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EXPOSICION GENERAL DE LA PROPUESTA DE LA NUEVA HACIENDA PUBLICA DISTRIBUTIVA
La sociedad mexicana se encuentra el día de hoy en un momento central de su historia. Las recientes elecciones federales demostraron la madurez de la democracia, de nuestras instituciones y de nuestro sistema político. El pueblo mexicano decidió en paz, con serenidad y confianza, entrar de lleno a una vida cívica plural y moderna.
Decidió también inaugurar un nuevo capítulo en su historia. Una nueva época de progreso económico y social que alcance y abrace a todas las mexicanas y a todos los mexicanos, y brinde una esperanza fundada a los que menos tienen de ser incluidos en el desarrollo.
Las demandas de sociedad mexicana a quienes somos depositarios, hoy en día, de la responsabilidad de conducir las tareas del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, son muy claras:
Ante todo, enfrentar la deuda social que se ha acumulado luego de décadas de un crecimiento económico lento e inestable, desigual y excluyente. Conducir la acción pública y la intensa energía de la sociedad mexicana a la construcción de una plataforma de desarrollo para brindar oportunidades a los que por demasiado tiempo han permanecido al margen de nuestro progreso y de nuestra memoria.
Enfrentar la deuda social constituye el proyecto más importante que nuestra generación puede adoptar. El carácter y el papel histórico de nuestra generación habrá de definirse en la manera como enfrentemos el reto de construir condiciones conducentes a un progreso social que brinde oportunidades a los que hasta hoy han sido excluidos del desarrollo. Alcanzar el éxito en esta empresa requiere de la responsabilidad, la solidaridad, el compromiso y la capacidad de todas las fuerzas políticas y de toda la sociedad.
Crecimiento económico y progreso social son procesos que interactúan y se refuerzan mutuamente. No puede haber justicia social sin una economía dinámica, competitiva e incluyente, y a su vez, ésta sólo es posible en un país de vanguardia social y elevado desarrollo humano.
Alentar el crecimiento requiere de una mayor flexibilidad microeconómica, que fortalezca la competitividad de la micro, pequeña y mediana empresa y amplíe sus oportunidades de inversión. Una flexibilidad microeconómica que haga posible aprovechar el enorme potencial de innovación que la creatividad mexicana puede alcanzar. Una flexibilidad microeconómica que garantice, en la práctica, que los frutos de un mejor entorno macroeconómico lleguen a la población y se traduzcan efectivamente en mayor bienestar. Un nuevo marco tributario, equitativo, competitivo y eficiente, y un sistema financiero más sano, capaz de canalizar eficientemente el ahorro, habrán de ser críticos en el logro de este objetivo.
Garantizar un debido cumplimiento de la deuda social y la posibilidad de aprovechar las oportunidades para alcanzar un crecimiento más dinámico e incluyente requiere de un entorno caracterizado por estabilidad macroeconómica.
La incertidumbre crónica, que ha afectado a la economía mexicana durante las últimas décadas, se traduce en muy elevadas tasas de interés, que cancelan la posibilidad de financiar proyectos productivos y de elevar la generación de empleos y los salarios. Esa incertidumbre conspira especialmente contra las posibilidades de desarrollo de los micro, pequeños y medianos empresarios que no cuentan con las herramientas financieras para aislarse de sus efectos. Los efectos de la inestabilidad macroeconómica inciden de manera particularmente nociva contra las familias de menores ingresos que, con demasiada frecuencia en el lapso de nuestra generación, han visto mermado su patrimonio por los efectos de la inflación.
Erradicar definitivamente la inflación y la recurrencia cíclica de crisis económicas constituye un imperativo para garantizar un desarrollo económico equitativo. Para lograrlo, nuestra generación debe enfrentar en toda su extensión el peso de los pasivos públicos. Al hacerlo, contribuiremos a eliminar el más nocivo de los impuestos ocultos, que es la inflación.
La demanda de los mexicanos es clara: Lograr un crecimiento con estabilidad que permita planear sin sobresaltos, invertir con menor riesgo, trabajar con mayor seguridad y tomar decisiones con mayor certidumbre. La aspiración de los mexicanos es alcanzar un crecimiento económico sostenido y sustentable, que permita generar los empleos que demandan los millones de jóvenes que se incorporarán al mercado de trabajo los próximos seis años.
Nuestra responsabilidad el día de hoy es facilitar un crecimiento que permita abatir la pobreza y democratizar las oportunidades. Un crecimiento con calidad, con calidad humana y con calidad ambiental. Crecer sin distribuir no es sostenible ni humano.
La sociedad mexicana en su conjunto aspira a construir un país con menores contrastes y con oportunidades para todos, un país con educación de calidad y servicios de salud al alcance de todos. Queremos también una sólida infraestructura económica y los incentivos adecuados para el florecimiento de la micro, pequeña y mediana empresa. Queremos un país con más empleos, mejores salarios y más seguridad.
Para lograrlo necesitamos como herramienta fundamental una Nueva Hacienda Pública.
La Nueva Hacienda Pública Distributiva que pongo a consideración de este Honorable Congreso va encaminada no sólo a tener una economía más estable y competitiva, sino también y sobre todo, a tener una sociedad más justa y más humana.
La propuesta tiene como fin último elevar el bienestar de nuestra población, sentando las condiciones necesarias para crear y ampliar permanentemente las oportunidades para los menos favorecidos y para lograr una economía que crezca con calidad, de manera sostenida y estable.
El marco hacendario mexicano debe reformarse de manera integral si queremos alcanzar las metas de desarrollo que nos hemos trazado. En su estructura actual, este marco hacendario conspira contra un desarrollo más sólido e incluyente.
El actual sistema tributario mexicano adolece de defectos graves, defectos que imponen un elevado costo a la sociedad y que han sido extensamente documentados por numerosos analistas.
Entre estos defectos del sistema tributario destaca la falta de equidad, que justificadamente provoca la irritación de la población; un alto grado de ineficiencia económica, que nos impide, como sociedad, alcanzar cabalmente nuestro potencial; una generación insuficiente de recursos fiscales, que obstaculiza el establecimiento de la plataforma de desarrollo para enfrentar adecuadamente las necesidades sociales de nuestro país; una elevada complejidad, que impone altos costos de cumplimiento al contribuyente; y, una administración tributaria poco efectiva.
El sistema tributario adolece de faltas graves de equidad ya que no garantiza el principio fundamental de equidad horizontal. En materia del Impuesto sobre la Renta, por ejemplo, contribuyentes con un mismo nivel de ingreso deberían aportar una contribución similar. Una definición inapropiada de la base del ingreso, sin embargo, abre posibilidades de eludir el gravamen, propiciando diferenciales considerables en la carga fiscal que enfrentan contribuyentes con una capacidad de pago similar.
La estructura de nuestro principal impuesto al consumo, el Impuesto al Valor Agregado, al contar con una base erosionada por muy numerosas exenciones, implícitamente canaliza un cuantioso subsidio fiscal a una población que no lo requiere, limitando la capacidad del Estado de crear una verdadera plataforma para el desarrollo de las familias que viven en la pobreza.
El marco tributario vigente impide a la sociedad alcanzar su potencial máximo de generación de bienestar al alentar arbitrariamente ciertas actividades, que pueden no contar con una adecuada rentabilidad social, en detrimento de otras de mayor potencial. Las preferencias sectoriales al ingreso proveniente de determinadas actividades han operado en este sentido, además de prestarse a abusos y prácticas de elusión.
La recaudación tributaria en México es una de las más débiles del mundo, incluso cuando se elimina de la comparación a sociedades con mayor ingreso relativo. En efecto, la recaudación se encuentra por debajo de los niveles que, en promedio, se observan en América Latina y entre economías emergentes con niveles de ingreso per cápita similares a los de nuestro país. Aún más, la recaudación actual es claramente insuficiente cuando se compara con las necesidades de inversión en educación, salud e infraestructura y con los recursos requeridos para garantizar un financiamiento más adecuado de los pasivos públicos.
El excesivo formalismo fiscal y la complejidad de trámites, por otra parte, imponen costos irracionales al contribuyente, disminuyendo la competitividad del aparato productivo, erosionando el bienestar y desalentando el cumplimiento de las obligaciones fiscales.
A los vicios de la estructura impositiva se suma una administración tributaria poco efectiva y cuya orientación no ha sido el servicio al contribuyente. Esta administración está decidida a establecer una nueva relación con el contribuyente basada en una filosofía de servicio al contribuyente. En la medida que avancemos en esta dirección alentaremos en el contribuyente una cultura de estricto cumplimiento fiscal.
Por otra parte, el sistema presupuestal que se ha venido aplicando en nuestro país carece de la transparencia que exige y que merece la sociedad mexicana.
Los tiempos de presentación del Presupuesto han limitado su discusión legislativa, impidiendo con frecuencia que se enriquezca con un mayor examen del poder Legislativo. La falta de criterios de reconducción presupuestal imprime una mayor incertidumbre al debate. La ausencia de criterios contables estrictos restringe el examen que la sociedad puede realizar de la aplicación de los recursos para la acción pública. El mismo enfoque del Presupuesto es uno que enfatiza procedimientos en lugar de cumplimiento de objetivos y evaluación de resultados.
No podemos sentirnos tampoco satisfechos de la contribución del sector financiero al desarrollo económico mexicano, especialmente desde la crisis de 1995. Las personas canalizan poco ahorro al sector financiero, el crédito es escaso y caro. Persiste una protección insuficiente de los derechos de los inversionistas minoritarios y la contracción del financiamiento bursátil para empresas pequeñas y medianas. La regulación financiera es restrictiva y costosa para los intermediarios.
Tampoco podemos sentirnos satisfechos de la forma en que interactúan el sector financiero y la hacienda pública. Hoy por hoy, el desbalance de las finanzas públicas del gobierno federal absorbe cerca del 60% del ahorro total de los mexicanos y presiona al alza de manera significativa las tasas de interés.
Hemos pagado un alto costo financiero por el saneamiento del sector bancario y bursátil que dio origen primero al FOBAPROA y posteriormente al IPAB. El costo financiero también ha sido alto en la cobertura de los quebrantos ocasionados a ahorradores por cajas de ahorro. El ámbito de la hacienda pública y del sector financiero no han logrado actuar concertadamente. Más bien actúan en detrimento uno del otro.
Queremos más alternativas de inversión, especialmente para los pequeños ahorradores, que se traduzcan en más oportunidades de financiamiento, especialmente para la pequeñas y medianas empresas. Necesitamos instituciones más sólidas con una supervisión más eficaz que garanticen la seguridad del ahorro. Necesitamos combatir con fortaleza jurídica la cultura de no pago. Requerimos una banca de desarrollo dinámica, orientada hacia las empresas pequeñas y medianas, que contribuya a eliminar distorsiones que persisten en los mercados.
Nadie puede sentirse satisfecho con el dinamismo y la naturaleza del crecimiento económico que hemos logrado como país.
No podemos resignarnos a un desarrollo en el que un segmento de nuestros niños permanece sin escuela, en el que un número considerable de jóvenes ven truncadas sus esperanzas al carecer de oportunidades de desarrollo y en el que numerosos ancianos deben enfrentar la etapa final de sus vidas sin el apoyo necesario.
Nadie puede considerarse satisfecho con una economía en la que millones de familias se mantienen en la miseria. No podemos sentirnos satisfechos ni debemos considerarnos condenados a ello.
No podemos evadir la realidad que se presenta ante nosotros. No podemos cerrar los ojos a los graves rezagos en agua, energía e infraestructura de comunicaciones y transportes. No podemos dejar de reconocer las necesidades de inversión en educación, en salud y en ecología. No podemos evadir el reconocimiento de los pasivos públicos contingentes, ya que con ello se elevaría aún más su costo.
No podemos evadir la realidad que se presenta ante nosotros. No podemos cerrar los ojos a la miseria y a la marginación. No podemos resignarnos a vivir con un poco más de delincuencia, menos agua, menos bosques y un aire un poco más contaminado. No podemos dejar de reconocer la inequitativa distribución de la riqueza. No podemos fingir que no vemos la corrupción, la ignorancia y el desempleo.
No podemos sentirnos satisfechos de un bajo ahorro y un crédito caro y escaso. No podemos cerrar los ojos ante una débil protección a los derechos de los pequeños inversionistas.
No podemos cerrar los ojos a la realidad de que existe una cultura de no pago y crisis bancarias recurrentes. Que los pequeños ahorradores requieren de alternativas con mayores tasas de rendimiento y mayor seguridad. Que no encuentran intermediarios que puedan prestar montos mayores, y más baratos.
No podemos ignorar que para los pequeños y medianos empresarios la banca de desarrollo ha estado enfocada principalmente a dar atención a los grandes inversionistas y a ellos les ofrece escasas o nulas alternativas atractivas para sus posibilidades. No podemos dejar de ver que requieren de un mercado de valores que pueda financiarlos.
No podemos cerrar los ojos ante el gran número de familias a las que por demasiado tiempo se les ha negado la oportunidad de un crédito para adquirir o mejorar su vivienda.
A pesar de que en los últimos años, la disciplina fiscal ha permitido reducir gradualmente el déficit público, su actual definición no contabiliza de manera integral diferentes componentes de gasto y adopciones de riesgo que implican obligaciones para el sector público. Asimismo, el registro en el gasto de las obligaciones por concepto de proyectos de Infraestructura a Largo Plazo (Pidiregas), se lleva a cabo en forma parcial y diferida. Este déficit se eleva aún más al excluir los ingresos no recurrentes o extraordinarios.
En suma, enfrentar las limitaciones que surgen de la insuficiente dinámica y de la distorsionada naturaleza del desarrollo que hemos observado en el pasado requiere de un cambio de raíz en el monto y en la estructura de los ingresos públicos, de una mayor transparencia en el ejercicio del gasto y de un sistema financiero promotor del desarrollo.
Por eso, proponemos una reforma que incide en ambos lados de la ecuación fiscal, transparentando el ejercicio del gasto público y fortaleciendo los ingresos. Por ello, acompañamos esta reforma con un nuevo diseño del sistema financiero, a fin de adecuarlo a las necesidades del desarrollo.
La ‘Nueva Hacienda Pública Distributiva’ que proponemos responde ampliamente a las exigencias y a las prioridades que nos marcaron los ciudadanos.
La reforma es para combatir a fondo la pobreza y la marginación; para apoyar a la micro, pequeña y mediana empresa; y para alcanzar una verdadera simplificación fiscal.
La reforma es para fortalecer la capacidad de respuesta de los gobiernos estatales y municipales para atender las necesidades crecientes en materia de gasto social e inversión pública; y para mejorar la transparencia del gasto público, fortalecer la rendición de cuentas y mejorar la calidad del gasto público.
La Nueva Hacienda Pública Distributiva abarca tres vertientes: adopción de un nuevo marco tributario, reforma presupuestal y reforma financiera.
La adopción de un nuevo marco tributario, eficiente, equitativo, moderno y competitivo, busca garantizar la equidad en la distribución de la carga fiscal, fortalecer la competitividad del aparato productivo, reducir los costos de cumplimiento y garantizar la seguridad jurídica del contribuyente. El nuevo marco tributario permitirá ampliar los ingresos públicos e imprimirles una mayor estabilidad. Esto nos garantizará la posibilidad de construir la plataforma que requiere un desarrollo sólido, dinámico e incluyente en la forma de una mayor inversión en educación, salud e infraestructura.
La segunda vertiente de la Nueva Hacienda Pública Distributiva consiste en la modernización del proceso presupuestal, a fin de garantizar un ejercicio más eficiente y transparente del gasto público.
