Dictámenes
HONORABLE ASAMBLEA:
A las Comisiones de Justicia y Derechos Humanos y de Atención a Grupos Vulnerables de la LVIII Legislatura de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión fueron turnadas para su discusión y resolución constitucional, las iniciativas siguientes: 1ª) La iniciativa que reforma los párrafos sexto y séptimo del artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y reformas y adiciones a diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; de la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada; del Código Federal de Procedimientos Penales y del Código Penal Federal, presentada por el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, y 2ª) La iniciativa de decreto por la que se reforma y adiciona el artículo 201 Bis del Código Penal Federal, presentada por el Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional.
Estas Comisiones Unidas de Justicia y Derechos Humanos y de Atención Grupos Vulnerables, con fundamento en lo establecido por los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de conformidad con las facultades que nos otorgan los artículos 39, numerales 1 y 2, fracciones III y XVIII artículo 45 párrafo 6 inciso f) y g) y demás relativos y concordantes de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y las que se deriven al caso, como son las contenidas en los artículos 55, 56, 60, 87, 88 y 93 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se somete a la consideración de los integrantes de esta Honorable Asamblea el presente dictamen, bajo la siguiente:
METODOLOGÍA
Las Comisiones encargadas del análisis y dictamen de las iniciativas en comento, desarrollaron su trabajo conforme al procedimiento que a continuación se describe:
II. En el "Contenido de la Iniciativas", se exponen los motivos y alcance de las propuestas de reformas y adiciones en estudio, y se hace una breve referencia de los temas que la componen.
III. En el capítulo de "Consideraciones", las Comisiones Unidas expresan argumentos de valoración de la propuesta y de los motivos que sustentan la decisión de respaldar en lo general las iniciativas en análisis.
IV. En el capítulo denominado "Modificaciones", los integrantes de las Comisiones encargadas del dictamen, someten a la consideración del Pleno de la Asamblea de esta Cámara de Diputados, diversas enmiendas a las iniciativas anteriormente señaladas.
1) Con fecha 18 de octubre de 2001, la ciudadana diputada Laura Pavón Jaramillo, en nombre propio y de otros ciudadanos diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentó al Pleno de esta H. Cámara de Diputados la iniciativa de decreto por la que se reforma y adiciona el artículo 201 Bis del Código Penal Federal, en materia de pornografía infantil.
2) En sesión celebrada el 18 de octubre de 2001, por acuerdo del C. Presidente de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, se turnó a la Comisión de Justicia y Derechos Humanos y de Atención a Grupos Vulnerables para su estudio y dictamen la iniciativa referida con antelación.
3) Con fecha 9 de abril de 2002, el ciudadano diputado José Bañales Castro del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional presentó al Pleno de esta H. Cámara de Diputados la iniciativa que reforma los párrafos sexto y séptimo del artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y reformas y adiciones a diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; de la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada; del Código Federal de Procedimientos Penales y del Código Penal Federal, en materia de prostitución de menores e incapaces, pornografía de menores e incapaces y turismo sexual con menores e incapaces.
4) Con las mismas fechas en que fueron turnadas las iniciativas descritas, las Comisiones de Puntos Constitucionales, de Justicia y Derechos Humanos y de Atención a Grupos Vulnerables, conocieron las propuestas de reformas y adiciones, procediendo a nombrar cada una de ellas, subcomisiones de trabajo para realizar reuniones de análisis e intercambio de puntos de vista en su discusión, aprobación o modificación en su caso.
5) Con fecha 3 de diciembre de 2002, la Mesa Directiva de la H. Cámara de Diputados, dio cuenta al Pleno de la Asamblea con el escrito del Dip. José Bañales Castro del Partido Acción Nacional, mediante el cual se desiste concretamente de la reforma propuesta a los párrafos sexto y séptimo del artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto que se reconsidere el turno exclusivamente para la Comisión de Justicia y Derechos Humanos.
6) Con fecha del día 4 de diciembre el Pleno de la Comisiones celebraron una sesión para discutir, analizar, modificar y aprobar el presente dictamen, mismo que en este acto se somete a consideración de esta Soberanía, en los términos que aquí se expresan.
II. CONTENIDO DE LAS INICIATIVAS
En este apartado, se hace una referencia general de los motivos que exponen los autores de la iniciativa en estudio respecto a los temas que componen la propuesta de reformas y adiciones a los ordenamientos señalados, así como las consideraciones o justificaciones que tomaron en cuenta para su presentación.
A. Iniciativa del Grupo Parlamentario del PRI
Los autores de la iniciativa exponen que la explotación sexual comercial de niños es un fenómeno creciente que ocupa actualmente la atención de gobiernos, organizaciones sociales y de la comunidad en general. Que son diversos los factores asociados a la explotación sexual comercial de la infancia, en general se citan la pobreza, la conducta sexual masculina irresponsable, la migración, el desempleo, la desintegración familiar, el creciente consumismo, violencia intrafamiliar y la desigualdad social como causantes y facilitadores de condiciones que la favorecen.
Sostienen que por su condición de vulnerabilidad, son los niños y las niñas las principales víctimas de este tipo de explotación al ser utilizados por adultos para sacar ventaja o provecho de carácter sexual y/o económico en base a una relación de poder y subordinación, considerándose explotador, tanto aquel que intermedia a un tercero, como el que mantiene la relación con el menor, no importando si ésta es frecuente, ocasional o permanente.
Los promoventes de la iniciativa señalan que dentro de la explotación sexual comercial de menores, existen diversas modalidades que se interrelacionan, reconociéndose las siguientes: prostitución infantil, pornografía infantil, turismo sexual y la venta o tráfico de niños.
Exponen que como una respuesta ante la magnitud alcanzada por estas reprobables prácticas, se celebró en agosto de 1996 en Estocolmo, Suecia, el Congreso Mundial contra la Explotación Sexual y Comercial de Niños, el cual movilizó a la opinión pública mundial y marcó un momento histórico en la lucha para enfrentar el problema. Es así que de este Congreso derivó una Declaración y Programa de Acción en los que se exhortó a los países participantes a reconocer el creciente número de niños que son objeto de explotación y abuso sexual y a poner fin a este fenómeno mediante una acción local, nacional e internacional concertada a todos los niveles.
Los autores de la iniciativa afirman que con lo anterior se logró un avance significativo, porque no obstante que el artículo 34 de la Convención sobre los Derechos de los Niños adoptada por la Asamblea de la ONU en 1989 -instrumento internacional que ha alcanzado una ratificación casi universal, conmina a los Estados Parte a tomar medidas para proteger al niño contra todas las formas de explotación y abuso sexual, la realidad es que en la mayoría de los países, incluido México, no se había cumplido con lo dispuesto en la Convención, por lo que los compromisos asumidos en Estocolmo instaron a los diferentes gobiernos a retomar la aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño, a fin de erradicar su explotación sexual comercial en todo el mundo.
Afirman que México, como Estado Parte de la Convención de los Derechos del Niño desde 1991, ha reflejado su preocupación por los fenómenos asociados estrechamente con la explotación sexual comercial, tales como la esclavitud, el trabajo forzado, el tráfico ilegal, los beneficios financieros obtenidos de la prostitución de otras personas y las publicaciones obscenas, mediante la ratificación de numerosos tratados. Que asimismo, ha pugnado por incorporar a su derecho interno la Convención sobre los Derechos del Niño, al reformar el artículo 4º Constitucional y promulgar la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.
Que con la finalidad de contar con disposiciones legales aplicables a la protección de los menores frente a la explotación sexual comercial, el 4 de enero de 2000 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Código Penal Federal y del Código Procesal Penal Federal. Que de esta reforma es de especial interés mencionar la adición del artículo 201 Bis al Código Penal Federal que incorporó el tipo penal de pornografía infantil.
Sostienen que con esta reforma se dio un paso significativo en la lucha en contra de una práctica tan deleznable como lo es la pornografía infantil, sin embargo dicen que ésta no contempló otras conductas igualmente condenables como la transmisión de los materiales pornográficos a través de Internet, así como la producción y la distribución de los mismos.
Por estas razones, los autores proponen lo siguiente:
2º) Incorporar las conductas de elaboración, producción, ofrecimiento, distribución y de accesibilidad del material pornográfico a través de un sistema de cómputo o cualquier otro mecanismo de archivo de datos.
3º) Respecto a las penas aplicables, los autores de la iniciativa plantean unificarlas, en virtud de que son igualmente graves las conductas.
4º) Finalmente, se propone una definición más amplia de pornografía que permita su plena identificación.
Los autores de la iniciativa sostienen que los mexicanos frecuentemente somos confrontados con la incapacidad en que nos sume una legislación obsoleta en muchos de sus textos, por carecer de tipos penales adecuados para perseguir y sancionar a los responsables de conductas que agravian a la sociedad.
Sostienen que el tema de la prostitución de menores e incapaces y sus modalidades es un tema que desde hace varios años es motivo de estudio, y que sus niveles de gravedad en el mundo entero dieron origen a convenciones y tratados internacionales en los que México ha participado. Que en nuestro entorno han sido constantes las llamadas de atención en todos los medios de difusión. Que incluso, un reporte especial firmado por Alejandro Caballero centra el tamaño del problema: "Asunto de Salud Nacional". Por tanto, afirman que en efecto este es un asunto de Interés Nacional y por ello competencia del Legislador Federal.
Los autores señalan que cuando el ser humano pone su potencial económico, su capacidad organizativa y su imaginación al servicio de aquello que pervierte y degenera su propio cimiento social, se percibe un ataque grave al todo y no a la parte: no es a la Ciudad o al Municipio ni siquiera a un estado de la Federación o a la Federación misma, sino al conglomerado mundial, a todas las naciones y sus habitantes, de modo que las soluciones deben ser los instrumentos que la solidaridad internacional ha generado para precaverse de esos ataques.
Exponen que la violencia, la explotación, la prostitución y la criminalidad, hace presa a la niñez para su destrucción física y moral, para cuyo combate las naciones han generado más de 58 instrumentos internacionales sobre derechos de género, políticos, civiles, económicos, sociales, culturales, así como Derecho Humanitario, jurídicamente vinculantes de los que México es parte. Entre ellos y con relación al tema que nos ocupa destacan la Declaración de los Derechos del Niño y el compromiso surgido del Congreso Internacional contra la Explotación Sexual de los Menores, reunido en Estocolmo, Suecia, el año de 1996 y su siguiente en Yokohama, Japón, en diciembre de 2001 así como las actividades específicas de la ONU, UNICEF, UNESCO, OEA, etc.
En la misma exposición de motivos, los promoventes aducen que toda actividad que atenta contra los elementos que le dan unidad al Estado Nacional debe tener rango eminentemente Federal en cuanto ataques al todo y no a la parte. Que todo ataque a esos elementos debe ser de naturaleza Federal, así que, sin duda nuestro orden jurídico fundamental está en nuestra Constitución Política conforme lo dispone su artículo 133 y que sus artículos 103 y 104 validan la afirmación hecha. Lo mismo habrá que decir del pueblo mexicano. ¿Y dónde tiene su génesis ese pueblo sino en la misma niñez y juventud de los nacidos en su Territorio o en el extranjero, hijos de padre o madre mexicanos? Por eso, toda norma protectora del pueblo mexicano en su niñez y juventud es competencia Federal, pues ni las entidades como partes tienen competencia sobre el todo ni la salvaguarda de lo fundamental puede ser sujeto de una decisión autónoma de los Estados.
En la exposición de motivos, los autores preguntan ¿cuáles entonces podrán ser esos delitos contra la Federación sino precisamente las conductas antijurídicas que puedan lesionar los elementos que componen el Estado Federal? No el patrimonio de las personas, ni la propiedad privada o la posesión ni los instrumentos de cambio, ni el dinero, ni el sistema nacional de pagos, ni las empresas, ni las personas morales, ni el estado civil de las personas, ni el ejercicio indebido de las profesiones etc., sino su territorio, su Gobierno Federal, su Soberanía, su Orden Jurídico Fundamental y su pueblo cuya génesis, como ya se ha dicho, son los niños y los jóvenes.
Los promoventes de la iniciativa exponen que el artículo 34 de la Convención de los Derechos de los Niños, la cual fue ratificada por México, señala: "Los Estados Partes se comprometen a proteger al niño contra todas las formas de explotación y abuso sexuales. Con este fin, los Estados Partes tomarán, en particular, todas las medidas de carácter nacional, bilateral y multilateral que sean necesarias para impedir: a) La incitación o la coacción para que un niño se dedique a cualquier actividad sexual ilegal; b) La explotación del niño en la prostitución u otras prácticas sexuales ilegales; y c) La explotación del niño en espectáculos o materiales pornográficos".
Además, aducen que México se unió al Congreso Internacional Contra la Explotación Sexual de los Menores, en Estocolmo en 1996, donde los países parte se comprometieron en un trabajo frontal contra estos delitos. En el capitulado del documento del Congreso, se expresa el compromiso de los estados partes para legislar y reforzar todas las políticas, medidas, programas, etc., para la protección de los menores contra la prostitución, y la pornografía de menores, así como el turismo sexual con menores.
Los autores de la iniciativa exponen que de la investigación realizada en este tema, se desprenden las conclusiones siguientes: 1ª) Las legislaturas de los Estados, del Distrito Federal y aún el Código Penal Federal en desuso no dan un tratamiento adecuado al delito, al no definir la conducta que pretenden tipificar, al tipificar varias conductas en una confusión de actividades y al señalar penas y multas que no corresponden a la gravedad del daño; 2ª) La investigación observó los cambios en la comisión del delito, en la organización para realizarlo y en el avance a nivel mundial y nacional de estas conductas; 3ª) De la revisión de los Tratados Internacionales se observó el descuido en su cumplimiento; y 4ª) De la revisión de estudios psiquiátricos y psicológicos se entendió el daño inconmensurable en los niños atacados. De múltiples reportes se entendió el riesgo de fallecimientos. Se entendió la reincidencia de los delincuentes, en cuanto a padres y familiares como resultado de un, llamémoslo así, factor educacional de una parte de nuestra sociedad; el lucro que representa este comercio y el valor mínimo que como inversión se les da a los niños en el negocio.
Se sostiene en la iniciativa que de la revisión en esta materia sobre los delitos o conductas de explotación sexual de los menores, se ha observado que, tal vez por un descuido no intencional o una interpretación errónea, se dejó a las legislaturas de los estados el manejo de esta materia cuando mucho se ha dicho sobre el daño que causa y el avance que tiene dentro de nuestro territorio actualmente, también la hace un asunto federal porque los límites territoriales de los estados no representan ninguna barrera de protección contra los grupos organizados de delincuentes y ni siquiera para los individuos que en forma particular los explotan; es más, las legislaturas locales sólo han considerado como delito la corrupción.
