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INFORME DE LA COMISION DE AGRICULTURA Y GANADERIA, DEL GRUPO DE TRABAJO PARA EXAMINAR LA REGULACION AGROPECUARIA NACIONAL A LA LUZ DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO, ASI COMO SU COMERCIALIZACION E IMPACTO EN EL DESARROLLO RURAL
Palacio Legislativo, a 8 de agosto de 2002.
Dip. Beatriz Paredes Rangel
Presidenta de la Mesa Directiva de la H. Cámara de Diputados
Presente
Diputada Presidenta:
Por este medio me permito hacer de su conocimiento que el Grupo de Trabajo para examinar la regulación agropecuaria nacional a la luz del TLC así como su comercialización e impacto en el desarrollo rural, constituido por acuerdo de la Junta de Coordinación Política de fecha 24 de abril de 2001 y que fuera instalado, de manera formal, el cuatro de julio del mismo año, entregó a esta Comisión, en reunión de Comisiones Unidas con la Comisión de Desarrollo Rural, el pasado tres de abril, los análisis correspondientes al tema, elaborados por los despachos ERI, SC, y PROSA.
Lo anterior para los efectos a que dé lugar con la finalidad de hacerlo del conocimiento del Pleno de la Cámara.
Anexo a la presente, copia electrónica de los documentos de análisis entregados por ambos despachos.
Sin más por el momento, reciba un saludo.
Cordialmente
Dip. Jaime Rodríguez López (rúbrica)
Presidente
PRODUCCION Y COMERCIO AGROPECUARIOS DE MEXICO EN EL MARCO DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMERICA DEL NORTE Y SU IMPACTO EN EL DESARROLLO RURAL
Comisión de Agricultura y Ganadería
Cámara de Diputados
México, DF, a 1 de octubre de 2001.
PRESENTACION
Contenido del trabajo
El estudio que sigue se centra en el examen de algunas de las implicaciones más relevantes sobre el sector agropecuario de México del Tratado de Libre Comercio de América del Norte.
En el presente texto se incorporaron y atendieron todas las recomendaciones y observaciones formuladas el 5 de septiembre de 2001 por los diputados integrantes de la Comisión para el estudio del TLCAN en el sector agropecuario a la primera versión del estudio. De igual manera, la estructura final del trabajo se adaptó a la sugerencia inicial de la Comisión en el sentido de actualizar la información económica disponible sobre el sector y de resumir, de manera clara y directa, las recomendaciones y conclusiones que de él se desprenden.
El trabajo está integrado por seis partes. En la primera tiene la finalidad de contextualizar el TLCAN en el proceso de cambios del régimen de política económica y de la estrategia de desarrollo que se inició en México desde la década de los años ochenta. Se sostiene que dicha contextualización es necesaria para ponderar los efectos producidos por el TLCAN en el sector agropecuario, y sobre todo para identificar debidamente el origen y hasta la naturaleza de muchos de los grandes problemas que padece el sector, problemas que con frecuencia se atribuyen erróneamente al TLCAN.
Con esta base se procede en la segunda parte del trabajo y se pasa revista a la situación económica actual del sector, para lo cual se propone un conjunto de elementos de análisis en torno a aquellos temas que, sin pretender trazar una lista exhaustiva, consideramos ser los más relevantes. Se pasa así a la tercera parte del estudio, en la que se analiza la dinámica comercial del sector agropecuario y agroalimentario, comparando su desempeño en los años inmediatamente anteriores de la puesta en operación del TLCAN y en el periodo posterior. De este examen se desprende, como en la primera parte del estudio, elementos que permiten ponderar los impactos atribuidos en la opinión pública al TLCAN, e identificar factores internos que pueden ser tan o más importantes en el análisis y en el proceso de toma de decisiones. En este mismo sentido debe entenderse el contenido, más breve y puntual, de la cuarta parte del trabajo, dedicado al tema de la dependencia alimentaria y las opciones de política pública que se abren hacia el futuro con respecto a ella.
La quinta parte del estudio entrega un análisis de la dimensión sectorregional de las actividades agropecuarias y agroindustriales. Basado en información y proyecciones provenientes de nuestro modelo econométrico y macroeconómico SIREM (Sistema de Información Regional de México), de este diagnóstico surgen algunos elementos de suma importancia sobre la heterogeneidad productiva y territorial de esta actividad económica y productiva, perspectiva que, como en los casos anteriores, permite matizar los puntos de vista generales sobre el sector y sus ramificaciones industriales, al tiempo que advierte sobre la necesidad de formular políticas de fomento agropecuario que incorporen debidamente el factor regional.
La sexta parte entrega un ejercicio de proyección del probable comportamiento del producto y el comercio agropecuario de México hacia 2003 bajo las actuales pautas comerciales y de política económica. En este ejercicio se identifica y se pronostica la probable pauta de comportamiento de los 15 productos por fracción arancelaria que tienen el mayor peso en las importaciones agropecuarias.
Finalmente, en la parte séptima se enumeran las principales conclusiones y recomendaciones del estudio.
Acerca de los modelos econométricos empleados
Los modelos econométricos que se utilizaron para la elaboración de los escenarios de pronósticos se basaron en la estructura de las funciones de demanda de bienes importados.
La especificación consiste en determinar los bienes importados (M) como una función negativa de los precios relativos (Pr) y positiva del ingreso de los consumidores (PIB). En el presente caso, referido a los bienes agropecuarios, se incluyó adicionalmente la producción agropecuaria nacional para medir los efectos complementarios o de sustitución de las importaciones.
Especificación
El precio relativo de cada bien importado se construyó con los precios al consumidor de Estados Unidos (pusa), el tipo de cambio pesos por dólar para solventar deudas (e) y el precio promedio de los bienes importados (pi).
PARTE I
El TLCAN y sus implicaciones para la polItica del desarrollo:
EL CASO DEL SECTOR AGROPECUARIO
1. El sector agropecuario frente a las reformas económicas
Durante un poco más de tres lustros la economía mexicana ha registrado un conjunto muy vasto de modificaciones de orden estructural, macroeconómico e institucional que afectó de manera a veces incluso radical la dinámica particular de los sectores y, desde luego, el desempeño global del sistema productivo.
Como es bien conocido, todas estas modificaciones se asocian estrechamente con la política de reformas llamadas estructurales cuya aplicación sistemática se inició en el periodo 1985-1986, que marcó el inicio de un cambio radical en el régimen y las políticas de comercio exterior, así como la redefinición del papel económico asumido por el Estado a lo largo de todo el periodo posrevolucionario.
En este contexto las políticas públicas que desde entonces se han dirigido al sector agropecuario también sufrieron una fuerte modificación. De manera general estas políticas han estado subordinadas a, y a la vez limitadas por, las orientaciones básicas de la política macroeconómica y financiera. En este sentido, puede decirse que la especificidad del sector agropecuario, que hasta entonces se había considerado de manera explícita en el diseño de las políticas públicas, desapareció; con ello, este sector comenzó, en la práctica, a ser considerado como cualquier otro de la economía.
La especificidad sectorial que presidía el diseño de las políticas agropecuarias (independientemente de la mayor o menor eficacia de éstas) era un reconocimiento de la enorme heterogeneidad de las actividades agropecuarias de México, de su implantación territorial, y del tejido social que se articula en torno a ellas. Es justamente esta heterogeneidad la que explica los impactos tan diferenciados que han producido en el campo mexicano las reformas estructurales de los últimos años.
2. La reorientación de las políticas agropecuarias
En el transcurso de los últimos tres lustros la orientación de las políticas públicas hacia el sector marca en efecto una diferencia sustancial con respecto a las tendencias que predominaron prácticamente durante toda la posguerra. Esta reorientación se expresó, en primer lugar, en una reducción sustancial de la estructura tradicional de subsidios públicos a la producción agropecuaria. Ello se manifestó en un desmantelamiento del amplio sistema institucional de apoyo y fomento a las actividades agropecuarias. También se acompañó de una modificación mayor en el orden jurídico-legislativo del régimen de tenencia de la tierra y uso del agua, a raíz de las reformas al artículo 27 constitucional, y su Ley Reglamentaria de 1992. Otro cambio de gran envergadura se registra en el ámbito arancelario y comercial, al operarse durante estos años un amplio proceso de apertura global al que siguió la suscripción de varios tratados de libre comercio entre los que sobresale, desde luego, el TLCAN.
Las orientaciones generales de la política presupuestaria fueron determinantes en el cambio de rumbo de la política agropecuaria. Los recursos fiscales consagrados al sector se contrajeron de manera notable durante todo este periodo, de manera que hoy son menores en términos del producto interno bruto, en proporción al presupuesto total de la Federación y, desde luego, en términos de valores reales por habitante.
La caída del gasto federal agropecuario es un indicador sintético de la drástica disminución, primero, y la desaparición, después, de las diversas agencias y entidades públicas creadas en las décadas pasadas para apoyar y fomentar al agro nacional.1 Es cierto que la proliferación de un elevado número de instituciones públicas agropecuarias fue un proceso que generó múltiples ineficiencias y desaprovechamiento de recursos públicos, que no siempre fueron empleados en beneficio de la economía agropecuaria y la sociedad rural. En esa medida se hizo indispensable una reorganización radical del aparato institucional del Gobierno Federal hacia el sector. Pero no menos cierto es que el desmantelamiento de ese aparato institucional no dio lugar a otro nuevo, y por consiguiente produjo un vacío que hasta la fecha no ha sido llenado plenamente ni por el gobierno ni por el mercado en materia de apoyo a los productores, asistencia técnica, extensionismo rural, desarrollo tecnológico, investigación agropecuaria, financiamiento y conservación y ampliación de infraestructuras básicas para la producción y el desarrollo rural.
A los impactos asociados a esta drástica reducción de recursos públicos destinados al sector, deben añadirse los efectos generales de la política macroeconómica y financiera aplicada en el país en las últimas dos décadas. El sesgo en términos generales restrictivo de esta política es un elemento de primer orden (que está lejos de ser el único, desde luego) para explicar el contexto de bajo crecimiento económico que ha prevalecido en México en los últimos veinte años, con lo cual se agudizó, también en términos generales, la propia crisis de crecimiento del producto agropecuario de México.
En efecto, y como es de sobra conocido, el dinamismo de algunos renglones importantes de la producción (por ejemplo, hortalizas y frutales) se acompaña de comportamientos erráticos y contracciones en la producción nacional de líneas enteras de productos como las oleaginosas, algunos granos básicos, forrajes y cárnicos. En consecuencia, otro rasgo característico del desempeño agropecuario mexicano en el marco de las reformas económicas es la continuación de la tendencia al crecimiento de las importaciones, en especial de algunos alimentos básicos y de forrajes.
De igual manera, y debido a la carencia de crédito y al retiro de subsidios y precios de garantía, los niveles promedio de rentabilidad de vastos grupos de productores han sido severamente castigados, menguando su capacidad de respuesta y resistencia ante los cambios abruptos del entorno macroeconómico, como ocurrió a raíz de la crisis cambiaria y financiera de 1995, cuando un número muy alto de productores agropecuarios se encontró con abultadas carteras crediticias vencidas, que en muchos casos los obligaron a abandonar su actividad productiva.
Igual que en el conjunto de la economía, en el agro también se comprueba, aunque en mayores proporciones, una pobre respuesta por parte de la inversión privada para colmar el espacio dejado por la caída de las inversiones públicas bajo la hipótesis de que el mercado, asignando de modo más eficiente los recursos, habría de operar tarde o temprano el relevo. Durante las últimas dos décadas, la inversión neta real registrada en el campo mexicano ha sido varias veces negativa y en promedio para todo el periodo se ha situado por debajo de su tendencia histórica de largo plazo.
Las tendencias del producto agropecuario en las décadas de los años 1980 y 1990 expresan de manera general las enormes dificultades de adaptación a las nuevas reglas del juego creadas por las reformas económicas que han enfrentado el sector agropecuario considerado en su conjunto y un número mayoritario de agentes productivos del sector. Con la excepción de los "casos exitosos" que sin duda pueden documentarse durante el periodo de reformas económicas, el sector agropecuario se caracteriza por caídas importantes de los niveles de producción (especialmente entre productores medianos y pequeños), disminución de los niveles promedio de ingreso, mayor desempleo y una aceleración del éxodo rural. Las medidas gubernamentales adoptadas hacia el sector agropecuario de manera más reciente (como el Procampo), han producido algunos efectos positivos que deben ser correctamente valorados, pero están lejos de ser suficientes para atenuar de manera permanente las condiciones económicas y sociales que privan en el campo, y menos aun parecen suficientes para ayudar a revertir de manera sostenida la dinámica económica global de la economía agropecuaria.
3. La reforma económica, el TLCAN y la economía agropecuaria
En este cuadro general hay una pregunta que debe ser planteada de manera abierta: ¿el TLCAN generó la crisis agropecuaria? La información disponible indica que no es posible responder de manera categórica. No cabe duda que el TLCAN es un componente muy relevante, y hasta simbólico, de las reformas económicas de este periodo y de las transformaciones observadas tanto en el régimen de la política económica como de la estrategia de desarrollo del país.
Este tema es objeto de debates que con frecuencia conducen a polarizaciones ideológicas y políticas en las que fácilmente se magnifican, según la posición de los contendientes, ya sea los beneficios reales o virtuales que se atribuyen al TLCAN sobre el sector agropecuario y la economía en general, ya sea sus efectos depredadores y destructivos. En ambos casos parece haber una sobreestimación de los efectos de "arrastre" de la apertura (en general y en particular hacia Estados Unidos) y del papel de los factores externos sobre la dinámica económica y el proceso de desarrollo internos. Las fuerzas económicas externas y las internas no son sustituibles, sino complementarias, y la dificultad analítica consiste en poder distinguir la manera que interactúan en cada coyuntura. En el caso específico del sector agropecuario, nuestra hipótesis de trabajo es que los factores internos juegan un papel relativamente mayor que los externos para explicar la situación global que hoy lo caracteriza (crisis secular del sector, transformación radical del orden institucional agropecuario del modelo anterior de desarrollo sin la reconstitución de una estructura sustitutiva, estrangulamiento financiero de los productores, insuficiencia y deterioro de la infraestructura de la economía agropecuaria, polarización creciente, etcétera).
En todo caso, el punto de partida de nuestra evaluación de los efectos del TLCAN en el campo mexicano es que este arreglo comercial profundizó tendencias que ya estaban presentes en la economía agropecuaria del país.2 Es necesario señalar que no es posible evaluar el efecto neto del TLCAN en la agricultura mexicana debido a varios factores estructurales, cíclicos y macroeconómicos que distorsionan el análisis. En efecto, a los problemas seculares del agro mexicano y los cambios del régimen de política económica habría que añadir que el TLCAN funcionó hasta 2000 en el marco de una expansión económica excepcional de los Estados Unidos que se extendió por una década, lo que incrementó de manera igualmente excepcional su demanda de importaciones; y que en 1995, apenas un año después de la entrada en vigor del Tratado, México registró la crisis económica y financiera más drástica del último medio siglo.
Cabe hacer notar al respecto que los flujos comerciales tienen un alto grado de sensibilidad ante los vaivenes de la demanda efectiva, y que en México ésta ha tenido fuertes variaciones a consecuencia de las políticas monetarias y cambiarias que han prevalecido durante el periodo de vigencia del TLCAN. Recuérdese, a título de ejemplo, las variaciones que significan para el comercio exterior del país un tipo de cambio sobreapreciado (1994), su abrupta devaluación (1995) y su nueva y más reciente tendencia a la apreciación (2000-2001).