Las estrategias centrales de la reforma presupuestal incluyen la adopción de criterios para la reconducción presupuestal; modificaciones que permitan al Congreso, y al público en general, el acceso a información de calidad acerca del ejercicio del gasto público del Gobierno Federal; adelanto de la fecha de entrega del paquete económico que asegure más tiempo para su análisis y discusión; y, modificaciones en los periodos de presupuestación que permitan proyectos de inversión multianuales.
La Reforma Presupuestal sienta bases jurídicas sólidas para reestructurar el diálogo entre el Ejecutivo Federal y el Honorable Congreso de la Unión para la revisión presupuestal. La reforma establece la discusión presupuestal a tiempos y formas más adecuados a la época actual de plena pluralidad política.
Durante los últimos años se ha avanzado en la regulación prudencial y en el profesionalismo de la supervisión del sector financiero. Hoy estamos en condiciones adecuadas para completar la reforma prudencial del mercado y para dotarlo de un marco legal flexible y competitivo que permita enfrentar los grandes retos de ampliar el ahorro interno, aumentar la eficiencia en la intermediación financiera y otorgar financiamiento. Estos son los grandes objetivos de la reforma financiera que se presenta a ese Honorable Congreso.
Las reformas se potencian entre sí y encuentran en su sinergia su sentido pleno.
La reforma financiera por sí misma no podrá detonar el crecimiento económico en el país en la medida en que persistan los desequilibrios fiscales y la absorción de un porcentaje muy alto del total de ahorro nacional por parte del sector público.
Se complementa así con la reforma tributaria y la reforma presupuestal que sientan las bases para que los requerimientos del sector público sean cubiertos sin desplazar el financiamiento de actividades productivas de las empresas y del sector social.
La reforma tributaria se complementa con la reforma financiera en la promoción del ahorro de los mexicanos. La nueva estructura tributaria conducente al ahorro se complementara con un sistema financiero más apto para ofrecer servicios diversos y de alta calidad, así como rendimientos competitivos que también promuevan el ahorro de largo plazo.
Finalmente, la reforma financiera se complementa con la reforma tributaria en la promoción de la inversión productiva. La reforma financiera busca crear condiciones para canalizar de manera eficiente el ahorro a la inversión y a los usos productivos que generen el mayor valor agregado para la sociedad, mientras la reforma tributaria otorga incentivos a la inversión productiva.
Por lo anterior, el Gobierno ha propuesto impulsar de manera integral una Nueva Hacienda Pública Distributiva que se inicia con tres grandes reformas.
Sin embargo, la Nueva Hacienda Pública no puede, ni debe, limitarse a reformas jurídicas.
Es indispensable que estas reformas se refuercen con todo un conjunto de acciones de gobierno. Por ello, de manera paralela, el gobierno debe continuar su promoción de la transparencia de las cuentas públicas, el rendimiento de cuentas y el combate a la corrupción.
Debe continuar la reforma al Sistema de Administración Tributaria, reconociendo que ha sido uno de los puntos más débiles en el funcionamiento del sistema fiscal. Queremos combatir la evasión, el contrabando y la comercialización de mercancía pirata. Alcanzar una administración tributaria de alta calidad, que cuente con la infraestructura, la tecnología y los recursos humanos necesarios para garantizar una aplicación estricta de las obligaciones fiscales, que reduzca los costos de cumplimiento y dé seguridad jurídica al contribuyente.
Este Gobierno está comprometido con la austeridad y la eficiencia; está comprometido con la calidad en los servicios que ofrece a la sociedad, y está profundamente comprometido con la simplificación de los procesos administrativos que impone a la sociedad, tanto en el ámbito fiscal como en todos los demás de la vida económica y social.
Tiene la voluntad y el compromiso de construir día a día un gobierno más moderno, más transparente, más eficaz y con mayor calidad en el manejo de los recursos que se utilizan.
Esta reforma tiene como prioridad el bienestar y el desarrollo de todos pero sobretodo de aquellos que han estado por décadas excluidos del desarrollo y de las oportunidades para acceder a mejores niveles de vida.
Hemos preparado un programa integral de compensaciones para las familias de menores ingresos que recibirán directamente y sin intermediarios más de lo que hubieran pagado por el Impuesto al Valor Agregado en alimentos y medicinas, además de que una canasta de medicamentos no recibirá el impacto del Impuesto al Valor Agregado y de que los trabajadores de menores ingresos recibirán un mayor goce de su salario.
La "Nueva Hacienda Pública Distributiva" beneficia a todos, pero más a los que menos tienen.
Es una Nueva Hacienda Pública de todos, porque a todos nos corresponde contribuir a lograr una economía más competitiva y una sociedad más justa y más humana.
Ciudadano Diputado Ricardo Francisco
García Cervantes
Presidente de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión.
Presente.
En ejercicio de la facultad constitucional concedida al Ejecutivo Federal, se somete a la consideración del Honorable Congreso de la Unión, por el digno conducto de usted, la presente Iniciativa de Decreto que Establece, Reforma, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales.
Con la llegada al gobierno de esta nueva Administración, se han puesto en marcha una serie de acciones cuya finalidad es lograr un país que tenga entre sus ejes principales, una Nueva Hacienda Pública Distributiva, con la cual, sin duda, se podrá construir un México de menos contrastes y más justo. Este reto, se propone sea un compromiso compartido con la sociedad.
Existe una coincidencia generalizada respecto al bajo nivel que presenta la recaudación en México, aun comparado con países de similar desarrollo al nuestro. Ello, evidentemente limita las posibilidades de atender las necesidades crecientes en materia de gasto social e inversión pública, principalmente las de los grupos más vulnerables. Tal situación no es propia del Gobierno Federal, también se observa en el nivel estatal y municipal.
Por ello, uno de los principales retos de esta Administración es mejorar la actitud de las personas a cumplir con sus obligaciones fiscales. La nueva cultura del cumplimiento fiscal debe basarse en el compromiso de asegurar que cada peso que aporten los ciudadanos por concepto de pago de contribuciones, se vincule estrechamente con el ejercicio transparente y honesto del gasto público, bajo un estricto sistema de rendición de cuentas, mediante el cual se declare a la sociedad los gastos e inversiones realizadas.
Desde esta perspectiva, las contribuciones más que una carga para el contribuyente, son un compromiso que el gobierno contrae para ofrecer servicios en la cantidad y calidad que demandan los mexicanos.
El impulso a la Nueva Hacienda Pública Distributiva permitirá sobre una base más amplia captar más recursos recurrentes e impulsar y fortalecer los programas sociales. De esta manera, un México de menos contrastes se construirá en la medida en que se generalice la contribución al gasto público, lo que posibilitará ampliar los programas para combatir la pobreza, mismos que hoy en día son insuficientes al cubrir sólo 3.2 millones de hogares (13.3% de la población) que viven en pobreza extrema; apoyar a los jóvenes que hoy se quedan sin concluir su proyecto educativo para que tengan la posibilidad de terminarlo y puedan acceder a un nivel mejor de vida; atender las crecientes necesidades de infraestructura y conservarla en un estado óptimo de utilización mediante adecuados programas de mantenimiento de la misma; y depender menos del endeudamiento del país. Para ganar esta lucha, es condición necesaria eliminar la competencia desleal que produce la existencia de la economía informal y apoyar a la micro, pequeña y mediana empresa.
En un estado de derecho como al que aspiramos los mexicanos, no hay cabida a la informalidad, de ahí que se proponga introducir a la Ley del Impuesto sobre la Renta esquemas simples que permitan incorporar a la tributación a los agentes que actúan de manera informal; adicionalmente, se fortalecerá la fiscalización para combatir frontalmente este problema. Parte importante dentro de esta estrategia, es otorgar una adecuada asistencia a los contribuyentes que evite el incumplimiento o la informalidad por el desconocimiento de los esquemas de tributación y las facilidades que ofrecen.
Con este nuevo sistema tributario se tendrá un México más justo al recaudar más y mejor, entendiéndose por esto que sean contribuciones equitativas y pagadas por todos los mexicanos de manera proporcional a su capacidad contributiva, facilitando su pago con un sistema más simple y comprensible; eliminando trámites burocráticos y logrando que los agentes económicos que actúan en la informalidad y que hoy no contribuyen, se sumen al esfuerzo de los mexicanos. De esta manera, todos mejoraremos, en especial los menos favorecidos, entre los que se encuentran los grupos indígenas. Con ello también el país dejará de vivir de prestado y se evitará incurrir en la carga más regresiva, la inflación.
Por su parte, el nuevo gobierno se compromete a construir una relación Estado-Sociedad, en la que la premisa del cumplimiento fiscal parta, no de lo que las personas le deben al fisco, sino de lo que todos los mexicanos le debemos a México.
La Nueva Hacienda Pública Distributiva que se propone a esta Soberanía, se basa en criterios de estabilidad macroeconómica y flexibilidad microeconómica, creando compromisos compartidos entre gobierno y sociedad como una fórmula imprescindible para lograr un país más próspero, en donde el primero se compromete a ofrecer un sistema tributario eficiente, equitativo, moderno, competitivo y transparente, que reduzca los costos de cumplimiento y otorgue seguridad jurídica a los contribuyentes; en tanto que la sociedad se responsabiliza a desarrollar una nueva cultura de cumplimiento de sus obligaciones fiscales.
México ha superado una transición sin crisis por primera vez en muchos años y se encuentra en un proceso de mejorar la calificación de su deuda. Esta reforma pretende, entre otros objetivos, reducir el nivel de inflación y que ésta se mantenga en el futuro en los niveles que se observan en los países que son nuestros principales socios comerciales. Esta situación, incluso, motiva que en la Iniciativa se proponga la eliminación de la actualización de muchos conceptos fiscales.
De esta forma, la Nueva Hacienda Pública Distributiva que plantea esta Administración se agrupa en cinco grandes líneas:
1. Adoptar medidas distributivas para compensar la ampliación de la base del impuesto al valor agregado.
2. Apoyar a la inversión, el ahorro y el empleo.
3. Facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales.
4. Otorgar mayor seguridad jurídica.
5. Combatir a la economía informal.
1. Adoptar medidas distributivas para compensar la ampliación de la base del impuesto al valor agregado.
• Adecuación del beneficio que significa la tasa cero y las exenciones en el impuesto al valor agregado
De acuerdo con el estudio denominado "Distribución del pago de impuestos y recepción del gasto público por deciles de ingreso de las familias", entregado al H. Congreso de la Unión el pasado 13 de marzo, las familias con menores ingresos destinan una proporción importante de su gasto a la adquisición de productos sujetos a tasa cero o exentos del impuesto al valor agregado.
La aplicación de la tasa cero a los alimentos y medicinas, así como las exenciones en el impuesto al valor agregado, han resultado ser un mecanismo ineficiente para apoyar el ingreso de las familias más desvalidas, ya que el subsidio implícito que significa su aplicación, se otorga en forma generalizada y beneficia más a la población de mayores ingresos. Además, con ello se produce un hueco en la recaudación derivado del costo de dichos mecanismos.
El efecto distributivo de estos mecanismos es ineficiente, toda vez que del beneficio que se deriva de estos esquemas, sólo el 3.1% lo obtiene el 20% de las familias más pobres del país (5 millones); mientras que el 20% de las familias con mayores ingresos percibe el 49% de dicho beneficio. En otras palabras, para compensar fiscalmente a las familias más pobres a través de estos esquemas, se requiere también realizar un sacrificio fiscal en beneficio de las familias de mayores ingresos.
Se reconoce que las familias que destinan la mayor parte de su ingreso al gasto en alimentos y medicinas, son aquellas de menores ingresos; sin embargo, la recaudación que de este sector se obtenga si se gravan estos productos con la tasa general, representa, como ya se indicó, tan sólo el 3.1% del total de la recaudación que se obtendría de gravarse alimentos y medicinas. Cabe aclarar que a través de una serie de medidas, en adición a otras de carácter fiscal, se compensará por encima del efecto que significará gravar con el impuesto al valor agregado a las medicinas y los alimentos, cuyo costo representará aproximadamente el 6% de la recaudación que se obtenga del gravamen a dichos productos. Adicionalmente, es a este grupo al que se le destina una parte importante del gasto social, el cual se incrementará al aprobarse esta Iniciativa.
Las reformas al impuesto al valor agregado constituyen uno de los pilares de la nueva propuesta distributiva, dado que la aplicación de diversas tasas complica su administración y fomenta prácticas de evasión y elusión fiscales. En particular, la aplicación de la tasa cero y las exenciones en este gravamen limitan la capacidad recaudatoria del gobierno, en detrimento del efecto distributivo que se ejerce a través del gasto público, limitando la atención que demandan y requieren las personas y los grupos sociales más vulnerables.
• Mecanismos de compensación
La afectación a los grupos más desprotegidos de la población se compensará con programas sociales de transferencias directas, inclusive, más allá del doble del gasto adicional que tendrán que efectuar por aplicar el 15% del impuesto al valor agregado a esos productos.
Al 20% de la población de menores ingresos se le compensará a través de PROGRESA y de los Programas Urbanos de la Secretaría de Desarrollo Social, entregando una cantidad que se canalizará por familia. Adicionalmente, con la reestructuración de la tarifa del impuesto sobre la renta y el incremento al crédito al salario, se beneficiará a aquellas familias que cuentan con trabajadores formales a través del aumento adicional de su ingreso disponible.
La nueva tarifa del impuesto sobre la renta exenta a los asalariados con ingresos de hasta 50 mil pesos y a las personas físicas con actividades empresariales o que presten servicios independientes, con ingresos netos por dicho monto. Cabe señalar que poco más del 60% de los asalariados y un número importante de los otros contribuyentes, se ubican en ese nivel de ingresos, siendo que con la reforma quedarán exentos.
En la actualidad, las instituciones de seguridad social y los Estados atienden a 83 millones de personas a las cuales se les proporciona en forma gratuita el 50% de las medicinas que se consumen en el país. Además, se propone establecer un mecanismo que produzca el mismo efecto que la tasa cero para una canasta de medicamentos esenciales definida por la Secretaría de Salud. Adicionalmente, se buscará el apoyo de los Estados, para que los servicios públicos de salud que prestan no tengan cuotas de recuperación. Esto indudablemente es un servicio que favorece en mayor medida a las familias más necesitadas.
Como puede observarse, con estos apoyos no sólo se está evitando dañar a las familias más pobres, sino que se están proponiendo mecanismos que al ponerse en práctica de inmediato les significarán un aumento importante en su ingreso disponible.
Por su parte, a los trabajadores se les compensará por medio de un mayor crédito al salario y una exención del impuesto sobre la renta a los primeros 50 mil pesos anuales, y a la clase media, con una reducción en el mismo.
• Medidas en materia de educación, salud y prestaciones sociales
En cuanto a la educación, la salud y las prestaciones sociales, se propone otorgar en el impuesto sobre la renta de personas físicas un crédito fiscal por las erogaciones realizadas por concepto de colegiaturas, establecer la deducibilidad de las primas pagadas por concepto de seguros de gastos médicos, exentar del impuesto prestaciones sociales, tales como ayuda por maternidad, ayudas por enfermedad, pensiones, servicios deportivos o transporte colectivo.
En el caso de los pensionados, se excluirá un monto equivalente a cinco salarios mínimos y por el remanente se estará exento cuando éste no exceda de 50 mil pesos al año.