Por su parte, la iniciativa plantea incluir el delito de prostitución de menores e incapaces y la pornografía de menores en el ámbito de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, argumentando que se trata de corregir un gran retraso legislativo, ya que hace años que nuestros niños son explotados sexualmente por grupos de personas con el fin de obtener ganancias que se han ido multiplicando con el paso del tiempo, y a mayores y mejores organizaciones, mayor cantidad de niños que como mercancía se incorporan.
Asimismo, argumentan que la prostitución de menores se ha convertido en un problema nacional por la proliferación de la delincuencia organizada, por lo que a nadie debe extrañarle señalarla como de interés general y las violaciones a éste como un ataque a la Federación.
Además, respecto de las relaciones internacionales y los Tratados emanados de estas relaciones, desde luego que éstos corresponden necesariamente al gobierno, en nuestro caso, federal, ya que si correspondieran a los estados, la federación dejaría de ser tal para convertirse en confederación. En el ámbito internacional no se proyecta el fraccionamiento interno del estado federal. Las facultades que una constitución otorga al gobierno federal no cabe entenderlas a los estados parte. Los compromisos internacionales no pueden subordinarse en cuanto a su validez a la distribución interna de competencias que erige el sistema federal.
Derivado de todo lo anterior, los autores de la iniciativa plantean lo siguiente:
2º) Que se haga extensivo la tutela jurídica del delito de pornografía, prostitución y turismo sexual no sólo a los menores de edad, sino también a los incapaces.
3º) Disponer que delitos de pornografía, prostitución y turismo sexual de menores e incapaces, sean también delitos de la delincuencia organizada.
4º) Incorporar en el artículo 4º constitucional, en el apartado relativo a los derecho de niños, niñas y adolescentes, el derecho a la seguridad sexual. Asimismo para que la obligación del Estado de proveer lo necesario para propiciar el respeto a la dignidad y el ejercicio pleno de la niñez, sea en cumplimiento de tratados internacionales.
5º) Diferenciar correctamente Corrupción de Prostitución de Menores.
6º) Perfeccionamiento los tipos penales de pornografía, prostitución y turismo sexual de menores e incapaces.
7º) Sancionar también penalmente al que almacene con fines de distribución o comercialización material pornográfico de menores o incapaces, así como al que distribuya o comercialice material pornográfico de menores o incapaces.
8º) Establecer el delito de Uso Indebido de la Red Pública de Telecomunicaciones en el Código Penal Federal en lo que se refiere a la pornografía de menores.
9º) El aumento de las penas en este tipo de conducta ilícitas, según los autores para minimizar el comercio de nuestros niños, desalentando al delincuente por lo que es necesario dar énfasis en esto porque la levedad con que se trata el asunto, la oscuridad para encontrar a los obligados o bien a quienes tienen las atribuciones adecuadas logra asimismo nuestra debilidad ante los delincuentes.
10º) Establecer como delitos graves, por afectar de manera importante valores fundamentales de la sociedad, los delitos de prostitución de menores e incapaces, pornografía de menores y turismo sexual con menores, así como el encubrimiento o permisividad de estos delitos.
Los integrantes de las Comisiones Unidas de Justicia y Derechos Humanos y de Atención a Grupos Vulnerables, primeramente consideran que resulta viable que en este mismo dictamen se desahogue el análisis, discusión y resolución de las iniciativas presentadas por el Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en materia de pornografía Infantil y la del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en materia de prostitución de menores e incapaces, pornografía de menores e incapaces y turismo sexual con menores e incapaces.
Lo anterior, en virtud de que si bien la primera de ellas solo hace referencia al tema de pornografía infantil, y la segunda abarca este rubro y otros más, lo cierto es que sendas iniciativas comparten en lo general el mismo espíritu, y tienen coincidencia en cuanto al perfeccionamiento de las normas penales en materia de pornografía, que permita brindar una mejor protección a las niñas, niños y adolescentes respecto a estas conductas tan reprobables. Por lo que en este sentido, resulta oportuno reunir o juntar la dictaminación de las referidas iniciativas, lo que permitirá enriquecer la discusión y el análisis, además de la necesidad y conveniencia de evitar que, de seguirse separadamente su dictaminación se puede generar puntos de vista contradictorios; además de que por otra parte se daría cabida a la economía legislativa.
En todo caso, el dictamen se ocupara de las coincidencias de fondo de ambas iniciativas en cuanto al tema de pornografía infantil, pero también se extenderá a los demás temas abordados por el Grupo Parlamentario de Acción Nacional en cuanto a los delitos de prostitución y turismo sexual de menores e incapaces, al delito de uso indebido de la red pública de telecomunicaciones, así como a la reforma planteada al artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ahora bien, los integrantes de las Comisiones de Justicia y Derechos Humanos y de Atención Grupos Vulnerables, coinciden en que es indispensable garantizar a las niñas, los niños y adolescentes la tutela y el respeto de sus derechos fundamentales, que le aseguren un desarrollo pleno e integral, como oportunidad de formarse física, mental, emocional, social y moralmente en condiciones de igualdad.
Que los miembros de las Comisiones de dictamen estamos convencidos que debe reconocerse y salvaguardarse los derechos de uno de los sectores más vulnerables de la sociedad: las niñas, los niños y adolescentes; quienes están en mayor riesgo de que sus derechos fundamentales sean violentados. Incluso ello no escapa a una realidad que hoy todos conocemos: niños maltratados, niñas explotadas sexualmente, violencia familiar, niños, niñas y adolescentes de la calle, por citar algo.
Que el niño -al igual que la mujer y el varón- forman parte de un grupo indisoluble denominado familia; por tanto, su desarrollo se encuadra dentro del contexto familiar y éste dentro del desarrollo de los países. Es así que la protección del niño, la niña y el adolescente implica en consecuencia primordialmente el fortalecimiento de la familia, lo que obviamente es de gran importancia, por lo que es y representa esta institución en la sociedad.
Que no puede concebirse un orden y equilibrio en la sociedad, sin un desarrollo adecuado de nuestros jóvenes y niños, de sus capacidades físicas y mentales, del pleno conocimiento de sus deberes, pero también de sus derechos, a fin de garantizar, su adaptación a la sociedad.
Que la humanidad ha de dar al niño lo mejor que tiene, a fin de que sea puesto en condiciones de desarrollarse de manera normal, material y espiritualmente; porque el niño enfermo ha de ser cuidado; el niño atrasado ha de ser estimulado; el niño desviado ha de ser conducido; el huérfano y el abandonado han de ser recogidos y auxiliados; el de recibir auxilios en tiempo de calamidades; el de ser protegido contra cualquier explotación; en sí el bienestar integral y pleno de éstos.
Es indudable que la intención de las propuestas legislativas impulsadas es loable, ya que pretende adecuarse a la preocupación internacional sobre los derechos del niño; preocupación que ya hemos hecho nuestra, por ser un principio ético fundamental que se sustenta en la idea de la preservación de la especie humana, en su mejoramiento, elevación y desarrollo, por lo que compartimos el espíritu y el ánimo de la iniciativa, ya que sin duda se inspira en sentar una perfecta y clara tutela jurídica a los derechos de la niñez y la adolescencia, y particularmente de su desarrollo psicosexual.
Por otra parte, no hay que olvidar que México en su calidad de Estado Parte de las Naciones Unidas, participó y ratificó la Convención Sobre los Derechos del Niño de 1989, aprobada por la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión, el 19 de junio de 1990, en tal sentido es que conforme al artículo 133 constitucional forma parte de la Ley Suprema.
Con el fin de un mejor cumplimiento a este deber incuestionable, recientemente se reformo del párrafo sexto del artículo 4º Constitucional en materia de la protección de los derechos de los menores. Como una continuación y a fin de que esta reforma no quedara en meras intenciones o buenos deseos, es que posteriormente se aprobó una Ley para la Protección de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes, como un marco de referencias o ley modelo por donde ha de dirigirse las acciones, estrategias y políticas públicas de los diversos ordenes de gobierno, con el debido respeto a sus competencias constitucionales, para garantizar a las niñas, los niños y adolescentes la tutela y el respeto de sus derechos humanos fundamentales.
En esta ley se estableció el principio superior de la infancia, en el entendido que las políticas, las acciones y la toma de decisiones relacionadas con este periodo de la vida tienen que darse de tal manera que en primer término, y antes de cualquier consideración, se busque el bienestar directo del infante y el adolescente a quien va dirigidas. Asimismo se plantea los derechos a vivir en condiciones de bienestar y a un sano desarrollo psicofísico, en el entendido de que deben ejercerse conjuntamente; el derecho a ser protegido en su integridad, en su libertad, contra el maltrato y el abuso sexual, mediante el reconocimiento que la infancia es la etapa de la vida en la que una persona corre el mayor riesgo de estos actos por acción o por omisión; entre otros derechos más.
No se ignora que muchas niñas y niños mexicanos viven en condiciones de sobrevivencia y son víctimas del desamor, de la violencia dentro de la familia, de la explotación sexual y del abuso laboral, todo lo cual influye negativamente en su salud, su rendimiento escolar, su crecimiento y su desarrollo físico, emocional e intelectual.
Por ello los integrantes de las Comisiones que dictaminan, comparten la necesidad de impulsar desde el marco jurídico federal la doctrina de la protección integral, consistente en un sistema en el que niñas, niños y adolescentes sean protegidos, no sólo por los padres o tutores, o por instituciones para menores, sino por la toda la sociedad, para integrarlos a ella. Esta inclinación por la protección integral trae consigo una visión integral de la niñez, y que la concibe como un periodo de una amplía y profunda actividad que lleva a la edad adulta y que, por tanto, es de importancia fundamental en el desarrollo del ser humano. Esta concepción lleva a considerar preponderantemente o prioritaria la protección de ese proceso de desarrollo, a fin de que la infancia alcance la etapa adulta con éxito, logrando como resultado mujeres y hombres de bien para el desarrollo social, así como para su elevación humana.
Las diputadas y diputados de las Comisiones que dictaminan estamos convencidos de que la sexualidad tiene una gran importancia en toda la vida personal y social del ser humano, que ella constituye la base de la comunicación más profunda y más personal entre los seres humanos. De la sexualidad madura y responsable, nacen sentimientos tan nobles como la amistad, la preocupación por el bien, etc. En pocas palabras, la sexualidad es una capacidad positiva. En este sentido nace la preocupación por que los menores de edad sean salvaguardados de su integridad sexual, para su pleno desarrollo.
Por tanto, resulta correcto la preocupación que animan a las iniciativas que se dictaminan, porque precisamente buscan fortalecer la protección de los menores en cuanto a su sexualidad, más aún ante su inmadurez.
Por tanto, compartimos la necesidad que desde la ley se combata eficazmente las conductas que afectan el desarrollo psicosexual de los menores de edad e incapaces, como lo son la prostitución, pornografía y turismo sexual de éstos en México. En tal sentido, las Comisiones de dictamen están de acuerdo en:
Combatir la práctica cada vez más generalizada de esta clase de actividades reprobables, que atentan gravemente contra el normal desarrollo sexual de los menores que son víctimas de la pornografía infantil y de cualquier conducta similar.
Reforzar desde el marco jurídico la protección de la sexualidad del menor de edad, el cual por su escasa edad e inexperiencia, resulta incapaz de determinar libremente su conducta, convirtiéndose en blanco perfecto para atentar contra sus derechos y dignidad.
Hacer extensiva la tutela jurídica del delito de pornografía, prostitución y turismo sexual no sólo a los menores de edad, sino también a los incapaces, los cuales por su condición especial que detentan también constituyen uno de los grupos de mayor vulnerabilidad en nuestro país.
Establecer la sanción penal a las conductas de almacenamiento con fines de distribución o comercialización de material pornográfico de menores e incapaces, así como la propia distribución y comercialización de estos materiales, toda vez que con estas medidas se amplía el alcance protector de la norma penal, al sancionar conductas íntimamente relacionadas con la pornografía infantil de menores e incapaces, mismas que actualmente constituyen conductas atípicas, por no encontrarse contempladas por el actual tipo penal de pornografía infantil.
En combatir el uso de medios informáticos o sistemas de datos a través de cómputo, tales como el Internet, cuando éste es usado como instrumento para transmitir, exhibir y distribuir toda clase de pornografía infantil, pues cabe señalar que éste medio se ha convertido en uno de los más importantes canales para la difusión de este tipo de materiales, ello aunado a la falta de disposiciones legales que lo regulen adecuadamente, hace que los sujetos que comercian con la pornografía infantil puedan hacerlo fácilmente.
En implementar disposiciones legales tendientes a combatir, sancionar y evitar el comercio de pornografía infantil llevado a cabo por la delincuencia organizada, la cual constituye grandes mafias perfectamente organizadas para comerciar materiales pornográficos de niños, los cuales contribuyen al deterioro de un adecuado desarrollo social y específicamente de los menores afectados. Lo anterior se justifica ante el hecho de que las conductas relacionadas con la prostitución, pornografía o turismo sexual de menores e incapaces se encuentran íntimamente relacionadas con la existencia de grandes mafias o grupos perfectamente organizados, los cuales han visto en estas conductas ilícitas un estupendo negocio criminal que les arroja grandes utilidades.
Por otra parte, los integrantes de las Comisiones de dictamen no ignoran que los delitos de prostitución, pornografía y turismo sexual de menores o incapaces tienen una competencia de aplicación material y espacial primordialmente en ámbito de los Estados y del Distrito Federal; lo que se traduce en competencia de las legislaturas y autoridades locales. No obstante existe una facultad que también atañe al Congreso de la Unión, cuando la descripción de las reformas que hoy se plantean en el presente dictamen se actualicen con las hipótesis previstas por el artículo 50 de la ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Es decir, podrán encuadrase estas conductas cuando las mismas sean cometidas en embajadas o legaciones mexicanas, sean cometidos por agentes diplomáticos, cometidos por servidor público o empleado federal, cuando sean cometidas a bordo de aeronaves mexicanas o extranjeras en territorio nacional, entre otras hipótesis. Lo que obviamente podrá significar la competencia a favor de las autoridades de la Federación. Estas razones son la justificación para que las Comisiones de dictamen, consideren oportuno reformar los preceptos del Código Penal Federal a fin de perfeccionar y adecuar a nuestra realidad los tipos penales que atentan contra el adecuado desarrollo psicosexual de los menores e incapaces. Además, de que con estas reformas se pretende impulsar un modelo legislativo que pueda ser retomado, en ámbito de sus competencias, por las legislaturas locales.