Este conjunto de factores "extra TLCAN" distorsionan inevitablemente todo ejercicio de evaluación de los efectos sobre la agricultura mexicana del arreglo trinacional.
En estas condiciones, los siete años transcurridos desde 1994 no ofrecen una perspectiva de tiempo suficiente para advertir con cierta precisión sus verdaderos impactos. Un argumento central de los opositores del TLCAN es el incremento del déficit comercial agropecuario (con todo lo que conlleva en términos de producción, empleo e ingreso en el mercado interno). Sin embargo, la información disponible indica que este fenómeno se gestó y tuvo sus primeros desarrollos sustanciales antes de la firma y la entrada en vigor del Tratado. En el mejor de los casos lo que puede argumentarse es que dicho déficit pudo haberse agudizado con la desgravación arancelaria posterior a 1994. Por otra parte, no hay una tendencia clara en cuanto a estos déficit a escala de productos específicos durante este mismo periodo. Incluso, conviene señalar que el incremento de la importación alimentaria de los últimos diez u ocho años no es un fenómeno exclusivo de México y que, independientemente de los grados nacionales de apertura comercial, está presente en un amplio número de países de América Latina y de otras regiones en el mundo. Como quiera que sea existe evidencia en el sentido de que el TLCAN consolida un comercio agropecuario asimétrico, cuyas características esenciales ya estaban configuradas antes de 1994, y en tal sentido puede decirse que quizás haya facilitado mucho más el flujo de productos agropecuarios estadounidenses hacia México que el flujo en sentido inverso.3
Por cierto que en los resultados del comercio agropecuario con los Estados Unidos del periodo posterior a 1994 habría que considerar que el gobierno mexicano permitió en numerosas ocasiones y bajo argumentos y razones diversos la importación de algunos productos, casi todos ellos alimentarios, por encima de las cuotas fijadas en el capítulo agrícola del TLCAN. Se ha dicho incluso que estas importaciones se realizaron libres de cargas arancelarias. Todo ello ha ejercido una indudable presión a la baja en los precios agrícolas del mercado mexicano. Es claro, sin embargo, que los efectos comerciales y de precio de estas importaciones no son producto directo del Tratado, por más que se hayan operado con referencia a sus disposiciones, sino producto de la política económica interna y, tal vez en muchos de estos casos, de los márgenes de discrecionalidad y la ausencia de transparencia con que cuentan las autoridades económicas y el Ejecutivo federal para decidirlas. Es por consiguiente necesario subrayar la necesidad de distinguir en cada caso entre los problemas del sector agropecuario que son generados por el TLCAN y los problemas que se originan o se profundizan como consecuencia de factores internos, sean éstos de orden estructural, coyuntural, estacional, institucional o meramente político.
La caída del poder adquisitivo de los precios de numerosos productos agrícolas, y de manera particular de los precios reales del maíz, no puede atribuirse únicamente a las importaciones masivas que se han realizado en los últimos años,4 sino también a las políticas explícitas del Gobierno Federal hacia el sector. Lo anterior es especialmente válido para esta gramínea estratégica, frente a la cual el Gobierno Federal ha tenido el objetivo, en el marco de sus políticas de reforma estructural, de que el precio del producto refleje costos reales y sea similar al que rige en el mercado internacional.
Junto a la dimensión productiva y comercial del TLCAN, sus efectos sociales también han sido objeto de preocupación y debate. Uno de los principales temas de discusión es la manera en que la apertura comercial y el Tratado repercutieron sobre los diversos agentes económicos y sociales de un sector que, tradicionalmente, se distinguía por fuertes polarizaciones. En este sentido existen elementos que comprueban que un grupo hasta cierto punto reducido de empresas y regiones de producción, casi todas ellas vinculadas a los grupos de comercio internacional que el nuevo modelo de desarrollo intenta promover, tienden a concentrar porciones crecientes de superficies de cultivo, producción y comercio de productos demandados en el comercio mundial (y en especial el estadounidense) en los que México cuenta tradicionalmente con importantes ventajas competitivas y comparativas. Por otra parte un segmento mayoritario de productores, implantados en regiones tradicionalmente agropecuarias y dedicados a la producción de bienes destinados al consumo nacional (granos básicos, productos cárnicos, productos lácteos) enfrentan, casi siempre en condiciones desfavorables, dos consecuencias del nuevo modelo económico del país: por una parte la competencia de productos externos, cuya presencia es facilitada por la apertura y el TLCAN y por la otra la ausencia de apoyos técnicos y de financiamiento. Es quizá en este último sector donde los efectos del cambio del régimen de política económica y de la apertura comercial se resienten con mayor fuerza.
El caso particular del maíz, por razones obvias, se ubica en el centro de los debates nacionales sobre el TLCAN y la agricultura. Una evaluación objetiva de las circunstancias por las que atraviesa este producto en los años recientes debería de considerar al menos dos dimensiones.5
Primero, que en México un tercio de los pequeños productores de maíz en el sector ejidal son autosuficientes; es decir, que ni compran ni venden, lo que significa que las variaciones del mercado en realidad no los afectan o sólo lo hacen marginalmente. Cerca de otro tercio de productores (28%) son compradores netos de maíz, circunstancia que claramente significa que, cuando el precio de este bien cae se benefician. El resto de los productores (alrededor de 40% de los ejidatarios que producen maíz) son, en cambio, vendedores netos. Es a este segmento a quien más perjudica la caída del precio real del producto. El de ellos es un problema de gran importancia económica y social debido a que estos productores concentran la mayor parte de la superficie cosechada de maíz en el país.
Segundo, y de acuerdo con algunas investigaciones empíricas, los ingresos provenientes del cultivo del maíz y el frijol son relativamente poco importantes debido a que representan fracciones del ingreso familiar que fluctúan alrededor del 15 por ciento. En estas circunstancias puede argumentarse que la caída de los precios, sin ninguna intención de minimizar su efecto, no sería necesariamente devastadora como se argumenta en algunas interpretaciones. Todo esto es así debido a que, como producto de la crisis estructural de la agricultura, del desmantelamiento de los apoyos y subvenciones a la economía agropecuaria y al sector rural, los ingresos de las unidades familiares comienzan a depender en mayor medida de los salarios en ocupaciones muchas veces no agropecuarias, las remesas provenientes de los trabajadores que han migrado a otras regiones del país o al extranjero, y de otro tipo de ingresos no agrícolas.6
Este conjunto de hechos y tendencias se impone a la hora de evaluar los impactos del TLCAN en el sector. Ante la falta de evidencias contundentes para avalar tanto los efectos benéficos presumidos por los abogados del arreglo comercial como los efectos negativos supuestos por sus detractores, lo que sí es posible señalar de acuerdo con la evidencia disponible es que el Tratado consolidó las tendencias anteriores a su negociación y entrada en vigor y, en esa medida, generó cambios, algunos de ellos importantes, en la dinámica económica y social del sector primario en México.
En términos generales puede decirse que para un segmento de productores eficientes (cuyas características e implantaciones sectoriales se examinarán en otra sección de este estudio),7 en su mayor parte vinculados a la exportación de frutas y hortalizas, el TLCAN ha representado un puntal para fortalecer una inserción que ya era exitosa en el comercio internacional y en el mercado interno de Estados Unidos. Mientras que para el resto de los productores, que constituyen una porción mayoritaria del sector y de las regiones productivas, el TLCAN ha significado un factor más (cargado de significación, y sin duda de alta importancia) del prolongado proceso de precariedad económica y productiva generado tanto por los problemas seculares de la agricultura como por los efectos destructivos de una reforma económica y un cambio del régimen de las políticas públicas que no incluyeron elementos compensatorios ni han logrado sustituir el sistema de apoyo institucional al sector agropecuario del viejo régimen de crecimiento.
Si, como se ha argumentado más arriba, a lo anterior se añaden el entorno creado por una política macroeconómica y financiera cuya postura general ha sido a lo largo de los últimos quince años de contención del crecimiento, y que ha provocado, además, periodos de distorsión cambiaria con consecuencias fuertes en la estructura de los precios relativos del comercio exterior y una crisis financiera sin precedentes como la iniciada en 1995, unida a una fragilidad también sin precedentes de las finanzas públicas, no debiera extrañar que para este sector mayoritario de los productores agropecuarios el TLCAN aparezca como un factor principal de sus problemas. En este sentido el Tratado adquiere una dimensión simbólica que representa las consecuencias altamente insatisfactorias de una reforma económica y un cambio del régimen institucional de la política económica que generaron fuertes expectativas y cuyos resultados globales, hasta ahora, han sido, por decir lo menos, modestos e insatisfactorios en materia de crecimiento económico y desarrollo social.
PARTE II
SITUACION ACTUAL DEL SECTOR AGROPECUARIO:
ELEMENTOS DE ANALISIS
1. Un diagnóstico
Una caracterización sumaria de la situación global que priva en el campo mexicano la hizo recientemente el Gobierno Federal.8 Dice de manera textual lo siguiente:
Durante las últimas décadas el sector ha presentado las siguientes deficiencias estructurales:
Provocando:
Desorden de los mercados. Colapso del sistema financiero rural, mínima inversión en el campo, falta de congruencia entre el desarrollo nacional y el proyecto para el campo, falta de visión de largo plazo.
Resultando en:
Un problema estructural con inequidad entre los actores.
Los elementos de diagnóstico que se entregan en esta sección del estudio no pretenden más que poner de relieve y actualizar, en un marco coherente de interpretación, algunos rasgos del modo actual de operación del sector agropecuario. Todos ellos son bien conocidos por los especialistas, y su recuento está lejos de constituir un análisis exhaustivo. La finalidad que se persigue es contextualizar los grandes problemas que padece el sector y, cuando más, establecer las principales vinculaciones funcionales y operativas que existen entre ellos.
2. Panorama del desempeño reciente del producto agropecuario
El comportamiento general de la economía mexicana en los últimos veinte años muestra dos aspectos sobresalientes: i) un bajo crecimiento promedio y ii) fuertes fluctuaciones que incluyen tres episodios de crisis en 1983, 1986 y 1995. El lento crecimiento del producto es uno de los asuntos muy relevantes tanto desde el punto de vista del análisis económico como de las políticas públicas, puesto que ni las reformas estructurales que se han aplicado ni las renovadas pautas de la dependencia de los factores externos han permitido acrecentar la tasa de crecimiento de modo duradero, condición que es indispensable para el desarrollo general del país.
Como puede advertirse en las gráficas precedentes, el crecimiento general de la economía nacional no únicamente ha sido insuficiente, sino volátil, tendencias que se han reproducido en el sector agropecuario, siendo incluso más acentuadas. La gravedad de estas características del desempeño económico general y sectorial es reflejada de mejor manera cuando sus tendencias se expresan tomando en cuenta el crecimiento de la población. Puede verse que el producto por habitantes ha estado prácticamente estancado y que, en lo que respecta al sector agropecuario, sólo en siete de los 21 años transcurridos entre 1980 y 2000 fue positivo. Y en este prolongado periodo, sólo en 1990 el PIB agropecuario por habitante creció más que el general.
3. Sobre la alineación de los precios internos con los del mercado internacional
Uno de los ejes de la nueva orientación de la política agropecuaria gira en torno a los precios. De acuerdo con los criterios generales de la estrategia económica aplicada en el marco de las reformas estructurales, los gobiernos han perseguido alinear los precios internos con los internacionales. En el caso del maíz, esta política se quiso justificar en el hecho de que a principios de los años 1990 el precio interno era prácticamente del doble que el internacional. No obstante, ese diferencial de precios reflejó, sobre todo hasta la devaluación de diciembre de 1994, la apreciación del tipo de cambio del peso frente al dólar. No se han reconocido los subsidios implícitos en el precio de los granos exportados por los países desarrollados que, como se sabe, es un factor que presiona a la baja las cotizaciones de los productos. Otro factor que no ha sido considerado en esta apreciación son las diferencias de calidad entre el maíz blanco y el amarillo.
A partir de 1995 se sustituyeron los precios de garantía por los llamados "precios piso", los cuales, en el caso del maíz, tomaron como referencia el precio internacional, fijándolo alrededor de 15% por debajo de éste. Dicho procedimiento creó distorsiones en los mercados regionales que en buena medida siguen estando presentes. Conforme a distintos análisis monográficos, se sabe que los factores que distorsionan esta relación son numerosos, como la información de los mercados, las insuficiencias de infraestructura de almacenaje y transporte, los altos costos financieros mexicanos y el poder monopólico de ciertos agentes en el país. Todos estos factores provocan que los productores de maíz reciban con frecuencia precios menores a sus referentes internacionales.
La información disponible permite comprobar que la política de liberalización de precios practicada por el gobierno desde la segunda mitad de la década de 1980 para los productos agropecuarios (que por cierto ha sido más gradual para el maíz y el frijol) enfrentó a los productores mexicanos al ambiente de volatilidad que caracteriza a los mercados agropecuarios mundiales, al tiempo que el escaso desarrollo de los mercados regionales genera, en la mayoría de los casos, que los productores reciban precios más bajos de los internacionales. Como puede advertirse, estos efectos desfavorables al productor y al sector en su conjunto no son creados por el TLCAN, sino por la orientación de la estrategia económica general del gobierno. Lo que sí puede cargarse en la cuenta del TLCAN es la forma más directa en que los productores internos tienen que enfrentar la mayor eficiencia relativa de los productores estadounidenses.
4. Problemas de financiamiento
Uno de los problemas seculares más graves del agro mexicano es la ausencia de una oferta suficiente y adecuada de financiamiento. A esta dimensión tradicional del problema se añadió en los años posteriores a la entrada en vigencia del TLCAN la crisis bancaria y financiera que estalló en México en 1995 y cuyas secuelas todavía siguen presentes en el conjunto de la economía nacional.
A este cuadro ya de suyo difícil para el sector, debe sumarse en la caracterización de sus problemas la retirada masiva de la asistencia financiera que suponía la banca oficial especializada y cuya posición en el sector se fue reduciendo progresivamente en consonancia, por un lado, con la ejecución de la reforma económica y, por el otro, con la virtual desaparición de las funciones generales de intermediación financiera en la economía. Del total del crédito recibido por el sector, todavía en la segunda mitad de la década de 1980, el 50% provenía de la banca de desarrollo; en los años 1990 esa porción se redujo hasta llegar apenas a poco más de la cuarta parte de un volumen de crédito total que ya era muy reducido. Del crédito bancario total en la economía, el sector agropecuario recibió hasta 1993 en promedio 7%, pero en adelante ese promedio bajó al orden de 5%, lo que representa una caída de casi una tercera parte. Actualmente, un promedio de 3.5 pesos de cada 5 de crédito bancario que llegan al sector agropecuario proviene de la banca comercial.
Con todo, el mayor problema financiero que enfrenta el sector en los años recientes no es tanto la virtual sequía del crédito oficial (y la desaparición de las condiciones preferenciales en que se otorgaba), ni la contracción del volumen total de crédito disponible para los productores, sino el crecimiento explosivo de la cartera vencida. Como es sabido, este problema, característico del desempeño económico mexicano desde 1995, ha sido relativamente más agudo en el campo que en las actividades de base urbano-industrial. El saldo total de la cartera vencida del sector agropecuario pasó de 5 037 millones de pesos en 1994 a 37 413 millones en 1998, es decir que se multiplicó por un factor ligeramente mayor a 7 veces. Y aunque entre 1997 y 2000 este nivel se ha reducido, en ese último año, la cartera vencida del sector era todavía de 30 189 millones de pesos, o sea, 6 veces mayor que en 1994.
