facilitar el uso racional de la infraestructura médica en cada región del país (reforma del artículo 77 Bis 30)
Por las consideraciones anteriormente expuestas, los integrantes de esta Comisión de Salud de la LIX Legislatura, con las atribuciones que le otorga el artículo 73 fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos así como los artículos 45 numeral 6, inciso e) y f) de la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, 87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior de los Estados Unidos Mexicanos, ponemos a consideración el siguiente
DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY GENERAL DE SALUD
ARTÍCULO PRIMERO.- Se modifican la fracción V del artículo segundo, la fracción III del artículo 7º y el primer párrafo del artículo 9o de la Ley General de Salud para quedar como siguen:
Artículo 2o.- El derecho a la protección de la salud, tiene las siguientes finalidades:
I a IV
V. El disfrute de servicios de salud y de asistencia social que satisfagan las necesidades de toda la población en condiciones de equidad;
VI y VII
Artículo 7o.- La coordinación del Sistema Nacional de Salud estará a cargo de la Secretaría de Salud, correspondiéndole a ésta:
I y II
III. Impulsar la desconcentración y descentralización de los servicios de salud y la realización de Convenios de Coordinación entre las diferentes Instituciones Públicas de Salud, incluyendo las de Seguridad Social y las de las entidades federativas, con el objeto de incrementar la disponibilidad de la infraestructura médica.
IV a XV
Artículo 9o.- Los gobiernos de las entidades federativas coadyuvarán, en el ámbito de sus respectivas competencias y en los términos de los acuerdos de coordinación que celebren con la Secretaría de Salud y con otras instituciones públicas, a la consolidación y funcionamiento del Sistema Nacional de Salud. .......
...........
ARTÍCULO SEGUNDO.- Se modifica el artículo 26 y se adiciona un párrafo segundo al artículo 54 de la Ley General de Salud para quedar como siguen:
Artículo 26.- Para la organización y administración de los servicios de salud, se definirán criterios de distribución de universos de usuarios, de regionalización y de escalonamiento de los servicios, así como de universalización de cobertura utilizando toda la capacidad instalada de las instituciones públicas de salud.
Artículo 54.- Las autoridades sanitarias competentes y las propias instituciones de salud, establecerán procedimientos de orientación y asesoría a los usuarios sobre el uso de los servicios de salud que requieran, así como mecanismos para que los usuarios o solicitantes presenten sus quejas, reclamaciones y sugerencias respecto de la prestación de los servicios de salud y en relación a la falta de probidad, en su caso, de los servidores públicos.
La negación injustificada de atención o referencia médica conforme a lo establecido en el párrafo anterior, se sancionará conforme a las disposiciones aplicables.
ARTÍCULO TERCERO.- Se adiciona un artículo 61 bis a la Ley General de Salud, para quedar como sigue:
Artículo 61 bis. La Secretaría de Salud realizará los Convenios Pertinentes con otras instituciones públicas del Sistema Nacional de Salud, con el fin de utilizar toda la capacidad instalada de los servicios de salud, para garantizar atención médica universal a las mujeres que presenten complicaciones del parto.
ARTÍCULO CUARTO.- Se modifica el párrafo primero del artículo 77 Bis 30 de la Ley General de Salud para quedar como sigue:
Artículo 77 bis 30.- Con el objetivo de fortalecer la infraestructura médica de alta especialidad del sector público y su acceso o disponibilidad regional, la Secretaría de Salud, mediante un estudio técnico, determinará aquellas unidades médicas de las dependencias y entidades de la administración pública, tanto federal como local, incluyendo las instituciones de seguridad social, que por sus características y ubicación puedan convertirse en centros regionales de alta especialidad o la construcción con recursos públicos de nueva infraestructura con el mismo propósito, que provean sus servicios en las zonas que determine la propia dependencia.
.....
.....
.....
.....
ARTÍCULO QUINTO.- Se modifica el artículo 419 de la Ley General de Salud para quedar como sigue:
Artículo 419.- Se sancionará con multa hasta mil veces el salario mínimo general diario vigente en la zona económica de que se trate, la violación de las disposiciones contenidas en los artículos 54, 55, 56, 83, 103, 107, 137, 138, 139, 161, 200 bis, 202, 259, 260, 263, 282 bis 1, 342, 346, 348, segundo párrafo, 350 bis 6, 391 y 392 de esta Ley.
ARTÍCULOS TRANSITORIOS
Primero: El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo: La realización de los Convenios a que se refiere la fracción III del artículo 7º del presente Decreto, se realizará conforme a la capacidad financiera de las instituciones involucradas, dando prioridad a las regiones de alta marginalidad y a la atención de los niños menores de 6 años.
Tercero: En un plazo no mayor de 90 días naturales, la Secretaría emitirá las normas que establezcan los mecanismos de acceso y referencia hospitalaria a las mujeres que presenten complicaciones del parto. Asimismo, definirá los modelos de coordinación y concertación para la operación, registro y compensación financiera entre las instituciones públicas de salud que atiendan a la población que refiere el artículo 61 bis de la Ley.
Cuarto. Para el cumplimiento de los fines previstos en el presente Decreto, la Secretaría de Salud orientará los recursos del Fondo de Gastos Catastróficos a financiar el costo de la atención médica que presten las instituciones públicas del sector salud a la población no asegurada, conforme a lo establecido en el artículo 77 Bis 30 de la ley General de Salud.
Nota:
1. Julio Frenk, La Salud de la Población: Hacia una nueva Salud Pública, Fondo de Cultura Económica, México, 1993, p. 1.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, el día 1º del mes de diciembre de 2005.
Por la Comisión de Salud:
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