En consecuencia, los integrantes de las Comisiones de dictamen, apoyan en lo general las propuestas planteadas por las iniciativas, salvo la reforma al artículo 4º constitucional y la de considerar como delitos federales a la pornografía, prostitución y turismo sexual de menores e incapaces, planteadas por el Diputado José Bañales Castro, de conformidad a lo expuesto en el apartado de modificaciones del presente dictamen.
Luego entonces, las Comisiones que dictaminan, y tomando en cuenta lo expuesto en el capítulo de modificaciones del presente dictamen, están de acuerdo y por lo tanto aprueban las reformas y adiciones siguientes:
2. Diferenciar correctamente corrupción de prostitución de menores, en este sentido se propone la reforma a los artículos 201 y 201 bis 4 del Código Penal Federal.
3. Establecer el delito de Uso Indebido de la Red Pública de Telecomunicaciones en el Código Penal Federal, para lo cual se adiciona un Capítulo III al Título Quinto del Libro Segundo, así como el artículo 177 bis, para que quede contemplado un delito específico para sancionar penalmente a quien con el fin de lucro o sin él, y haciendo uso de cualquier instrumento, medio o equipo informático, electrónico o de un sistema de datos a través de cómputo o de cualquier otro mecanismo de archivo de datos o red pública de telecomunicaciones transmita, otorgue el acceso, envíe o distribuya imágenes, medios audiovisuales o sus representaciones digitales de actos de exhibicionismo corporal o sexual de menores o incapaces, y en todo caso se le impondrá una sanción de cinco a diez años de prisión y de mil a dos mil días multa.
4. Incorporar los delitos de pornografía y turismo sexual de menores e incapaces a la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada, así como el de corrupción de menores, mediante una reforma a la fracción V del artículo 2º de dicha ley, a efecto de que dichas conductas delictivas, sean sancionadas por esta ley, como delincuencia organizada. Para que de ser el caso, y de cumplirse los extremos legales, implique la posibilidad de que se persigan y sancionen dichos delitos mediante este régimen especial.
5. El aumento de las penas en este tipo de conducta ilícitas, para lo cual se sugieren reformar diversos tipos penales del Código Penal Federal, tales como pornografía de menores e incapaces y turismo sexual de menores e incapaces, entre otros.
6. Establecer como delitos graves, por afectar de manera importante valores fundamentales de la sociedad, los delitos de prostitución, pornografía y turismo sexual con menores e incapaces, así como el encubrimiento o permisividad de estos delitos, para lo cual se plantea reforma el párrafo primero y los incisos 13) y 15) de la fracción I del artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales.
Con el propósito de dar congruencia y eficacia a los planteamientos de las iniciativas propuestas por los diputados en su proyecto de decreto, los suscritos integrantes de las Comisiones de Justicia y Derechos Humanos y de Atención a Grupos Vulnerables de la LVIII Legislatura de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, planteamos algunas modificaciones a las iniciativas que se dictaminan.
En este apartado se dan los razonamientos técnicos, lógicos y jurídicos que a juicio de los integrantes de las Comisiones que dictaminan, justifican la no procedencia de algunos de los planteamientos de reforma expuestos en las iniciativas materia de este dictamen. Asimismo se hará una relación de los cambios que se plantean en referencia a preceptos específicos de las iniciativas en comento, proponiéndose una nueva redacción en los artículos correspondientes.
En cuanto a la propuesta de reforma al párrafo 6º y el párrafo 7º del artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La propuesta consiste adicionar los párrafos sexto y séptimo del artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para efecto de incorporar dentro del párrafo sexto el derecho de los niños y las niñas a la seguridad sexual, así como en el párrafo séptimo, la obligación del Estado al cumplimiento de lo que dispongan los Tratados Internacionales en materia de protección y respeto a la niñez.
Los integrantes de la Comisiones de dictamen consideran que la propuesta es confusa pues dice adicionar un párrafo sexto, cuando tal vez lo que quiso decir era adicionar un párrafo décimo; o bien lo que pretenda es sustituir el párrafo séptimo, octavo o noveno vigentes. No obstante y si lo que se pretende es adicionar dicho párrafo, en tal sentido se considera innecesario e incluso inconveniente por las razones que se arguyen a continuación:
Que no pasa inadvertido que los últimos tres párrafos del artículo 4º constitucional fueron incluidos por una reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación del 7 de abril del 2000. Que el párrafo séptimo del texto anterior a la reforma ya mencionada no contenía un derecho fundamental, sino un "deber constitucional", ya que los obligados eran los padres, pues el texto sólo les reconocía a éstos el deber de preservar el derecho de los menores.
Que el séptimo párrafo vigente establece una serie de derechos para los niños y las niñas: alimentación, educación, sano esparcimiento y salud para su desarrollo integral. Varios de estos derechos ya estaban incluso previstos en el propio artículo 4º, como es el caso de la salud, al disponer que "toda persona tiene derecho a la protección de la salud...". En cuanto a la salud, como objeto de protección del derecho que se comenta, se puede entender, de acuerdo con una definición de la Organización Mundial de la Salud, como "un estado de bienestar físico, psíquico y social, tanto del individuo como de la colectividad".
En tal contexto se afirma que el establecer que los menores tienen el derecho a la salud implica la asistencia social por las autoridades públicas, pero también acciones de gobierno para evitar que sea menoscabada la salud física, mental, psíquica y social del menor; y es precisamente esto el sustento para que el Estado desarrolle y sanciones penalmente a quienes violenten ese bien jurídico fundamental de los menores: su salud, en la que se imprima también su bienestar y desarrollo sexual. Lo anterior se refuerza con lo dispuesto en el octavo párrafo al disponer que "El Estado proveerá lo necesario para propiciar el respeto a la dignidad de la niñez y el ejercicio pleno de sus derechos".
Por tanto, se considera inadecuada la propuesta planteada toda vez que el fundamento de ello ya se encuentra recogido en el contenido y alcance de los propios párrafos séptimo, octavo y noveno.
Por lo que hace a las modificaciones que se pretenden establecer en el párrafo octavo, debemos señalar que no se torna necesario establecer en el texto legal lo referente al cumplimiento a los tratados internacionales, pues el artículo 133 constitucional, que habla de la Supremacía constitucional, establece que las leyes del Congreso de la Unión que de ella emanen y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, constituyen la Ley Suprema de toda la Unión, motivo por el cual no es necesario incorporar dicha propuesta, pues por taxativa constitucional queda claro que los Tratados Internacionales que no contravengan la Constitución y sean ratificados por el Senado, deben ser observados por todas las autoridades.
Por las consideraciones vertidas, es que los miembros de las Comisiones de dictamen acuerdan como improcedente la reforma planteada por la iniciativa, consiste adicionar los párrafos sexto y séptimo del artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En cuanto a la propuesta de reforma al inciso a) de la fracción I y la adición de un inciso II al artículo 50 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Esta propuesta plantea establecer como delitos federales las conductas de prostitución, pornografía y turismo sexual con menores e incapaces, en el entendido de que el ámbito de aplicación sería en toda la República, por parte de las autoridades federales, y ya no de las autoridades de los Estados y del Distrito Federal.
Las comisiones de dictamen, consideran improcedente la propuesta planteada en este sentido, por los razonamientos que se narran a continuación.
Que nuestra Carta Magna dispone en su artículo 124, que todas aquellas funciones o actividades por ella misma no conferidas en forma expresa a los poderes federales, se entiende reservadas a los Estados miembros, éste precepto hace el reparto de competencias entre los dos órdenes legislativos: común y federal, en donde el orden federal, se considera de excepción, mientras que el otro se considera que rige la mayoría de los casos, de ahí su denominación de orden común.
Que específicamente hablando de la materia penal, debemos señalar que la fracción XXI del artículo 73 de nuestra Carta Magna, faculta al Congreso de la Unión para definir los delitos y faltas en aquellos casos en que exclusivamente se atente directamente en contra de la Federación, y fijar los castigos que por dichas infracciones deban imponerse. Por su parte, cada una de las Entidades Federativas y el Distrito Federal, por conducto de su Poder Legislativo local, se encargarán de tipificar como delitos comunes, aquellas conductas cuyos efectos no llegan a perjudicar directamente a la Federación.
Que es de explorado derecho, que una conducta delictiva afecta directamente a la Federación, en aquellos casos en que la Federación sea sujeto pasivo (ej. traición a la patria, rebelión, sedición etc.), los que se cometan por un funcionario público en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas ( abuso de autoridad, tráfico de influencias, intimidación, etc.), los cometidos en contra del funcionamiento de un Servicio Público Federal (daño a las vías generales de comunicación, uso ilícito de instalaciones destinadas al tránsito aéreo, etc.), así como los que afecten la estructura, organización, funcionamiento o el patrimonio de la Federación o que implique un peligro de seguridad nacional.
Que la naturaleza jurídica de los tipos penales propuestos en la iniciativa en comento; es decir, prostitución de menores e incapaces, pornografía de menores y turismo sexual de menores e incapaces; actualmente, por la naturaleza jurídica que detentan constituyen delitos que corresponden al fuero común, en virtud de que éstas conductas no constituyen una afectación directa a la Federación, pues no afectan el funcionamiento de un Servicio Público Federal, la Federación no funge como sujeto pasivo, no son cometidos por funcionario público en el ejercicio de sus funciones, no afectan la estructura, organización, funcionamiento o el patrimonio de la Federación así como no implica un peligro de seguridad nacional, sino que se afecta directamente la libertad, salud y el adecuado desarrollo sexual de las menores de edad que suelen ser víctimas de estos delitos sexuales.
Los integrantes de las Comisiones de dictamen, no desconocemos la trascendencia que reviste la protección a la libertad y adecuado desarrollo sexual de los menores, ni tampoco que este tipo de conductas afectan gravemente a la sociedad mexicana en su conjunto. Sin embargo, no puede dejar de reconocerse, que la naturaleza jurídica de los delitos federales es que exista una afectación directa a la Federación, lo que no ocurren en los casos de los delitos en comento. Sostener lo contrario, como lo pretende la iniciativa, implicaría prácticamente reconocer como delitos federales casi todas las conductas, pues también el secuestro, el robo, el homicidio, y otros más delitos del orden común ofenden y afectan gravemente a la sociedad mexicana.
El listado de delitos contemplados en el artículo 50 de la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal, obedecen a criterios en los cuales la Federación se encuentra afectada de manera directa, ya sea como sujeto pasivo, los delitos realizados por los servidores públicos en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas, cuando se afecte la prestación de un servicio público federal, los cometidos por el cuerpo diplomático, entre otros, en donde la Federación resulta afectada directamente, por lo cual, la inclusión de los delitos referentes a la prostitución de menores e incapaces, pornografía de menores y turismo sexual de menores e incapaces, no se torna viable, en virtud de que como ha quedado señalado, éstos delitos no afectan directamente a la Federación.
Por otra parte, las Comisiones de dictamen no desconocen que México, en su calidad de Estado Parte de las Naciones Unidas, participó y ratificó la Convención Sobre los Derechos del Niño de 1989, aprobada por la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión, el 9 de junio de 1990, publicado en el diario Oficial de la Federación el 31 de julio del mismo año, siendo el caso que conforme al artículo 133 constitucional, forman o pasan a ser Ley Suprema. En tal sentido, México como Estado parte esta obligado a sumir las acciones públicas necesarias para dar cumplimiento a este compromiso internacional y por formar parte de la Ley Suprema.
En efecto, en el artículo 34 de la mencionada Convención se estipula que: "Los Estados Partes se comprometen a proteger al niño contra todas las formas de explotación y abuso sexuales. Con este fin, los Estados Partes tomarán, en particular, todas las medidas de carácter nacional, bilateral y multilateral que sean necesarias para impedir: la incitación o la coacción para que un niño se dedique a cualquier actividad sexual ilegal; la explotación del niño en la prostitución u otras prácticas sexuales ilegales y la explotación del niño en espectáculos o materiales pornográficos".
Lo anterior, se traduce en la obligación que los Estados parte para adoptar las medidas institucionales, políticas, económicas, sociales o legislativas, a fin de impedir que los niños, niñas y adolescentes participen en la prostitución y en actividades sexuales ilegales como las que incitan a los menores a participar en la elaboración de materiales pornográficos.
No obstante, el hecho de que el proyecto pueda tener como base un instrumento internacional denominado Convención sobre los Derechos del Niño, ello no es condición sine qua non para establecer como delitos federales las conductas de pornografía, prostitución y turismo sexual de menores e incapaces. En todo caso la obligación del "Estado", no debe confundirse con orden federal o poderes de la Unión, sino como Estado Republicano y Federal; que es la forma de Estado que nos hemos dado de conformidad con nuestra Constitución. Consecuentemente, esta reconoce la existencia de tres ordenes de gobierno, por lo que dicha obligación internacional debe entenderse con pleno respeto al régimen interior en que se organiza dicho "Estado parte", lo que implica el respeto de las Legislaturas de los Estados para legislar respecto a los delitos señalados, así como para que sus autoridades locales investiguen, persigan y sancionen tales conductas delictivas.
Finalmente, no se ignora por los integrantes de las Comisiones de dictamen, que entre otros de los argumentos que se han esgrimido para federalizar estos delitos u otros, es la creencia de que se contaría con una infraestructura mayor y mejor para la persecución, investigación y sanción de los responsables. Ya que al ser la Procuraduría General de la República la competente para conocer de estos asuntos, sería más eficaz que la actuación de determinada Procuraduría Local.
Sin embargo, desde nuestro punto de vista esto es una apreciación incorrecta, ya que nunca será comparable la suma de los recursos materiales y el elemento humano de las treinta y dos Procuradurías Estatales que la de la PGR. El problema hasta hoy, sigue siendo la falta de una política de colaboración efectiva y eficaz entre estas dependencias, e incluso con la propia Procuraduría General de la República.
En efecto, el problema no es de índole normativo en cuanto si se debe o no federalizar este tipo de ilícitos, sino en una cuestión de orden operativo o práctico; la eficiencia para su prevención y su represión no es federalizando los delitos a raja tabla; sino el de buscar alternativas para enfrentar los aspectos negativos que en la practica impide la persecución e investigación adecuada de los delitos.
En cuanto a la propuesta de reforma a la fracción I del Art. 2º de la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada.
El presente proyecto pretende reformar el artículo 2º de la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada en su fracción I, para efecto de incorporar a ésta fracción, los delitos de prostitución de menores e incapaces, pornografía de menores y turismo sexual de menores e incapaces, para efecto de que dichas conductas sean sancionadas por la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada, en caso de actualizarse los elementos necesarios para configurarse ésta conducta delictiva.