Como se puede observar en la gráfica 3, el monto de la cartera vencida del sector agropecuario corresponde casi totalmente a los productores agrícolas y ganaderos, hecho que en términos generales está en consonancia con la estructura del producto sectorial. Como quiera que sea, la persistencia de este problema, expresada por el crecimiento constante del volumen de la cratera vencida hasta 1998 y su inflexibilidad a la baja en 1999 y 2000, pone de manifiesto, primero, la ineficacia de los programas oficiales de "alivio financiero" al menos en las actividades primarias, y después, la urgencia de buscar alternativas efectivas de solución si de verdad se quiere encontrar salidas a la crisis de la producción agropecuaria nacional.
Es evidente que esta situación financiera que castiga a la producción agropecuaria y limita de modo efectivo su funcionamiento, corresponde a una condición propia del funcionamiento de la economía mexicana y de la gestión monetaria y cambiaria que, primero, provocó la crisis iniciada en 1995, y posteriormente, dejó un caudal enorme de endeudamiento, parálisis del sector bancario, retrocesos productivos y oportunidades perdidas de desarrollo. Todos estos elementos deben ser tomados en cuenta para ponderar los efectos del TLCAN, cuya puesta en operación coincidió (sin que él fuera el origen ni la causa directa) con esta crisis financiera que sin duda es un factor que aumentó la fragilidad, ya de por sí enorme, del sector agropecuario.
5. El colapso de la inversión agropecuaria
Detrás de las tendencias que hasta aquí se han revisado subyace un fenómeno de gran trascendencia para el dinamismo presente y futuro de todo sector productivo. Se trata de la drástica caída de los niveles de inversión y capitalización del sector agropecuario durante un periodo que ya es muy prolongado. Según la información disponible, el coeficiente de inversión en el sector ascendía a cerca de 11% del PIB agropecuario en 1980. Desde la segunda mitad del decenio de 1980, el nivel de este indicador muestra una gran volatilidad. Entre 1989 y 1992 registró cierto incremento que después no pudo ser sostenido. En 1995, reflejando la contracción general de la economía, este indicador retrocedió. En los últimos años de la década pasada, su nivel ha sido persistentemente bajo. En promedio anual, desde 1996 sólo se han dedicado a la IBCF 1.90 pesos de cada 100 del PIB sectorial, hecho sin precedentes que pone de manifiesto las dimensiones de la crisis del sector (cuadro 3).
Si se considera la definición más amplia del gasto de inversión (la "inversión total", que incluye la variación de inventarios) se aprecia que, en los últimos años, concretamente desde 1993, en la antesala del TLCAN, el sector agropecuario recibe montos reales que, sin excepción, son menores de los alcanzados en 1988 (gráfica 4). Es evidente la insuficiencia de valores de esta magnitud, ya no se diga para sustentar un proceso sostenido y sostenible de crecimiento, sino para posibilitar una adaptación no traumática del sector agropecuario y de la sociedad rural a las nuevas condiciones creadas por la reforma económica y, por ende, por la apertura comercial global y el TLCAN.
La caída de la confianza de los agentes económicos del sector agropecuario que revelan los datos anteriores se comprueba plenamente en la no realización de una de las mayores expectativas generadas, primero por las reformas económicas y después por la suscripción del mismo TLCAN: la radicación en el sector de un volumen sustancial de inversiones extranjeras directas (con la expectativa adicional de transferencias de tecnología, proyección en los mercados internacionales y formación de recursos humanos). Del volumen -éste sí sustancial- de IED llegado a México desde 1994, el sector agropecuario captó un parte ínfima. En promedio, a él fueron sólo 2.55 dólares de cada 100 que ingresaron anualmente a nuestro país entre 1994 y 2000 (gráfica 5). Estos recursos, además, tienen una enorme concentración productiva y territorial.
Un indicador clave de la formación de capital en el sector agropecuario lo constituye el inventario ganadero. Los tres hatos de mayor relevancia presentan una trayectoria muy reveladora de lo que ha ocurrido en esta materia. Las existencias del ganado bovino tienden progresivamente a disminuir desde la segunda mitad de la década de 1980. Si se toma como referencia las existencias del año 1986, el inventario actual es 17% menor. En el caso del ganado porcino el descenso correspondiente se da después de 1987, presentando una caída que en la actualidad ya es de casi 20% frente a los niveles prevalecientes quince años antes. En cuanto al ganado ovino, si bien el volumen no registra disminuciones, es claro que su inventario se estancó desde hace 20 años.
El colapso de la inversión que ilustran todos las datos anteriores es un fenómeno que sin duda responde a cambios severos en la rentabilidad promedio de la actividad agropecuaria en los segmentos de regiones y productores (que son mayoritarios) que no se vinculan a las grandes corrientes del comercio internacional y que se caracterizan por una baja productividad. Es necesario añadir que, en los años más recientes, la inseguridad empezó a aparecer con mucha frecuencia como una razón explicativa adicional que aducen los productores agropecuarios de la precaria formación de capital.
6. Comportamiento de la producción
Entre las actividades productivas más dinámicas del sector agropecuario están las hortalizas, que han tenido un amplio acceso al mercado estadounidense aun antes del TLCAN y en donde ha habido innovaciones tecnológicas que aumentan la productividad (sistemas de riego, de fertirrigación, plasticultura y uso de semillas mejoradas). Entre los años de 1980 y 1997 las exportaciones de tomate, que es el cultivo más importante de este rubro, crecieron en un orden de 180% y las de otras hortalizas más de 350 por ciento. Las superficies sembradas del tomate son de alrededor de 67 mil ha del chile 82 mil, la cebolla 40 mil, el pepino 17 mil y la berenjena 1.2 mil.
En este grupo de productos destacan también las frutas, que en algunos casos se ligan con procesos de tipo industrial y las exportaciones como ocurre con el jugo de naranja, o con el limón, frutal muy demandado para la producción de pectina, insumo de uso muy generalizado en las industrias del refresco y de la perfumería.
De acuerdo con el análisis que se presenta en la parte V de este estudio, la producción de ambos grupos de productos -hortalizas y frutales- ha llegado a configurar en las últimas dos décadas un verdadero corredor agroexportador, en el que se desarrollan de manera cada vez más acusada formas de organización de la producción, el financiamiento y la comercialización en las que juegan un papel muy relevante grandes corporaciones internacionales del negocio agroindustrial. Como se mostrará, este proceso se inició con mucha anticipación a que el TLCAN fuera negociado y suscrito, por lo que, también en este caso, es necesario rendirse a la evidencia de que la influencia del arreglo trinacional (y hasta de la propia reforma económica) sobre su gestación y desarrollo iniciales fue prácticamente nula. Al ser un proceso que antecedió al TLCAN, lo más que éste habría provocado es consolidarlo.
Los granos y los cultivos industriales están entre los productos que han mostrado en el periodo reciente un comportamiento moderado en cuanto a su crecimiento.
Las superficies promedio asignadas al cultivo de los granos básicos tienden a incrementarse en el caso del sorgo y han permanecido en términos generales inalteradas en el caso del maíz y el frijol, en tanto que en el trigo y el arroz tienden a disminuir (cuadro 6). En cuanto al rendimiento promedio de estos cultivos básicos, las tendencias predominantes en el último quinquenio muestran estabilidad.
El panorama de los productos industriales es un tanto diferente (cuadro 7). Mientras que las superficies dedicadas a la siembra de café y de caña de azúcar tendieron a incrementarse paulatinamente en los años noventa, sobre todo este último, las consagradas al cacao y el algodón mostraron una evolución en sentido contrario. Los rendimientos promedio mantuvieron en términos generales sus niveles, con mejorías ligeras en cacao y algodón y más importantes en el café en 1998-1999.
Finalmente, entre los cultivos con un desempeño contractivo se identifican las oleaginosas (cuadro 8). La superficie dedicada al cultivo de la soya ha caído de manera marcada, sobre todo si se compara con los promedios de principio de la década de los años ochenta, caso muy similar al del girasol. Las superficies sembradas de cártamo y ajonjolí registraron ciertos incrementos en los años noventa, pero los promedios de esta década también siguen estando muy por debajo de los observados al inicio de los años ochenta.
7. Empleo agropecuario
La población económicamente activa en el campo ha tenido variaciones muy pequeñas desde principios de la década de 1980, y actualmente se sitúa en el orden de 8.8 millones de personas. Mientras tanto la PEA total ha ido en aumento: de cerca de 23 millones pasó a más de 38 millones de personas, lo que significa que en el campo está ubicada 23% del total. Este dato debe contraponerse con el hecho de que el PIB agropecuario se ha ido reduciendo como proporción del PIB total y que en muchos rubros la actividad productiva ha registrado condiciones muy adversas. La situación lleva, así, a una disminución de la productividad aparente en el curso de la década de 1980 y luego a un estancamiento en niveles por debajo de la productividad total.
No existen cifras oficiales sobre la distribución de la PEA rural entre las diversas actividades productivas. Hay un cálculo en términos de jornadas de trabajo realizadas en los periodos de 1980-1982 y 1995-1997 que ofrece alguna aproximación al respecto. Los resultados aparecen en el cuadro 9.
De acuerdo con estas estimaciones, no sólo se habrían producido cambios en la distribución cuantitativa de las jornadas de trabajo entre las distintas actividades, sino que podría haber cambios en las relaciones cualitativas de producción. Estas se expresarían ya sea en el aumento de la demanda de jornaleros agrícolas en algunas de las actividades más dinámicas, o bien, en el crecimiento de las prácticas de diversas formas de asociación en participación y de subcontratación. En ambos casos se trata de modalidades que, aunque ya existían, han sido promovidas y aceleradas por el nuevo modelo agropecuario.
Otra forma de apreciar la situación del empleo agropecuario es a partir de los datos de los asegurados en el IMSS, que muestran una sensible disminución entre 1984 y 2000 (cuadro 10). Se observa una disminución progresiva pero firme del volumen total de empleo formal en el sector, cuyo promedio actual es casi de un millón de personas menos que en los años ochenta (una quinta parte menos). La caída ha sido particularmente fuerte en algunas entidades, que es en realidad donde esta tendencia se ha concentrado: Coahuila, Campeche, Durango, Guerrero, Hidalgo, Morelos, Oaxaca, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Yucatán.
Se comprueba que el sector agropecuario no logra aumentar los niveles de ocupación ni elevar los ingresos salariales, y tampoco provoca cambios significativos en la eficiencia productiva y en la competitividad. La reacción de los productores rurales y en particular de los pequeños productores se aprecia en cuestiones tales como las siguientes:
ii) Recurrencia al trabajo fuera del predio, sea trabajo agrícola -como jornalero- o trabajos no agrícolas, que generan una alta proporción del ingreso familiar.
iii) Migración temporal o permanente, al exterior o a las áreas urbanas del país.
iv) Tratos comerciales con las tierras, que incluso precedieron a las reformas del artículo 27 constitucional, pero que tienden a acrecentarse.
v) Nuevas formas de organización productiva, a partir de la pérdida de la importancia de ejido como organización económica. Estas corresponden en general a grupos más pequeños y homogéneos que se constituyen como asociaciones de productores por tipo de cultivo, uniones de crédito, grupos de mujeres, etcétera.9
8. Transformación de la estructura institucional
Como ya se adelantó en el capítulo 1 al reseñar la reorientación de las políticas agropecuarias, el desmantelamiento de las instituciones públicas que en diferentes áreas de actividad apoyaban a los productores y sus acciones, no fue acompañado ni seguido por la construcción o al menos la promoción de nuevas instituciones que pudieran ocupar su lugar. Esto se originó en parte debido a las políticas macroeconómicas en materia de equilibrio fiscal, con su tendencia a la caída del gasto público en general, y sus consiguientes efectos sobre el gasto público agropecuario.
Los recursos destinados al sector han disminuido dramáticamente y reflejan el descenso y hasta su desaparición, de entidades como CONASUPO, Instituto Mexicano del Café, Productora Nacional de Semillas, FERTIMEX, TABAMEX, Productora Nacional de Granos Alimenticios, Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera, Comisión Nacional de Fruticultura, Comisión Nacional del Cacao, Servicios Ejidales, entre otras.
La gráfica 9 pone de manifiesto la reducción de los recursos asignados al apoyo a los productores y a la producción agropecuaria, en materia de asistencia técnica, investigación pura y aplicada, extensionismo, inversiones, y aún subsidios en precios de insumos, en los créditos, etcétera.
Todo ello aparece normalmente reflejado en las asignaciones presupuestales. El gasto público sectorial ha disminuido como porcentaje del gasto público total, al menos desde comienzos de la década de los 80, y ha permanecido estancado como porcentaje, salvo pequeñas oscilaciones en 1995/1996. Pero el gasto total, como porcentaje del PIB, también muestra una tendencia descendente para el mismo periodo, de tal manera, que en términos reales, el gasto público agropecuario muestra, en los últimos 15 años, una franca declinación con respecto a sus tendencias históricas.
Una de las condiciones necesarias para revisar y en su caso modificar positivamente los efectos de políticas como las derivadas del TLCAN es la de ampliar los márgenes de maniobra presupuestales, con todas las precauciones y candados del caso, pero con el propósito de apoyar la producción nacional. De esta manera, el conjunto de acciones asociadas a áreas tales como investigación y extensión agropecuaria, apoyos crediticios y financieros y estructuras de comercialización, podrían renovar de manera eficiente las estructuras institucionales requeridas para el avance productivo del sector.
Más adelante, en el análisis de los contenidos del capítulo agropecuario del TLCAN, se señala cómo es posible compatibilizar los acuerdos de dicho Tratado, y los de acuerdos como los del GATT, con las necesidades de defensa de la producción nacional en sus avances hacia una mayor competitividad.
El proceso de ajustes estructurales se desenvuelve desde mediados de la década de los 80 y afecta tanto aspectos macroeconómicos como sectoriales; en casi todos los casos -y esto incluye las actividades productivas del medio rural- los aspectos sectoriales se han supeditado y adaptado a las estrategias macroeconómicas.
PARTE III
EL COMERCIO EXTERIOR AGROPECUARIO
1. Incremento del comercio
El TLCAN fue negociado, entró en vigor y hasta ahora se ha desarrollado en el marco de una tendencia general hacia la expansión de las corrientes comerciales internacionales de México, de la cual también el sector agropecuario ha participado. Como en el caso de otros sectores productivos (manufacturas, petróleo), la expansión del comercio internacional agropecuario tiene un muy alto grado de concentración en un solo mercado, el de Estados Unidos, tanto en lo que hace a las exportaciones como a las exportaciones.
Los cuadros 12 y 13 entregan información desagregada a cinco dígitos del comercio internacional agropecuario y agroindustrial de México. El valor total real de estas corrientes comerciales en los periodos1990-1993 (previos al TLCAN) y 1994-1999 muestra evoluciones que merecen ser examinadas.