2. Apoyar a la inversión, el ahorro y el empleo
Con el fin de fomentar el ahorro de mediano y largo plazo, tan necesarios para financiar el desarrollo del país, se propone exentar en el impuesto sobre la renta las aportaciones y rendimientos de los fondos de ahorro, siempre que permanezcan invertidos por lo menos cuatro años antes de ser retirados. En el caso de que las aportaciones y sus rendimientos no se retiren durante un plazo de 8 años, se propone otorgar la exención aun cuando se retire el total de los recursos del fondo. Asimismo, se establece la posibilidad de que los recursos del fondo y sus rendimientos puedan destinarse, sin cumplir los plazos señalados anteriormente, al pago inicial por la adquisición de vivienda a través del INFONAVIT, o para saldar los adeudos que se tengan con dicha institución. De esta manera se premia crecientemente la permanencia del ahorro en este tipo de esquemas.
Por otra parte, se propone que en el caso de intereses derivados de inversiones en el sistema financiero, éstos sólo se graven con el impuesto sobre la renta sobre el interés real. Es importante resaltar que con este nuevo esquema, cuando la tasa de rendimiento de dichas inversiones sea menor o igual a la inflación, se quedará exento de este impuesto.
Asimismo, se proponen modificaciones para hacer al sistema fiscal más competitivo en el ámbito internacional y, por tanto, atractivo para los inversionistas nacionales y extranjeros, con el consiguiente efecto positivo en la captación de proyectos de inversiones que posibiliten mayores empleos y mejores salarios.
Para las sociedades mercantiles se fija una tasa de 32%, en lugar de la de 35% que hoy deben pagar; respecto de la cual pueden diferir un 5%, ya que el esquema de diferimiento impuesto no ha demostrado ser un incentivo para la reinversión de utilidades, sino que sólo ha motivado la retención de los mismos a nivel de la empresa, en activos financieros, sin que se invierta en nuevos proyectos.
Con el fin de eliminar la percepción que tienen los inversionistas de que México es un país impositivamente caro, debido a que actualmente además de pagar el 40% de impuesto sobre la renta (35% empresarial y 5% de dividendos), también se debe pagar un 10% adicional por la no deducibilidad de la PTU, lo que se traduce en una carga adicional, que en conjunto con el impuesto sobre la renta significa alrededor del 50% de las utilidades de las empresas, se propone permitir en el impuesto sobre la renta empresarial la deducibilidad de la participación en las utilidades pagada a los trabajadores (PTU). Esta medida, junto con el establecimiento de una tasa de 32%, hará que el país sea más atractivo para los inversionistas nacionales y extranjeros.
Adicionalmente, se reincorpora a la Ley del Impuesto sobre la Renta la deducción inmediata de las inversiones realizadas fuera de las áreas metropolitanas de Monterrey, Guadalajara y Distrito Federal. Con esta medida, se reducirá la tasa efectiva para las empresas, promoviéndose una mayor inversión fuera de estas áreas. Asimismo, para fomentar un desarrollo regional más equilibrado, se permitirá la deducción inmediata en un porcentaje más elevado a las inversiones realizadas en las regiones de mayor marginalidad.
Las medidas en este apartado permitirán construir un circulo virtuoso: de más ahorro, mayor inversión y con ello, más empleos y mejor remunerados con los beneficios que ello implica.
• Apoyo a la micro, pequeña y mediana empresa (PyMEs)
Para evitar que las PyMEs causen el impuesto al valor agregado sobre devengado, que los obliga a financiar a otras empresas o a otros contribuyentes, se propone que este gravamen lo paguen tras haber cobrado el bien o servicio prestado, y en las compras lo acrediten una vez que lo hayan pagado. Adicionalmente, para hacer neutral este régimen, se propone generalizarlo a todos los contribuyentes.
Cuando se trate de personas físicas que realizan actividades empresariales con ingresos anuales de hasta 4 millones de pesos, podrán deducir sus inversiones en activos fijos conforme los paguen. Además, se plantea se sujeten a obligaciones de registro más sencillas.
3. Facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales
Una mayor simplicidad de las disposiciones fiscales mejora la actitud hacia el cumplimiento por parte de los contribuyentes, al tiempo que les otorga mayor seguridad jurídica, y reduce sus costos administrativos.
• Régimen de base de efectivo
Se propone que el 100% de los contribuyentes (personas morales y físicas) paguen el impuesto al valor agregado cuando se reciba su pago, mientras que las empresas que adquieran bienes o servicios lo acrediten hasta que lo hayan pagado.
En el impuesto sobre la renta se propone que las personas físicas con actividades empresariales y que prestan servicios personales independientes (las cuales representan el 64% de los contribuyentes, sin considerar a los asalariados), causen el impuesto sobre la renta sobre la base de efectivo. Bajo este régimen, los ingresos se acumularán cuando se cobren y las compras se deducirán cuando se paguen. Para las inversiones en activo fijo se tendrán la opción de deducirlas en línea recta o bajo el esquema de la deducción inmediata.
• Autotransporte, sector agropecuario, silvicultura y pesca
Se propone que también los contribuyentes de los sectores del autotransporte, agropecuario, silvícola y pesquero tributen en el impuesto sobre la renta en el régimen de base de efectivo.
• ISR de personas físicas
En cuanto a la simplificación, se plantea un sistema de tarifas impositivas en el ISR para personas físicas más sencillo de calcular y además con un impuesto que será menor. De esta forma, se tendrá una sola tarifa del impuesto sobre la renta en lugar del sistema actual de 49, para que las personas físicas paguen menos en todos sus tramos y sin que la tasa marginal máxima exceda de 32%, lo que resulta muy favorable si se compara con la de 40% que hoy se llega a pagar.
La nueva tarifa propuesta es más sencilla de aplicar, con ello se da respuesta a las múltiples y reiteradas exigencias que en este sentido había venido manifestando la sociedad respecto del esquema fiscal, de tal manera que cualquier asalariado, profesionista o empresario, pueda calcular el impuesto sobre la renta que le corresponde de manera simple y certera.
• ISR de personas morales
En el impuesto sobre la renta empresarial se incorporan modificaciones que lo simplifican:
a) Se sustituye el cálculo mensual de intereses acumulables, deducibles y pérdidas o ganancias inflacionarias, por uno que se haga una vez al año en donde se determine el ajuste por inflación anual acumulable o deducible.
b) Se elimina el cálculo complejo que significa aplicar tasas diferenciales en el impuesto sobre la renta empresarial, el cual obliga a las empresas a llevar la cuenta de utilidad fiscal neta reinvertida (CUFINRE), y la utilidad fiscal neta (CUFIN), eliminándose la primera de éstas.
c) Se elimina la obligación de realizar un ajuste semestral a los pagos provisionales, el cual les significa a las empresas hacer un cierre de ejercicio a mitad de año, con información real de sus operaciones.
• Medidas adicionales de simplificación que se proponen
a) El pago de contribuciones vía transferencia electrónica de fondos, sin necesidad de declaración, así como pagar en las ventanillas de los bancos, incluso para los contribuyentes que no tienen una cuenta de cheques.
b) La presentación de declaraciones fiscales vía Internet, así como la realización de diversos trámites por este medio. Cuando los contribuyentes no cuenten con equipo de cómputo, podrán hacer la presentación de las mismas acudiendo a las oficinas de asistencia al contribuyente,
c) La eliminación de diversas declaraciones informativas y múltiples avisos que deben presentar los contribuyentes,
d) Se libera a los contribuyentes de la obligación de expedir facturas impresas en talleres autorizados, cuando sus clientes utilicen los estados de cuenta bancarios para efectos de comprobar sus deducciones.
4. Otorgar mayor seguridad jurídica
Con la finalidad de dar mayor certeza y seguridad jurídica a los particulares, en la iniciativa que se envía a esa Soberanía se incorporan como disposiciones de carácter legal, diversas disposiciones reglamentarias o bien que actualmente aparecen como disposiciones de carácter administrativo, y que si bien es cierto que las autoridades administrativas las habían establecido como interpretación de las disposiciones legales, para tratar de integrar algunas lagunas de la ley o para facilitar a los contribuyentes el cumplimiento de sus obligaciones fiscales, también es cierto que por su naturaleza jurídica dichas disposiciones podían ser modificadas o dejadas sin efectos en cualquier momento, sin que produjeran mayores efectos legales a favor de los contribuyentes, por lo que resulta necesario incorporarlas al texto de la ley, para que surtan plenamente sus efectos legales frente a los particulares y la administración pública.
Igualmente, en la iniciativa que se somete a consideración de esa Soberanía, se elimina en algunas disposiciones legales, la posibilidad de que en forma administrativa se establezcan requisitos y condiciones para que los contribuyentes puedan acogerse a diversos tratamientos o para que respecto de ellos se produzcan efectos fiscales, procurando que en todos aquellos casos en que es posible, se establezcan en el texto de la ley, los requisitos necesarios que los particulares deben cumplir para obtener diversas prerrogativas o para que la autoridad pueda resolver su situación particular.
5. Combatir la economía informal
Dentro de la estrategia de desarrollar una nueva cultura de cumplimiento de las obligaciones fiscales, es importante incentivar la entrada a la economía formal de quienes hasta ahora se mantienen al margen, facilitándoles el cumplimiento de sus obligaciones fiscales a través del régimen de base de efectivo. Lo anterior hará posible la ampliación de la base y la liberación de recursos adicionales para reorientarlos hacia el crecimiento de la economía.
Para evitar el desvío de mercancías del sector formal a la economía informal, se ha diseñado una ofensiva en cuatro vertientes:
a) Decomisar mercancías de contrabando a los grandes distribuidores,
b) Combatir el contrabando técnico disfrazado de importaciones lícitas, que aprovecha las ventajas de los importadores legales,
c) Realizar acciones concretas en contra de los comerciantes medianos de mercancías pirata y de contrabando,
d) Combatir las prácticas de los proveedores que surten a la economía informal a través de la simulación de ventas o la destrucción de mercancías.
En otra vertiente y dentro del esfuerzo por ampliar la economía formal y acabar con la competencia desleal, se propone que el crédito al salario sea algo más que un simple mecanismo de compensación, ya que será un sólido incentivo a la formalidad, pues se plantea que sólo se otorgue a los trabajadores cuyos patrones cumplen con las obligaciones, que como tales tienen en otras leyes.
Como parte de la estrategia de combate a la informalidad que se observa en el sector de autotransporte, se propone establecer un crédito fiscal aplicable contra los pagos provisionales o el pago anual del impuesto sobre la renta, por la adquisición de diesel y por las cuotas de peaje.
La generalización del impuesto al valor agregado también logrará que aumenten su contribución las personas que operan en la economía informal, a través del pago de este impuesto en sus consumos.
6. Otras medidas
• Eliminación para los sectores primario, autotransporte y editores de libros de los regímenes preferenciales en el impuesto sobre la renta
Debido a que el sistema fiscal debe ser equitativo y eficiente, en esta Iniciativa que se pone a consideración de este H. Congreso de la Unión, se plantea eliminar tratamientos preferenciales, cuya permanencia no se justifica, así como las reducciones impositivas a los sectores dedicados a la agricultura, ganadería, pesca, silvicultura, editores de libros y al autotransporte, los cuales deberán pagar impuestos igual que los demás contribuyentes.
• Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS)
El actual esquema del IEPS aplicable a las bebidas alcohólicas, ha generado ciertas distorsiones, caracterizadas por desviación en los precios relativos y en las cargas fiscales que enfrentan las distintas bebidas alcohólicas, así como cada uno de los productores, envasadores e importadores. Para corregir esta problemática, se propone reestablecer el impuesto que anteriormente era aplicado con un gravamen con tasas ad-valorem (tipo valor agregado), aplicable a todas las etapas de producción y comercialización de bebidas alcohólicas, esquema que es más eficiente y equitativo, al tiempo que otorga seguridad jurídica a los contribuyentes y transparencia en la determinación del impuesto.
• Combatir el deterioro del medio ambiente
En esta Iniciativa se plantea a través del impuesto sobre automóviles nuevos un mecanismo que incentive la práctica que ha venido realizando la industria automotriz para promover un medio ambiente limpio. Así, se propone introducir una fórmula que reduce este gravamen para aquellos automóviles menos contaminantes.
El nuevo sistema tributario que se propone a esta Soberanía consiste en:
I. Una nueva Ley del Impuesto sobre la Renta.
II. Una nueva Ley del Impuesto al Valor Agregado.
III. Reformas, Adiciones y Derogaciones al Código Fiscal de la Federación y a las Leyes del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios y Federal del Impuesto sobre Automóviles Nuevos.
IV. Reformas y Adiciones a la Ley del Servicio de Administración Tributaria.
De ser aprobada por el H. Congreso de la Unión la reforma que se propone, el Gobierno Federal contará con recursos adicionales que le permitirán atender el desarrollo de la población, principalmente la de menores recursos, en aspectos como son la educación y la salud, factores elementales para el desarrollo integral de los individuos, que les permitirán alcanzar una mejor preparación para el trabajo y con esto, mejores remuneraciones.
La reforma fiscal sí implica un incremento en la recaudación, pero este incremento permitirá que en el futuro se tenga un menor endeudamiento año con año, y se disponga de mayores recursos que podrán destinarse a atender programas sociales y a la creación de una sólida infraestructura económica.
Esta reforma fiscal que hoy se somete a la consideración del Honorable Congreso de la Unión, representa una oportunidad impostergable de mantener la congruencia en nuestras aspiraciones de alcanzar un México mejor para todos, especialmente para aquellos que tradicionalmente han carecido de lo más elemental y que hoy reclaman su derecho.
I. Nueva Ley del Impuesto sobre la Renta
A lo largo de los últimos veinte años, el impuesto sobre la renta sufrió una importante transformación, sin que la misma haya reflejado un crecimiento equitativo y estable en la recaudación de dicho gravamen ni en la simplificación en el cumplimiento de las obligaciones fiscales a cargo de los contribuyentes.
Se puede afirmar que el impuesto sobre la renta a cargo de las empresas cuenta con una estructura con cierto nivel de eficiencia, al no generar grandes distorsiones en la toma de decisiones de los agentes económicos. Sin embargo, su estructura no ha permitido estimular el ahorro y la inversión productiva, la generación de empleos, ni mecanismos de equilibrio para el desarrollo regional de nuestro país, al tiempo que no ha brindado al erario público recursos acordes a su potencial recaudatario.
Además, contiene sesgos antieconómicos al otorgar tratamientos preferentes a diversos sectores específicos de contribuyentes.
Lo anterior, se ha traducido, por una parte, en una falta de distribución uniforme de la carga fiscal que enfrentan tanto los sectores productivos como las personas físicas y, por otra, en distorsiones en la eficiencia en la asignación de recursos.
La explicación de lo anterior se encuentra, en buena medida, en la incorporación paulatina de una serie de distorsiones en la estructura de este gravamen que, por su magnitud, han mermado los efectos positivos que resultan de un sistema impositivo de base amplia, armónicamente vinculado entre las empresas y sus accionistas.
Además, el asignarle a los impuestos funciones que no les son propias y establecer multiplicidad de mecanismos de excepción, lejos de tener un impacto favorable en el desarrollo de las empresas y en la economía familiar, ha incrementado la inequidad del sistema y su complejidad administrativa.
Es por lo anterior, que el impuesto sobre la renta empresarial actualmente vigente contiene deficiencias estructurales de eficiencia, equidad y simplicidad que deben ser corregidas en el marco de la reforma fiscal hacendaria.
Para corregir las distorsiones en el funcionamiento del sistema, se requiere que el mismo contenga instrumentos bien orientados para fortalecer la inversión de las empresas en activos productivos, para acrecentar la planta productiva y para fomentar el desarrollo regional equilibrado de nuestro país.