Sin embargo, los integrantes de las Comisiones de dictamen, consideran que no resulta procedente la incorporación de éstas nuevas conductas a la fracción I, ya que el contenido y alcance de la misma, es respecto de delitos de orden federal, y como ya quedo justificado con antelación, no se acepta por estas Comisiones la reforma para considerar los delitos de pornografía, prostitución y turismo sexual de menores e incapaces, como delitos federales.
En este orden de ideas, cabe recordar que la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada es un ordenamiento de jurisdicción federal, como lo indica su propia denominación; es una ley expedida para el conocimiento y la punición de conductas de este orden jurisdiccional. No obstante, también es aplicable a delitos del fuero común. En efecto, el segundo párrafo del artículo 3 menciona que los delitos de asalto, tráfico de menores y robo de vehículos sólo serán perseguibles por las autoridades federales "si, además de cometerse por un miembro de la delincuencia organizada, el Ministerio Público de la Federación ejerce la facultad de atracción".
Luego entonces se puede afirmar que "Cuando tres o más personas acuerden organizarse o se organicen para realizar, en forma permanente o reiterada, conductas que por sí o unidas a otras, tienen como finalidad o resultado cometer, no sólo determinados delitos del orden federal sino también los de fuero común señalados, serán sancionado por ese solo hecho, como miembros de la delincuencia organizada".
En este sentido, podemos decir, que en la ley se considera en cierta forma, que tratándose de ciertos delitos de fuero común cometido por la delincuencia organizada; se justifica que estos deban de ser investigados, perseguidos, procesados y sancionados conforme a las disposiciones de esta ley y consecuentemente de la competencia de las autoridades Federales; es decir, por el Ministerio Público de la Federación y las autoridades judiciales federales.
Es así, como en la ley parece haberse justificado una "especie" de semi-federalización persecutoria de determinados delitos comunes, siempre y cuando existan miembros de la delincuencia organizada. A este respecto, el dictamen por el que se aprobó este precepto, señaló en su momento que era pertinente añadir aquellos delitos, "que si bien no están directamente relacionados con la seguridad pública en general, ni con la seguridad nacional, su incidencia afecta directamente a la sociedad, además de que son difíciles de perseguir dada la complejidad de estructuras que se requiere para su comisión". En tal sentido, se deduce que lo que sé estaba llevando al terreno de la Federación es la conducta típica y antijurídica de la delincuencia organizada, no así de los delitos comunes.
En este contexto, los integrantes de las Comisiones que dictaminan, comparten al igual que la iniciativa del Diputado Bañales, la preocupación de buscar una solución legislativa para sancionar con mejor oportunidad y eficacia aquellas conductas desplegadas por las organizaciones criminales, cuyo modus vivendi es la explotación sexual de los menores o incapaces. Por ello, y dada la naturaleza de los delitos contra la seguridad sexual de los menores, las Comisiones consideran más viable incorporar los delitos de corrupción de menores, pornografía, turismo sexual de menores a la fracción V del propio artículo 2º, ya que es aquí donde se contempla todos los delitos del fuero común que pueden ser sancionados en caso de configurarse la delincuencia organizada, y con ello se actualizaría la hipótesis dispuesta en el segundo párrafo del artículo 3º de la Ley en comento; es decir para que también estos delitos sean, en su caso, perseguidos por el Ministerio Público de la Federación y sancionados por las autoridades judiciales federales.
En tal sentido, se sugiere que se reforme el artículo 2º de la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada, en su fracción V, en lugar de la I, para quedar de la siguiente forma:
I. a IV. ...
V. Corrupción de menores o incapaces, previsto en el artículo 201; pornografía de menores o incapaces, previsto en el artículo 201 bis; turismo sexual con menores o incapaces previsto en el artículo 201 bis 3; asalto, previsto en los artículos 286 y 287; secuestro, previsto en el artículo 366; tráfico de menores, previsto en el artículo 366 Ter, y robo de vehículos, previsto en el artículo 381 bis del Código Penal Federal, o en las disposiciones correspondientes de las legislaciones penales estatales o del Distrito Federal.
Los miembros de las Comisiones que dictaminan, consideran que para un mejor contenido y alcance del delito planteado, es necesario mejorar técnicamente su redacción, además de que es indispensable clarificar la pena aplicable para este ilícito, ya que indebidamente la iniciativa alude a una pena del mismo artículo, y este no contempla alguna. En tal sentido, se sugiere que dicho artículo quede de la siguiente forma:
El tipo penal planteado por la iniciativa en comento, establece en su primer párrafo la definición de la conducta delictiva relativa a la prostitución menores e incapaces, en tal sentido, estas Comisiones consideran que desde el punto de vista técnico- penal, no resulta aconsejable establecer dentro de la descripción de una determinada conducta típica, antijurídica, culpable y punible, la definición correspondiente a ésta, toda vez que se estima que los propios elementos del tipo penal establecido son los que a fin de cuentas le darán el sentido y el alcance jurídico a una determinada conducta delictiva, sin que sea necesario establecer además del tipo penal, una determinada definición o conceptualización de la conducta constitutiva de delito. Por tal motivo se estima necesario eliminar del tipo penal la definición propuesta a que hace referencia la iniciativa en comento, a efecto de evitar en determinado momento, posibles dificultades y confusiones que se pudieren suscitar al tratar de actualizar los elementos del tipo penal de la conducta delictiva.
En cuanto al concepto remunerativo previsto en el tipo penal propuesto, las Comisiones dictaminadoras lo consideran inadecuado, toda vez que algunos lo interpretan en el sentido de un premio o recompensa merecido, mientras que otros tantos, por no decir la generalidad le otorgan una connotación de corte laboral al equipararla a la retribución que recibe el trabajador del patrón con motivo del trabajo prestado. Luego entonces, no resulta pertinente esta connotación en el tipo penal que se plantea, ya que es tanto como reconocerle un carácter de naturaleza laboral. En tal virtud, se sugiere sustituir el concepto "remuneración" por el de "pago de dinero, entrega de una cosa o cualquier otro beneficio".
También se estima pertinente suprimir el elemento del tipo penal consistente en que la prostitución se dé "con o sin su consentimiento", por resultar un elemento normativo innecesario para la actualización de la conducta delictiva.
Por lo que respecta a la ubicación propuesta por la iniciativa en comento, para que el tipo penal de prostitución de menores e incapaces se encuadre en el artículo 201 del Código Penal Federal, estas Comisiones hemos considerado la necesidad de ubicarlo en el artículo 201 bis 4, toda vez que actualmente el delito de corrupción de menores e incapaces se encuentra previsto en el artículo 201 del Código Penal Federal, y estas Comisiones han estimado pertinente seguir conservando dicha conducta delictiva en el artículo 201, por lo que lo procedente es crear un nuevo artículo dentro del Capítulo Segundo del Título Octavo del Código Penal Federal, a efecto de ubicar esta nueva conducta delictiva.
En todo caso, estas Comisiones de dictamen, consideran que al establecerse el tipo penal de prostitución, como delito específico y diferenciado del de corrupción de menores, se hace indispensable por lógica y técnica legislativa y para la viabilidad y congruencia de la propuesta planteada de prostitución, el reformar el artículo 201 del Código Penal federal, a efecto únicamente de suprimir el concepto de prostitución. Por lo tanto este artículo quedaría de la siguiente manera:
...
...
Cuando de la práctica reiterada de los actos de corrupción el menor o incapaz adquiera los hábitos del alcoholismo, farmacodependencia, se dedique a formar parte de una asociación delictuosa, la pena será de siete a doce años de prisión y de trescientos a seiscientos días multa.
...
La misma pena se impondrá a quien solicite para terceras personas, la prostitución de menores de edad o incapaces a que hace referencia el primer párrafo del presente artículo.
Los integrantes de estas Comisiones estimamos pertinente señalar que una vez analizadas ambas propuestas legislativas, en su parte respectiva al delito de pornografía de menores e incapaces, se considera que las dos iniciativas persiguen el mismo objetivo, consistente en reafirmar la tutela jurídica del Estado en aquellas conductas relativas a la protección y adecuado desarrollo integral de los menores de edad e incapaces, en materia de pornografía. En tal sentido se estima que dichas propuestas se llegan a complementar entre sí, por lo que los integrantes de éstas Comisiones dictaminadoras hemos estimado pertinente retomar estas dos propuestas legislativas para que sea elaborado en el presente dictamen un nuevo proyecto de tipo penal, que retome lo mejor de cada propuesta legislativa, con la finalidad de lograr configurar un mejor tipo penal que brinde a su vez una óptima y más correcta tutela jurídica del menor e incapaz.
Como se observa, las iniciativas materia de este dictamen, en lo relativo al delito de pornografía proponer establecer una definición respecto de ésta. En tal virtud, estas Comisiones consideran que desde el punto de vista técnico- penal, no resulta aconsejable establecer dentro de la descripción de una determinada conducta típica, antijurídica, culpable y punible, la definición correspondiente a ésta, toda vez que se estima que los propios elementos del tipo penal establecido son los que a fin de cuentas le darán el sentido y el alcance jurídico a una determinada conducta delictiva tipificada en el Código Penal, sin que sea necesario establecer además del tipo penal, una determinada definición o conceptualización de la conducta constitutiva de delito. Por tal motivo se estima necesario eliminar las definiciones a que hacen referencia ambas iniciativas, a efecto de evitar, en determinado momento, posibles dificultades y confusiones que se pudieren suscitar al tratar de actualizar los elementos del tipo penal de la conducta delictiva.
En cuanto al planteamiento del Diputado José Bañales Castro para incorporar dentro del tipo penal de pornografía lo relativo a la representación visual, real o simulada de un menor o incapaz o varios, a juicio de la Comisión este planteamiento resulta inconveniente por ambiguo y dificultad la actualización del tipo penal.
En cuanto a las propuestas planteadas en la iniciativa de la Diputada Laura Pavón para ser incorporadas al tipo penal de pornografía, consistentes en cambiar el término "sexual" por el de "pornográfico", el de mantener el concepto "lascivo", "con o sin su consentimiento" y "perseguir o no un fin de lucro", al respecto estas Comisiones de dictamen consideran inconvenientes dichos elementos normativos dentro del tipo penal de pornografía por lo siguiente: Que el elemento pornográfico, queda perfectamente abrigado dentro del alcance jurídico del propio tipo penal de pornografía infantil, pues dicho concepto denota la representación o descripción de cosas obscenas con el fin de excitar morbosamente la sexualidad. Por su parte el término sexual debido a su naturaleza y alcance jurídico constituye un elemento indispensable del tipo penal en comento, toda vez que todo acto sexual, es decir, todo acto basado en el sexo, posee una connotación más amplia que el término pornográfico, el cual posee un alcance más restringido, por tal motivo, se considera adecuado seguir conservando el término sexual como elemento del tipo penal en comento. Que el concepto lascivo implica una propensión a los deleites carnales, este elemento se torna por demás subjetivo y difícil en su comprobación, por lo que para actualizar este elemento del tipo penal, se tendría que comprobar que el sujeto activo no solamente se encuentra fuertemente inclinado al placer sexual, sino que se valió de los actos de exhibicionismo corporal o sexual del menor para sentir placer sexual, lo cual viene a complicar seriamente la comprobación de éste elemento del cuerpo del delito (lascivia) así como la probable responsabilidad del inculpado. En cuanto a los demás elementos, se estiman innecesarios ya que no perfeccionan el contenido y alcance en la actualización de la conducta que se pretende reprochar penalmente.
Por las razones expuestas, estas Comisiones de dictamen tomando en cuenta las propuestas de las iniciativas y el texto vigente, es que proponen la redacción siguiente:
Al que fije, grabe, filme, imprima actos de exhibicionismo corporal o sexuales en que participen uno o más menores de edad o incapaces, se le impondrá la pena de diez a catorce años de prisión y de quinientos a tres mil días multa. La misma pena se impondrá a quien elabore, reproduzca, distribuya, comercialice, financie, venda, arriende, exponga, publicite o transmita el material a que se refieren las acciones anteriores.
Al que almacene con fines de distribución o comercialización material pornográfico de menores e incapaces, se le impondrá una pena de cinco a ocho años de prisión y de mil a dos mil días multa.
Se impondrá prisión de ocho a dieciséis años y de tres mil a diez mil días multa, así como el decomiso de los objetos, instrumentos y productos del delito, a quien por sí o a través de terceros, dirija, administre o supervise cualquier tipo de asociación delictuosa con el propósito de que se realicen las conductas previstas en los dos párrafos anteriores con menores de edad o incapaces.
No constituye pornografía de menores o incapaces el empleo los programas preventivos, educativos o informativos que diseñen e impartan las instituciones públicas, privadas o sociales, que tengan por objeto la educación sexual, educación sobre la función reproductiva, prevención de infecciones de transmisión sexual y embarazo de adolescentes.
En cuanto al contenido del tipo penal propuesto para los artículos 201 bis 1 y 201 bis 2 de la iniciativa presentada por el Diputado José Bañales Castro, estas Comisiones de dictamen consideran que tanto el contenido como el alcance jurídico propuesto en los tipos penales en comento, quedan perfectamente tutelados por el actual tipo penal de corrupción de menores e incapaces previsto en el artículo 201 del Código Penal Federal, toda vez que el contenido y alcance jurídico penal previsto en el artículo 201 bis 1 de la propuesta en comento, se encuentra contemplado en el párrafo segundo del delito de corrupción de menores, en virtud de que dicho tipo penal tipifica en los mismo términos propuestos, la conducta consistente en obligar o inducir a la práctica de la mendicidad, por tal motivo los integrantes de estas Comisiones consideramos innecesaria la propuesta legislativa planteada en el artículo 201 bis 1.
Luego entonces, estas Comisiones estiman que el delito de corrupción de menores quede previsto en sus términos como hasta hoy en el artículo 201 del Código Penal Federal, con la excepción de la referencia de prostitución, a efecto de que como la propia propuesta lo indica debe diferenciarse ésta conducta de la de corrupción de menores e incapaces, e incluso como se esta proponiendo se establecería un tipo penal específico de prostitución de menores e incapaces. Aclarando, que el tipo penal de prostitución quedaría como artículo 201 Bis 4, como quedo justificado con anterioridad.
Por lo que respecta a la propuesta legislativa planteada para el artículo 201 bis 2, estas Comisiones dictaminadoras estimamos que al igual que el artículo 201 bis 1 propuesto por la presente iniciativa, este precepto penal sugerido queda perfectamente cubierto en cuanto al contenido como alcance jurídico, con lo establecido por el párrafo primero del delito de corrupción de menores previsto actualmente en el artículo 201 del Código Penal Federal, toda vez que este precepto penal, se encarga de sancionar al igual que el texto legal propuesto, aquellas conductas relativas a inducir, procurar, facilitar u obligar a un menor de dieciocho años de edad o a quien no tenga capacidad para comprender el significado del hecho, a realizar actos de ebriedad o consumo de narcóticos, entre otros, por tal motivo los integrantes de estas Comisiones consideramos innecesaria la propuesta legislativa planteada en el artículo 201 bis 2.