En el caso de las exportaciones (cuadro 12), la venta externa total de productos agropecuarios y agroindustriales registra una tasa promedio de crecimiento que en el trienio anterior a la puesta en operación del TLCAN fue muy dinámica (8.2%, muy por encima del crecimiento económico general y sectorial). En el periodo posterior a la entrada en vigor del Tratado, la tasa se incrementó en cuatro puntos porcentuales, lo que equivale a un crecimiento promedio 50% mayor al experimentado entre 1990 y 1993. Como puede verse en la parte baja del cuadro, esta aceleración de una tasa que ya era elevada en los flujos de exportación correspondió casi por completo a 24 de los 26 rubros arancelarios enlistados. Con excepción de las legumbres y algunos frutales, el resto de los productos es de origen agroindustrial.
Hay un claro cambio de tendencia de las exportaciones agroalimentarias, que se muestran más dinámicas después de 1994. Entre los factores que pueden mencionarse están, primero, la fuerte devaluación del peso en 1995, y en los años posteriores, el impulso del propio TLCAN y sobre todo la expansión extraordinaria de la demanda estadounidense explicada por el ciclo económico excepcional que vivió ese país en la década de los años noventa. Ahora bien, las exportaciones propiamente agropecuarias crecieron menos dinámicamente que las agroindustriales y perdieron peso en el total de las exportaciones agroalimentarias de México. Es muy probable que este hecho sugiera, como lo ha hecho ver la CEPAL, la existencia de una oferta de exportaciones agropecuarias que es inelástica con respecto a la demanda de Estados Unidos.10 Esta hipótesis, hasta ahora poco explorada, es reforzada por el hecho de que los contingentes arancelarios otorgados por Estados Unidos y que no han sido aprovechados por México parece indicar una baja capacidad para aumentar la oferta exportable, que muy seguramente está asociada a fallas institucionales y el precario desarrollo de mercados. Esta hipótesis sugeriría, en resumen, una oferta agrícola mexicana inelástica, y de alguna manera también señalaría que la capacidad de exportación dinámica en el sector, que básicamente es agroindustrial, está muy ligada a la inversión extranjera (que como ya vimos es relativamente escasa en el sector).
La exportación alimentaria está muy concentrada en ciertos productos (cuadro 13) después de la entrada en vigor del TLCAN, sin embargo, se operaron algunas pequeñas modificaciones a favor de productos tales como las hortalizas frescas y refrigeradas y bebidas como la cerveza y el tequila, y en detrimento relativo de productos como el café y los bovinos.
En cuanto a las importaciones agroalimentarias (cuadro 14) se observa que en el periodo 1994-1999 su tasa de crecimiento fue menor a la de 1990-1993. No obstante los 26 productos de importación más importantes considerados en su conjunto crecieron prácticamente al mismo ritmo en ambos periodos. Debe subrayarse que estas tendencias no avalan la impresión, muy difundida en el debate político, según la cual las importaciones agroalimentarias habrían conocido una muy intensa expansión a raíz de la puesta en operación del TLCAN.
Debe subrayarse sin embargo que hay una diferencia en el comportamiento de las importaciones agropecuarias y las agroindustriales después de 1994. Las importaciones agropecuarias sin duda han crecido, pero a un ritmo ligeramente inferior al registrado antes de 1994. Por su parte las importaciones agroindustriales muestran una caída de dinamismo después de 1994. El resultado neto es la menor tasa de crecimiento, que ya fue señalada, del conjunto de las compras agroalimentarias de México en el exterior.
Las principales importaciones son bienes alimenticios básicos como maíz y trigo, leche en polvo que, hidratada se distribuye a sectores de bajos ingresos, soya y sorgo, y algunos preparados alimenticios. Este grupo de productos básicos representa 43% de las importaciones agroalimentarias de México.
Alrededor de 75% del valor de las importaciones agroalimentarias tienen como origen el mercado estadounidense, lo que sin duda indica un alto grado de dependencia en este rubro. Conviene sin embargo señalar que en el caso de esta línea de productos (y probablemente a diferencia de lo que se haya registrado en otros sectores productivos) no se ha registrado un incremento del grado de concentración geográfica de las importaciones a raíz de la entrada en vigor del TLCAN. De hecho en los últimos siete años países como Canadá, Chile y Australia han incrementado su participación relativa como proveedores de alimentos a la economía mexicana.
2. Estructura del comercio
El comercio agropecuario con Estados Unidos representó 82% de las exportaciones totales y 79% de las importaciones. En el caso de Canadá el intercambio apenas da cuenta de 1.1% y 6.3 por ciento.
3. Saldos comerciales
Los flujos comerciales de los productos agroalimentarios con Estados Unidos en el periodo que abarca de 1993 al primer semestre de 2000 resultaron en un saldo deficitario acumulado del orden de 6 380 millones de dólares. En el caso de Canadá la cifra correspondiente es de 2 785 millones de dólares.
4. Composición del comercio
De acuerdo con los datos del Departamento de Agricultura de Estados Unidos, en 1999 ese país exportó a México bienes agropecuarios (agrícolas, forestales y pesqueros) por un valor de 6 061 millones de dólares, e importó por un valor de 5 790 millones. De esas cantidades, los productos agrícolas representaron 93% del total, los forestales 6.5% y los pesqueros 0.6% de las importaciones mexicanas y, en el caso de las exportaciones hacia aquel mercado, el registro indica que las proporciones respectivas fueron 84%, 7.2% y 8.5 por ciento. En 2000 las importaciones totales fueron de 7 030 millones de dólares y las exportaciones de 5 989 millones.
En este caso los incrementos registrados en el comercio agrícola en los últimos 5 años son de 30% en las importaciones y 23% en las exportaciones. Para Estados Unidos, las exportaciones agropecuarias hacia México representan 12% del total, igual que las importaciones.
La composición de los principales productos agropecuarios comerciados entre México y Estados Unidos muestra algunas discrepancias según el origen de la fuente de información disponible. La USDA reporta que 7 productos de exportación de Estados Unidos significan 51% del total comerciado, esos son: soya, algodón, maíz, carne de res y ternera, sorgo, carne de aves y trigo. En cuanto a las importaciones, 10 productos representan 50% del total: tomates, café, pimientos, reses y becerros, azúcar, uvas, pepinos, cebollas, coliflores y brócoli. Conforme a la información de la SAGARPA, las principales exportaciones mexicanas son: tomates, café sin descafeinar, espárragos, animales de especie bovina, chile "bell" fresco o refrigerado, las demás hortalizas frescas o refrigeradas, melones y sandías. Por el lado de las importaciones destacan: habas de soya, maíz, carne de bovino deshuesada, sorgo para grano, algodón sin cardar, trigo y morcajo. Además, en las exportaciones se desatacan una serie de productos de la industria alimentaria y del cuero: cerveza de malta, tequila; en la importación: pieles enteras, grasas de animales, preparación para sopas y otras preparaciones alimenticias.
Los cuadros 19 y 20 presentan las diferencias de información entre la SAGARPA y el Departamento de Agricultura de Estados Unidos, que ofrece un desglose distinto de los productos que se comercian y de sus valores.
Cinco rubros de exportación agropecuaria de México a Estados Unidos, verduras, vino y cerveza, frutas frescas, animales vivos y frutas y verduras procesadas, dan cuenta de 70% del total de ese conjunto de productos.
En cambio, de las importaciones mexicanas de Estados Unidos de bienes agropecuarios, cuatro productos, granos, soya, algodón y carnes rojas, representan 45% del total de este conjunto de bienes.
Del conjunto de las exportaciones mexicanas de bienes agropecuarios, forestales y pesqueros destaca la participación del camarón que significa casi 7% del total.
Entre las importaciones mexicanas totales del sector, las forestales representan 6.2% y las pesqueras apenas 0.7 por ciento.
5. El capítulo agropecuario en el TLCAN
El sector agropecuario está considerado en el Capítulo VII del Tratado, que se divide en dos secciones:
ii) Sección B, que autoriza a las partes a adoptar, mantener o aplicar cualquier medida sanitaria o fitosanitaria que sea necesaria para la protección de la vida y la salud humana, animal y vegetal en su territorio, aun cuando esta medida pudiera ser más estricta que una norma, directriz o recomendación en el ámbito internacional.
En materia de eliminación de aranceles y otras restricciones para productos del sector agropecuario el TLCAN establece:
B) Conforme al anexo 302.2 al capítulo III (Trato nacional y acceso de bienes al mercado) se definen los calendarios de desgravación -eliminación de aranceles- en cinco grupos diferentes. Estas categorías operan para todos los productos, de éste o de cualquier otro sector.
Recuadro 1
Grupos y ritmos de desgravación del sector agropecuario
- Un primer grupo quedó exento de aranceles el 1 de enero de 1994. (Lista A)
- El segundo grupo quedó exento el 1 de enero de 1998, (Lista B).
- El tercer grupo quedará exento de aranceles el 1 de enero de 2003. A los productos de este grupo se les ha reducido una parte igual de arancel desde el 1 de enero de 1994, de manera que actualmente es 80 puntos porcentuales menor al nivel que tenía el 1 de julio de 1991 (año arancelario base). Lista C).
- El cuarto grupo está formado por productos que ya estaban libres de impuestos en 1991 y así continuaron hasta la entrada en vigor del TLCAN. En este caso el compromiso consiste en mantener idéntico tratamiento, (Lista D).
- El quinto grupo está compuesto por productos que quedarán liberados el 1 de enero de 2008 y a los que se aplica una tasa de reducción arancelaria igual al cabo de quince años respecto de la misma base anterior. Está compuesto por el maíz, el frijol y la leche en polvo, para los que, además, se fijó una cuota-arancel.
Entre los agrupados en la Lista B es necesario distinguir si éstos surgieron antes o después de enero de 1998 y, en particular, qué tipo de política se ejerció durante cuatro años a fin de preparar a los productores para la competencia anunciada desde 1993.
Especial atención requieren los productos incluidos en la Lista C, la más numerosa, porque quedarán exentos de restricciones el 1 de enero de 2003, es decir, en un plazo de 16 meses.11
De cualquier manera, lo relevante es que cuando entró el vigor el TLCAN sólo requería de permiso previo la importación de productos avícolas, grasas animales, leche, papa, frijol, cebada, malta y maíz. Todos los demás productos agroalimentarios podían participar en y del mercado mexicano, procedente de cualquier parte del mundo, sin más requisito que el pago del (reducido) arancel correspondiente.
Por ello y con respecto a las importaciones que se realizan al amparo de estas cuotas, es necesario contar con elementos que permitan evaluar y analizar el porqué de esos niveles de importación, que difieren aparentemente bastante con lo acordado. Con ese propósito el Poder Legislativo, en uso de sus facultades, podría solicitar al Ejecutivo información acerca de:
b) La recaudación fiscal atribuible al cobro de los aranceles previstos en el TLCAN o, en su caso, las exenciones aplicadas.
c) La identificación de los importadores usuarios de las cuotas y el monto asignado a cada uno de ellos.
d) Los precios de importación de los productos sujetos a cuota
e) Los Precios de venta, y mecanismos de comercialización interna, de los productos importados sujetos a cuota-arancel.
** Base 1991.
- Ganado porcino para abasto
- Canales y medios canales de ganado porcino
- Jamones, paletas y sus trozos, pancetas, tocino entreverado, frescos o refrigerados; con y sin hueso, congelados o no, en salmuera, secos o ahumados, de la especie porcina
- Papas, crudas, cocidas, hervidas o congeladas, secas, enteras, rebanadas, cortadas o en polvo; preparadas en conserva
- Manzanas frescas
- Extractos, esencias o concentrados de café, y preparaciones a base de esos extractos o concentrados.
D) Los productos para los que México solicitó las salvaguardas especiales pero sin estar bajo el régimen de arancel-cuota (excepto la papa) son:
E) Asimismo, de conformidad con lo previsto en los incisos 5 de la Sección A y 4 de la Sección B del Anexo 703.2, se estableció el sistema de cuota-arancel para los productos que en 1993 estaban sujetos al régimen de permiso de importación.
F) En materia de azúcares y jarabes, en el Anexo 703.2 México y Estados Unidos convinieron en establecer un mecanismo bilateral de consulta sobre los niveles en que pudieran ser superavitarios en azúcar con el propósito de fijar los volúmenes que cada país se compromete a aceptar, libre de impuestos, de ese excedente durante los primeros 14 años comerciales (los que inician con la zafra el 1 de octubre) de vigencia del Tratado. Este volumen, durante los primeros seis años, es de 25,000 toneladas métricas de valor crudo (que equivale a multiplicar por 1.03 el número de kilos de azúcar estándar), de 150,000 toneladas para el séptimo año, y a partir del octavo hasta el décimo cuarto año el volumen aceptable debe ser 110% del límite máximo correspondiente al año anterior. Sin embargo, si México acreditara excedentes netos a partir del séptimo año de vigencia del Tratado, no se aplicaría esa cuota.
G) En el caso del azúcar y jarabes México y Canadá convinieron en aplicar un arancel sobre el excedente de la cuota-arancel de azúcar, equivalente al aplicado por México a terceros países.
H) El sector de los edulcorantes es sensitivo para México y para Estados Unidos; de ahí el tratamiento especial que se le ha dado en el TLCAN. Los recientes problemas entre los cañeros y los ingenios están relacionados en parte con la diferente interpretación que México y los EU dan al anexo 703.2, arriba citado, y al apéndice 703.2 A13. México, además deque no tiene acceso al mercado norteamericano de azúcar en el volumen que supuestamente le corresponde, enfrenta la importación de fructuosa, insumo de la industria refresquera, que tiene una tasa arancelaria base del 15%, misma que habrá de desaparecer el 01/01/2003 (lista C). México impuso aranceles compensatorios sobre una presunta competencia desleal de parte de los exportadores norteamericanos de fructuosa, pero recientemente el Panel encargado de ventilar el caso, falló en contra de México, como ya lo había hecho el Panel de la OMC convocado para el mismo caso.
Lo anterior, válido para todas las actividades productivas, es especialmente cierto para el sector agropecuario. Así se ha reconocido en el TLCAN, que en el artículo 704 establece que "las Partes reconocen que las medidas de apoyo interno pueden ser de vital importancia para sus sectores agropecuarios, pero que también pueden distorsionar el comercio y afectar la producción".
En consecuencia se acepta el mantenimiento o establecimiento de políticas de apoyo interno a los productores y a la producción nacional, en la medida que esos apoyos:
b) "estén exceptuadas de cualquier compromiso de reducción de apoyos internos que pudiera ser negociado conforme al GATT".
En el caso de las ayudas a la producción este proceso consiste en ir eliminando entre 1995 y 2000 el 20% (13.3 para los países en desarrollo)12 de la ayuda global brindada a los productores; pero del cómputo de ésta se eliminan conceptos tales como:
b) pagos en el marco de programas ambientales;
c) asistencia para reajuste estructural otorgada mediante ayudas a la inversión;
d) asistencia para el reajuste mediante programas de retiro de productores;
e) pagos como auxilio en caso de desastres naturales;
f) participación financiera del gobierno en programas de seguro de ingresos;
g) ayuda a los ingresos no vinculados;
h) pagos directos a los productores;
i) ayuda alimentaria interna;
j) constitución de reservas con fines de seguridad alimentaria,
k) y los servicios generales de investigación, combate a plagas y enfermedades, capacitación, etc.