Asimismo, para generar la mayor equidad en el gravamen, se requiere que el impuesto sobre la renta no contenga regímenes de excepción que erosionen la base gravable, no mantenga tasas diferenciales por sector de contribuyentes y no brinde múltiples opciones de tributación.
Así, cualquier reforma hacendaria que se instrumente requiere, necesariamente, de un alto grado de generalidad y de simplificación que permita al contribuyente acceder fácilmente al cumplimiento de sus obligaciones fiscales sin incurrir en excesivos costos administrativos.
Por su parte, en la recaudación proveniente del impuesto sobre la renta de las personas físicas, influye tanto el nivel de ingresos per cápita como la distribución del ingreso. Un país con bajo ingreso por habitante y una mala distribución de la riqueza tendrá, necesariamente, una menor recaudación que otro con indicadores más favorables, aún con el mismo esquema de bases y tasas. Esto explica, en parte, el que México presente una menor recaudación en comparación con otros países. No obstante, una comparación con países con similar ingreso per cápita que el nuestro, muestra que la recaudación proveniente de este gravamen aún resulta inferior en nuestro país.
Además de una baja capacidad recaudatoria, el impuesto sobre la renta de las personas físicas muestra serias distorsiones en su eficiencia, equidad y simplicidad.
Un impuesto sobre la renta de las personas físicas, para ser eficiente debe tener una base lo suficientemente amplia y uniforme que permita la aplicación de tasas marginales reducidas, imprimiéndoles un amplio sentido de proporcionalidad. Con ello, se evita se distorsionen las decisiones sobre el esfuerzo laboral y la acumulación del capital humano, al tiempo que se fomentan, por la vía de la desgravación, el ahorro personal y la inversión productiva.
La estructura actual del impuesto sobre la renta de las personas físicas, contiene una serie de exenciones que, además de no encontrar justificación técnica o jurídica, no generan ahorro personal ni propician la inversión productiva, pero sí crean un sesgo económico en favor de quienes obtienen mayores ingresos.
Las exenciones anteriores, al mermar seriamente la base gravable de este impuesto, han ocasionado la aplicación innecesaria de tasas marginales altas, propiciando además, avenidas de evasión y elusión fiscales, dado el alto incentivo para que ingresos gravados se disfracen de prestaciones exentas. Actualmente la tasa máxima para personas físicas es del 40%.
En congruencia con lo antes expresado, se considera necesario establecer una base gravable uniforme y equitativa que únicamente otorgue exenciones necesarias para generar ahorro personal y mejores condiciones de vida al momento del retiro.
La ampliación de la base debe combinarse con una tasa del 0% y con una reducción de la carga en todos los tramos de la tarifa, para evitar que los trabajadores de menores ingresos se vean afectados con cargas fiscales.
Asimismo, se debe establecer una reorientación del crédito al salario que permita que el beneficio se otorgue a quien realmente lo necesita y que no sea aprovechado por los patrones para pagar menores sueldos y salarios.
Por otro lado, el mal uso del crédito al salario se ha transformado en instrumento de ineficiencia del sistema. Cabe recordar que este impuesto negativo fue introducido considerando la inflexibilidad temporal de los contratos colectivos laborales hace dos décadas, por lo que en el corto plazo tuvo un efecto favorable sobre los ingresos de los trabajadores. Sin embargo, en el mediano plazo, en el que los contratos se renegocian con mayor facilidad, son las condiciones del mercado laboral las que determinan la distribución de este beneficio entre trabajadores y empresas.
En este sentido, es un imperativo la reestructuración de este beneficio fiscal para reorientarlo a favor de los trabajadores de menores recursos, con mecanismos que permitan su aplicación transparente.
Los ajustes anteriores permitirán, por un lado, incrementar el crédito al salario, al tiempo de reducir la tasa marginal máxima de personas físicas a un 32%.
Respecto del régimen de actividades empresariales de las personas físicas, el incorporarlas a un sistema de tributación homólogo al de personas morales ha generado la aplicación de una tasa única, distorsionando con ello las decisiones sobre el esfuerzo laboral y la acumulación del capital humano, sin que los instrumentos para fomentar el ahorro interno y la capitalización productiva hayan brindado los resultados deseados.
Además, la falta de instrumentos eficientes que fomenten la reinversión de utilidades para el desarrollo de los pequeños empresarios, ha generado que este sector de contribuyentes emprendedores vean limitada su participación en los mercados nacionales o extranjeros, al encontrarse en una situación de desventaja competitiva ante las economías a escala que generan y benefician a las medianas y grandes empresas.
El impacto que el régimen fiscal de las personas físicas con actividades empresariales tiene en los pequeños empresarios, se ha convertido en un factor determinante en la falta de integración de éstos en las cadenas productivas.
Por lo anterior, se considera que un régimen adecuado para las actividades empresariales que desarrollen las personas físicas, debe fundarse en base flujo para que el impuesto se cause hasta el momento en que se obtenga el ingreso y no cuando éste se devengue.
Este régimen en base flujo se debe aplicar a todas las personas físicas, sin importar el origen del ingreso. Con ello, se elimina la homologación del régimen aplicable a las personas físicas con actividades empresariales con el de personas morales, haciendo más equitativo el régimen y eliminándose una serie de obligaciones a las que hoy se encuentran sujetos.
Asimismo, en un régimen neutral, las personas físicas con actividades empresariales deben aplicar una tarifa para calcular el impuesto que les corresponda de acuerdo a su nivel de ingresos, lo que otorga mayor progresividad al sistema y lo hace más equitativo.
Además, y para fomentar las inversiones en activos productivos de las personas físicas, se requiere otorgar instrumentos claros que incentiven fiscalmente las mismas, en sustitución de los complejos mecanismos actualmente vigentes.
La problemática que enfrenta el régimen de personas físicas, si bien es acentuada en los regímenes de sueldos y salarios y de actividades empresariales, no es limitativa de estos sectores de contribuyentes, sino que también se ve reflejada en los otros regímenes del impuesto sobre la renta de las personas físicas como son, el de ingresos por honorarios y por arrendamiento.
En materia de extranjeros la actual Ley del Impuesto sobre la Renta contiene una gran dispersión de tasas, atendiendo al tipo de ingreso, al tipo de beneficiario efectivo o al país de residencia del extranjero de que se trate.
En este sentido, en el impuesto sobre la renta, como en cualquier otro gravamen, la dispersión en las tasas de retención genera incentivos claros a la elusión fiscal e incrementan las cargas administrativas y los costos de cumplimiento. En tal virtud, se requiere establecer una tasa general de retención para los extranjeros, aplicable para la mayoría de los ingresos que éstos perciban, dejando únicamente tasas de retención especial en aquellos ingresos que por su naturaleza así lo requieren.
Lo anterior no inhibiría la inversión en México, toda vez que las tasas a aplicar resultarían totalmente acreditables en el extranjero, por lo que no se causaría doble tributación.
Singular importancia reviste para nuestro sistema tributario la existencia de territorios con regímenes fiscales preferentes. Ello es así, en virtud de que dichos territorios, al no gravar de forma global los ingresos de las empresas o personas físicas o al hacerlo con tasas meramente simbólicas, se han convertido en centros de atracción de inversiones, cuyo único propósito es evitar el pago del impuesto sobre la renta.
Con base en lo anterior, diversas empresas multinacionales manipulan los precios de las operaciones realizadas con sus subsidiarias ubicadas en territorios con regímenes fiscales preferentes, situando en ellos la mayor parte de utilidad que legítimamente corresponde a nuestro país, evitando el pago del gravamen.
Por lo anterior, es necesario establecer de manera clara el tratamiento fiscal de los ingresos obtenidos por inversiones realizadas en territorios con regímenes fiscales preferentes, así como de las obligaciones que deben cumplir las empresas multinacionales en materia de precios de transferencia.
Las anteriores razones han motivado al Ejecutivo Federal a mi cargo para proponer a esa Soberanía, una Iniciativa de Nueva Ley del Impuesto sobre la Renta, cuyas principales características se detallan a continuación:
A) Impuesto sobre la renta empresarial
Reducción de la tasa máxima del impuesto sobre la renta empresarial
La Ley del Impuesto sobre la Renta actualmente vigente establece una tasa del impuesto sobre la renta empresarial del 35%. Esta tasa se encuentra en el nivel promedio de un amplio grupo de países miembros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico y ligeramente superior al promedio en América Latina y en los países asiáticos.
El impuesto sobre la renta de las personas morales representa, en realidad, sólo un adelanto respecto del impuesto que deberá pagar finalmente el accionista, esto es, la tasa del impuesto que se impone a las empresas determina el porcentaje del impuesto que se puede diferir, lo que lleva a que un país con una tasa corporativa elevada pierda, en el margen, atractivo como destino de la inversión nacional y extranjera.
Considerando que la inversión productiva nacional y extranjera es un elemento valioso y deseado para el crecimiento de nuestra economía, se propone a esa Soberanía, el que la Nueva Ley del Impuesto sobre la Renta contenga una tasa máxima empresarial del 32%.
Esta medida, también se propone como complemento del esquema que en materia del impuesto sobre la renta de las personas físicas se pone a consideración de esa Soberanía, en el sentido de establecer la tasa máxima de dichas personas al 32%.
De aprobarse esta medida, se fortalecerá la inversión productiva en nuestro país, al tiempo que se permitirá la aplicación óptima del esquema integrado del impuesto sobre la renta de las personas físicas y de las personas morales.
Deducción de inversiones
Actualmente, la Ley del Impuesto sobre la Renta establece que las inversiones que realicen las personas morales se deducen anualmente en un por ciento que resulta de considerar la vida útil y el tiempo de obsolescencia de cada tipo de bien que se deduce. Este sistema si bien es neutral al conjuntar la deducción de una inversión con los ingresos que la misma produce a lo largo del tiempo, también lo es que no introduce en el sistema un incentivo inmediato para la inversión en activos productivos ni para el fortalecimiento de la infraestructura privada.
Esta mecánica de deducción no incentiva, como es requerido, la inversión en activos productivos, lo que se traduce en una falta de crecimiento de la infraestructura instalada y de la generación de empleos.
Por lo anterior, se propone a esa Soberanía establecer en la Nueva Ley del Impuesto sobre la Renta, dos mecánicas para deducir las inversiones en activos fijos, aplicables a elección del contribuyente:
- Deducción lineal en el por ciento que para cada tipo de bien resulte considerando la vida útil o la obsolescencia del mismo, en términos de la nueva Ley.
- Deducción inmediata en un sólo ejercicio del valor presente del monto total de la inversión realizada, mediante la aplicación del por ciento que para cada tipo de bien se establezca en la nueva Ley.
Así, la propuesta permitirá que las empresas que inviertan en activos productivos en nuestro país puedan deducir, en un sólo ejercicio, el valor presente del monto total de la inversión, generando así un incentivo directo al crecimiento económico y a la generación de nuevos empleos.
Para hacer acorde esta disposición con las políticas de crecimiento regional y local, para lograr una mejor redistribución de la inversión y del empleo en la geografía económica de nuestro país y llevar con ello mayores oportunidades de desarrollo en áreas de menor crecimiento, se propone que la deducción inmediata aplique únicamente fuera de las áreas metropolitanas del Distrito Federal, Guadalajara y Monterrey.
De aprobarse esta propuesta, se elevarían las oportunidades para el crecimiento y desarrollo de diversas áreas del país que históricamente han tenido una dinámica de crecimiento menor que el de las áreas metropolitanas antes citadas, lo que sin duda contribuirá al crecimiento de las mismas y al beneficio directo de poblaciones que requieren mayores apoyos.
En congruencia con esta medida, con la tasa máxima del impuesto sobre la renta empresarial que se sugiere y con el propósito fundamental de simplificar la estructura del impuesto, se propone derogar el diferimiento del impuesto sobre la utilidad sujeta a reinversión. Cabe destacar que esta medida no genera costo alguno a las empresas dado que el objetivo de promover la reinversión de utilidades encuentra mejor aplicación en la deducción inmediata que en el diferimiento de una pequeña porción del impuesto.
Componente inflacionario
La introducción en el sistema del impuesto sobre la renta empresarial de los efectos de la inflación, si bien ha generado una gran neutralidad tributaria en razón de esta externalidad económica, también lo es que ha elevado la complejidad del esquema tributario y ha impuesto costos de administración.
La complejidad administrativa resultó necesaria en la década pasada dados los altos niveles de inflación que se verificaban en nuestra economía. Sin embargo, la fortaleza que actualmente registra nuestro país y, lo más importante, las expectativas futuras de crecimiento económico sostenido con estabilidad de precios, permiten establecer un sistema altamente simplificado en el reconocimiento de los efectos de la inflación.
La propuesta que se somete a la consideración de ese H. Congreso de la Unión, consiste en sustituir en la Nueva Ley del Impuesto sobre la Renta, el cálculo mensual del componente inflacionario para determinar el interés deducible o acumulable o la ganancia o pérdida inflacionaria de los créditos o deudas, por un esquema que permita la deducción o acumulación en términos nominales de los intereses devengados en contra o a favor en cada uno de los meses del ejercicio, y el cálculo una sola vez al final del ejercicio del ajuste anual por inflación acumulable o deducible.
Con este esquema, los contribuyentes no requerirán ningún ajuste mensual para determinar la deducción por intereses, pues ésta resultará de la simple suma de los intereses que se hubiesen devengado en el mes. El mismo procedimiento se seguiría tratándose de intereses acumulables, de manera que el reconocimiento en el mes sea el resultado neto entre intereses pagados y cobrados.
Igualmente, en la Nueva Ley del Impuesto sobre la Renta, se propone un cálculo del ajuste por inflación que las empresas podrán deducir o, en su caso acumular, con motivo del incremento o disminución real de sus deudas y de sus créditos por el transcurso del tiempo y la inflación, sumamente simplificado y a realizarse una sola vez en el ejercicio.
Con la mecánica propuesta se valuarían al cierre del ejercicio los saldos mensuales de los créditos y de las deudas, aplicando al resultado neto de los mismos el factor resultante de la inflación anualizada; la operación anterior dará como resultado la deducción que por inflación podrán realizar los contribuyentes o, en su caso, el ingreso que deberán reconocer los mismos.
Deducción de la participación de los trabajadores en las empresas
La Ley del Impuesto sobre la Renta vigente, establece limitantes a las empresas para que éstas deduzcan las erogaciones efectuadas en materia de participación de los trabajadores en las utilidades de las empresas. Las restricciones de esta deducción derivan de que diversos conceptos de previsión social se encuentran exentos del pago de este gravamen por lo que, se podrían generar efectos de deducibilidad duplicada.
No obstante, la restricción en la deducibilidad de la participación de los trabajadores en las utilidades de las empresas genera un incremento directo en la tasa efectiva del impuesto sobre la renta empresarial.
Por lo anterior y para lograr el objetivo planteado de que la tasa máxima empresarial sea del 32%, se propone establecer en la Nueva Ley del Impuesto sobre la Renta la deducibilidad de la participación de los trabajadores en las utilidades de las empresas, por el monto efectivamente erogado por este concepto en el ejercicio fiscal de que se trate.
La medida anterior aunado a la modificación de la base gravable del impuesto sobre la renta de las personas físicas que se propone y que más adelante se explica, permitirá la neutralidad fiscal de esta deducción, eliminando la duplicidad que pudiera generarse en el esquema actual.
Deducción de prestaciones de seguridad social
Como se ha señalado, en la Iniciativa que se somete a consideración de esa Soberanía, se propone ampliar la base del impuesto sobre la renta de las personas físicas, eliminando diversas exenciones que no encuentran justificación técnica o jurídica y que en realidad incrementan los ingresos de los contribuyentes.