Adicionalmente, los integrantes de las Comisiones de dictamen consideran que de aceptarse la propuesta planteada en los artículos 201 bis 1 y 201 bis 2, se eliminarían las agravantes actualmente previstas en dichos artículos, consistentes en agravar hasta en una tercera parte más de la pena, cuando las conductas delictivas sean cometidas por un servidor público (201 bis 1), y cuando éstas sean cometidas con menores de dieciséis años (201 bis 2), así como el agravar la pena hasta en una mitad cuando las conductas de referencia sean cometidas con menores de doce años (201 bis 2), lo que resulta contrario al propio espíritu de la reforma que se dictamina.
En cuanto a la propuesta de reforma del artículo 201 bis 3 del Código Penal Federal.
Con relación al tipo penal de turismo sexual de menores e incapaces propuesto por la iniciativa del Diputado José Bañales Castro, los integrantes de las Comisiones estiman pertinente señalar su coincidencia con la propuesta sugerida para el tipo penal en comento, toda vez que tanto su alcance como su contenido se ajusta al objetivo perseguido al tratar de tipificar dicha conducta delictiva, no obstante lo anterior, éstas Comisiones consideramos necesario modificar el elemento de la conducta delictiva consistente el propósito de la utilización de menores o incapaces en "el ejercicio de la prostitución" para en su lugar establecer que dicha conducta delictiva tenga como propósito el "tener relaciones sexuales con menores e incapaces", toda vez que se estima que el elemento del tipo penal propuesto, presenta una mayor facilidad en su comprobación, pues en caso contrario se tendría forzosamente que actualizar que se ejerció la prostitución en el menor de edad, teniendo que comprobar además de todos los elementos de la conducta delictiva de turismo sexual de menores e incapaces, todos los demás elementos relativos a la prostitución, a efecto de actualizar el llamado ejercicio de la prostitución. Por tal motivo se estima pertinente establecer el siguiente tipo penal:
Con respecto a las propuestas legislativas planteadas por la iniciativa del Diputado José Bañales Castro, concretamente en los artículos 203 y 203 bis, estas Comisiones de dictamen, después de avocarse al estudio y análisis del contenido y alcance jurídico de ambas propuestas, estiman pertinente señalar que el contenido de los artículos 203 y 203 bis propuestos por la iniciativa que se comenta, se encuentra actualmente contemplado en los mismos términos en el artículo 203 del Código Penal Federal, toda vez que la propuesta legislativa planteada en el artículo 203 de la iniciativa, se encuentra prevista actualmente en el párrafo primero de artículo 203 vigente, en tanto que la propuesta legislativa planteada en el artículo 203 bis, se encuentra -con la salvedad de la penalidad- prevista en los mismos términos en el segundo párrafo del artículo 203 vigente, por tal motivo, los integrantes de estas Comisiones dictaminadoras estimamos pertinente seguir conservando en los mismos términos la redacción del artículo 203 vigente sin modificación alguna.
En cuanto a la propuesta de reforma del artículo 208 del Código Penal Federal.
Los miembros de las Comisiones que dictaminan, estiman pertinente que a efecto de ampliar el alcance y tutela jurídica del precepto normativo penal propuesto por la iniciativa en comento, se estima pertinente incorporar a la redacción propuesta, el delito de corrupción de menores o incapaces, toda vez que ésta comisión a determinado seguir conservando en su totalidad este delito previsto en el artículo 201 del Código Penal Federal.
Por lo que respecta a la ubicación de la propuesta legislativa en comento debemos señalar que la ubicación propuesta en el artículo 208 del Código Penal Federal, se considera inadecuada, toda vez que el artículo 208 corresponde al Capítulo Tercero del Título Octavo del Código Penal Federal, relativo a trata de personas y lenocinio, en tanto que el Capítulo relativo a las conductas que motivan la iniciativa en comento es el Capítulo Segundo dentro del mismo Título, por tal motivo a efecto de dotar de congruencia y secuencia lógica al precepto normativo penal en comento, estas Comisiones hemos considerado pertinente crear un artículo 205 bis dentro del Capítulo Segundo, a efecto de establecer en éste la presente propuesta legislativa.
Por las consideraciones anteriormente expuestas, estas Comisiones de Dictamen Legislativo proponen que la propuesta legislativa en comento delito quede redactada de la siguiente manera:
En efecto, estas Comisiones que dictaminan consideran oportuno como medida disuasiva y de prevención general de los delitos sexuales en contra de menores e incapaces, el aumento de las penas, ya que con ello se perfecciona y amplia la tutela jurídica de los menores de edad e incapaces, en lo referente a su libertad, dignidad y adecuado desarrollo psicosexual, a través de un castigo más severo a quien incurre en estas conductas. Más aún cuando sabemos que los menores de edad e incapaces constituyen uno de los grupos que presentan mayor vulnerabilidad en nuestro país y por tal motivo el Estado se encuentra obligado a propiciar los mecanismos necesarios para otorgar una debida tutela jurídica.
No obstante lo anterior, los integrantes de estas Comisiones, si bien deben aumentarse las penas, estiman oportuno que las mismas se den bajo un equilibrio adecuado; tomando en cuenta el bien jurídico tutelado y el daño causado. Por tanto estas Comisiones plantean adecuaciones y modificaciones a las penalidades propuestas por las iniciativas.
Por lo anteriormente expuesto, los integrantes de Comisiones de Justicia y Derechos Humanos y de Atención Grupos Vulnerables de la LVIII Legislatura de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, dictaminan favorablemente las Iniciativas con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones del Código Penal Federal, del Código Federal de Procedimientos Penales, de la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada, con las modificaciones que han quedado expresadas en el presente dictamen, por lo que nos permitimos someter a la consideración del Pleno de esta Honorable Asamblea el siguiente:
DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES DEL CODIGO PENAL FEDERAL; DEL CODIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES Y DE LA LEY FEDERAL CONTRA LA DELINCUENCIA ORGANIZADA
Artículo Primero. Del Código Penal Federal, se reforman los artículos 201, 201 bis y 201 bis 3; se adiciona un Capítulo III al Título Quinto del Libro Segundo, así como los artículos 177 bis, 201 bis 4 y 205 bis, para quedar como sigue:
Capítulo III
Uso indebido de la red pública de telecomunicaciones y de los servicios de valor agregado de la red pública de telecomunicaciones en lo referente a pornografía de menores o incapaces.
Artículo 177 bis. A quien con el fin de lucro o sin él, y haciendo uso de cualquier instrumento, medio o equipo informático, electrónico o de un sistema de datos a través de cómputo o de cualquier otro mecanismo de archivo de datos o red pública de telecomunicaciones transmita, otorgue el acceso, envíe o distribuya imágenes, medios audiovisuales o sus representaciones digitales de actos a que hace referencia el artículo 201 bis del Código Penal Federal, se le impondrá de cinco a diez años de prisión y de mil a dos mil días multa.
Artículo 201. Comete el delito de corrupción de menores o incapaces, el que induzca, procure, facilite u obligue a un menor de dieciocho años de edad o a quien no tenga capacidad para comprender el significado del hecho, a realizar actos de exhibicionismo corporal, lascivos o sexuales, ebriedad, consumo de narcóticos, prácticas sexuales o a cometer hechos delictuosos. Al autor de este delito se le aplicarán de cinco a diez años de prisión y de quinientos a dos mil días multa.
...
...
Cuando de la práctica reiterada de los actos de corrupción el menor o incapaz adquiera los hábitos del alcoholismo, farmacodependencia, se dedique a formar parte de una asociación delictuosa, la pena será de siete a doce años de prisión y de trescientos a seiscientos días multa.
...
Artículo 201 bis. Comete el delito de pornografía de menores o incapaces, quien procure, obligue, facilite o induzca por cualquier medio el que uno o más menores de edad o incapaces, realice actos de exhibicionismo corporal o sexuales, con el objeto de videograbarlo, fotografiarlo, exhibirlo o describirlo mediante cualquier tipo de material visual, de audio, electrónico o cualquier medio. Al que cometa alguna de éstas conductas se le impondrán de diez a catorce años de prisión y de mil a dos mil días multa.
Al que fije, grabe, filme, imprima actos de exhibicionismo corporal o sexuales en que participen uno o más menores de edad o incapaces, se le impondrá la pena de diez a catorce años de prisión y de quinientos a tres mil días multa. La misma pena se impondrá a quien elabore, reproduzca, distribuya, comercialice, financie, venda, arriende, exponga, publicite o transmita el material a que se refieren las acciones anteriores.
Al que almacene con fines de distribución o comercialización material pornográfico de menores e incapaces, se le impondrá una pena de cinco a ocho años de prisión y de mil a dos mil días multa.
Se impondrá prisión de ocho a dieciséis años y de tres mil a diez mil días multa, así como el decomiso de los objetos, instrumentos y productos del delito, a quien por sí o a través de terceros, dirija, administre o supervise cualquier tipo de asociación delictuosa con el propósito de que se realicen las conductas previstas en los dos párrafos anteriores con menores de edad o incapaces.
No constituye pornografía de menores o incapaces el empleo los programas preventivos, educativos o informativos que diseñen e impartan las instituciones públicas, privadas o sociales, que tengan por objeto la educación sexual, educación sobre la función reproductiva, prevención de infecciones de transmisión sexual y embarazo de adolescentes.
Artículo 201 bis 3. Comete el delito de turismo sexual con menores de edad o incapaces, quien promueva, publicite, invite, facilite o gestione por cualquier medio a persona o personas a que viaje al interior o exterior del territorio nacional y que tenga como propósito, tener relaciones sexuales con menores de edad o incapaces, se le impondrá una pena de ocho a dieciséis años de prisión y de doscientos a cuatro mil días multa.
Articulo 201 bis 4. Comete el delito de prostitución de menores de edad o incapaces, quien invite, ofrezca, solicite o realice prácticas sexuales con un menor de edad o incapaz, mediante el pago de dinero, entrega de una cosa o cualquier otro beneficio. Al que cometa éste delito se le impondrá una pena de ocho a catorce años de prisión y de mil a dos mil días multa.
La misma pena se impondrá a quien solicite para terceras personas, la prostitución de menores de edad o incapaces a que hace referencia el primer párrafo del presente artículo.
Artículo 205 bis. A quien encubra o permita la corrupción de menores o incapaces, prostitución de menores o incapaces, pornografía de menores o incapaces o el turismo sexual con menores o incapaces, se le aplicará una pena de ocho a doce años de prisión y de cien a mil días multa.
Artículo Segundo. Se reforman los incisos 13) y 15) fracción I del artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales para quedar como sigue:
Art. 194. ...
1) a 12) ...
13) Corrupción de menores o incapaces, previsto en el artículo 201; pornografía de menores o incapaces previsto en el artículo 201 bis; turismo sexual con menores o incapaces previsto en el artículo 201 bis 3; prostitución de menores o incapaces, previsto en el artículo 201 bis 4;
14) .........
15) Encubrimiento de la pornografía, turismo sexual o prostitución de menores o incapaces previstos en el artículo 205 bis; explotación del cuerpo de un menor de edad por medio del comercio carnal, previsto en el artículo 208;
16 a 33) ........
II. a XIV. .......
Artículo 2º. ...
V. Corrupción de menores o incapaces, previsto en el artículo 201; pornografía de menores o incapaces, previsto en el artículo 201 bis; turismo sexual con menores o incapaces previsto en el artículo 201 bis 3; asalto, previsto en los artículos 286 y 287; secuestro, previsto en el artículo 366; tráfico de menores, previsto en el artículo 366 Ter, y robo de vehículos, previsto en el artículo 381 bis del Código Penal Federal, o en las disposiciones correspondientes de las legislaciones penales estatales o del distrito Federal.
ÚNICO.- El presente decreto entrará en vigor a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Salón de Sesiones de la Honorable Cámara de Diputados, a los cuatro días del mes de diciembre del año dos mil dos.
POR LA COMISION DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS
Diputados: José Elías Romero Apis (rúbrica), Presidente; Roberto Zavala Echavarría (rúbrica), Fernando Pérez Noriega (rúbrica), Germán Arturo Pellegrini Pérez (rúbrica), David Augusto Sotelo Rosas (rúbrica), secretarios; Eduardo Andrade Sánchez, Flor Añorve Ocampo (rúbrica), Francisco Cárdenas Elizondo (rúbrica), Manuel Galán Jiménez, Rubén García Farías (rúbrica), Ranulfo Márquez Hernández, José Manuel Medellín Milán, José Jesús Reyna García, Juan Manuel Sepúlveda Fayad, Benjamín Avila Márquez (rúbrica), Enrique Garza Tamez, Gina Andrea Cruz Blackledge, Lucio Fernández González (rúbrica), Alejandro E. Gutiérrez Gutiérrez, Silvia América López Escoffie (rúbrica), María Guadalupe López Mares, Vicente Pacheco Castañeda (rúbrica), Nelly Campos Quiroz (rúbrica), Víctor Hugo Sondón Saavedra (rúbrica), Martha Ruth del Toro Gaytán (rúbrica), Genoveva Domínguez Rodríguez, Tomás Torres Mercado, José Manuel del Río Virgen (rúbrica), Arturo Escobar y Vega (rúbrica), Norma Patricia Riojas Santana (rúbrica), Enrique Priego Oropeza (rúbrica).
POR LA COMISIÓN DE ATENCIÓN A GRUPOS VULNERABLES
Diputados: Enrique Adolfo Villa Preciado (rúbrica), Presidente; Lorena Martínez Rodríguez (rúbrica), Librado Treviño Gutiérrez (rúbrica), Alba Leonila Méndez Herrera (rúbrica), Raquel Cortés López (rúbrica), secretarios; Patricia Aguilar García, Gumercindo Alvarez Sotelo, María Teodora Elba Arrieta Pérez, Benjamín Ayala Velásquez, José Bañales Castro (rúbrica), Esveida Bravo Martínez (rúbrica), Pedro Pablo Cepeda Sierra (rúbrica), María Elena Lourdes Chávez Palacios, José Abraham Cisneros Gómez (rúbrica), Jesús Alejandro Cruz Gutiérrez (rúbrica), Nemesio Domínguez Domínguez, Lourdes Gallardo Pérez (rúbrica), Jorge Luis García Vera (rúbrica), Beatriz Guadalupe Grande López (rúbrica), Luis Herrera Jiménez, Julio César Lizárraga López (rúbrica), Beatriz Patricia Lorenzo Juárez (rúbrica), Sergio Maldonado Aguilar, Esteban Daniel Martínez Enríquez, Lizbeth Evelia Medina Rodríguez, Gregorio Arturo Meza de la Rosa (rúbrica), Ricardo Augusto Ocampo Fernández, Silvia Romero Suárez, Esperanza Santillán Castillo.