Para el tema de las restricciones a la importación se acordó, además de la arancelización ya comentada, que los aranceles vigentes no podrían aumentar y que estarían sujetos a un proceso de reducción gradual entre 1995 y 2000 (36% y una reducción mínima por partida de 15% para los países desarrollados, y 24 y 10%, respectivamente, para los subdesarrollados).
En el caso de los subsidios a la exportación, los 124 países que firmaron el Acta Final de la Ronda Uruguay, entre los cuales se encuentra México, convinieron en reducir en 21%, entre 1995 y 2000, el volumen de las exportaciones subsidiadas y en 36% el presupuesto destinado a este fin (24 y 14, respectivamente, para los países en desarrollo). Quedaron sujetas a estas reducciones las ventas de reservas no comerciales a precios inferiores a los del mercado nacional; los pagos a las exportaciones de productos agropecuarios financiados por medidas gubernamentales; subvenciones que reduzcan los costos de comercialización de las exportaciones; tarifas preferenciales de los transportes en los envíos de exportación y los subsidios directos supeditados a un desempeño como exportador.
Retornando al texto del TLCAN, conviene señalar que su artículo 705, en el capítulo agropecuario, se refiere a los subsidios a la exportación en particular y señala que "las Partes comparten el objetivo de lograr la eliminación multilateral de los subsidios a la exportación para los productos agropecuarios y cooperarán en el esfuerzo para lograr un acuerdo en el marco del GATT para eliminar esos subsidios".
Este, y los otros seis párrafos de ese artículo podrían ser interpretados como una prohibición absoluta a la aplicación de subsidios a la exportación. Así, al menos, pareciera que lo ha interpretado la parte mexicana y en consecuencia ha eliminado todo género de apoyos fiscales o financieros a las exportaciones, incluidas las del sector agropecuario.
Sin embargo, lo más que señala el texto del TLCAN es que se comparte un objetivo y que se está dispuesto a conseguirlo en el marco más amplio del ámbito multilateral. El propio artículo considera procedimientos de consulta bilateral o trilateral para el caso de los subsidios a la exportación agrícola, y en virtud del párrafo 6 "las Partes establecen un Grupo de Trabajo sobre Subsidios Agropecuarios ... para avanzar hacia la eliminación de todos los subsidios a la exportación que afecten el comercio agropecuario entre las Partes". Los productores mexicanos están compitiendo, sin subsidios, con sus colegas norteamericanos y canadienses que aceptan que todavía no han avanzado en la eliminación de sus subsidios.
La enumeración anterior es útil y necesaria para señalar e identificar los casos -y las magnitudes- en los que es permitido canalizar recursos públicos al sector agropecuario, así como los acuerdos existentes en materia de subsidios a las exportaciones y la latitud de esos acuerdos Se puede concluir de ello que no son (sólo o principalmente) los compromisos internacionales derivados del GATT o del propio TLCAN los que obligan al gobierno de México a no asignar más recursos para el apoyo directo al sector agropecuario o ha renunciar al manejo -prudente- de subsidios a sus exportaciones, sino también -y de manera muy importante- sus propias decisiones de política económica y agropecuaria.
De hecho, México ha actuado más allá de lo que imponen los propios tratados internacionales que ha firmado, por lo que resulta claro que el país cuenta con razonables márgenes legales de maniobra para proteger a sus productores y su producción con apoyos internos y apoyos a sus exportaciones, lo que daría tiempo para la construcción de las necesarias capacidades de competencia que el sector requiere.
A título de ejemplo y sin el propósito de proponer una lista taxativa de acciones, el aprovechamiento de los citados márgenes de maniobra podría corresponder a áreas como las siguientes
- Diseño y ejecución de programas regionales de apoyo efectivo a la conformación y consolidación de organizaciones de productores, con énfasis en las áreas de comercialización.
- Programas selectivos y temporales de financiamiento subsidiado, para promover la reconversión productiva de áreas, productos y productores seleccionados.
- Revisión del volumen y monto de subsidios otorgados a la exportación para determinar -de acuerdo con lo pactado en el GATT- la capacidad del país para apoyar selectivamente exportaciones agropecuarias, con énfasis en la producción campesina.
Las actitudes seguidas hasta ahora por el gobierno de México en esta materia constrastan con las acciones de EU. En efecto, la Comisión de Agricultura de la Cámara de Representantes de Estados Unidos aprobó, durante la última semana de julio de 2001, una reforma a la Ley Agrícola Federal para proveer de subsidios por 168,000 millones de dólares a los cereales, la soya, el algodón y otras cosechas durante los próximos 10 años. Cuando anunció el acuerdo bipartidista en el seno de Comisión (que debe pasar al Pleno, en septiembre) el secretario adjunto de ésta reconoció: "con este dinero los agricultores pueden hacer planes, en vez de tener que depender de los rescates legislativos anuales que ha costado 25 000 millones de dólares en los tres últimos años".
PARTE IV
El TLCAN, la dependencia alimentaria y las opciones a futuro
La seguridad alimentaria trasciende el concepto de la autosuficiencia del país, entendida ésta como la capacidad para producir y proveer a sus habitantes de los bienes requeridos para su correcta alimentación. Se trata más bien de velar por la provisión de esos bienes a través de una mezcla de producción propia y de importación, procurando contar con los recursos suficientes para financiar la porción importada de los bienes alimenticios requeridos.
Desde esta perspectiva, el comportamiento de las importaciones de productos alimenticios no debería preocupar demasiado, siempre que la economía en su conjunto genere las divisas necesarias para pagarlas. En este sentido, se esperaría incluso que esas importaciones aumenten, si es que se parte de que la producción nacional de esos bienes no es eficiente (o es menos eficiente que en otros espacios nacionales), y que los recursos internos dedicados a su producción podrían ser mejor utilizados (ser "más rentables") en otras actividades.
Este tipo de razonamiento ha estado presente desde las discusiones iniciales alrededor del TLCAN, y con esa base se esperaba (de hecho se alentaba) una persistente disminución de la participación campesina en la producción de ciertos bienes como el maíz, en vista de su bajo rendimiento comparativo.
Pero la realidad muestra, hasta ahora, un panorama diferente. Ni los volúmenes de producción ni las superficies cosechadas se han modificado sensiblemente, en cuanto a las tendencias, de manera que se mantienen aproximadamente las relaciones de dependencia alimentaria (en términos de importaciones), con la probable excepción del arroz.
Sin embargo, no podría afirmarse que a futuro esas tendencias se mantengan. El cuadro 25 deja ver que en los últimos años ha aumentado la dependencia de las importaciones para los productos seleccionados. Aun reconociendo la existencia de causas diferentes para cada uno de ellos, la persistencia de esos incrementos, de concretarse, exigiría tomar decisiones de carácter alternativo:
ii) revisar las políticas de apoyo y de incentivos a la producción nacional, de manera que conduzcan al mantenimiento de un balance adecuado entre ésta y la demanda interna.
El concepto de la multifuncionalidad se introdujo formalmente en la Reunión de Ministros de Agricultura de la OECD -de la cual México forma parte- de marzo de 1998. En el comunicado de dicha reunión se sostiene que: "más allá de su función primaria de proveer de alimentos, la actividad agrícola puede también conformar el paisaje, aportar beneficios ambientales tales como la conservación del suelo, el manejo sustentable de recursos naturales renovables y la preservación de la biodiversidad, y contribuir a la viabilidad socio-económica de muchas áreas rurales".13 Tales son los elementos que conforman la idea de multifuncionalidad.
Una definición operativa de la multifuncionalidad de la agricultura incluye los siguientes elementos claves:
b) el hecho de que algunos de esos bienes no transables tienen las características de externalidades o de bienes públicos, de manera que para ellos no existen mercados, o éstos están muy poco desarrollados.
Conviene hacer aquí una digresión referida a la concepción del nuevo modelo agropecuario y sus vinculaciones entre producción, productividad, comercio exterior y mercados de trabajo. Si el sector agropecuario aporta alrededor del 6% del PIB total, y la población que mayoritariamente trabaja en esa actividad (representada en este caso por la PEA rural) es del orden del 20% de la PEA total, la productividad sectorial global es muy baja. El corolario es casi automático: para aumentar su productividad el sector debe reestructurarse, y los pasos principales para ello son: deshacerse del lastre que representan aquellos trabajadores y aquellos bienes cuya productividad y rendimientos son menores, producir y exportar aquello en que se es competitivo e importar el resto.
Sin embargo, la reconocida necesidad de una reestructuración productiva de las actividades agropecuarias tendría resultados contraproducentes para el conjunto de la sociedad si se llevara a cabo como si se tratara de una empresa privada, es decir, guiada exclusivamente por la rentabilidad. Si así fuera, y con base en la correcta pero miope concepción de que una parte de la población rural y de la producción agropecuaria serían redundantes para el modelo de desarrollo vigente, la solución sería la traslación (¿voluntaria, inducida, obligada, gradual o acelerada?; ¿quién lo decide y con qué criterios?) de esa población redundante. El hecho de que el destino de ese traslado no forme parte de esa solución apunta a un vacío en las actuales estrategias económicas.
La respuesta a estas situaciones es que la reestructuración productiva, incluyendo sus impactos sobre el comercio exterior agropecuario, deben verse como una estrategia social al mismo tiempo que económica, en la que su dimensión rural -y el peso de la población que en ella habita- no puede dejarse de lado.14
PARTE V
AnAlisis sectoregional del sector agropecuario Y la agroindustria
1. Modificaciones de la estructura sectorial de la economía
Ciertos efectos generales del cambio del modelo de desarrollo y de la propia reforma económica se manifiestan en la estructura sectorial del producto. Las transformaciones que ésta ha registrado en el transcurso del último cuarto de siglo son el resultado de cuando menos tres grandes grupos de factores: la crisis de industrialización sustitutiva, presente desde principios de los años setenta; la implantación de las políticas de cambio estructural; y las modalidades de la nueva inserción internacional de la economía. La naturaleza y consecuencias económicas de cada uno de estos factores han sido objeto de diversos análisis y aquí sólo interesa describir brevemente algunos de sus efectos más generales sobre la conformación sectorial del crecimiento, a fin de enmarcar estructuralmente las modificaciones registradas en el peso económico global del sector agropecuario.
Son tres las grandes tendencias que se advierten en la estructura sectorial del producto en términos de las participaciones en el valor total. La primera tendencia concierne al sector agropecuario, cuyo peso relativo en el valor del PIB continuó su ruta descendente debido a que su contribución promedio al crecimiento también siguió siendo muy baja. Esta tendencia significó para el sector una pérdida equivalente a casi la mitad de su aportación relativa al valor total del PIB entre 1970 y el año 2000. Se trata de un proceso que ha tenido lugar progresivamente en el largo plazo (durante cerca de tres décadas) y que proyecta hacia el próximo quinquenio la misma trayectoria. Los pronósticos de crecimiento de nuestro modelo señalan en efecto que el sector agropecuario seguirá perdiendo peso en el PIB nacional, de manera que, de no presentarse alteraciones sustanciales en las actuales pautas económicas e institucionales del país, esta actividad ya sólo generará el 5% del producto.
Todo esto indica que tasas de crecimiento del PIB agropecuario seguirán siendo muy bajas. Dado el contingente de población que sigue dependiendo de la economía agropecuaria15 las porciones del PIB nacional que ésta representa en la actualidad y que se proyectan hacia 2005 son definitivamente muy reducidas. En el marco de esta evolución general, las diferencias tradicionales entre regiones de agricultura tradicional y regiones de agricultura comercial continuarán profundizándose.
La segunda gran tendencia tiene relación con las actividades manufactureras. La desaceleración del crecimiento industrial que trajo consigo la crisis del modelo sustitutivo de importaciones se manifestó hasta 1985 en el doble plano de la contribución al crecimiento general y la importancia relativa de las manufacturas. A partir de la segunda mitad de los años ochenta hay una retoma de posiciones y hacia 1996 este conjunto productivo recupera las cuotas de participación de principios de los años setenta y tiende a incrementar con gran fuerza su contribución al crecimiento del producto. De hecho, las manufacturas generaron el cambio más notable en la estructura de las contribuciones sectoriales al crecimiento general. En el periodo anterior a las reformas económicas fueron el tercer sector en importancia en este terreno, después de las Grandes Divisiones 9 y 6, y con un nivel cercano al de la Gran División 8. Este cambio de tendencia está estrechamente asociado con los estímulos producidos por la política de cambio estructural, estímulos que ayudaron a profundizan la reestructuración industrial y a modificar el tejido tradicional de ramas, empresas y localizaciones.
En cuanto al conjunto de las actividades de servicios (tercera gran tendencia) se observa que, en el último cuarto de siglo, su aportación agregada al PIB aumentó en seis puntos porcentuales. Este proceso general estuvo marcado por un ascenso en la escala de las aportaciones al valor total del producto de los "Servicios de transportación, almacenaje y comunicación" y de los "Servicios financieros, seguros y actividades inmobiliarias". Por su parte, el comercio y los servicios de restaurante y hotelería mantuvieron relativamente constante su participación. Esta evolución de conjunto incluye algunos cambios significativos en cuanto a las contribuciones relativas de las distintas actividades de servicios al crecimiento general del producto. Es el caso, en especial, de la Gran División 9, que registró una reducción de sus aportaciones al PIB. Dadas las ramas que componen esta Gran División, puede decirse que las causas que explican esta baja de su contribución al crecimiento general es el "redimensionamiento" del sector gubernamental perseguido por las políticas de cambio estructural.16
12. Cambios territoriales del dinamismo sectorial: el sector agropecuario
El sector agropecuario dista mucho de ser monolítico y homogéneo. Este rasgo es muy conocido y no insistiremos en él. Lo que interesa es examinar algunas características de la implantación territorial del conjunto de estas actividades productivas, su evolución diferenciada y las tendencias que parecen predominar en las diferentes entidades federativas.
2.1 Entidades y regiones agropecuarias
Hemos clasificado a los 32 estados de la República en tres grandes categorías: los "estados agropecuarios de alta productividad" (EAA), los "estados agropecuarios de baja productividad" (EAB) y los "estados no agropecuarios" (ENA). Utilizamos para ello, con ligeras modificaciones, el método de clasificación realizado por T. Yanagihara y Y. Hisamatsu.17
Una primera división se establece entre estados "agropecuarios" y "no agropecuarios", para la cual se consideraron los siguientes factores:
ii) el porcentaje de la PEA ocupada en estas mismas actividades;
iii) la tasa de urbanización del estado.
v) productividad de la tierra (relación participación agropecuaria en el PIB estatal/superficie agropecuaria);
vi) tasa de tierra irrigada (relación agropecuaria irrigada/superficie agropecuaria no irrigada).
Un rasgo común de todos los estados (la única excepción es Zacatecas) es el descenso de los niveles de participación de su sector agropecuario en el valor del PIB. En algunas entidades esta pérdida ha sido muy drástica (Campeche, Chiapas, Quintana Roo y Colima), aunque no siempre ello se acompañó de pérdidas equivalentes en los aportes relativos del estado al PIB agropecuario del país. De hecho, considerando que el periodo de observación es largo, puede decirse que en este último rubro tampoco se presentan modificaciones sustanciales. Pero mientras los niveles de participación han observado variaciones poco significativas, las contribuciones relativas de los estados al crecimiento promedio del sector agropecuario nacional sí presentan una gran diversidad sobre el conjunto del periodo 1975-1996. La contribución promedio del grupo de EAA generó una cuarta parte del crecimiento agropecuario general observado en esos veinte años. Por sí mismos, tres de estos estados (Chihuahua, Sinaloa y Sonora) contribuyeron en promedio con una quinta parte del crecimiento sectorial.