En este sentido, al eliminarse como un ingreso exento para los trabajadores las cuotas de seguridad social pagadas por los patrones, se establece la posibilidad de que los patrones puedan deducir las aportaciones al Instituto Mexicano del Seguro Social, incluso de aquéllas que sean a cargo de sus trabajadores, lo que permitirá la neutralidad fiscal de la eliminación de la exención.
Asimismo, con esta medida se elimina la inconstitucionalidad declarada por nuestro Máximo Tribunal, en cuanto a la limitación que la actual Ley del Impuesto sobre la Renta establece para deducir dichas cuotas de seguridad social, cuando éstas corresponden a trabajadores cuyos ingresos exceden el salario mínimo.
Pagos provisionales y ajuste semestral
La Nueva Ley del Impuesto sobre la Renta que se somete a la consideración de esa Soberanía, establece a cargo de los contribuyentes personas morales la obligación de efectuar pagos provisionales mensuales a cuenta del impuesto del ejercicio. El pago provisional se determina aplicando al ingreso obtenido del periodo que corresponda al pago provisional, el coeficiente de utilidad que corresponda al contribuyente, a la utilidad así determinada se le restará la parte de la pérdida fiscal de ejercicios anteriores que proporcionalmente corresponda al periodo del pago.
En relación con lo anterior, cabe destacar que el establecer la disminución de la pérdida en la parte proporcional que corresponde al periodo por el que se efectuó el pago provisiona l, introduce una mayor equidad al sistema al hacer realmente acorde dicho pago provisional con el impuesto que resultará a cargo del contribuyente al cierre del ejercicio.
A diferencia de la Ley anterior y como una importante medida de simplificación administrativa, la nueva Ley del Impuesto sobre la Renta no contiene la obligación para los contribuyentes de realizar el ajuste semestral a los pagos provisionales.
Costo fiscal de acciones
La Ley del Impuesto sobre la Renta actualmente vigente, establece que para determinar la ganancia en la enajenación de acciones se disminuya del ingreso obtenido por dicha enajenación, el costo promedio por acción. La propia Ley establece que para calcular el costo promedio por acción se le adicione o disminuya, según sea el caso, la diferencia entre los saldos de la cuenta de utilidad fiscal neta al momento de adquisición y al momento de enajenación.
Esta mecánica permite ajustar la erogación realizada para adquirir la acción que se enajena, con el efecto que sobre dicha erogación tienen las utilidades y las pérdidas que generaron movimientos en la cuenta de utilidad fiscal neta, así como de los dividendos percibidos y pagados que modificaron dichas cuentas.
Sin embargo, dicha mecánica genera un sesgo en beneficio de los contribuyentes y en perjuicio del fisco federal, dado que no reconoce en el costo fiscal de las acciones el efecto de las pérdidas pendientes de amortizar. Así, en los últimos años la recaudación del impuesto sobre la renta derivada de estos conceptos se ha vuelto prácticamente cero.
Por lo anterior y con el objeto de gravar la ganancia de capital que efectivamente percibe quien enajena acciones, se propone a esa Soberanía establecer en la Nueva Ley del Impuesto sobre la Renta una mecánica para la determinación del costo fiscal de las acciones que se enajenan, que reconozca en su totalidad los efectos de las utilidades y las pérdidas, así como de los dividendos decretados o acordados, referidos al periodo de tenencia accionaria. En este sentido, se propone establecer que cuando el efecto de dichos conceptos lleve el costo a menos de cero, esa diferencia se disminuya del costo promedio por acción en enajenaciones de acciones posteriores.
Asimismo, para evitar planeaciones fiscales tendientes a dejar de pagar el impuesto que legítimamente le corresponde pagar a los contribuyentes, se propone establecer que los reembolsos efectuados a los accionistas por sus aportaciones al capital, se consideren para efectos de determinar el costo fiscal de las acciones. Esta medida de neutralidad fiscal, evitará que los contribuyentes realicen reducciones de capital previamente a la enajenación de sus acciones, con el único objeto de obtener una menor ganancia y generar un menor pago del impuesto sobre la renta.
Régimen de personas morales transparentes
En nuestro país existen diversos contribuyentes que por disposición legal o por práctica mercantil se encuentran agrupados con la finalidad de conjuntar sus esfuerzos para la realización de actividades empresariales y mayor capacidad para competir con grandes empresas.
En este sentido, la reforma fiscal no debe afectar en modo alguno la formas organizativas de los contribuyentes, ya que ello podría impedir el desarrollo de la micro, pequeña y mediana industria, la cual se constituye como una importante generadora de empleos para el país.
Por ello, se propone en la Iniciativa de Nueva Ley del Impuesto sobre la Renta, establecer un régimen que permita a este sector de contribuyentes continuar con sus formas organizativas de producción y al mismo tiempo cumplir adecuadamente con sus obligaciones fiscales.
Así, se establece un régimen denominado de las personas morales transparentes, a través del cual la persona moral encargada de agrupar a los diversos contribuyentes que la integran, cumple por cuenta de cada uno de sus integrantes con sus obligaciones fiscales. Para ello, la persona moral deberá aplicar el régimen en base flujo establecido para las personas físicas con actividades empresariales, que más adelante se expondrá a esa Soberanía.
El impuesto sobre la renta del ejercicio lo calculará y enterará la persona moral transparente por cada uno de sus integrantes, aplicando la tarifa del impuesto sobre la renta tratándose de personas físicas o la tasa tratándose de personas morales.
De este modo el régimen de personas morales transparentes que se propone, permitirá a los contribuyentes que tributen en el mismo, cumplir con sus obligaciones fiscales sin que ello les impida continuar con las formas de organización económica que actualmente tienen y sin que se genere una situación de desventaja en relación con contribuyentes de mayor capacidad administrativa.
Impuesto en caso de cambio de residencia fiscal
Se ha observado que en ocasiones las personas morales residentes en México, cambian su residencia para efectos fiscales con el objeto de evadir el pago del impuesto sobre la renta, ya que con esta maniobra transfieren la fuente de riqueza a otros países, lo que provoca que el Fisco Federal pierda recaudación que legalmente le corresponde.
En este sentido y con el fin de evitar maniobras tendientes a evadir el correcto cumplimiento de las obligaciones fiscales, se propone a esa Soberanía establecer que se considera que existe liquidación de la persona moral residente en México, cuando ésta deje de ser residente en el país para efectos fiscales.
Para ello, se propone en la Nueva Ley del Impuesto sobre la Renta, obligar a las personas morales que cambien su residencia a calcular el impuesto que corresponda derivado de considerar que existe una liquidación, debiendo incluir en la base los activos del establecimiento ubicado en el extranjero y considerar como valor de los mismos el de mercado a la fecha en que se efectúe el cambio de residencia o bien, el valor de avalúo cuando se desconozca el valor de mercado.
Con esta medida se evitará la transferencia de ingresos al extranjero que se generaron en fuente de riqueza en el país y cuyo gravamen legalmente le corresponde al Fisco Federal.
Reestructuraciones corporativas
En el marco de una economía globalizada las personas morales requieren efectuar una serie de reestructuraciones corporativas que tienen por objeto eficientar la organización comercial de un determinado grupo de empresas, que les permita competir adecuadamente en los mercados nacionales e internacionales. Dichas reestructuraciones sólo representan la reorganización de grupos de empresas, sin que exista realmente un incremento en el patrimonio de las sociedades involucradas.
En este sentido, en la Iniciativa de Nueva Ley del Impuesto sobre la Renta se propone establecer la posibilidad de que las autoridades fiscales puedan autorizar la enajenación a costo fiscal en el caso de reestructuraciones de sociedades pertenecientes a un mismo grupo, siempre que se cumplan una serie de requisitos. Dichos requisitos tienen por objeto garantizar que a través de una reestructuración corporativa no se esté transfiriendo la propiedad o utilidades de empresas, sino que únicamente se efectúe un campo de acción por motivos de negocios.
B) Impuesto sobre la renta de las personas físicas
Régimen de sueldos y salarios
Los sistemas tributarios modernos reconocen, en el impuesto sobre la renta a cargo de las personas físicas, diversas exenciones que permiten que los trabajadores contribuyan de manera proporcional y equitativa a su real capacidad económica, que generen e incrementen su ahorro personal, y que les garantice un nivel adecuado en el futuro. Asimismo, derivado de ser un impuesto al ingreso global de las personas, contiene diversas exenciones técnicas que impiden establecer un gravamen en los casos en que no hay generación de riqueza.
En este sentido, en la Nueva Ley del Impuesto sobre la Renta que se somete a consideración de esa Soberanía, se establecen exenciones sobre prestaciones de carácter general otorgadas en especie o en servicios que elevan el nivel de vida de los trabajadores, que fomentan el ahorro y la inversión y las que garantizan un mejor porvenir para nuestros pensionados y jubilados, así como las exenciones técnicas sobre herencias y legados que se requieren para evitar gravar la transmisión del patrimonio que se hace por caso fortuito.
La reforma anterior se acompaña de una tarifa estructurada en siete tramos, que permite una puntual progresividad en el pago del gravamen, que reduce substancialmente la carga fiscal en todos y en cada uno de sus tramos y que establece una tasa del 0% para aquellos contribuyentes que en el ejercicio tengan ingresos inferiores a $50,000.00.
En esta tarifa se establecería como tasa marginal máxima del impuesto sobre la renta de las personas físicas el 32%.
Asimismo, se establece un crédito al salario, en cantidad mayor a la actualmente vigente en la Ley del Impuesto sobre la Renta, pero con una mecánica transparente que permite orientar el beneficio hacia trabajadores de menores ingresos y no hacia los patrones.
La combinación de la tasa del 0%, la disminución de las tasas intermedias de la tarifa y el aumento y reorientación del crédito al salario, permiten reducir al mínimo el impacto negativo del establecimiento de una base uniforme para el pago del impuesto sobre la renta de las personas físicas. Es decir, el tramo de la tarifa que tiene tasa cero absorbe los incrementos de la base sin que los trabajadores de menos de 4 salarios mínimos anuales resientan el pago de impuesto alguno, sino por el contrario continúen percibiendo el subsidio federal a través del crédito al salario. Asimismo, los contribuyentes con ingresos superiores a los antes señalados, al tener una carga significativamente menor también podrán absorber los impactos de la uniformidad de la base.
Con esta nueva mecánica, el cálculo del impuesto sobre la renta de las personas físicas registra una enorme simplificación y una mayor equidad y progresividad.
Régimen fiscal de las actividades empresariales y profesionales
La Nueva Ley del Impuesto sobre la Renta que se pone a consideración de esa Soberanía, contiene un Capítulo específico que bajo una óptica de mayor simplificación, eficiencia y equidad, establece un régimen para las personas físicas que obtienen ingresos por la realización de actividades empresariales y servicios profesionales, cuyas características principales son:
i. Ingresos
Los contribuyentes de este régimen acumularán los ingresos en el momento en que los mismos sean efectivamente percibidos en efectivo, en bienes o servicios.
La mecánica anterior, al establecer que los ingresos se acumulan cuando se cobran y no conforme se devengan, permite eliminar en este régimen los ajustes por inflación que anteriormente debían realizar las personas físicas respecto de los ingresos en crédito que tuvieran y sobre los cuales ya habían pagado el impuesto.
ii. Deducciones
En la Ley que se propone, se mantendría la posibilidad de que los contribuyentes efectúen las deducciones relativas a compras y gastos, en el momento en que las mismas sean efectivamente erogadas en efectivo, en bienes o en servicios.
Por lo que respecta a las inversiones, las personas físicas podrán optar por aplicar cualquiera de los siguientes supuestos:
- Deducción lineal en el por ciento que para cada tipo de bien resulte considerando la vida útil o la obsolescencia del mismo, en términos de la nueva Ley.
- Deducción inmediata en un sólo ejercicio del valor presente del monto total de la inversión realizada, mediante la aplicación del por ciento que para cada tipo de bien se establezca en la Nueva Ley.
Cabe señalar que este sector de contribuyentes deducirá las inversiones antes citadas en el ejercicio en que inicien su utilización o en el siguiente, aún cuando las mismas no hayan sido erogadas en su totalidad.
iii. Efectos de la inflación
Dado que para estos contribuyentes se establece un régimen de flujo de efectivo, no resulta necesario introducir efecto inflacionario alguno para el cálculo de los ingresos o de las deducciones, salvo el caso de la deducción lineal de sus inversiones. Asimismo, estos contribuyentes no deberán efectuar el cálculo del ajuste anual por inflación acumulable o deducible, con lo cual se simplifica considerablemente el cumplimiento de sus obligaciones fiscales.
iv. Pagos Provisionales
Los contribuyentes de este régimen efectuarán pagos provisionales mensuales a cuenta del impuesto del ejercicio. Dichos pagos provisionales se calcularán aplicando al total de los ingresos obtenidos en el periodo al que corresponda el pago, disminuidos de las deducciones correspondientes a dicho periodo, la tarifa correspondiente a las personas físicas.
Este mecanismo de pagos provisionales, al ir reconociendo las deducciones mes con mes, hace innecesario cualquier ajuste posterior.
Asimismo, al aplicar la tarifa de las personas físicas para efectos del pago provisional, éste guarda una absoluta proporcionalidad con el impuesto que resultará a cargo de dicha persona en el ejercicio.
v. Cálculo del impuesto anual
Para determinar el impuesto del ejercicio, se calculará la base gravable que resulte de disminuir al total de los ingresos del ejercicio el total de las deducciones del mismo. El resultado así obtenido se adicionará a los demás ingresos obtenidos por otras actividades gravadas con el impuesto sobre la renta, para posteriormente efectuar las deducciones personales que procedan.
Cuando las deducciones en un ejercicio sean mayores que los ingresos del mismo, el resultado será una pérdida fiscal. Dicha pérdida únicamente podrá disminuirse de los ingresos que por actividades empresariales o servicios profesionales, obtengan las personas físicas en ejercicios posteriores.
Del régimen intermedio
Con el objeto de facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales a cargo de las personas físicas con actividades empresariales, cuya capacidad administrativa es reducida en virtud de los bajos ingresos que obtienen, se propone establecer un régimen fiscal intermedio para estos contribuyentes.
Este régimen intermedio será aplicable para quienes en el ejercicio inmediato anterior hubiesen obtenido ingresos por actividades empresariales inferiores a $4´000,000.00.
Los contribuyentes que se ubiquen en los supuestos para tributar en el régimen intermedio, en lugar de llevar la contabilidad en los términos del Código Fiscal de la Federación, podrán llevar exclusivamente un libro de ingresos, egresos y de registro de inversiones y deducciones.
Asimismo, no estarán obligados a proporcionar información sobre sus principales clientes y proveedores, ni de operaciones realizadas con partes relacionadas.
Además, con el objeto de fomentar el crecimiento económico de los contribuyentes afectos a este régimen, se propone que los mismos deduzcan las inversiones en la misma forma en que deducen las compras y los gastos, es decir, en el momento en que sean efectivamente erogados.
Resulta de gran importancia destacar que el régimen de contribuyentes intermedios que se propone en la Nueva Ley del Impuesto sobre la Renta, no se encuentra limitado a contribuyentes que realicen operaciones con el público en general. Es decir, estos contribuyentes podrán emitir comprobantes con los requisitos que para las deducciones y los acreditamientos establecen las disposiciones fiscales. De esta manera, el régimen intermedio podrá ser aplicado para que las personas físicas con actividades empresariales se incorporen en las cadenas de integración y comercialización de productos.