DE LAS COMISIONES UNIDAS DE ASUNTOS INDIGENAS, Y DE EDUCACION PUBLICA Y DE SERVICIOS EDUCATIVOS, CON PROYECTO DE DECRETO QUE CREA LA LEY GENERAL DE DERECHOS LINGÜISTICOS DE LOS PUEBLOS INDIGENAS Y REFORMA LA FRACCION IV, DEL ARTICULO 7°, DE LA LEY GENERAL DE EDUCACION
HONORABLE ASAMBLEA.
A las Comisiones Unidas de Asuntos Indígenas y de Educación Pública y Servicios Educativos de la H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, fueron turnadas para su estudio y dictamen las iniciativas de Ley Federal de Derechos Lingüísticos y de Ley General de Lenguas Indígenas.
Con base en las facultades que confieren a las Comisiones los artículos 39, 44 y 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, 87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, las Comisiones Unidas procedieron al análisis de las Iniciativas antes señaladas, determinándose por sus Mesas Directivas que, para emitir un dictamen sustentado en las propuestas y expectativas de los pueblos indígenas, fue necesario integrar un grupo de trabajo multidisciplinario para su estudio y organizar foros de consulta, reuniones de trabajo y paneles.
Con base en los resultados de las deliberaciones y del análisis de las conclusiones de los foros realizados en torno a las iniciativas, las Comisiones Unidas de Asuntos Indígenas y de Educación Pública y Servicios Educativos reunidas en Pleno, presentan a esta Honorable Asamblea el siguiente:
DICTAMEN
Antecedentes
En la sesión plenaria de la Cámara de Diputados, realizada el día 25 de abril de 2001, el Diputado Uuc Kib Espadas Ancona, de la Fracción Parlamentaria del PRD, presentó la "Iniciativa que crea la Ley Federal de Derechos Lingüísticos", y en la Sesión plenaria de la Cámara celebrada el 29 de abril de 2002, el Diputado Gumercindo Álvarez Sotelo, de la Fracción Parlamentaria del PAN, presentó la "Iniciativa de Ley General de Lenguas Indígenas".
Para tener los elementos necesarios para la sustentación del dictamen, las Comisiones responsables realizaron foros de consulta con representantes y organizaciones de pueblos indígenas, paneles con especialistas e investigadores, reuniones de trabajo con servidores públicos, juristas, instituciones educativas y académicos, habiendo obtenido importantes aportaciones que enriquecieron el análisis y que sirvieron de sustento para la elaboración del presente dictamen.
Consultas Realizadas
El 9 de mayo de 2001, la Comisión de Asuntos Indígenas, organizó el Panel "Protección de las Lenguas Indígenas de México", en el Salón Verde del Palacio Legislativo, con la participación de académicos del Instituto de Investigaciones Antropológicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, del Colegio de México, y de la Dirección de Lingüística del Instituto Nacional de Antropología e Historia. En esa sesión de trabajo, los Escritores en Lenguas Indígenas A. C., hicieron llegar a la Comisión de Asuntos Indígenas un proyecto de Ley de Derechos Lingüísticos para los Pueblos y Comunidades Indígenas, que aportaron y enriquecieron la discusión para la obtención de un mejor instrumento legal para las lenguas indígenas de México.
El 19 de octubre del mismo año, las Comisiones Unidas de Asuntos Indígenas y Educación Pública y Servicios Educativos, organizaron otro panel de especialistas sobre "Los Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas de México", en la Universidad Autónoma Indígena de México, en Mochicahui, El Fuerte, Sinaloa. Participaron académicos y dirigentes indígenas provenientes del Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social, del Instituto de Investigaciones Antropológicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, Escritores en Lenguas Indígenas, integrantes de la Universidad Autónoma Indígena de México, de Mochicahui, El Fuerte, Sinaloa, y otras instituciones.
Asimismo, las Comisiones Unidas, programaron la realización de "Foros de Consulta Sobre Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas de México" en entidades y centros de población con fuerte presencia indígena, con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el Artículo 6° del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.
El primer Foro se realizó el día 8 de junio en Chilapa, Guerrero, con la asistencia de indígenas tlapanecos, mixtecos, nahuas y amuzgos de Guerrero; tlahuica y nahuas de Morelos.
El segundo foro se realizó en Zacapoaxtla, Puebla, el día 15 de junio, con la participación de representantes de los pueblos nahuatl y ñahñu de Tlaxcala; nahuatl, popoluca, ñahñu, mixteco, mazateco, tepehua y totonaco de Puebla; ñahñu, tepehua y nahuatl de Hidalgo y nahuatl del Distrito Federal.
El tercer foro se llevó a cabo en Ciudad Obregón, Sonora, el día 21 de junio, con la participación de representantes de los pueblos pai pai, kiliwa, cochimi y cucapá de Baja California Sur; seri, guarijío, pima y pápago de Sonora; rarámuri de Sinaloa; yaqui y mayo de Sonora y Sinaloa; cora , huichol y tepehuano de Nayarit.
El cuarto Foro se realizó en Guachochi, Chihuahua, el día 26 de junio, con la participación de representantes indígenas de los pueblos raramuri, pimas y tepehuano de Chihuahua; kikapú de Coahuila; tepehuano y mexicanero de Durango.
El quinto foro se llevó a cabo los días 29 y 30 de junio en la ciudad de San Cristóbal de las Casas, Chiapas, con la participación de representantes indígenas de los pueblos tzeltal, tzotzil, tojol-ab?al, mochó, mam, chuj, ch?ol, zoque, jacalteco, lacandón, kanjobal y cakchikel de Chiapas; chontal y chol de Tabasco.
El sexto Foro se realizó en la ciudad Pátzcuaro, Michoacán, el día 6 de julio, con la participación de representantes indígenas de los pueblos purépecha, ñahñu y nahuatl de Michoacán; ñahñu y chichimeca jonás de Guanajuato; cora, huichol y nahuatl de Jalisco; nahuatl de Colima; mazahua, tlahuica, matlatzinca y ñahñu del Estado de México y Querétaro.
El séptimo foro se llevó a cabo en Mérida, Yucatán, el día 13 de junio, con la participación de representantes mayas de los Estados de Campeche, Quintana Roo y Yucatán.
El octavo foro se realizó en Papantla, Veracruz, el día 16 de julio, con la participación de representantes indígenas de los pueblos totonaco, popoluca y nahuatl de Veracruz; tenek, nahuatl y pame de San Luis Potosí, y nahuatl de Tamaulipas.
El noveno foro se realizó el día 20 de julio en la ciudad de Oaxaca, Oaxaca, con la participación de representantes indígenas de los pueblos amuzgo, cuicateco, chatino, chinanteco, chontal, ixcateco, mazateco, chocholteco, mixteco, mixe, triqui, zoque y zapoteco. El día 21 de julio se presentaron las conclusiones de los nueve foros en la misma ciudad de Oaxaca.
El décimo y último foro se llevó a cabo en la ciudad de Cuernavaca, Morelos, con la participación de representantes indígenas de los pueblos nahuas y tlahuicas del Estado de Morelos el día 30 de julio del presente año.
Los asistentes a estos foros coincidieron en que es impostergable contar con un ordenamiento legal que sustente el desarrollo de políticas encaminadas al reconocimiento, protección y desarrollo de las lenguas indígenas de México; para evitar la pérdida de dichas lenguas, a través de las cuales se expresa la filosofía, sabiduría e historia de los pueblos indígenas, puesto que es la síntesis de una cultura.
CONSIDERACIONES DE LAS COMISIONES
De Carácter General
Las Comisiones Unidas con base en los acuerdos y medidas legislativas adoptados en el plano nacional y los compromisos asumidos por el Estado Mexicano en el ámbito internacional, reconocen los derechos lingüísticos de los hablantes de lenguas indígenas del país.
Como son:
Los acuerdos de San Andrés y las reformas constitucionales en materia de derechos y cultura indígenas, así como la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, y la Convención sobre Derechos del Niño.
La permanente lucha de los pueblos indígenas por la defensa de sus derechos ha dejado, en distintos momentos, conquistas históricas que es necesario consolidar. Los acuerdos, tratados y legislación más recientes son:
I. En el ámbito nacional, el Estado Mexicano ha adquirido compromisos y tomado medidas legales para propiciar la protección y desarrollo de las lenguas indígenas. El Gobierno Federal firmó en 1996 los Acuerdos de San Andrés, donde se compromete a promover medidas legales para la protección y desarrollo de las lenguas indígenas del país, y las recientes reformas constitucionales en materia de derechos y cultura indígenas, aprobadas por el Congreso de la Unión en el año de 2001.
Numeral 6. Se propone al Congreso de la Unión y a las legislaturas de los estados de la República que, en el reconocimiento de la autonomía indígena y para la determinación de sus niveles, tomen en consideración los principales derechos que son objeto de la misma; estableciéndose las modalidades que se requieran para asegurar su libre ejercicio. Entre dichos derechos podrían destacar los siguientes:
Inciso i. Promover y desarrollar sus lenguas y culturas, así como sus costumbres y tradiciones tanto políticas como sociales, económicas, religiosas y culturales.
El Gobierno Federal promoverá las leyes y las políticas necesarias para que las lenguas indígenas de cada estado tengan el mismo valor social que el español y promoverá el desarrollo de prácticas que impidan su discriminación en los trámites administrativos y legales.
El Gobierno Federal se obliga a la promoción, desarrollo, preservación y práctica en la educación de las lenguas indígenas y se propiciará la enseñanza de la escrito-lectura en su propio idioma; y se adoptarán medidas que aseguren a estos pueblos la oportunidad de dominar el español.
El conocimiento de las culturas indígenas es enriquecimiento nacional y un paso necesario para eliminar incomprensiones y discriminaciones hacia los indígenas.
Punto 4. Educación Integral Indígena. Los gobiernos se comprometen a respetar el quehacer educativo de los pueblos indígenas dentro de su propio espacio cultural. La asignación de los recursos financieros, materiales y humanos deberá ser con equidad para instrumentar y llevar a cabo acciones educativas y culturales que determinen las comunidades y pueblos indígenas.
El Estado debe hacer efectivo a los pueblos indígenas su derecho a una educación gratuita y de calidad, así como fomentar la participación de las comunidades y pueblos indígenas para seleccionar, ratificar y remover a sus docentes tomando en cuenta criterios académicos y de desempeño profesional previamente convenidos entre los pueblos indígenas y las autoridades correspondientes, y a formar comités de vigilancia de la calidad de la educación en el marco de sus instituciones.
Se ratifica el derecho a la educación bilingüe e intercultural de los pueblos indígenas. Se establece como potestad de las entidades federativas, en consulta con los pueblos indígenas, la definición y desarrollo de programas educativos con contenidos regionales, en los que deben reconocer su herencia cultural. Por medio de la acción educativa será posible asegurar el uso y desarrollo de las lenguas indígenas, así como la participación de los pueblos y comunidades de conformidad con el espíritu del Convenio 169 de la OIT.
Fracción IV. Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que constituyan su cultura e identidad.
Fracción VIII. Acceder plenamente a la jurisdicción del estado. Para garantizar ese derecho, en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, se deberán tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales respetando los preceptos de esta Constitución. Los indígenas tienen en todo tiempo el derecho a ser asistidos por intérpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura.
Apartado B. La Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.
Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades, tienen la obligación de:
Fracción II. Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior. Establecer un sistema de becas para los estudiantes indígenas en todos los niveles. Definir y desarrollar programas educativos de contenido regional que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con las leyes de la materia y en consulta con las comunidades indígenas. Impulsar el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la nación.
Fracción VIII. Establecer políticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos indígenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones para... velar por el respeto de sus derechos humanos y promover la difusión de sus culturas.
Artículo 2. Toda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición.
Artículo 26. inciso 2. La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos o religiosos; y promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz.
Inciso d. Alentarán a los medios de comunicación a que tengan en cuenta las necesidades lingüísticas del niño perteneciente a un grupo minoritario o que sea indígena;
Artículo 29. Los Estados Partes convienen en que la educación del niño deberá estar encaminada a:
Inciso c. Inculcar al niño el respeto de sus padres, de su propia identidad cultural, de su idioma y sus valores, de los valores nacionales del país en que vive, del país de que sea originario y de las civilizaciones distintas de la suya;
Inciso d. Preparar al niño para asumir una vida responsable en una sociedad libre, con espíritu de comprensión, paz, tolerancia, igualdad de los sexos y amistad entre todos los pueblos, grupos étnicos, nacionales y religiosos y personas de origen indígena.
La iniciativa de Ley Federal de Derechos Lingüísticos, propone la derogación de la fracción IV del artículo 7 de la Ley General de Educación y plantea condiciones de igualdad, entre las lenguas indígenas habladas por los pueblos preexistentes al Estado Mexicano y a la llegada de la lengua española a nuestro territorio. Asimismo, establece la prohibición expresa a cualquier tipo de discriminación resultante de la lengua que se hable; dispone las condiciones legales que generen una auténtica reconversión lingüística del Estado, acorde con la pluralidad lingüística de la nación, sin importar la proporción de sus hablantes; y con ello pretende poner fin a la discriminación lingüística de los pueblos indígenas.
La iniciativa de Ley General de Lenguas Indígenas, propone el reconocimiento de las lenguas indígenas como mexicanas y patrimonio cultural y lingüístico de la nación; que ninguna persona sea discriminada por usar su lengua indígena; la validez de la principal lengua indígena en los municipios mayoritariamente indígenas; los derechos de los hablantes de lenguas indígenas, y concurrencia de competencias de los distintos niveles y órganos de gobierno.
Estas Comisiones dictaminadoras estiman que ambas iniciativas de Ley se sustentan en el artículo 2° Constitucional y coinciden con los propósitos generales de: reconocer a las lenguas mexicanas como patrimonio de la Nación; otorgar a los hablantes de lenguas indígenas las garantías necesarias para la protección, promoción, desarrollo, enriquecimiento y uso de las mismas en el ámbito nacional; proveer la asistencia de intérpretes y traductores en los juicios en que formen parte los hablantes de lenguas indígenas; ampliar el derecho a la educación para que sea impartida en lengua materna y español. Sin embargo, se advierten algunas diferencias en los alcances y contenidos de dichas iniciativas, que a continuación se señalan:
1) La primera diferencia se presenta en la identificación como Ley Federal, la presentada en primer término y como Ley General, la segunda.