El grupo más heterogéneo es el de los EAB. En él coexisten entidades en las que predomina la pequeña producción campesina y minifundista, por lo general carente de tecnología y recursos financieros (caso predominante pero no exclusivo de los estados del sur), con entidades que cuentan con segmentos productivos que en ocasiones son incluso muy extensos, de producción comercial muy dinámica, técnicamente desarrollados y con acceso a recurso de financiamiento (por ejemplo, los estados del Bajío, en la zona occidental). Tres de ellos, Jalisco, Michoacán y Zacatecas, conjuntan por sí solos alrededor del 19 por ciento del PIB agropecuario del país, con lo cual su contribución conjunta al crecimiento efectivo del sector agropecuario siempre es muy alta (más de una tercera parte del crecimiento del sector se origina por lo general en estos tres estados).
2.2 Ejes sectorregionales del dinamismo en el sector primario
El componente más importante del producto agropecuario es la agricultura. De significar la mitad del valor bruto de la producción del sector primario a principios de los años ochenta, hoy representa alrededor del 60 por ciento. El segundo componente es la ganadería, que en este periodo ha perdido importancia relativa (alrededor de ocho puntos porcentuales de aquel valor, al pasar de 41 del total a una porción que fluctúa alrededor del 31 por ciento). La silvicultura y la pesca, por su parte, mantuvieron relativamente estables sus niveles de participación en el producto sectorial, que de por sí son muy reducidos. En un contexto en el que la producción de granos -que es la mayor fuente de sustento, ingreso y ocupación del sector primario- y la de productos cárnicos -que en los años setenta y ochenta pareció ser una alternativa para muchos productores- enfrentan una situación de crisis secular en el primer caso y de marcado decaimiento en el segundo, la producción de hortalizas y de frutales mantuvo una tendencia ascendente. Dos fuerzas alimentaron el dinamismo de este segmento de la producción agropecuaria: por un lado, el crecimiento de la demanda interna, al alza desde el decenio de los años ochenta debido a la reorientación del consumo familiar de carnes hacia las hortalizas;18 y por otro lado, su eficiente desempeño en la exportación, que situó a las frutas y hortalizas como el principal grupo de bienes agropecuarios en el comercio exterior de México.19
Algunos datos reflejan la situación excepcional de este grupo de productos agropecuarios. De la superficie agrícola total de la nación, la sola horticultura ocupa una fracción que fluctúa entre 2.9 y 3.7 por ciento, pero genera el 18 por ciento del valor de la producción agrícola. Su importancia creciente en el comercio exterior es incuestionable. En 1980 ya aportaba el 31% de las divisas de la exportación agrícola y 29% de la agropecuaria, en la segunda mitad de los años noventa, esas porciones ya representaban 60 y 53%, respectivamente.20
Si bien su crecimiento a la exportación ha sido importante en el transcurso de todos estos años, es evidente que su impulso es menor al experimentado por el conjunto de las exportaciones de bienes y, desde luego, por el de las manufacturas. Su importancia y su dinamismo relativos en el sector se vieron acrecentados debido sobre todo a la situación crítica que viven las actividades agropecuarias de manera ya casi secular. Ser uno de los pocos segmentos de la producción agropecuaria que mantiene un crecimiento regular, contar con ventajas comparativas que le confieren altas posibilidades de penetración en el mercado estadounidense (donde se coloca casi toda la exportación)21 y poseer uno de los mayores grados de tecnología y capitalización en el ámbito agrícola mexicano22 son factores que hacen de la producción de hortalizas y frutas durante estos años el eje dinámico del sector primario.23
La distribución territorial de estos cultivos está muy vinculada al tipo de producción. Datos recabados directamente en trabajo de campo, establecen la existencia de un segmento importante, ampliamente dominado por minifundistas, de muy bajo nivel tecnológico y escaso recursos de capital, que se ubica en las periferias y cercanías de los grandes centros urbanos y las zonas densamente pobladas. Es el caso general de los productores de entidades de la región central, como Tlaxcala, Puebla e Hidalgo. Un segundo estrato, más significativo en todos los sentidos, eminentemente comercial y con un desarrollo tecnológico medio y medio-alto, que produce casi en exclusiva para el abasto nacional, se asienta preferentemente en el Bajío (Guanajuato y Jalisco), en Morelos y San Luis Potosí.24
Viene después el segmento dinámico, cuya localización territorial constituye un auténtico corredor agroexportador.25 Su "núcleo duro" está en el noroeste (Sonora y sobre todo Sinaloa), se extiende a Baja California, baja por la costa del Pacífico, incluyendo en los años recientes a una parte del estado de Guerrero, y se ensancha tierras adentro por la zona del Bajío, específicamente hacia Guanajuato. En este espacio está ubicada una vasta trama productiva hortícola orientada a los mercados de exportación y organizada mantener durante todo el año una oferta internacionalmente competitiva en precios y calidades.
La exportación en fresco es asegurada en el invierno por los productores de Sinaloa y parcialmente de Guanajuato; en la primavera temprana por los de Sonora; en el verano por los de Baja California y Guanajuato y algunas áreas de Michoacán y Jalisco y, más recientemente, Guerrero. Implantaciones importantes de exportadores de productos transformados se localizan en Guanajuato (brécol y coliflor) y en Sinaloa (pasta de tomate).
En el corredor agroexportador existe un grado creciente de organización de los productores para la comercialización y la exportación. Esto incluye, como ya se anotó, la instauración de mecanismos que permitan asegurar la oferta de los mimos productos durante todo el año. Entre éstos, las alternativas de asociarse con productores y de alquilar tierras en regiones y entidades distintas a las del "núcleo duro" son las que han impulsado la expansión de la horticultura de exportación hacia el pacífico centro sur. Los productores de Sinaloa han fomentado una mayor integración regional interna con productores de Sonora, Jalisco, Michoacán y otros estados del corredor, a fin de extender el periodo de cosechas y disponer de hortalizas todo el año. Los productores de California, en Estados Unidos, suelen extender el periodo de abastos en su país a través de contratos de asociación con productores de Baja California en México. En este proceso intervienen de manera muy activa y desde hace ya muchos años los grandes comercializadores internacionales e importantes compañías transnacionales del ramo agroalimentario26.
Los cultivos de hortalizas y frutas de exportación son considerados como el segmento de alta competitividad internacional del sector agropecuario. Además de las ventajas que puedan provenir de factores naturales, ésta se atribuye a la capacidad de los productores para incorporar innovaciones tecnológicas, que se manifiesta en la adopción de nuevas variedades, el desarrollo de procesos de riego por goteo y la introducción de la plasticultura y en notorios incrementos de la productividad27. La continuidad de la expansión de este sector enfrenta ciertas dificultades; entre las que se señalan con mayor frecuencia está la persistencia de bajos niveles de inversión (a pesar de la liberalización del mercado de tierras establecida en 1993 en el marco de las políticas de cambio estructural), y algunos obstáculos que amenazan con limitar los incrementos de la productividad de los cultivos (disponibilidad de agua de riego, escaso desarrollo de la investigación y el desarrollo tecnológico, altos costos del capital).
2.3 La industria alimentaria
Buena parte del comercio agropecuario y de la estructura productiva y espacial que se analizaron hasta aquí, se asocia con las actividades de la industria alimentaria. Este segmento industrial corresponde a la División I: Productos alimenticios, bebidas y tabaco que se ubica en la Gran División 3 de la Industria Manufacturera conforme al Sistema de Cuentas Nacionales de México.
En esta parte se consideran las condiciones de esta división industrial en términos de su producción y de su localización regional. Una de las manifestaciones del proceso de integración comercial y financiera de México con Estados Unidos y Canadá, tal y como se expresa en el TLCAN ha sido, precisamente, su efecto en el despliegue territorial de las actividades industriales. Las corrientes de comercio se generan a partir de los flujos de inversión internos y externos hacia las distintas actividades, además, ésta conformación industrial se asocia con el funcionamiento de las cadenas productivas y, así, con los procesos de exportación o de sustitución de importaciones en una economía abierta. Tiene, por supuesto, una relación con aspectos tales como la creación de empleos remunerativos, la incorporación de innovaciones tecnológicas y las condiciones generales de la productividad en una escala secto -regional.
La Industria manufacturera participa actualmente con casi 22% del PIB nacional y dentro de ella, la División industrial de Productos alimenticios, bebidas y tabaco tiene una proporción de casi 24%, siendo la segunda en importancia después de la División de Productos metálicos, maquinaria y equipo que representa casi 33% del total de la manufactura y es la actividad más dinámica del sector.
En algunos estados del país la industria de alimentos bebidas y tabaco representa una parte significativa de su producción total y constituye, por lo tanto, una parte relevante de su sector manufacturero (véase el cuadro 30).
La industria de alimentos, bebidas y tabaco representa una parte muy grande del PIB en el estado de Jalisco, 10% y dentro de la industria manufacturera da cuenta de la mitad de la producción. Otros casos importantes son Querétaro con 9.3% del PIB total y casi una tercera parte del producto de la manufactura, Veracruz con 8.7% y 43% respectivamente, Nayarit 8.5% y 82% con una presencia muy grande del tabaco. Las entidades con una menor participación de esta actividad en el PIB son Campeche 0.9%, Quintana Roo 1.8 por ciento.
La División I de la industria se compone de 13 ramas productivas, de las cuales la de mayor participación es la número 11 de carnes y lácteos, con 1.08 del PIB total, 5% del PIB manufacturero y una quinta parte del PIB de la industria alimenticia. Le sigue la rama 19 de otros productos alimenticios con casi 1% del PIB total, 4.6 del de la manufactura y 19% de la industria y en tercer lugar la rama 22 de refrescos y bebidas con 0.61%, 2.8% y 11.7% respectivamente.
Las tasas de crecimiento de las ramas que se están considerando dependen del crecimiento proyectado para el PIB nacional y el de la industria en particular. Esta proyección se basa en un escenario de recuperación económica para los próximos años y, así, se estiman las tasas promedio para los años 2000-2002 y 2003-2005. Puesto que el año 2001 es de menor expansión productiva debido a la desaceleración que se ha registrado, las tasas señaladas son en general menores a las que se esperan para el periodo posterior exceptuando la molienda de maíz. En todo caso, éstas son únicamente cifras de referencia del posible desempeño de este conjunto de actividades.
La localización territorial de la industria alimentaria muestra una fuerte concentración: 7 estados representan dos terceras partes de la producción de la rama 11; 4 estados casi tres cuartas partes de la rama 12; 7 estados casi 80% de la rama 13; 7 estados la mitad de la rama 14; 5 estados 74% de la rama 15; 7 estados 80% de la rama 16; sólo 4 estados dan cuenta de 68% de la rama 17; 6 estados 68% de la rama 18; 4 estados 66% de la rama 19; 7 estados 80% de la rama 20; 6 estados 80% de la rama 21; 8 estados 57% de la rama 22; 5 estados 91% del producto de la rama 23.
PARTE VI
PRONOSTICOS ECONOMICOS DEL SECTOR AGROPECUARIO CON LAS ACTUALES PAUTAS DE POLITICA ECONOMICA Y COMERCIAL
1. Elementos para una cuantificación de los efectos agregados del TLCAN
El comercio total entre México y Estados Unidos tuvo un valor de 275.2 miles de millones de dólares en 2000 y representó 212.3% del nivel de 88.1 mil millones de dólares en 1993. En el caso del sector agropecuario el comercio fue de 13.3 miles de millones de dólares en 1999 y alrededor de 7.5 millones en 1993.
Ya se señaló que el TLCAN se asocia con un fuerte crecimiento tanto del flujo total de comercio como del agropecuario entre México y Estados Unidos. El balance comercial total fue desfavorable para México hasta 1994, pero se revirtió con el TLCAN y de 1995 a la fecha en México se ha incrementado el superávit comercial; en el caso del sector agropecuario el déficit comercial se incrementó rápidamente hasta 1994, en 1995 se modificó y se observó un superávit que se mantiene en los años de 1997, 1998, 1999 y 2000. A partir de estos datos básicos se puede hacer la siguiente pregunta: ¿Cuánto de tal crecimiento depende del Tratado de Libre Comercio de América del Norte?
Los efectos relacionados con el ingreso y con el tipo de cambio real son importantes para evaluar el efecto del TLCAN sobre el flujo comercial entre México - Estados Unidos. En el primer caso se considera los niveles de ingreso de los dos países, con lo cual se puede establecer el poder de compra, en el segundo caso se considera el precio de los bienes expresado en términos de la moneda nacional. Cuando el ingreso (Producto Interno Bruto) de un país disminuye, su capacidad para comprar bienes de otro país también se reduce, y viceversa. En el sector agropecuario, las importaciones pueden reaccionar de dos maneras al comportamiento de la producción sectorial (PIB agropecuario): la primera se relaciona con el llamado "efecto sustitución", es decir cuando la producción agropecuaria no satisface la demanda alimentaría del país, entonces las importaciones la sustituyen. La segunda manera es cuando las importaciones agropecuarias ayudan a satisfacer la demanda alimentaria, complementando la producción nacional.
El impulso exportador que se aprecia como producto del TLCAN contó con el soporte, en muchos sentidos inesperado cuando se negoció el tratado, de una expansión económica extraordinaria en Estados Unidos como la ocurrida de 1993 a 2000. De esta manera, los exportadores mexicanos tuvieron el beneficio que representó el que Estados Unidos se encontrara en la fase de expansión del ciclo económico. En la gráfica 11 se observa cómo las exportaciones totales siguen básicamente el ciclo económico de Estados Unidos. La excepción es 1995, con una tasa de crecimiento del PIB de Estados Unidos menor a 1994, las exportaciones totales aumentaron 10 puntos porcentuales y las agropecuarias alrededor de 30 puntos. Esto ocurrió ya que la crisis de 1995 y la caída del mercado interno generaron excedentes de exportación que contaron con un mercado para su colocación. Eso contribuyó al alto crecimiento de las exportaciones de todos los sectores.
El comportamiento de las exportaciones agropecuarias presenta tres particularidades: i) las tasas de crecimiento son muy erráticas y altamente sensibles al ciclo económico de Estados Unidos hasta 1994; ii) el crecimiento que se observa en 1995 se explica también por la crisis interna y la oportunidad de contar con el mercado externo; iii) y el crecimiento estable del periodo 1996-1999 ligado de nuevo con la expansión económica estadounidense.
La crisis de 1995, un año después de la entra en vigor del TLCAN, condicionó de alguna manera la forma en que los flujos comerciales entre México y Estados Unidos se adaptaron a las nuevas reglas. Las importaciones totales de México originadas en Estados Unidos crecieron apenas 1% en 1995 debido al ajuste de la economía mexicana, pero después de ello se han caracterizado por un crecimiento acelerado, paralelo a la recuperación y al crecimiento sostenido para el periodo 1996 -1999. Esto se asocia con una condición de tipo estructural de la economía que significa el alto contenido importado de la producción y que ahora se aprecia, igualmente, en el caso de las exportaciones. Las importaciones agropecuarias28 de México, en cambio, se caracterizaron por crecimientos erráticos en el periodo 1990-1993, con la crisis de 1995 disminuyeron 26% y, posteriormente, sus flujos han sido los más altos de todo el periodo.