Régimen de pequeños contribuyentes
El régimen de pequeños contribuyentes establecido actualmente en la Ley del Impuesto sobre la Renta ha sido objeto en los últimos años de diversas modificaciones, con el objeto de garantizar que tributen en el mismo únicamente los contribuyentes que realicen operaciones con el público en general y que efectivamente sean de baja capacidad administrativa.
Por ello y considerando que en esta Iniciativa se establece un régimen al que pueden acceder aquellos contribuyentes de baja capacidad administrativa y cuyas operaciones no están limitadas al público en general, se estima conveniente que en la Nueva Ley del Impuesto sobre la Renta, permanezca el régimen de pequeños contribuyentes en los mismos términos y condiciones en que dicho régimen está regulado en la Ley vigente.
Cabe insistir que quienes teniendo baja capacidad contributiva no limiten sus actividades empresariales al público en general, podrán optar por incorporarse al régimen intermedio y continuar aplicando los beneficios establecidos en la Nueva Ley del Impuesto sobre la Renta para los contribuyentes de baja capacidad administrativa.
Ingresos por arrendamiento y en general por otorgar el uso o goce temporal de inmuebles
Con el objeto de otorgar mayor simplificación a los contribuyentes que obtienen ingresos por el otorgamiento del uso o goce temporal de bienes inmuebles, se propone mantener en la Nueva Ley del Impuesto sobre la Renta el régimen de flujo que permite que estos contribuyentes acumulen los ingresos cuando éstos sean efectivamente percibidos.
Sin embargo, tratándose de las inversiones en construcciones, adiciones y mejoras de los bienes inmuebles y dada la naturaleza de estas inversiones, las mismas deberán deducirse únicamente en forma lineal y una vez que hayan sido erogadas en su totalidad.
Además, como medida de simplificación se establece que los contribuyentes que únicamente obtengan ingresos por el otorgamiento del uso o goce temporal de bienes inmuebles, inferiores a diez salarios mínimos generales mensuales, no efectuarán pagos provisionales del impuesto.
Quienes obtengan ingresos superiores a los señalados en el párrafo anterior por el arrendamiento de bienes destinados a casa habitación, podrán efectuar los pagos provisionales de este impuesto de manera trimestral.
Ingresos por la obtención de premios
Considerando que en la ley actual se gravan los juegos como apuestas a una tasa del 1% sobre el valor de todos los boletos que participan en el juego, situación que discrimina a favor de la preferencia de estos juegos respecto de los sorteos y rifas, se propone igualar el gravamen federal a éstos últimos respecto del gravamen que tienen los citados juegos con apuestas.
Por lo anterior, en la Nueva Ley del Impuesto sobre la Renta se propone establecer una tasa única del 1% para loterías, rifas, sorteos y concursos y para juegos con apuesta.
Otros ingresos de las personas físicas
La Ley del Impuesto sobre la Renta actualmente vigente establece un gravamen a cargo de las personas físicas equivalente al 5% del monto de los dividendos percibidos, incrementados con el impuesto sobre la renta pagado por la persona moral al generar la utilidad que se transforma en dividendo.
Dicho gravamen se incorporó en el año de 1999 con el objetivo fundamental de crear un mecanismo indirecto para fomentar la reinversión de utilidades al incrementar el costo fiscal del consumo de los dividendos.
Considerando que la reforma hacendaria brinda la posibilidad de obtener mayores ingresos sin imponer un grado de presión fiscal que desincentive los flujos de inversión en nuestro país, el Ejecutivo Federal a mi cargo ha estimado conveniente proponer a esa Soberanía que la Iniciativa de Nueva Ley del Impuesto sobre la Renta no contenga gravamen alguno sobre los dividendos.
De esta manera el impuesto pagado por las empresas a la tasa del 32% sobre las utilidades percibidas se constituye en pago definitivo del ingreso obtenido por la persona física, salvo que el nivel de ingresos totales de esta última implique que, al aplicar la tarifa correspondiente le corresponda un impuesto sobre la renta con una tasa efectiva menor, caso en el cual la persona física podrá acumular los dividendos a sus demás ingresos, acreditar el impuesto pagado por la empresa y obtener del Fisco Federal la devolución correspondiente.
Cálculo del impuesto anual de las personas físicas
Como medida de simplificación se establece una tarifa única para el cálculo del impuesto anual de las personas físicas. Esta tarifa, como ya se señaló anteriormente, contiene una tasa cero aplicable a los contribuyente cuyos ingresos en el ejercicio no excedan de $50,000.00 y una tasa marginal máxima del 32%.
Esta nueva tarifa con siete tramos, contiene una desgravación general en todos y cada uno de los mismos.
Contra el impuesto que resulte se establece un crédito fiscal equivalente al 20% de las erogaciones efectuadas por el contribuyente de que se trate, por concepto de colegiaturas en instituciones con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios, a favor de sus descendientes en línea recta en primer grado; asimismo, se plantea permitir la deducción de primas de seguros de gastos médicos.
C) Impuesto sobre la renta de residentes en el extranjero
Eliminación del concepto de base fija
Con la finalidad de adecuar la Ley del Impuesto sobre la Renta a los criterios internacionales en materia del tratamiento de los establecimientos permanentes se propone eliminar el concepto de "base fija", toda vez que no existe una diferencia en el tratamiento fiscal de los ingresos percibidos por la base fija y el establecimiento permanente.
Fondos de pensiones y jubilaciones
Considerando que los fondos de pensiones y jubilaciones del extranjero se encuentran exentos del impuesto sobre la renta en sus países de origen, la legislación fiscal mexicana contiene también dicha exención para lograr captar los recursos de estos fondos, particularmente cuando se dirigen al sector de arrendamiento inmobiliario.
Dentro de los ingresos exentos provenientes de los fondos de pensiones y jubilaciones extranjeros, se encuentran las ganancias de capital derivadas de la enajenación de acciones cuyo valor provenga en más de un 50% de bienes inmuebles, así como de la enajenación de bienes inmuebles que hayan sido otorgados en arrendamiento por un plazo mínimo de un año; sin embargo, en la actualidad no se establece para el caso de enajenación de estas acciones, el mismo requisito que se señala para la enajenación directa de bienes inmuebles, por lo que se propone agregar el mismo requisito y, como consecuencia de esto, otorgar un trato equitativo a las enajenaciones que lleven a cabo los fondos mencionados.
Representante Legal
Actualmente el Título V de la Ley del Impuesto sobre la Renta establece la posibilidad de tributar sobre una base neta siempre que los residentes en el extranjero designen a un representante legal en territorio nacional, sin que se exijan mayores requisitos que el de ser residente en el país o en el extranjero con establecimiento permanente en México y conservar durante cinco años la documentación que ampare el pago del impuesto.
Como consecuencia de lo anterior y con la finalidad de otorgar mayores herramientas para la fiscalización de los ingresos que obtienen los residentes en el extranjero se propone establecer que el representante legal de los mismos se limite a las instituciones fiduciarias, emisores de acciones o títulos valor que representen la propiedad de bienes y a las contrapartes contractuales.
Homologación de tasas para residentes en el extranjero
Actualmente el Título V de la Ley del Impuesto sobre la Renta contempla nueve tasas de retención, lo que hace que la aplicación de las disposiciones contenidas en el mismo sea compleja y se generen problemas de elusión fiscal, ya que al existir tasas más bajas que otras, el contribuyente puede eludir la aplicación de la tasa más alta y manipular los conceptos de ingreso para tributar conforme a la más baja.
De lo anterior se concluye que al existir una diversidad de tasas, incluso cuando se trate de ingresos de la misma naturaleza, los flujos de inversión adoptan la forma del concepto al que se le aplica la tasa más baja. Ahora bien, en la práctica internacional y sobre todo en los países miembros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico existe una tendencia a la homologación en las tasas de retención que se aplican a los ingresos obtenidos por extranjeros sin establecimiento permanente, con la finalidad de otorgar un tratamiento uniforme a dichos ingresos, logrando con ello facilitar el régimen aplicable a los mismos y evitar la elusión fiscal.
En este orden de ideas y con el objeto de facilitar la aplicación de las tasas de retención que actualmente prevé el Título V, así como evitar la elusión fiscal mediante la recaracterización de los conceptos de ingreso, se propone a esa Soberanía, establecer una tasa de retención del 25% a los ingresos obtenidos por concepto de servicios personales dependientes e independientes, arrendamiento y enajenación de algunos bienes muebles e inmuebles, premios y rifas, entre otros.
Territorios con régimen fiscal preferente
En este ámbito se plantea incorporar las disposiciones aplicables a las jurisdicciones de baja imposición fiscal en un Título específico denominado "De los Territorios con Regímenes Fiscales Preferentes y Empresas Multinacionales", con la finalidad de facilitar la aplicación de las disposiciones relativas a los ingresos provenientes de dichos territorios.
Actualmente existen prácticas de evasión fiscal mediante inversiones en territorios que, a pesar de no estar contemplados en la lista de jurisdicciones de baja imposición fiscal, otorgan beneficios fiscales similares a los previstos por éstas.
Por lo que, con la finalidad de desalentar dichas operaciones por parte de los contribuyentes y así evitar la erosión de la base gravable, se propone que esa Soberanía establezca como medida antiabuso, el considerar como inversiones en regímenes fiscales preferentes aquéllas que hayan sido sujetas a un impuesto sobre la renta efectivo que sea nulo o mínimo, es decir, inferior al 80% del impuesto que se hubiere pagado en México en términos del Título II.
Reestructuraciones Corporativas
Actualmente la Ley del Impuesto sobre la Renta establece que podrá autorizarse la reestructuración de sociedades pertenecientes a un mismo grupo por medio de transmisión de acciones a un valor distinto del que hubieran utilizado partes independientes en operaciones comparables, siempre que éste no sea inferior al costo fiscal, es decir, la transmisión de acciones a través de esta figura se encuentra exenta.
Sin embargo, se han efectuado operaciones por medio de las cuales se enajenan acciones mexicanas en forma indirecta, logrando con ello evitar el pago del impuesto en virtud de que no existe fuente de riqueza en el país, por lo que se somete a consideración de esa Soberanía el modificar el esquema actual de exención, estableciendo que en caso de reestructuraciones corporativas se diferirá el pago del impuesto desde el momento en que se llevó a cabo dicho acto corporativo, hasta aquel en el que los bienes transmitidos salgan del grupo.
La Iniciativa de Nueva Ley del Impuesto sobre la Renta, establece a cargo de extranjeros sin establecimiento permanente en el país una tasa general de retención del 25%, en sustitución de la dispersión de tasas actualmente vigentes en la Ley.
Esta tasa general no se aplica tratándose de algunos ingresos que por su propia naturaleza deben encontrar una retención substancialmente menor. Tal es el caso de los intereses a bancos y de los intereses en colocaciones realizadas en nuestro país, en los que se establece una tasa de retención del 4.9% o del 10%, según se trate de países con los que se tiene tratado para evitar la doble imposición fiscal o con los que no se tiene celebrado dicho tratado. Lo anterior, en virtud de que si se estableciera la tasa general para dichos ingresos, el costo fiscal eliminaría en absoluto las inversiones en México y las colocaciones que las empresas nacionales hacen en el extranjero.
Igualmente se establece una tasa de retención del 15% para los intereses pagados a reaseguradoras, 5% en regalías por el uso o goce temporal de carros de ferrocarril y 1% para los ingresos de loterías, rifas y sorteos.
II. Nueva Ley del Impuesto al Valor Agregado.
Como se ha expresado previamente en esta Iniciativa, las reformas en materia del impuesto al valor agregado constituyen uno de los pilares de la nueva propuesta distributiva. Es por ello que, a efecto de establecer el marco legal más adecuado para regular la ampliación de la base del impuesto, y para corregir la apreciación errónea de que el gravamen a la tasa del 0% o la exención a algunos productos o servicios de consumo nacional, favorece a los sectores de menores ingresos, y precisamente por ser estos sectores los que menos ingresos tienen, es que sólo el 3.1% de la recaudación que se deja de percibir por tener la tasa 0% y las exenciones, corresponde a dichos sectores, por contra, el 10% de la población de más altos ingresos deja de contribuir con el 50% de la recaudación correspondiente al consumo desgravado, así como el que el mayor número de contribuyentes puedan cumplir con sus obligaciones fiscales en una forma sencilla, y no tengan que estar financiando a sus clientes por el impuesto al valor agregado que tienen que pagar por las actividades que realizan a crédito, se estima necesario proponer a esa Soberanía el establecimiento de una nueva Ley del Impuesto al Valor Agregado.
Esta nueva Ley mantiene una estructura similar a la que se propone abrogar, a efecto de aprovechar el conte nido de una buena parte de su articulado que se seguirá aplicando, así como el conocimiento que de la misma han adquirido los contribuyentes y demás personas que intervienen en su aplicación.
De esta forma, se mantienen como objeto del impuesto la enajenación de bienes, la prestación de servicios, el otorgamiento del uso o goce temporal de bienes y la importación de bienes y servicios. Cabe mencionar que se señala en forma específica, como objeto del impuesto, a la exportación de bienes o servicios, única actividad que estará afecta a la tasa del 0%.
Esta nueva Ley se integra por nueve capítulos cuyo contenido es el siguiente:
El capítulo I contiene las disposiciones generales. De esta forma se establecen las reglas aplicables al objeto, sujetos, tasas, traslado del impuesto, normas comunes a la base del impuesto, obligaciones de retención, acreditamiento, saldos a favor, compensación y cálculo mensual. También se incorpora el tratamiento aplicable al denominado régimen de pequeños contribuyentes.
El capítulo II regula la enajenación; el III, la prestación de servicios; el IV, el uso o goce temporal de bienes; el V, la importación de bienes y servicios; y, el VI, la exportación de bienes y servicios. En cada uno de estos capítulos se regula el objeto específico, la base del impuesto, así como las limitadas exenciones que por razones técnicas deben mantenerse.
Finalmente, los capítulos VII, VIII y IX, regulan las obligaciones de los contribuyentes, las facultades de las autoridades fiscales y las participaciones a las Entidades Federativas, respectivamente.
Los cambios conceptuales y las propuestas que se contienen en esta nueva Ley, son las siguientes:
Enajenación de bienes
En esta Iniciativa en principio se continúa manteniendo el concepto de enajenación de bienes que se maneja en la Ley del Impuesto al Valor Agregado que se propone abrogar, sin embargo se propone puntualizar en la presunción relativa a que el faltante de bienes en los inventarios también se considera enajenación, y que ante la imposibilidad práctica de determinar cuando ocurrió dicho faltante, se considere como efectivamente cobrado el valor correspondiente al mismo, en la fecha en que la autoridad tenga conocimiento del faltante, de acuerdo con el mecanismo en base de efectivo que se propone en esta Iniciativa. También se puntualiza que el faltante por mermas autorizadas por Ley, no será considerado como enajenación para efectos de este impuesto, debiendo considerarse que el exceso en la merma tendrá el mismo tratamiento que el faltante de inventarios.
Por otra parte, en la nueva Ley contenida en esta Iniciativa se continúa con el concepto de no considerar como enajenación la transmisión de propiedad que se realice por causa de muerte, ni las donaciones, excepto cuando se realicen por empresas para las cuales el donativo no es deducible para los efectos del impuesto sobre la renta o bien cuando el donativo sea acumulable para los efectos de dicho impuesto, para quien lo recibe, sin embargo, se considera conveniente adicionar el supuesto de no considerar como enajenación los obsequios de las empresas con fines promocionales, con la condición de que los mismos sean deducibles para efectos del impuesto sobre la renta, en virtud de que independientemente de que se trate de una transmisión de propiedad, no se recibe contraprestación a cambio.