Las Comisiones dictaminadoras consideraron como más apropiada la denominación de Ley General, por las siguientes razones:
La iniciativa de Ley encuentra su sustento en lo dispuesto por la fracción VIII, del apartado A y las fracciones II y VIII, del apartado B, del artículo 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En estas normas se identifica una materia que requiere de la concurrencia de los tres órdenes de Gobierno del Estado Nacional, toda vez que el enunciado del referido apartado B, involucra a la Federación, a los estados y a los municipios para asignarles obligaciones específicas para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y para eliminar cualquier práctica discriminatoria, a cuyo efecto establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades.
En el texto del artículo 2º constitucional, en el apartado A, que se refiere a la libre determinación y autonomía de los pueblos y comunidades indígenas, encontramos una clara orientación a que esta materia sea regulada por las constituciones y leyes de las entidades federativas; en cambio, en el apartado B ya citado, que regula la materia relativa a los derechos individuales de los indígenas y algunos derechos colectivos referidos al desarrollo de las zonas indígenas y de sus habitantes, se prevé la acción concertada de la Federación, los estados y los municipios. Dicha acción concertada es materia, incuestionablemente, desde el punto de vista material y formal, de una Ley General. Asimismo, esta ley es congruente con lo establecido en el Convenio 169 de la OIT.
No se estimó conveniente limitar la aplicación de la ley al ámbito federal, por las razones antes expuestas y por la convicción de que la materia de las lenguas indígenas sólo puede atenderse y resolverse con la concurrencia activa de los tres órdenes de Gobierno.
2) La segunda diferencia, se refiere al objeto de la Ley. Mientras que la primera iniciativa señala que es "normar el derecho igualitario de los mexicanos al uso pleno de la lengua nacional de la que fueren hablantes", la segunda señala que es "regular la protección, promoción, desarrollo, enriquecimiento y uso de las lenguas indígenas".
Mientras que la primera se refiere a todas las lenguas que se hablan en el territorio nacional, la segunda destaca de manera particular a las lenguas indígenas.
3) La tercera se manifiesta en la definición de las lenguas indígenas y de su relación con el español. En la primera iniciativa se establece que son "lenguas nacionales las de los pueblos indios... el castellano y las que ... sean en el futuro incluidas con tal carácter en la presente ley" y, en la segunda, que "todas las lenguas indígenas... son mexicanas y patrimonio cultural y lingüístico de la nación"... . El español es lengua nacional oficial y medio de comunicación de todos los mexicanos"? y que "en los municipios mayoritariamente indígenas, la principal lengua indígena -determinada por el número de hablante mayores de 5 años, de acuerdo con los datos oficiales-, será válida igual que el español".
A pesar de la diferencia en las consideraciones en torno a las lenguas indígenas con respecto al español; ambas propuestas coinciden en reconocer el valor de las lenguas indígenas como lenguas de nuestra nación, y en la segunda se hace una acotación real y pertinente de otorgar a dichas lenguas la misma validez en sus territorios de uso.
Del Proyecto de Ley contenido en este dictamen
En este dictamen se adopta la propuesta de identificar las lenguas indígenas nacionales por su origen histórico, porque se hablan en nuestro territorio desde antes de la colonia y del establecimiento del Estado Mexicano. El español se identifica también como lengua nacional, en razón de los precedentes legislativos e históricos y en función del importante papel que cumple como vehículo de comunicación entre los diferentes pueblos indígenas y el resto de la población mexicana. En esa medida todas las lenguas nacionales son parte del patrimonio histórico y cultural del país y se propone que se les reconozcan los mismos derechos para su uso, difusión y desarrollo.
El idioma es una característica consustancial al ser humano, es el medio por el cual el hombre ha podido abstraer y expresar sus ideas, pensamientos, sentimientos, descubrimientos y sueños. Es además, ese conjunto de sonidos, texturas sonoras, formas gramaticales, grafías, símbolos y tradiciones estilísticas por los que se transmite el conocimiento y la experiencia a través del tiempo y de generación en generación. Es elemento distintivo de pueblos y naciones, así como de sus respectivas culturas.
El vínculo de las lenguas con los pueblos y culturas es tan estrecho que la supervivencia y florecimiento de aquéllas, corresponde al grado de desarrollo de éstos. Ningún pueblo sobrevive a la muerte de su lengua materna.
La Nación Mexicana es la síntesis de la unión y el conflicto entre las culturas indígenas y la cultura española, en las que las respectivas lenguas jugaron un papel relevante. El proceso ha durado más de 500 años, y a pesar de que el idioma español fue impuesto como lengua común de la nación emergente, las raíces y lenguas indígenas se resisten a morir o perderse en el olvido. Más de diez millones de mexicanos indígenas siguen usando cotidianamente su lengua materna, que han preservado y en algunos casos hasta enriquecido sus formas de expresión.
Corresponde ahora al Estado Mexicano reconocer expresamente y garantizar el ejercicio de los derechos de los pueblos indígenas y de los hablantes de lenguas indígenas nacionales, para rescatar su valor y significación histórico-cultural.
En México, muchas culturas y lenguas indígenas permanecen vivas y en proceso evolutivo, a diferencia de otras naciones donde los indígenas fueron casi exterminados y confinados en reservaciones. Nuestras poblaciones indígenas continúan siendo parte viva y actuante de la sociedad mexicana.
La Nación Mexicana es el resultado de la confluencia de las culturas autóctonas y europeas y de sus vertientes lingüísticas, es por ello, que en la presente propuesta se plantea reconocer esta realidad y otorgar el mismo valor a las lenguas indígenas frente al español y a cualquier otra lengua, con el propósito de que aquéllas sean revaloradas y rescatadas en fortalecimiento del desarrollo pluricultural de nuestro país.
El Proyecto de Ley que se somete a la consideración de esta Soberanía, se divide en cuatro capítulos: En el Capítulo I, Disposiciones generales, donde se enuncian las características de la Ley, de orden público, interés social y observancia general en toda la República; se señala que su objetivo es regular el reconocimiento y protección de los derechos lingüísticos, individuales y colectivos de los pueblos indígenas de México; la definición de las lenguas indígenas, como aquellas que proceden de los pueblos existentes en el territorio nacional antes del establecimiento del Estado Mexicano y se reconocen por conservar un conjunto ordenado y sistemático de formas orales funcionales y simbólicas de comunicación. Además, se atribuye el mismo valor a las lenguas indígenas nacionales y el español, en su territorio, localización y contexto en que se hablen; y por último se particulariza el principio de que nadie podrá ser sujeto a cualquier tipo de discriminación a causa o en virtud de la lengua que hable.
En el Capítulo II se consagra el derecho de todo mexicano a comunicarse en la lengua de la que sea hablante sin restricciones en el ámbito público y privado, en forma oral o escrita; dispone que el Gobierno garantizará el derecho de los pueblos y comunidades indígenas al acceso a la jurisdicción del Estado en la lengua indígena nacional de que sean hablantes; determina el derecho de la población indígena para acceder a la educación obligatoria en ambas lenguas, la materna y el español; y establece una corresponsabilidad de los habitantes de los pueblos y comunidades indígenas en la consecución de los objetivos de la Ley en el ámbito familiar y comunitario.
En el Capítulo III se establece la distribución de competencias, en un nivel de concurrencia y coordinación, entre la federación, los estados y los municipios, para la creación de instituciones y la realización de actividades, en sus respectivos ámbitos de competencia, para lograr los objetivos generales de la presente Ley. Para cumplir con lo establecido en la fracción VIII del apartado B del artículo 2 Constitucional, se incluye el ordenamiento para establecer las políticas, acciones y vías para proteger y preservar el uso de las lenguas y culturas nacionales de los migrantes indígenas en el territorio nacional y en el extranjero.
En el Capítulo IV se prevé la creación de institutos de lenguas indígenas, a partir de la integración del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas, organismo descentralizado de la administración pública federal, que tendría a su cargo el desarrollo de las tareas necesarias para proveer al cumplimiento de la ley y a la realización de sus objetivos. Este instituto nacional tendría la función específica de promover y apoyar la creación y funcionamiento de institutos en los estados y municipios, con presencia de las lenguas indígenas nacionales, conforme a las leyes aplicables de las entidades federativas.
Para el gobierno del Instituto, se propone la creación de un Consejo Nacional, integrado por siete representantes de la administración pública federal, tres representantes de escuelas, instituciones de educación superior y universidades indígenas y tres representantes de instituciones académicas, en las que por acuerdo de las comisiones unidas de Asuntos Indígenas y de Educación Pública y Servicios Educativos, se incluirá al Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social, así como los organismos civiles que se hayan distinguido por la promoción, preservación y defensa del uso de las lenguas indígenas.
Respecto a la propuesta realizada en la iniciativa presentada por el Diputado Uuc-kib Espadas Ancona, referente a la derogación de la fracción IV, del artículo 7°, de la Ley General de Educación, estas Comisiones Unidas aceptan la necesidad de adecuar la referida fracción para hacerla congruente con las propuestas del proyecto de Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas, de tal manera que se promueva mediante la enseñanza el conocimiento de la pluralidad lingüística de la Nación y el respeto a los derechos lingüísticos de los pueblos indígenas, así como el derecho de los hablantes indígenas de tener acceso a la educación obligatoria en su propia lengua y español. Para este efecto se propone la modificación de la fracción antes citada.
En mérito de lo expuesto, las Comisiones Unidas de Asuntos Indígenas y de Educación Pública y Servicios Educativos, con fundamento en lo dispuesto en la fracción VIII del apartado A, y de la fracción II y VIII del apartado B del Artículo 2° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, del artículo 6 y 28 del Convenio 169 de la OIT y, en cuanto a las reglas de procedimiento para la elaboración de este dictamen, por los artículos 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 60, 63, 87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presentan a la consideración del Pleno de la H. Cámara de Diputados, el Dictamen con Proyecto de Decreto que crea la Ley General de Derechos Lingüísticos y reforma la fracción IV, del artículo 7°, de la Ley General de Educación, conforme a lo siguiente:
DICTAMEN
Que presentan las Comisiones Unidas de Asuntos Indígenas y de Educación Pública y Servicios Educativos para el Estudio y Dictamen de las Iniciativas de Ley de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas, con Proyecto de Decreto que crea la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas y reforma la fracción IV, del artículo 7°, de la Ley General de Educación.
ARTÍCULO PRIMERO. Se crea la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas conforme al texto siguiente.
LEY GENERAL DE DERECHOS LINGÜÍSTICOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS
Capítulo I
Disposiciones generales
Artículo 1. La presente Ley es de orden público e interés social, de observancia general en los Estados Unidos Mexicanos y tiene por objeto regular el reconocimiento y protección de los derechos lingüísticos, individuales y colectivos de los pueblos y comunidades indígenas, así como la promoción del uso y desarrollo de las lenguas indígenas.
Artículo 2. Las lenguas indígenas son aquellas que proceden de los pueblos existentes en el territorio nacional antes del establecimiento del Estado Mexicano, además de aquellas provenientes de otros pueblos indoamericanos, igualmente preexistentes que se han arraigado en el territorio nacional con posterioridad y que se reconocen por poseer un conjunto ordenado y sistemático de formas orales funcionales y simbólicas de comunicación.
Artículo 3. Las lenguas indígenas son parte integrante del patrimonio cultural y lingüístico nacional. La pluralidad de lenguas indígenas es una de las principales expresiones de la composición pluricultural de la Nación Mexicana.
Artículo 4. Las lenguas indígenas que se reconozcan en los términos de la presente Ley y el español son lenguas nacionales por su origen histórico, y tienen la misma validez en su territorio, localización y contexto en que se hablen.
Artículo 5. El Estado a través de sus tres órdenes de gobierno, -Federación, Entidades Federativas y municipios-, en los ámbitos de sus respectivas competencias, reconocerá, protegerá y promoverá la preservación, desarrollo y uso de las lenguas indígenas nacionales.
Artículo 6. El Estado adoptará e instrumentará las medidas necesarias para asegurar que los medios de comunicación masiva difundan la realidad y la diversidad lingüística y cultural de la Nación Mexicana. Además, destinará un porcentaje del tiempo que dispone en los medios de comunicación masiva concesionados, de acuerdo a la legislación aplicable, para la emisión de programas en las diversas lenguas nacionales habladas en sus áreas de cobertura, y de programas culturales en los que se promueva la literatura, tradiciones orales y el uso de las lenguas indígenas nacionales de las diversas regiones del país.
Artículo 7. Las lenguas indígenas serán válidas, al igual que el español, para cualquier asunto o trámite de carácter público o privado, así como para acceder plenamente a la gestión, servicios e información pública. Al Estado corresponde garantizar el ejercicio de los derechos previstos en este artículo, conforme a lo siguiente:
La Federación y las entidades federativas tendrán disponibles y difundirán a través de textos, medios audiovisuales e informáticos: leyes, reglamentos, así como los contenidos de los programas, obras, servicios dirigidos a las comunidades indígenas, en la lengua de sus correspondientes beneficiarios.
El Distrito Federal y las demás entidades federativas con municipios o comunidades que hablen lenguas indígenas, los Gobiernos correspondientes, en consulta con las comunidades indígenas originarias y migrantes, determinarán cuáles de sus dependencias administrativas adoptarán e instrumentarán las medidas para que las instancias requeridas puedan atender y resolver los asuntos que se les planteen en lenguas indígenas.
En los municipios con comunidades que hablen lenguas indígenas, se adoptarán e instrumentarán las medidas a que se refiere el párrafo anterior, en todas sus instancias.
Artículo 8. Ninguna persona podrá ser sujeto a cualquier tipo de discriminación a causa o en virtud de la lengua que hable.
Capítulo II
De los derechos de los hablantes de lenguas indígenas
Artículo 9. Es derecho de todo mexicano comunicarse en la lengua de la que sea hablante, sin restricciones en el ámbito público o privado, en forma oral o escrita, en todas sus actividades sociales, económicas, políticas, culturales, religiosas y cualesquiera otras.
Artículo 10. El Estado garantizará el derecho de los pueblos y comunidades indígenas al acceso a la jurisdicción del Estado en la lengua indígena nacional de que sean hablantes. Para garantizar ese derecho, en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, se deberán tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales respetando los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Las autoridades federales y de las entidades federativas, responsables de la procuración y administración de justicia, incluyendo las agrarias y laborales, proveerán lo necesario a efecto de que en los juicios que realicen, los indígenas sean asistidos gratuitamente, en todo tiempo, por intérpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua indígena y cultura.
En los municipios con comunidades que hablen lenguas indígenas, se adoptarán e instrumentarán las medidas a que se refiere el párrafo anterior, en las instancias que se requieran.