En la gráfica 12 se presentan del lado izquierdo las tasas de crecimiento de las importaciones de México provenientes de Estados Unidos y el PIB de México, y del derecho las de importaciones agropecuarias, el PIB total de México y PIB agropecuario. La relación de las importaciones totales con el PIB de la economía mexicana se ha caracterizado por su alta sensibilidad antes y después del TLCAN. Mientras que en el caso de las importaciones agropecuarias se caracterizan por ser muy sensibles al ciclo económico nacional - hasta el año de 1996- y comparándolas con el comportamiento del PIB agropecuario, se puede inferir que las importaciones agropecuarias en algunos años han entrado al país como el objeto de complementar y en otros de sustituir la demanda alimentaria nacional.
Por otro lado, si se observa la tendencia de la participación de las importaciones agropecuarias en de los flujos totales provenientes de Estados Unidos se aprecia, que de 1990 a 1999 ha tenido una disminución constante (gráfica 13), que se acelera con la entrada en vigor del TLCAN y la crisis de 1995. Este comportamiento indica que otros sectores han ganado participación antes y después del TLCAN. El mejor ejemplo es la industria manufacturera y en especial la maquila..
Las importaciones agropecuarias provenientes de Estados Unidos se pueden analizar de acuerdo al plazo de desgravación arancelaria que se agrupan en cinco listas: la lista A consiste en productos que tienen una desgravación inmediata (libre de arancel el 1 de enero de 1994; la lista B con desgravación en cinco etapas anuales iguales (libre de arancel a partir del 1 de enero de 1998); la lista C con desgravación en diez etapas anuales iguales (libre de arancel a partir del 1 de enero de 2003); la D de productos libres de arancel cuando se llevó a cabo la negociación; y la de otras importaciones que no entran en las listas anteriores.
El comportamiento de las importaciones agropecuarias de cada grupo de productos es diferenciado antes y después de la entrada en vigor del TLCAN. El crecimiento de las importaciones de la lista A son erráticas, es decir, no siguen un patrón diferenciado desde 1994, y dependen principalmente de lo que pasa con la producción agropecuaria nacional representando 7% de las importaciones agropecuarias totales. El caso de las importaciones de la lista B es más interesante, dependen básicamente del ciclo económico nacional y en particular llama la atención el crecimiento acelerado en el periodo 1996-1999, aunque solamente representen el 4% de las importaciones agropecuarias. El grupo de productos de la lista C representan el 40% , se caracterizaron por seguir el ciclo económico hasta 1996 y en el periodo 1997-1999 mostraron crecimientos moderados en comparación con el periodo 1990-1996. Por último, los productos importados de la lista D representan el 23% de las importaciones agropecuarias y al igual a los productos de la lista A sigue el ciclo económico, pero es más sensible a la desaceleración económica, sobre todo en los años de 1998 y 1999.
Las importaciones de arroz, maíz, trigo, cebada, sorgo, frijol, bovino en canal, porcino en canal y huevo representaron 25% de las importaciones agropecuarias en 1999. Estos productos tienen una gran variabilidad en cuanto al crecimiento y la participación de las importaciones agropecuarias totales durante el periodo de 1990-1999. Los principales productos importados son el maíz y el sorgo y representan 10.2% y 7.3% de las importaciones agropecuarias de 1999.
2. Escenario de pronóstico para las importaciones agropecuarias de 2000-2003
El objetivo de esta parte es proponer un ejercicio de pronóstico para las importaciones agropecuarias provenientes de Estados Unidos.
Para ello se tomó como premisa, de acuerdo con el análisis anterior, que el comportamiento de las importaciones agropecuarios totales, por grupos de acuerdo a las listas y de los productos principales, no se modificó sustancialmente con la entrada en vigor del TLCAN. Esta observación concuerda con el planteamiento de que las importaciones agropecuarias tienen un patrón de comportamiento que depende de las necesidades del consumo y de la oferta generada en el sector agropecuario nacional.
2.1 Supuestos
2. El comportamiento de las importaciones agropecuarias totales, por grupo de desgravación arancelaria y producto seleccionado no se modificó sustancialmente con la entrada en vigor del TLCAN, y por tanto no dependió de las tasas arancelarias.
3. Las variables que explican el comportamiento de las importaciones agropecuarias son el ingreso nacional (PIB), la producción agropecuaria y el precio relativo construido con el tipo de cambio, los precios promedios de las importaciones agropecuarias totales, por grupo y por producto, y los precios de Estados Unidos.
4. Se estimó un modelo para las importaciones agropecuarias de cada grupo y para cada uno de los nueve productos analizados.
5. Los pronósticos29 para el periodo 2000-2003 se diseñaron con el escenario de valores promedio de crecimiento económico de 4.5%, de crecimiento agropecuario de 2.5%, crecimiento de las importaciones totales de México provenientes de Estados Unidos de 13.4%, el tipo de cambio de 9.9 y la inflación de 3.8%.
Se fijó una tasa de crecimiento para la economía mexicana en 2001 de alrededor 1.5%, y se prevé que crezca en 5.3% en 2002 y en 4.4% en el 2003. De esta forma se espera que la producción agropecuaria nacional crezca a tasas menores a las de la economía en su conjunto, por lo que posiblemente la demanda alimentaria no se vea satisfecha con la oferta nacional y se tengan que importar productos agropecuarios. Lo que se espera es que estas importaciones crezcan en 11.8% en promedio para el periodo del 2001-2003. Los productos de la lista B incrementarán su participación de 4.4% a 5.9% dentro de las importaciones agropecuarias totales, lo que supone un crecimiento promedio de 24.7%. Los de la lista C seguirán siendo los más importantes, debido a que su participación dentro de las importaciones agropecuarias de 42.5% en 1999 pasarán a 56.1% en el año 2003, con un crecimiento de 20.0% en promedio. Uno de los productos agropecuarios que se seguirá importando será el maíz, con una tasa de crecimiento promedio de 52.4% y una participación en el total de las importaciones agropecuarias de alrededor de 10 por ciento.
2.3 Perspectivas de productos agropecuarios
Finalmente se presenta la perspectiva de los 15 productos por fracción arancelaria con el mayor peso en las importaciones agropecuarias de México. La selección se hizo entre los productos que tienen una participación promedio igual o mayor a uno por ciento de la importaciones agropecuarias de 1990 a 1999.
Los productos por fracción arancelaria que tuvieron la mayor participación promedio en las importaciones agropecuarias son: Maíz, los demás (10059099), Habas de soya (12010002 y 12010003), Sorgo para grano (10070001 y 10070002), Carne deshuesada de bovino (02013001), Trigo, los demás (10019099), Grasas de animales de las especies bovina (15020001), Preparación de alimentos, las demás (21069099), Leche en polvo o en pastillas (04021001), Animales de especie Bovina, los demás (01029099), Aceite de Soya, tortas y demás residuos sólidos (23040001), Aceites en bruto (15121101), Arroz con cáscara ("paddy") y Manzana (08081001).
El comportamiento de la participación de estos productos agropecuarios en el periodo de 1990-1999 se caracterizó por ser muy errático, sin embargo existen algunas tendencias importantes: el maíz y el sorgo para grano son de los productos importados con mayor variabilidad, responden directamente a la situación de la producción agropecuaria nacional y la demanda alimentaria, pero durante el periodo tendieron a registrar proporciones menores de las importaciones agropecuarias. Por su parte, las habas de soya, la carne deshuesada de Bovino y trigo se caracterizaron por tener participaciones muy pequeñas en 1990 y tendieron a niveles entre 5% y 7% en 1999.
El cuadro 37 presenta un pronóstico de las importaciones de los 15 productos agropecuarios para el periodo del 2000 al 2003. Las proyecciones indican que, de acuerdo con las actuales pautas comerciales, productivas y de consumo, las tendencias en la participación de los productos serán muy parecidas a las observadas en el periodo 1990-1999. El del maíz y la carne deshuesada son dos casos especiales, en los que se espera un incremento de participación en el total de la importación, por lo que se pronostica que crezcan por arriba de la tasa promedio de las importaciones agropecuarias totales. El maíz crecerá 36.2% en promedio y mantendrá una participación de 9.2%, mientras que las importaciones de carne deshuesada crecerán en 37.4% y alcanzarán el 12.8% de las importaciones agropecuarias.
PARTE VII
CONCLUSIONES Y RECOMEDACIONES
1. La situación del sector agropecuario mexicano no es producto de un factor asilado, por ejemplo los efectos comerciales y productivos provocados por el TLCAN. Sus orígenes son variados y los principales problemas que padece el sector se han ido configurando a lo largo del tiempo. Los cambios en la orientación general de la política de desarrollo, iniciados en la segunda mitad de los años ochenta, modificaron por completo el entorno institucional y de mercado en el que habían operado los agentes productivos del campo durante varios decenios.
2. Tales cambios profundizaron la polarización productiva y social así como la mayor parte de los problemas estructurales preexistentes. La apertura comercial que siguió al ingreso de México al GATT en 1986 y la liberalización trilateral en 1994 con la entrada en vigor del TLCAN, marcan dos puntos significativos de toda una serie de transformaciones fundamentales del régimen de la política económica que alteraron profundamente el desempeño de los sectores productivos. Para el campo, estas transformaciones significaron el desmantelamiento del aparato oficial de apoyos y promoción agropecuarios, y su sustitución tardía por un sistema compuesto por programas que, como el Procampo, tienen un corte más asistencial que de fomento productivo. Adicionalmente, la economía agropecuaria aumento su sensibilidad ante los acontecimientos monetarios y financieros del país, como las medidas de contención inflacionaria y los movimientos del tipo de cambio y la crisis bancaria. El resultado de todos estos factores es el comportamiento errático de la producción, el incremento de la importación agropecuaria, la descapitalización, el deterioro y la insuficiencia de las infraestructuras, la falta de crédito y la caída del ingreso que padecen los productores agropecuarios que no participan en los flujos de exportación y la limitación para absorber a la mano de obra en el campo.
3. En este sentido, el TLCAN es parte de una cadena más amplia que involucra a la política económica en su conjunto, desde su concepción y diseño hasta su puesta en práctica. Su importancia radica en que compromete el mantenimiento de esta línea de política económica con el exterior, en particular con Estados Unidos.30
4 Dado lo anterior, y sin perjuicio de que el TLCAN sea analizado en sus propios términos, su negociación y puesta en operación son inseparables de una concepción más amplia de la política de desarrollo. Puede decirse que las orientaciones de esta política y los instrumentos que utiliza abarcan y contienen al TLCAN, y no a la inversa, como se supone con frecuencia. Esta política derivada de los programas de reforma de la economía han creado un entorno de lento crecimiento promedio de largo plazo y una fragilidad financiera que ha tendido a generar crisis recurrentes y con altos costos.
5. La apertura al exterior de la economía mexicana, y dentro de ella del sector agropecuario, es anterior a la negociación y entrada en vigor del TLCAN. Es incluso anterior al ingreso de México al GATT en 1986. Sin embargo, en fases previas prevalecieron criterios diferentes sobre la apertura del comercio agropecuario. Como ejemplo de ello cabe recordar que en el protocolo de adhesión negociado en 1979-80, período en el cual el país estuvo por entrar al GATT (aunque retiró entonces su candidatura), México se reservaba el derecho de no incorporar al sector agropecuario en el marco de las disciplinas y compromisos del GATT. En el protocolo de 1986, que fue el definitivo, sólo se hizo una mención al carácter prioritario que el Estado le confiere al sector.
6. El gobierno mexicano ha interpretado las normas del GATT-OMC como una prohibición casi absoluta a la canalización de recursos públicos al campo. Aunque esa pudiera ser la meta del organismo, y de algunos gobiernos, lo convenido en la Ronda Uruguay, que es lo vigente, permite, todavía, un amplio margen de maniobra para la acción promotora y de apoyo del Estado. Si este margen de acción sectorial no se utilizó en el pasado y no se utiliza en el presente no se debe a las fuerzas del exterior, ni a aquellas asociadas con el funcionamiento de los mercados, sino a decisiones deliberadas de los conductores de la política económica cuyas razones pueden ser variadas (filosofía político- económica de los funcionarios encargados de las decisiones, restricciones fiscales y financieras, objetivos deliberados de acelerar una recomposición de mercado en el agro, y otras más).
7. En el contexto de las nuevas relaciones entre poderes del Estado, existen ahora mayores posibilidades para que el Legislativo profundice su análisis de este tema y demande explicaciones al Ejecutivo sobre la conducción de la política agropecuaria, a fin de reducir la discrecionalidad casi total con que hasta ahora ha contado para tomar decisiones en éste y otros temas de la política económica y comercial. Avanzar en este punto específico con el Ejecutivo podría ser muy fructífero para definir prioridades al momento de analizar y aprobar el Presupuesto de Egresos para 2002. En particular es preciso exigir respuestas directas en relación con temas de política agropecuaria y que han llevado a sobrecumplir los acuerdos, como se documenta en el capítulo 2 de este estudio, en detrimento del propio sector agropecuario y de sus posibilidades de desarrollo. Hay al menos tres grupos de cuestiones que merecen ser planteadas por el Legislativo a las autoridades responsables en el Poder Ejecutivo:
b) ¿Por qué los subsidios a la exportación de productos agropecuarios fueron desparecidos prácticamente, cuando los márgenes de maniobra con que se cuenta efectivamente habrían permitido mantenerlos de manera selectiva, con lo que se habría ayudado a generar mejores condiciones competitivas nacionales sin apartarse de lo establecido en los acuerdos internacionales?
c) En relación con los acuerdos internacionales como los del GATT/OMC ¿cuál es el estatuto de México? ¿Se trata de un país en desarrollo o de un país desarrollado? Definir sin ambigüedad esta cuestión, y actuar en consecuencia, es de primera importancia a efecto de diferenciar (y optar) entre los tratamientos que la normatividad multilateral establece para cada tipo de economía.
b) Recaudación fiscal atribuible al cobro de los aranceles previstos en el TLCAN (Secretaría de Hacienda). En este caso podría haberse aplicado la tasa 0, como se ha especulado en medios periodísticos y ha sido señalado por organizaciones campesinas, y de ser el caso es necesario que la autoridad precise el fundamento legal de la exención.
c) Razón social de los importadores usuarios de las cuotas (Secretaría de Economía), monto asignado a cada uno de ellos y criterios utilizados para la asignación.
d) Precios de importación de los productos sujetos a cuota.
e) Precios de venta y mecanismos de comercialización interna de los productos importados sujetos a cuota-arancel.