Por lo que hace a las reglas para considerar que las enajenaciones se efectúan en territorio nacional, se mantienen las establecidas en la Ley del Impuesto al Valor Agregado que se propone abrogar, es decir, cuando el bien se encuentre en territorio nacional al efectuarse el envío al adquirente y, en caso de no haber envío, cuando en México se realiza la entrega material del bien. Se contempla un nuevo supuesto tendiente a regular aquellas enajenaciones en que previamente el adquirente tiene en su poder el bien como consecuencia de un contrato anterior, como puede ser un arrendamiento, razón por la cual no existe envío, ni entrega material, pero es una enajenación que indiscutiblemente se realiza en territorio nacional, para ello se propone considerar como una enajenación que se realiza en el país aquella en la que no habiendo envío ni entrega material, el bien se encuentra en México al momento de la enajenación.
Como se expuso anteriormente, se propone gravar todas las enajenaciones que impliquen consumo de bienes a la tasa del 15%, por lo que en esta nueva Ley quedan afectas al pago del impuesto al valor agregado, la totalidad de las enajenaciones de bienes que al final de la cadena productiva y distributi va impliquen un consumo de bienes, quedando incluidas las de alimentos; las de medicinas; las de los libros, periódicos y revistas, que son actividades que no se encontraban gravadas en los términos de la Ley del Impuesto al Valor Agregado que se propone abrogar, o estaban gravadas a una tasa distinta a la del 15%.
Sin embargo, en la nueva Ley del Impuesto al Valor Agregado se propone conservar algunas enajenaciones exentas, en función del tipo de bien de que se trate, pues independientemente de que exista una transmisión de propiedad, no implican un consumo por quien los adquiere. En otros casos, únicamente se está cambiando de forma el patrimonio que tiene una persona, verbigracia: la conversión de una moneda a otra, o de una moneda a un título nominativo que sirve para acreditar y transmitir la calidad de socio.
Por las razones expuestas, se propone la exención a la enajenación de los siguientes bienes: el suelo; los bienes inmuebles destinados a casa habitación; los bienes muebles usados, salvo los que enajenen personas físicas que realicen actividades empresariales y personas morales; la moneda nacional y la moneda extranjera; las acciones; los derechos patrimoniales que tenga un autor sobre sus obras; los lingotes de oro con un contenido mínimo del 99% de ese material y el oro, joyería, orfebrería, piezas artísticas u ornamentales con un contenido mínimo del 80% de ese material, excepto cuando se trate de enajenaciones al menudeo que se realicen con el público en general; y, los títulos de crédito, excepto los que incorporen derechos reales a la entrega y disposición de bienes y los que se hubieran emitido para garantizar el pago de una contraprestación pactada de un bien gravado con el impuesto al valor agregado, ya que en este último caso por la nueva mecánica de base en efectivo, dichos títulos representan una contraprestación de un bien o servicio gravado, por el que aún no se paga el impuesto.
Enajenación de bienes muebles usados
Tanto en la Ley del Impuesto al Valor Agregado que se propone abrogar como en la nueva Ley, se mantiene la misma base para el cálculo del impuesto, es decir, se considerará como valor gravado el precio pactado, así como las demás cantidades que se carguen o cobren al adquirente.
Con el objeto de dar mayor seguridad jurídica a los contribuyentes, se propone incorporar en la Ley, disposiciones reglamentarias relativas al objeto del gravamen, del sujeto o de la base, como es el caso de la enajenación por empresas, de bienes muebles usados adquiridos de personas físicas.
Prestación de servicios
En la nueva Ley que se somete a la consideración de esa Soberanía en esta Iniciativa, se mantiene el concepto de prestación de servicios que se establece en la Ley del Impuesto al Valor Agregado que se propone abrogar, toda vez que se considera que abarca todas las modalidades que sobre dicha actividad pueden presentarse. También dentro de la nueva Ley se prevé no considerar como prestación de servicios, la que se realice en forma subordinada mediante el pago de una remuneración, ni los servicios por los que se perciban ingresos considerados como remuneración en la Ley del Impuesto sobre la Renta.
Por lo que respecta a las reglas para considerar que los servicios se prestan en el territorio nacional, se mantienen las previstas en la Ley del Impuesto al Valor Agregado que se propone abrogar. De esta forma se considera que ello ocurre cuando el servicio se lleva a cabo, total o parcialmente, en el territorio nacional, por un residente en el país, o por un residente en el extranjero con establecimiento en México.
Ahora bien, se propone que en el caso de la transportación internacional de pasajeros se considere que únicamente se presta el 25% del servicio en territorio nacional, con lo cual se mantiene la competitividad de las empresas aéreas nacionales, frente a las compañías extranjeras. Este tratamiento no se aplica a las empresas de transportación aérea de carga, sin que ello implique un tratamiento inadecuado, puesto que las mismas, al encontrarse obligadas al pago del impuesto, podrán acreditar el que les hubiera sido trasladado. Este tratamiento tampoco afectará al usuario del servicio cuando se trate de exportación de bienes con fines mercantiles, puesto que el exportador recibirá el traslado del impuesto correspondiente y lo podrá acreditar al realizar la exportación, teniendo el derecho de solicitar la devolución del saldo a favor que corresponda.
Por otro lado, se propone adicionar el supuesto relativo a la prestación de servicios de telecomunicaciones en territorio nacional, señalando que se considera prestado en dicho territorio, cuando en México se paga total o parcialmente el servicio, o cuando quien lo pague sea residente en México o en el extranjero, efectuando, en este último caso, el pago mediante un establecimiento en el país, aún cuando dicho establecimiento no tenga la característica de ser permanente.
Se propone conservar las exenciones relativas a la prestación de servicios que no implica un consumo, como es el caso de los servicios que presta el sistema financiero, ta les como el otorgamiento de créditos, en los que las instituciones que lo componen, única y exclusivamente son intermediarios, pues su función principal es recibir dinero del público inversionista (operaciones pasivas) y colocarlo vía créditos a los particulares que lo requieran (operaciones activas), y como consecuencia de la realización de estas últimas operaciones cobra un determinado interés que a su vez traslada al público inversionista, razón por la cual esta prestación de servicios no se encuentra gravada con el impuesto al valor agregado. Adicionalmente, cabe señalar que de gravarse la intermediación financiera, se estaría gravando en realidad el ahorro del público, o bien las operaciones que realizan las empresas con el sistema financiero, y que en este momento, aún cuando no se gravan, al incorporarse al proceso productivo o distributivo, automáticamente son objeto del gravamen en la etapa del consumo final.
Se mantiene el gravamen a la parte de los intereses que excedan a la inflación, cuando los mismos sean a cargo de la personas físicas que no que no realicen actividades empresariales, y siempre que el crédito hubiera sido otorgado por las instituciones de crédito o mediante tarjetas de crédito emitidas por una persona distinta al enajenante, prestador de servicios o arrendador del bien, cuya contraprestación hubiera sido cubierta con el crédito concedido; dado que estos financiamientos fueron utilizados para un consumo, respecto del cual el enajenante, prestador del servicio o arrendador, ya recibió el pago del impuesto y lo entero al fisco federal, independientemente de la fecha en que el consumidor cubra el crédito a su acreedor, lo cual resulta equitativo, ya que cuando la operación sea a plazos cargando intereses, el impuesto al valor agregado se causa sobre la totalidad de las contraprestaciones incluyendo intereses nominales, lo que es debido al diferimiento que en este caso tiene el pago del impuesto.
Ahondando en lo anterior, es necesario resaltar que ni los intereses devengados por las inversiones llamadas propiamente de ahorro, como son las relativas, entre otras, a las Administradoras de Fondos para el Retiro, ni las comisiones que se cobren por dicha administración, estarán gravadas con el impuesto al valor agregado, en virtud de que con dicho impuesto, se busca gravar el consumo, y en el caso en particular no hay tal, sino que estamos en presencia de una forma de ahorro de los trabajadores.
En el mismo supuesto analizado en el párrafo inmediato anterior, se encuentran los seguros de vida que cubran riesgos de muerte u otorgan rentas vitalicias o pensiones y las comisiones de los agentes que correspondan a dichos seguros, motivo por el cual se propone que en estos casos se conserve la exención del impuesto al valor agregado.
Asimismo, de aprobarse la Ley contenida en esta Iniciativa, se continuaría exentando la prestación de servicios que se lleve a cabo en forma gratuita, salvo cuando los beneficiarios sean los socios o asociados de la persona moral a quien se le preste; el transporte marítimo internacional prestado por residentes en el extranjero sin establecimiento permanente en el país, sin que se puedan considerar, dentro de este tipo de servicios, el relativo al cabotaje prestado en territorio nacional; los derivados de operaciones financieras; los proporcionados a los miembros de partidos políticos, sindicatos, cámaras de comercio, asociaciones patronales, colegios de profesionales, etcétera, relativos a los fines propios de dichas sociedades o asociaciones.
Por último, es necesario resaltar que la exención de billetes y comprobantes que permitan participar en loterías, rifas, concursos, etcétera, que estaba prevista dentro de las exenciones relativas a las enajenaciones previstas en la Ley del Impuesto al Valor Agregado que se propone abrogar, en esta nueva Ley se incorpora dentro de las exenciones de prestación de servicios, en virtud de que el billete o boleto de las actividades mencionadas trae incorporado el derecho a participar en ellos, siempre que los actos señalados sean celebrados por partidos políticos, sindicatos obreros y organismos que los agrupen, cámaras de comercio e industria, asociaciones o sociedades civiles con fines científicos, políticos, religiosos o culturales, entre otros de los enumerados en la Ley del Impuesto al Valor Agregado que se propone mediante la presente Iniciativa y, se obliga a que los recursos obtenidos por quienes celebren esos actos sean destinados a la asistencia pública o social, o bien a los fines para los cuales fueron constituidos los organismos que los celebren.
Otorgamiento del uso o goce de bienes
En primer término es necesario hacer mención que se contempla mantener el concepto del uso o goce temporal de bienes previsto en la Ley del Impuesto al Valor Agregado que se propone abrogar, toda vez que se considera que abarca todas las modalidades que sobre dicho contrato pueden celebrarse.
Por lo que respecta a las reglas para considerar que el otorgamiento del uso o goce temporal de bienes tangibles se concede en territorio nacional, tenemos que en términos generales se prevé mantener las establecidas en la Ley del Impuesto al Valor Agregado que se propone abrogar, pero agrupando tanto la entrega material del bien, como el envío del mismo desde el territorio nacional e incluso cuando sin haber entrega material ni envió del bien, quien usará o gozará el mismo, por cualquier causa lo tenga en su poder: en un sólo concepto, que se refiere al hecho de que se tiene por concedido el uso o goce temporal de un bien tangible en territorio nacional, cuado se encuentre el bien en México al momento de otorgar dicho uso o goce.
Dentro de las exenciones relativas al otorgamiento del uso o goce temporal de bienes tangibles, en la nueva Ley del Impuesto al Valor Agregado que se propone mediante esta Iniciativa, se prevé la de inmuebles destinados o utilizados para casa habitación, así como conservar la relativa a la de bienes tangibles otorgados a residentes en el país o extranjeros con establecimiento permanente en México, por un residente en el extranjero sin establecimiento permanente en territorio nacional, respecto de los bienes por los que quien los tenga en su poder hubiera pagado el impuesto al valor agregado en la importación de los mismos.
Franja fronteriza
Considerando que uno de los mercados de mayor importancia en el mundo, tanto por su nivel de competitividad, como por ser un destino imprescindible de casi todos los productos y servicios generados en todas las regiones del planeta, es colindante con la frontera norte de nuestro país y que a lo largo de las últimas décadas ejerce una gran influencia en la población residente de una franja a lo largo de toda nuestra frontera norte, por lo que cualquier variación a la alza que los precios al consumidor tengan en la referida franja, incide desfavorablemente en el comercio y la industria establecida ahí, se propone a esa Soberanía que la tasa del impuesto al valor agregado a las actividades que se realicen en esa zona, permanezca al 10%, con excepción de la enajenación y del otorgamiento del uso o goce de bienes inmuebles, así como de la enajenación de automóviles sujetos a registro nacional, los cuales quedarían gravados a la tasa del 15%, en razón de que esos bienes por sus características no pueden ser sustituidos por el mismo tipo de bienes que se adquieran en el extranjero, mientras que los automóviles se encuentran plenamente controlados en su internación al país.
En virtud de lo mencionado y considerando que en las Entidades Federativas y demás zonas fronterizas donde se venía aplicando el impuesto al valor agregado a la tasa del 10%, por no estar compitiendo con mercados con las características del mercado extranjero colindante con la frontera norte del país, es por lo que se propone que en todo el resto del país que queda fuera de la zona fronteriza de 20 kilómetros paralela a lo largo de la frontera norte de México, el impuesto se cause a la tasa del 15% tratándose del consumo de bienes y servicios.
Causación del impuesto sobre base flujo.
Uno de los cambios más trascendentes que se plantea en la nueva Ley del Impuesto al Valor Agregado consiste en establecer la causación del impuesto con base en el mecanismo denominado base flujo, mediante el cual en la enajenación de bienes, la prestación de servicios, o en el otorgamiento del uso o goce de bienes, el impuesto se causa en el momento en que efectivamente, el contribuyente cobre las contraprestaciones.
De esta forma la obligación de pago surgirá cuando se dé la percepción efectiva del precio pactado y demás cantidades que se cobren al adquirente, a quién recibe el servicio, o a quién use o goce temporalmente un bien.
Por contra, el impuesto se trasladará al adquirente del bien, al beneficiario del servicio o a quien se otorga el uso o goce temporal de un bien, hasta el momento en que cobre la contraprestación pactada y hasta por el importe del pago que se realice, y la persona a quien se efectúa el traslado efectivo, únicamente lo podrá acreditar hasta que efectivamente pague la contraprestación y hasta por el monto del impuesto efectivamente trasladado, no obstante que con anterioridad al pago hubiese recibido el comprobante de la operación.
Este mecanismo de base flujo sustituye al que establece la Ley que se propone abrogar, conforme al cual el impuesto se causa a partir del momento en que se considera que nació el derecho a exigir el cobro o el pago del precio o contraprestación pactados, aún cuando no se hayan cobrado, lo que provoca que el contribuyente esté obligado a pagar el impuesto aún sin haber obtenido la percepción del pago, provocando en ciertos casos problemas de liquidez a las empresas.
Es importante señalar que bajo un esquema de flujo de efectivo como el que se propone, se establece un tratamiento más justo y equitativo, puesto que se vuelve neutral frente a las políticas de comercialización y cobro que las empresas otorguen a sus clientes, ya que en todos los casos el impuesto se pagará hasta la percepción efectiva del cobro, además de que se simplifica el cálculo del gravamen y la fiscalización que del cumplimiento de las obligaciones en esta materia deben hacer las autoridades fiscales.
En cuanto a la práctica comercial consistente en que las empresas solicitan a sus clientes les firmen títulos de crédito distintos al cheque, como son letras de cambio o pagarés, a efecto de garantizar el cumplimiento de las obligaciones adquiridas, se propone precisar que en estos casos no existe percepción del cobro. Solamente cuando las empresas transmitan en propiedad a un tercero dichos títulos, se considerará percibida la contraprestación hasta por el monto del pago efectuado por el tercero que adquiere dichos títulos, y por lo tanto es en ese momento que surgirá para quien enajena los títulos la obligación de pagar el impuesto por la cantidad percibida, aún cuando con anterioridad hubiera expedido el comprobante por la operación cuya contraprestación fue garantizada con títulos de crédito.