Artículo 11. Las autoridades educativas federales y de las entidades federativas, garantizarán que la población indígena tenga acceso a la educación obligatoria, bilingüe e intercultural, y adoptarán las medidas necesarias para que en el sistema educativo se asegure el respeto a la dignidad e identidad de las personas, independientemente de su lengua . Asimismo, en los niveles medio y superior, se fomentará la interculturalidad, el multilingüismo y el respeto a la diversidad y los derechos lingüísticos.
Artículo 12. La sociedad y en especial los habitantes y las instituciones de los pueblos y las comunidades indígenas serán corresponsables en la realización de los objetivos de esta Ley, y participantes activos en el uso y la enseñanza de las lenguas en el ámbito familiar, comunitario y regional para la rehabilitación lingüística.
Capítulo III
De la distribución, concurrencia y coordinación de competencias
Artículo 13. Corresponde al Estado en sus distintos órdenes de gobierno la creación de instituciones y la realización de actividades en sus respectivos ámbitos de competencia, para lograr los objetivos generales de la presente Ley, y en particular las siguientes:
II. Difundir en las lenguas indígenas nacionales de los beneficiarios, el contenido de los programas, obras y servicios dirigidos a las comunidades indígenas.
III. Difundir a través de los medios de comunicación las lenguas indígenas nacionales de la región para promover su uso y desarrollo.
IV. Incluir en los programas de estudio de la educación básica y normal, el origen y evolución de las lenguas indígenas nacionales, así como de sus aportaciones a la cultura nacional.
V. Supervisar que en la educación pública y privada se fomente o implemente la interculturalidad, el multilingüismo y el respeto a la diversidad lingüística para contribuir a la preservación, estudio y desarrollo de las lenguas indígenas nacionales y su literatura.
VI. Garantizar que los profesores que atiendan la educación básica bilingüe en comunidades indígenas hablen y escriban la lengua del lugar y conozcan la cultura del pueblo indígena de que se trate.
VII. Impulsar políticas de investigación, difusión, estudios y documentación sobre las lenguas indígenas nacionales y sus expresiones literarias.
VIII. Crear bibliotecas, hemerotecas, centros culturales u otras instituciones depositarias que conserven los materiales lingüísticos en lenguas indígenas nacionales.
IX. Procurar que en las bibliotecas públicas se reserve un lugar para la conservación de la información y documentación más representativa de la literatura y lenguas indígenas nacionales.
X. Apoyar a las instituciones públicas y privadas, así como a las organizaciones de la sociedad civil, legalmente constituidas, que realicen investigaciones etnolingüísticas, en todo lo relacionado al cumplimiento de los objetivos de esta Ley.
XI. Apoyar la formación y acreditación profesional de intérpretes y traductores en lenguas indígenas nacionales y español.
XII. Garantizar que las instituciones, dependencias y oficinas públicas cuenten con personal que tenga conocimientos de las lenguas indígenas nacionales requeridas en sus respectivos territorios.
XIII. Establecer políticas, acciones y vías para proteger y preservar el uso de las lenguas y culturas nacionales de los migrantes indígenas en el territorio nacional y en el extranjero.
XIV. Propiciar y fomentar que los hablantes de las lenguas indígenas nacionales participen en las políticas que promuevan los estudios que se realicen en los diversos órdenes de gobierno, espacios académicos y de investigación.
Del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas
Artículo 14. Se crea el Instituto Nacional de Lenguas Indígenas, como organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, de servicio público y social, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuyo objeto es promover el fortalecimiento, preservación y desarrollo de las lenguas indígenas que se hablan en el territorio nacional, el conocimiento y disfrute de la riqueza cultural de la Nación, y asesorar a los tres órdenes de gobierno para articular las políticas públicas necesarias en la materia. Para el cumplimiento de este objeto, el Instituto tendrá las siguientes características y atribuciones:
b) Promover programas, proyectos y acciones para vigorizar el conocimiento de las culturas y lenguas indígenas nacionales.
c) Ampliar el ámbito social de uso de las lenguas indígenas nacionales y promover el acceso a su conocimiento; estimular la preservación, conocimiento y aprecio de las lenguas indígenas en los espacios públicos y los medios de comunicación, de acuerdo a la normatividad en la materia.
d) Establecer la normatividad y formular programas para certificar y acreditar a técnicos y profesionales bilingües. Impulsar la formación de especialistas en la materia, que asimismo sean conocedores de la cultura de que se trate, vinculando sus actividades y programas de licenciatura y postgrado, así como a diplomados y cursos de especialización, actualización y capacitación.
e) Formular y realizar proyectos de desarrollo lingüístico, literario y educativo.
f) Elaborar y promover la producción de gramáticas, la estandarización de escrituras y la promoción de la lectoescritura en lenguas indígenas nacionales.
g) Realizar y promover investigación básica y aplicada para mayor conocimiento de las lenguas indígenas nacionales y promover su difusión.
h) Realizar investigaciones para conocer la diversidad de las lenguas indígenas nacionales, y apoyar al Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática a diseñar la metodología para la realización del censo sociolingüístico para conocer el número y distribución de sus hablantes.
i) Actuar como órgano de consulta y asesoría de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como de las instancias de los Poderes Legislativo y Judicial, de los gobiernos de los estados y de los municipios, y de las instituciones y organizaciones sociales y privadas en la materia.
j) Informar sobre la aplicación de lo que dispone la Constitución, los tratados internacionales ratificados por México y esta Ley, en materia de lenguas indígenas, y expedir a los tres órdenes gobierno las recomendaciones y medidas pertinentes para garantizar su preservación y desarrollo.
k) Promover y apoyar la creación y funcionamiento de institutos en los estados y municipios, conforme a las leyes aplicables de las entidades federativas, según la presencia de las lenguas indígenas nacionales en los territorios respectivos.
l) Celebrar convenios, con apego a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con personas físicas o morales y con organismos públicos o privados, nacionales, internacionales o extranjeros, con apego a las actividades propias del Instituto y a la normatividad aplicable.
El domicilio legal del Instituto será la Ciudad de México, Distrito Federal.
Artículo 16. El Consejo Nacional se integrará con: siete representantes de la administración pública federal, tres representantes de escuelas, instituciones de educación superior y universidades indígenas, y tres representantes de instituciones académicas y organismos civiles que se hayan distinguido por la promoción, preservación y defensa del uso de las lenguas indígenas.
Los representantes de la administración pública federal son los siguientes:
2) Un representante de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con el nivel de Subsecretario.
3) Un representante de la Secretaría de Desarrollo Social.
4) Un representante de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
5) Un representante del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes.
6) Un representante del Instituto Nacional Indigenista.
7) Un representante de la Secretaría de Relaciones Exteriores.
Artículo 17. Las reglas de funcionamiento del órgano de gobierno, la estructura administrativa y operativa, así como las facultades y reglas de ejecución del órgano de dirección del instituto, se establecerán en el Reglamento Interno del organismo y que serán expedidas por el Consejo Nacional.
El órgano de gobierno se reunirá cada seis meses de manera ordinaria, y de manera extraordinaria cuando sea convocado por su Presidente; se integrará por la mayoría de sus integrantes, y sus decisiones se adoptarán con la mayoría de los presentes.
Artículo 18. Para el cumplimiento de sus atribuciones el Director General tendrá las facultades de dominio, de administración y para pleitos y cobranzas, incluyendo las que requieran de cláusula especial, sin más limitaciones que las específicas que le llegue a imponer en forma general el Estatuto o temporales por parte del Consejo Nacional.
Artículo 19. El órgano de vigilancia administrativa del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas estará integrado por un Comisario Público Propietario y un Suplente, designados por la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo.
Artículo 20. El Consejo Nacional del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas, previa consulta a los estudios particulares de los Institutos Nacional de Antropología e Historia y Nacional de Estadística Geografía e Informática, a propuesta conjunta de los representantes de los pueblos y comunidades indígenas, y de las instituciones académicas que formen parte del propio Consejo, hará el catálogo de las lenguas indígenas el catálogo será publicado en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo 21. El patrimonio del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas se integrará con los bienes que enseguida se enumeran:
II. Con los productos que adquiera por las obras que realice y por la venta de sus publicaciones, y
III. Los que adquiera por herencia, legados, donaciones o por cualquier otro título de personas o de instituciones públicas o privadas.
Artículo 23. Las relaciones laborales del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas y sus trabajadores se regirán por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del Apartado B del artículo 123 Constitucional.
Artículo 24. El Instituto Nacional de Lenguas Indígenas y sus correlativos estatales en su caso, promoverán que las autoridades correspondientes expidan las leyes que sancionen y penalicen la comisión de cualquier tipo de discriminación, exclusión y explotación de las personas hablantes de lenguas indígenas nacionales, o que transgredan las disposiciones que establecen derechos a favor de los hablantes de lenguas indígenas nacionales, consagrados en esta ley.
Artículo 25. Las autoridades, instituciones, servidores y funcionarios públicos que contravengan lo dispuesto en la presente ley serán sujetos de responsabilidad, de conformidad con lo previsto en el Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos referente a la responsabilidad de los servidores públicos y sus leyes reglamentarias.
ARTÍCULO SEGUNDO. Se reforma la fracción IV, del artículo 7°, de la Ley General de Educación para quedar como sigue:
Artículo 7°. ...
Transitorio Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Transitorio Segundo. El Consejo Nacional del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas se constituirá dentro de los seis meses siguientes a la publicación de este Decreto en el Diario Oficial de la Federación. Para este efecto, el Secretario de Educación Pública convocará a los directores y rectores de las escuelas, instituciones de educación superior y universidades indígenas, instituciones académicas, incluyendo entre éstas específicamente al Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social, así como organismos civiles para que hagan la propuesta de sus respectivos representantes para que integren el Consejo Nacional del Instituto. Recibidas dichas propuestas, el Secretario de Educación Pública, los representantes de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público, de la Secretaría de Desarrollo Social, de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, del Instituto Nacional Indigenista, de la Secretaría de Relaciones Exteriores, resolverán sobre la integración del primer Consejo Nacional del Instituto que fungirá por el período de un año. Concluido este plazo deberá integrarse el Consejo Nacional en los términos que determine el Estatuto que deberá expedirse por el primer Consejo Nacional dentro del plazo de seis meses contado a partir de su instalación.
Transitorio Tercero. El catálogo y la delimitación a que hace referencia el artículo 20 de la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas, deberá hacerse dentro del plazo de un año siguiente a la fecha en que quede constituido el Consejo Nacional del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas, conforme al artículo transitorio anterior.
Transitorio Cuarto. El primer censo sociolingüístico deberá estar levantado y publicado dentro del plazo de dos años contado a partir de la entrada en vigor de este Decreto. Los subsecuentes se levantarán junto con el Censo General de Población y Vivienda.
Transitorio Quinto: La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión establecerá dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación, la partida correspondiente al Instituto Nacional de Lenguas Indígenas, para que cumpla con los objetivos establecidos en la presente ley.
Transitorio Sexto: Los congresos estatales analizarán, de acuerdo con sus especificidades etnolingüísticas, la debida adecuación de las leyes correspondientes de conformidad con lo establecido en esta ley.
Transitorio Séptimo: En relación con la fracción VI del artículo 13 de la presente Ley, en el caso de que las autoridades educativas correspondientes no contaran con el personal capacitado de manera inmediata, éstas dispondrán de un plazo de hasta dos años, a partir de la publicación de la presente Ley, para formar al personal necesario. Con el fin de cumplir cabalmente con dicha disposición, las normales incluirán la licenciatura en educación indígena.
Transitorio Octavo: Se derogan todas las disposiciones que contravengan al presente decreto.
Dado en Palacio Legislativo de San Lázaro a 4 de diciembre de 2002.
Por la Comisión de Asuntos Indígenas:
Diputados: Héctor Sánchez López, Presidente (rúbrica); Pablo de Jesús Arnaud Carreño, secretario (rúbrica); José Feliciano Moo y Can, secretario (rúbrica); Vitálico Cándido Coheto Martínez, secretario (rúbrica); Bonifacio Castillo Cruz, secretario (rúbrica); Nicolás Lorenzo Alvarez Martínez (rúbrica); Gumercindo Alvarez Sotelo (rúbrica); Nelly Campos Quiroz (rúbrica); Félix Castellanos Hernández (rúbrica); Nicasia García Domínguez (rúbrica); Augusto Gómez Villanueva (rúbrica); Santiago Guerrero Gutiérrez (rúbrica); José María Guillén Torres (rúbrica); Lázaro Méndez López (rúbrica); Justino Hernández Hilaria (rúbrica); Francisco E. Jurado Contreras (rúbrica); Santiago López Hernández (rúbrica); Miguel A. de Jesús Mantilla Martínez (rúbrica); Celia Martínez Bárcenas (rúbrica); Hermilo Monroy Pérez (rúbrica); José Melitón Morales Sánchez (rúbrica); Manuel Wistano Orozco Garza (rúbrica); Griselda Ramírez Guzmán (rúbrica); Beatriz Grande López (rúbrica); Carlos Raymundo Toledo (rúbrica); Francisco Ríos Alarcón (rúbrica); Luis Miguel Santibañez García; Julio César Vidal Pérez (rúbrica); Samuel Yoselevitz Fraustro.
Por la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos:
Diputados: Enrique Meléndez Pérez, Presidente (rúbrica); Jorge Luis García Vera, secretario (rúbrica); Oscar Ochoa Patrón, secretario; Alfonso Vicente Díaz, secretario (rúbrica); Miguel Bortolini Castillo, secretario (rúbrica); Rosa Elena Baduy Isaac (rúbrica); José del C. Soberanis González (rúbrica); N. Ildefonso Zorrilla Cuevas; Fernando Ugalde Cardona (rúbrica); Celita Trinidad Alamilla Padrón (rúbrica); Luis Artemio Aldana Burgos (rúbrica); Silvia Alvarez Bruneliere (rúbrica); Alberto Anaya Gutiérrez; Hortensia Aragón Castillo (rúbrica); Norma Enriqueta Bacilio Sotelo (rúbrica); Juan Nicolás Callejas Arrollo (rúbrica); Cutberto Cantorán Espinoza (rúbrica); José Manuel Correa Ceseña; Ramón León Morales (rúbrica); Bertha Alicia Simental García (rúbrica); José Carlos Luna Salas (rúbrica); Héctor Méndez Alarcón; María Cristina Moctezuma Lule; Miguel Angel Moreno Tello (rúbrica); Rodolfo Ocampo Velásquez (rúbrica); José Ramírez Gamero (rúbrica); Eduardo Rivera Pérez; Gerardo Sosa Castelán; José María Tejeda Velazquez (rúbrica); Fernando Ugalde Cardona (rúbrica); Olga Margarita Uriarte Rico (rúbrica); María Isabel Velasco Ramos (rúbrica).