10. Frente a las obligaciones económicas y comerciales asumidas en el TLCAN con respecto al sector agropecuario, el Gobierno de México tiene tres alternativas: a) intentar una renegociación del Tratado; b) dejar que el mercado corrija los actuales desajustes; c) iniciar de inmediato una política agrícola y de desarrollo rural activa.
b) Dejar que el mercado corrija los actuales desajustes del sector agropecuario tampoco parece garantizar una salida a los problemas. Es posible que en algunos círculos gubernamentales y económicos se apueste por esta alternativa, como de manera implícita pareciera acreditarlo el desplegado de SAGARPA del 8 de agosto; pero es probable que una parte de la sociedad y de los productores agropecuarios no lo permita, como también pareciera mostrarlo la movilización del propio 8 de agosto. La persistencia y profundización de los problemas productivos y sociales del campo en el transcurso de los últimos dos decenios desacreditan esta opción. La política agropecuaria ejecutada en este periodo persiguió precisamente incentivar las soluciones de mercado, pero sus resultados han sido insatisfactorios; no condujo a la solución de ninguno de los problemas seculares del sector y sí, en cambio, generó otros de nuevo tipo. Este enfoque de política económica es insostenible, pero ello no quiere decir que deba restablecerse el statu quo ex-ante. Sin duda que las relaciones básicas y la racionalidad del mercado deben regir en la economía agropecuaria, y garantizar que así sea es una responsabilidad de las autoridades del Estado. Pero dadas la heterogeneidad y la multifuncionalidad de este sector, esas relaciones y esa racionalidad deben convivir con, y en muchos hasta deben ser incluso compensadas por mecanismos institucionales destinados a garantizar la nivelación del "terreno de juego" para agentes, regiones y productos que responden a lógicas de operación muy diferenciadas.
c) Iniciar de inmediato una política agrícola y de desarrollo rural activa, que reduzca los efectos negativos, potencie los positivos, pero, en particular, apoye la reconversión productiva del hombre y de la tierra. Esta reconversión no puede estar dirigida exclusivamente por el mercado. Esas políticas deben buscar la reducción de la dependencia alimentaria (el financiamiento y mantenimiento público de reservas está permitido por el GATT), la elevación y el mejoramiento del nivel de vida de la gente del campo, la generación de empleos permanentes, productivos y bien remunerados para los que ya no encuentren espacio en las labores agrícolas. Así mismo, estas acciones deberían vincularse con una política industrial que construya las cadenas productivas de generación de valor y, con ello, crear un entorno más favorable para el proceso de generación y distribución de la riqueza en el país.
12. Es preciso aceptar que la existencia de elementos positivos para México en la existencia del TLCNA requieren de la puesta en práctica de políticas que permitan precisamente aprovechar esos beneficios potenciales. Un ejemplo de que esos beneficios continúan siendo en gran medida potenciales, es decir, que no se han materializado, es que el volumen del comercio agropecuario no ha mostrado el mismo dinamismo que otros sectores, a pesar del tamaño del mercado norteamericano y su capacidad de demanda de bienes de origen agropecuario. Se requiere una política expresa y activa, que incluya análisis de posibilidades y de dificultades, junto con las medidas promocionales (incluyendo recursos) que conviertan esos análisis en realidades.
13. Por el lado de las importaciones, la posibilidad de aprovechamiento de la entrada de insumos, maquinarias y equipos que mejoren la eficiencia productiva del campo mexicano no ha sido tomada suficientemente en consideración; pero además está fuertemente limitado ese aprovechamiento por las condiciones iniciales de capacidad de ahorro e inversión de la mayor parte de los productores del país. La nueva institucionalidad agropecuaria se estructuró sobre la hipótesis de que, al dejar el espacio a las fuerzas del mercado, el sector privado colmaría por su cuenta las necesidades de financiamiento de la inversión. Esto no solamente no ocurrió, sino que la ineficacia del mercado financiero mexicano arrasó a un número muy elevado de productores agropecuarios y magnificó la fragilidad crediticia del campo mexicano. Si de verdad se quieren restablecer las condiciones mínimas de reactivación productiva del campo, es indispensable encontrar una solución eficaz al problema del financiamiento. Uno de los principales problemas estructurales del sector, totalmente independiente del TLCAN, es la muy reducida inversión, la severa descapitalización y la oferta inoportuna e insuficiente de créditos. Hay aquí un círculo vicioso que debe ser roto de una vez por todas: la ya crónica descapitalización de la mayoría de los productores afecta su rentabilidad, y los problemas de rentabilidad precipitan la descapitalización y descalifica a los agentes productivos como sujetos de financiamiento.
14. Por otra parte, poco se ha hecho para diseñar y poner en práctica políticas que mitiguen los impactos negativos del TLCAN y en general de la apertura comercial sobre el sector agropecuario. Se ha desarrollado un discurso alrededor del tema de la "reconversión productiva", pero ello no ha dado lugar a la formulación de programas y planes de acción específicos que fijen hacia dónde y cómo (y con qué recursos y apoyos) se podrán transformar patrones de cultivo que reconocen una enorme tradición en las áreas rurales. Hay una ausencia casi total de programas de fomento económico regional y microrregional que se orienten a tratar de desarrollar las cadenas de valor asociadas a la producción local. El asunto del desarrollo regional y el de los efectos territoriales de las políticas agropecuarias deben considerarse de modo más claro y explícito en las discusiones sobre el tema y en la fijación de las políticas sectoriales.
15. El diseño e instrumentación de las políticas para el campo deben reconocer de modo explícito la heterogeneidad que existe en términos de las condiciones de producción, de los productores y del territorio. Con ello pueden reducirse las ventajas que tienden a generarse y de las que se apropian algunos sectores que se benefician por su carácter de buscadores de rentas (free riders). Esto significa que puede haber señalamientos específicos en las políticas públicas de fomento y sustento de la actividad agropecuaria.
16. La producción agropecuaria tiene notorios lazos con muchos otros sectores de actividad en la economía, pero en particular aparece estrechamente vinculada con la agroindustria, se encuentre o no ubicada ésta en las zonas rurales. El continuo agricultura-agroindustria merece mucha mayor atención de la que se le ha prestado hasta ahora, tanto para revisar las relaciones subsectoriales de dominación que se eternizan en algunos casos (con efectos perversos para los productores rurales pero también para los consumidores), como para hacer realidad las potencialidades de integración productiva y de generación de empleos no agrícolas en las áreas rurales.
Dip. Jaime Rodríguez López
Presidente
Notas:
1 Conasupo, Fertimex, Tabamex, Imecafe, Productora Nacional de Semillas, Productora Nacional de Granos Alimenticios, Comisión Nacional de Fruticultura, Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera, entre otras muchas que podrían citarse. Véase el apartado II.8 de este mismo estudio.
2 Por ejemplo, el ingreso de México al GATT significó una disminución de los aranceles promedio de 25% a 15% ocho años antes de la suscripción del TLCAN, con el que éstos experimentaron una nueva rebaja, ahora frente a Estados Unidos y Canadá, de 10% a 5 por ciento.
3 Aunque debe observarse que, de acuerdo con la información disponible, el crecimiento promedio del valor total de las exportaciones agropecuarias y agroindustriales de México ( es decir, las dirigidas a Estados Unidos y al resto del mundo) observaron una tasa de 12.3% entre 1994 y 1999 (contra una de 8.% entre 1990 y 1993), en tanto que la tasa promedio del valor de las importaciones del mismo tipo fue de 2.9% (contra 8% en el periodo 1990-1993). Véase la Parte III de este mismo estudio.
4 El valor de la importación de maíz creció a una tasa promedio de 11.9% entre 1994 y 1999, cuatro veces más que la tasa, referida en la nota precedente, del conjunto de la importación agropecuaria y agroindustrial realizada en el mismo periodo.
5 Véase CEPAL, "Efectos sociales de la globalización sobre la economía campesina. Reflexiones a partir de experiencias en México, Honduras y Nicaragua", LC/MEX/R.672/Rev.1, México, marzo de 1999.
6 A. De Janvry y E. Sadoulet, "El TLC y la agricultura: evaluación inicial" Investigación Económica. Facultad de Economía de la UNAM, Vol. LVII, No. 221, 1997.
7 Véase la parte V.
8 "Lo que sí es cierto en el campo", inserción de la SAGARPA en los diarios de circulación nacional, 8 de agosto de 2001.
9 Ver. F. Rello "Efectos sociales de la globalización sobre la economía campesina" CEPAL, marzo 1999.
10 CEPAL, "Libre mercado y agricultura: efectos de la Ronda Uruguay y el TLC en Costa Rica y México", LC/MEX/R.810. 30 de agosto de 2001.
11 A fines de 1988 el 57% del valor de las importaciones agropecuarias estaba sujeto al régimen de permiso previo, en tanto que el arancel era poco significativo. En esa fecha, para el resto de la economía, estaba sujeto a permiso el 20% de las importaciones, pero tenía un arancel promedio ponderado de 9.5%, contra 0.7% aplicable a los productos del sector agropecuario. Esto significa que el instrumento del que se valía el Estado mexicano para proteger al sector no era el impuesto a las importaciones (aranceles), sino que esta función se cumplía mediante restricciones cuantitativas (cuotas y permisos).
12 Aun en el supuesto que se considere a México como país desarrollado (por su membresía en la OCDE), el margen de maniobra de que dispone es todavía amplio.
13 OECD "Multifunctionality: Towards an analytical framework". Paris 2001.
14 "Parece haber llegado el momento en que muchos miles de seres humanos no tendrán más remedio que dejar de ser campesinos, y el desafío no parece consistir tanto en lograr ese cambio sino en obtener que esa población de millones no se convierta en pobres marginados urbanos, sino que continúen siendo habitantes rurales o su migración se detenga en ciudades de tamaño medio, rodeadas de espacios agrícolas, capaces de absorber fuerza de trabajo sobrante. En este asunto se origina el primer desafío que enfrentan las políticas públicas y los habitantes rurales: la reasignación de la fuerza de trabajo que en apariencia sobra en la agricultura y abunda en los espacios rurales.... Las disponibilidades de fuerza de trabajo en las áreas rurales y en la agricultura no deberían considerarse como un obstáculo al desarrollo sino como una importante potencialidad en el momento de decidir las opciones de política pública". S. Funes "Notas sobre los nuevos desafíos para la gestión campesina en el desarrollo rural" FAO, julio de 1998 (pg.6).
15 Una fracción equivalente al 15 por ciento de la PEA está ocupada en el sector agropecuario.
16 Esas ramas son las siguientes: Servicios Profesionales; Servicios de Educación; Servicios Médicos; Servicios de Esparcimiento; Otros Servicios, Administración Pública y Defensa.
17 T. Yanagihara y Y. Hisamatsu, "Development Strategy Reconsidered: Mexico 1960-1994", 1997 mimeografiado. Al aplicar los criterios de clasificación propuestas por estos autores, nos vimos obligados a trasladar a Jalisco, Morelos y Tamaulipas del grupo de "estados no agrícolas", donde inexplicablemente los incluyeron al de "estados agrícolas de baja productividad", al que en realidad pertenecen si se aplican aquellos criterios.
18 R. Schwentesius Rindereman y M. A. Gómez Cruz, "Competitividad de las hortalizas mexicanas en el mercado estadounidense", Comercio Exterior, vol. 47, núm. 12, 1997.
19 B. Suárez, "La apertura comercial y los cultivos de exportación: las frutas y las horatalizas", Análisis Económico, Universidad Autónoma Metropolitana, vol. XII, núm. 27, 1995.
20 Cabe señalar que el eficiente desempeño de este grupo de productos agrícolas ocurrió al mismo tiempo que la aportación del conjunto del sector agropecuario al valor total de la exportación de mercancías decayó de niveles cercanos a 6-7 por ciento a principios de la década de 1980 a niveles de 3% por ciento a finales del decenio de 1990.
21 México exporta cerca de 60 hortalizas distintas y dada la diversidad climática su oferta se mantiene todo el año. A diferencia de los productos frutícolas, cuyos mercados están relativamente más diversificados, el 99 por ciento de las exportaciones de hortalizas se colocan en Estados Unidos.
22 Esto es cierto en lo que respecta a los productores para la exportación, tanto en fresco como productos procesados. Además, a diferencia de lo que sucede entre los productores cuyos cultivos se destinan al consumo interno, en el segmento exportador de la horticultura hay una fuerte presencia de inversionistas extranjeros en las diversas fase de la cadena agroindustrial de estos productos. Esta presencia incluye el desarrollo de formas de organización de la producción como la maquila. Véase al respecto M. A. Gómez Cruz, "La agromaquila hortícola: una nueva forma de penetración de las transnacionales", Comercio Exterior, vol. 40, núm. 12, 1990.
23 Un dato muy significativo al respecto es que, siendo de los cultivos que más fuerza de trabajo demandan, las hortalizas y los frutos quizá fueron las únicas actividades agropecuarias que mantuvieron su oferta tradicional de empleo estacional y permanente. Con base en datos de la SAGAR algunas fuentes han estimado (B. Suárez, op. cit. 1995) en alrededor de 470 mil trabajadores la demanda anual de trabajadores en el cultivo de frutales y en unos 800 mil trabajadores en el de hortalizas. Estudios monográficos (M. A. Barrón, Empleo en la agricultura de exportación de México, UNAM- Editorial Juan Pablos, 1997), muestran que este importante mercado de trabajo rural se caracteriza por un alto grado de estacionalidad, ausencia de prestaciones y jornadas de trabajo que por general rebasan los establecido por la ley sin la contrapartida salarial correspondiente. Otras investigaciones (S. Lara, "Mercado de trabajo rural y organización laboral en el campo", Neoliberalismo y organización social en el campo, 1996) aportan datos sobre la procedencia de los jornaleros que trabajan en las labores de cosecha en las plantaciones hortícolas del noroeste, que en su mayor parte son familias campesinas de Oaxaca, Guerrero, Zacatecas y Durango.
24 R. Schwentesius Rinderman y M. A. Gómez Cruz, op. cit.
25 Se estima que hay unos 100 mil productores de hortalizas. Unos 20 mil participan en la exportación. Una gran parte de éstos están asentados en la zona que va del Pacífico norte al Pacífico centro sur.
26 R. Rama y R. Vigorito, El complejo de frutas y legumbres en México, Editorial Nueva Imagen e Instituto Latinoamericano de Estudios Transnacionales, 1979.
27 B. Marañón. "La agroexportación no tradicional de México y Perú", Comercio Exterior, vol. 47, núm. 12, 1997. Este cita los siguientes datos sobre el progreso de la productividad de algunos productos entre los ciclos 1991-92 y 1995-96: 48 por ciento en chile, 37.8 por ciento en jitomate, 18.6 por ciento calabaza y 143.7 por ciento en berenjena. Cita también la introducción a principios de los noventa de una variedad de jitomate madurada en campo que es de larga vida en anaquel, hecho que disminuye su carácter perecedero y las mermas correspondientes en los ciclos de producción, empacado y comercialización.
28 De acuerdo con la sección A del TLCAN un producto es agropecuario cuando se clasifica en alguno de los capítulos 1 a 24 del Sistema Armonizado de Clasificación de Mercancías (excepto los capítulos 3 y 16 que se refieren a productos del mar).
29 El año 2000 es de pronósticos para las importaciones agropecuarias según plazo de desgravación debido a los datos disponibles hasta 1999.
30 Como se sabe, México ha suscrito varios tratados de libre comercio con otros países y regiones: Chile, Colombia y Venezuela, Costa Rica, Nicaragua, Guatemala, Honduras y El Salvador, Unión Europea. Por razones obvias ninguno de ellos tiene la importancia del firmado con Estados Unidos y Canadá, pues significa la institucionalización de un prolongado, amplio e intenso proceso de integración económica. No es por casualidad que un organismo tan cuidadoso de las formas como CEPAL, en su documento "Inversión Extranjera en América Latina y el Caribe - 1999", al tratar el tema de México, titule uno de sus capítulos "La incorporación de México a la economía internacional ¿o norteamericana?"
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