Período para cálculo del impuesto
Se propone que el período de causación y cálculo del impuesto sea mensual y no por ejercicios coincidentes con el año de calendario. Cabe mencionar que el período mensual será coincidente con el mes de calendario y el pago deberá efectuarse a más tardar el día 17 del mes posterior.
La propuesta mencionada se deriva del sistema de base flujo propuesto, en donde en forma alguna los contribuyentes tienen que financiar el impuesto causado y trasladado, por lo que el fisco también debe verse beneficiado al percibir mensualmente el impuesto. Esta propuesta también tiene como objetivo permitir un mejor control del impuesto, ya que cada uno de los pagos mensuales deja de tener el carácter de provisional y se convierte en definitivo. De esta forma se evita el complejo cálculo que las empresas estaban obligadas a efectuar por ajuste de los pagos provisionales que establecía la Ley que se propone abrogar.
Acreditamiento
Por lo que hace a las reglas de acreditamiento propuestas en esta Iniciativa, debe mencionarse que tienen como propósito corregir las distorsiones técnicas que esta figura había sufrido en los últimos años, y al mismo tiempo, establecer limitantes a las prácticas indebidas de devoluciones de saldos a favor, en que han incurrido algunas empresas.
De esta forma se reestablece la definición de lo que es el impuesto acreditable, entendiendo como tal un monto equivalente al del impuesto al valor agregado que hubiera sido efectivamente trasladado a los contribuyentes y el propio impuesto que los mismos hubiesen pagado en la importación de bienes y servicios.
Por otra parte, se propone establecer una regla a efecto de que el impuesto acreditable del mes de que se trate, deba ser aplicado o acreditado contra el impuesto a cargo del propio mes, de forma tal que las declaraciones mensuales realmente cumplan su propósito de ser definitivas. No obstante lo anterior, y reconociendo que en la práctica empresarial existen problemas que dificultan la concentración contable, sobre todo de aquellas empresas que tienen filiales, se permite que el impuesto acreditable pueda ser aplicado en los dos meses siguientes. En caso de no hacerlo los contribuyentes perderán ese derecho hasta por el monto en que pudieron haberlo acreditado y no lo hicieron, excepto cuando presenten declaración complementaria para acreditarlo en el mes en que corresponda.
Igualmente, se mantendrá el principio de que el impuesto acreditable sólo será el impuesto trasladado en las operaciones estrictamente indispensables para la realización de las actividades afectas al pago del impuesto, o a las exportaciones.
En cuanto a las empresas que realizan tanto actividades afectas al pago del impuesto como actividades exentas, y realicen erogaciones que no puedan ser plenamente identificadas con las actividades mencionadas, se prevé en la Ley contenida en esta Iniciativa una regla de proporción, mediante la cual será acreditable el impuesto trasladado en la proporción que exista entre el valor de las actividades gravadas respecto del valor total de las actividades realizadas por los contribuyentes.
En otro orden de ideas, debe mencionarse que con el propósito de combatir los abusos que algunas empresas han cometido en la solicitud de devoluciones por saldos a favor, así como de aligerar la carga administrativa que implica para las autoridades fiscales el tener que devolver mensualmente los saldos que determinan a favor los contribuyentes, cuando en muchas ocasiones lo pudieron compensar en el mes inmediato posterior, se propone establecer que la devolución sólo podrá solicitarse cuando en los cinco meses posteriores no se tenga impuesto a pagar, ni lo hayan compensado, lo cual se considera no afecta mayormente en forma financiera a los contribuyentes, ya que aquellos que operan normalmente podrán recuperar en forma mensual el impuesto que les hubiera sido trasladado a través de su acreditamiento contra el impuesto a cargo, además de que se permite que los saldos a favor puedan ser compensados contra el impuesto al valor agregado que determinen los contribuyentes por los meses siguientes.
No obstante lo anterior, tomando en cuenta que existen factores temporales en la producción o ciclos económicos en diversas ramas industriales, que conllevan a que las empresas adquieran en ciertos períodos cíclicos anuales, el 40% o más de insumos o inventarios correspondientes a todo el año, con la consiguiente carga financiera que implica el impuesto trasladado, se estima que, en estos casos, resultaría sumamente gravoso el que las empresas esperaran cinco meses para obtener la devolución del saldo a favor que pueda originarse por la situación mencionada, por lo cual se propone que los contribuyentes que se ubiquen en este supuesto, puedan solicitar inmediatamente la devolución del saldo a favor.
Esta posibilidad de devolución inmediata de los saldos a favor, también se aplicará para las empresas que cuenten con un programa de inversión en el que lógicamente el impuesto que le sea trasladado al contribuyente será mucho mayor que el impuesto que él causará por sus operaciones normales en los cinco meses siguientes; sin embargo para evitar que con cualquier inversión que los contribuyentes realicen, obtengan devoluciones inmediatas, cuando pudieron efectuar el acreditamiento en un plazo razonable, sólo en los casos en que dicho programa de inversiones sea de envergadura mayor y siempre que se cumplan los requisitos y características que tales programas deben reunir, se propone efectuar la devolución mensual de saldos a favor originado por las erogaciones correspondientes al citado programa. Asimismo, se propone que los saldos a favor que obtengan los contribuyentes por la exportación habitual de bienes, también se pueda devolver en forma mensual sin mayores requisitos que la comprobación de las exportaciones efectuadas.
Igualmente, se propone devolver mensualmente los saldos a favor que obtengan por concepto de impuesto al valor agregado los contribuyentes establecidos en la zona fronteriza norte del país, al considerar que si el 50% o más de sus erogaciones gravadas con el impuesto al valor agregado lo realizan con contribuyentes establecidos fuera de esa zona, y que por ello les trasladan el impuesto a la tasa del 15%, y a su vez ellos por sus operaciones y actividades llevadas a cabo en la multicitada zona, causan el impuesto a la tasa del 10%, lógicamente el monto del impuesto trasladado será mayor que el monto del impuesto que ellos causen, lo cual dará lugar a que propiamente nunca pudieran compensar los saldos a favor que obtengan, por lo que se prevé la posibilidad de devolverles dichos saldos en forma mensual y evitarles el que tengan una carga financiera que la mayoría de los contribuyentes establecidos en el resto del país no tendrán habitualmente.
Retención del impuesto trasladado
Anteriormente se ha incorporado al sistema tributario mexicano, el esquema de retención del impuesto al valor agregado, que ha sido en muchos aspectos una medida eficaz para reducir los márgenes de evasión fiscal en diversos sectores de contribuyentes que, a pesar de realizar actividades por las que deben pagar el impuesto, incumplen esta obligación, en múltiples ocasiones, por tener una capacidad administrativa y contable limitada.
Al respecto, cabe señalar que las actividades que han estado sujetas al esquema de retención, son realizadas por contribuyentes cuyas características de operación complican la revisión del cumplimiento de obligaciones fiscales e impiden un adecuado control por parte de las autoridades hacendarias, lo cual incide negativamente en los ingresos del erario federal, y representa una competencia desigual entre los diversos sectores de contribuyentes.
Los beneficios alcanzados en la administración y recaudación del impuesto al valor agregado a partir de la aplicación de la retención del mismo, se deben primordialmente a que la administración tributaria puede concentrar sus esfuerzos en contribuyentes susceptibles de mayor fiscalización, y a la obligación establecida en Ley de que el impuesto retenido sólo se pueda acreditar, cuando efectivamente haya sido enterado.
Así, en la nueva Ley, se propone mantener la obligación de retención para las instituciones de crédito tratándose de enajenaciones de bienes mediante dación en pago o adjudicación judicial o fiduciaria efectuadas por sus deudores, así como para las personas morales cuando reciban servicios de personas físicas, incluyendo los de comisión; cuando adquieran desperdicios; y cuando reciban servicios de autotransporte terrestre de bienes. También se propone mantener la retención a cargo de las personas físicas o morales que adquieran bienes tangibles, cuando el enajenante sea residente en el extranjero, precisando que la retención sólo se efectúe cuando la misma la hagan personas físicas o morales residentes en México, o residentes en el extranjero con establecimiento permanente en el país.
Ahora bien, derivado de la propuesta para eliminar la tasa del 0% del impuesto al valor agregado aplicable a la enajenación de productos destinados a la alimentación y atendiendo a las características de los productores de este tipo de bienes, que pertenecen a los sectores agrícola, ganadero, silvícola y de pesca, se propone establecer para las personas morales, la obligación de retención del impuesto cuando adquieran de personas físicas animales, vegetales o productos derivados de los mismos, no industrializados, a efecto de reducir las posibilidades de que el fisco deje de percibir el impuesto causado por dichas actividades. Asimismo, se propone que las personas morales efectúen la retención en las adquisiciones de productos pesqueros que realicen a las sociedades cooperativas.
Lo anterior permitirá a las autoridades fiscales mantener los mecanismos de control indispensables y ejercer el seguimiento del cumplimiento en el pago del impuesto correspondiente a dichas enajenaciones, sobre un sector de contribuyentes significativamente menor y susceptible de mayor control, como son las personas morales. Para complementar esta medida se propone relevar de esta obligación cuando se adquieran los productos mencionados anteriormente, de entidades de la administración pública paraestatal o de las sociedades mercantiles, toda vez que en estos casos se considera que los contribuyentes cuentan con la capacidad administrativa y contable necesaria para determinar y pagar el impuesto a su cargo.
Finalmente, para que el mecanismo de retención sea eficaz, se hace necesario proponer una regla para que el impuesto acreditable, respecto del cual exista la obligación de retención, solo resulte procedente su acreditamiento hasta que la retención haya sido efectivamente enterada al fisco.
Importación de bienes o servicios
En Ley del Impuesto al Valor Agregado que se propone mediante la presente Iniciativa, se conservan los mismos conceptos respecto a la importación de bienes que establece la Ley que se propone abrogar; asimismo se continúan contemplando las mismas exenciones que se manejan en la Ley citada en última insta ncia, excepto por los bienes que estando exentos o gravados a la tasa del 0%, ahora pasan a estar gravados con la tasa del 10% o del 15%, según sea el lugar donde se realicen las operaciones.
Por lo que respecta al cálculo del impuesto al valor agregado, se propone mantener como base gravable la misma que prevé la Ley que se propone abrogar, es decir, el valor que se utilice para fines del impuesto general de importación, adicionado con el monto de este último impuesto y los demás gravámenes que se paguen con motivo de la importación. Igualmente, se conserva el supuesto relativo a la exportación temporal de bienes que se retornen al país con incremento de valor, caso en el cual la base del impuesto es el valor que se utilice para fines del impuesto general de importación, con las adiciones ya mencionadas.
Ahora bien, como supuestos de causación del impuesto en la importación de bienes, se mantienen los mismos establecidos en la Ley que se propone abrogar, adicionándoles el uso o goce en territorio nacional de bienes tangibles entregados materialmente en el extranjero.
En la Ley del Impuesto al Valor Agregado que se propone mediante la presente Iniciativa, se prevé que el impuesto que paguen en la importación de bienes o servicios las personas que no sean contribuyentes habituales de este impuesto por la enajenación de bienes, la prestación de servicios o el otorgamiento del uso o goce temporal de bienes, tendrá el carácter de definitivo y no será acreditable en ningún caso.
En la Ley que se propone a esa Soberanía se precisa la época de pago del impuesto causado en la importación de servicios, previendo que se pague conjuntamente con el impuesto a pagar causado por las actividades habituales que se hubieran realizado en el mes en que se hubiere pagado efectivamente la contraprestación por la importación del servicio, o a más tardar el día 17 del siguiente mes a aquél en que efectivamente se hubiere pagado dicha contraprestación.
Por último, se puntualiza que el impuesto al valor agregado pagado en la importación de bienes o servicios, con excepción al que tuviere el carácter de definitivo conforme a lo expresado con antelación, se podrá acreditar en los términos de la nueva Ley del Impuesto al Valor Agregado.
Exportación
Se propone mantener gravada a la tasa del 0% la exportación de bienes y servicios, toda vez que el consumo de los mismos no se realiza en el territorio nacional y, por lo tanto, dichos bienes y servicios podrán ser objeto del gravamen al consumo en el extranjero.
Con base en lo anterior, se proponen algunas adecuaciones técnicas que aclaran y precisan los supuestos en los que resulta aplicable la tasa antes citada. Así, con el objeto de que la administración tributaria ejerza un mejor control sobre las exportaciones, se sugiere condicionar el tratamiento de la tasa del 0% a que los pagos correspondientes a la exportación se realice mediante transferencia electrónica de fondos.
Por otra parte, se adiciona como exportación, el aprovechamiento en el extranjero de los servicios prestados por residentes en el país por concepto de filmación o grabación, y se contempla en forma expresa como exportación, el transporte terrestre de bienes siempre que el servicio lo pague y aproveche una persona moral residente en el extranjero sin establecimiento permanente en México.
Régimen de Pequeños Contribuyentes
Un tratamiento importante en la Ley del Impuesto al Valor Agregado que se contiene en esta Iniciativa, lo constituye el mecanismo para el cálculo del impuesto aplicable a las personas físicas que tributen en el Régimen de Pequeños Contribuyentes para efectos del impuesto sobre la renta.
El tratamiento previsto en la ley que se sugiere abrogar, mantiene una exención para las personas físicas con actividades empresariales cuando en el año de calendario los ingresos no excedan de $ 1’456,992.00.
Del proceso de revisión a que se ha sometido el régimen mencionado, se concluye que debe ser modificado a efecto de que, sin desconocer la limitada capacidad administrativa de este sector, se incorporen dichos contribuyentes a las obligaciones de pago del impuesto al valor agregado de conformidad con el valor de las actividades que realicen, bajo un mecanismo simple que les facilite el cumplimiento de sus obligaciones y los incentive a permanecer o incorporarse e n la economía formal.
De esta manera, se propone que los contribuyentes que tributen conforme al régimen de pequeños contribuyentes en el impuesto sobre la renta, puedan optar por calcular el impuesto al valor agregado, aplicando al valor total de sus actos o actividades, un coeficiente de valor agregado, según sea el giro de la actividad de que se trate. La cantidad que resulte de dicho procedimiento será la base sobre la cual se aplique la tasa general del impuesto, sin que contra el impuesto que así se determine proceda acreditamiento alguno, ya que como se apuntó sólo pagarán el impuesto por el valor que adicionen a sus operaciones.
Cabe mencionar, que el coeficiente de valor agregado que se propone aplicar en cada tipo de actividad, refleja el porcentaje de valor agregado correspondiente a las operaciones de los contribuyentes. Los coeficientes que se proponen aplicar representan sólo una parte en el valor total de las actividades, misma que constituye la base del impuesto, reconociendo implícitamente el efecto económico que tendría el impuesto acreditable que corresponde a las erogaciones de los contribuyentes, destinadas a la realización de sus actividades, en la parte del valor total de las contraprestaciones sobre la cual no se causa el impuesto.
A efecto de dar seguridad jurídica a los pequeños contribuyentes que realicen más de una actividad y de evitar confusiones respecto de la aplicación del coeficiente de valor agregado, se precisa dentro del esquema propuesto que el coeficiente aplicable al total de sus actos o actividades, será el que corresponda a su actividad normal, o sea por la que obtenga la mayor parte de sus ingresos.
Por otra parte, como una medida adicional de simplificación, se propone que los contribuyentes pequeños que opten por determinar el impuesto sobre el por ciento de valor agregado que incorporen en su actividad, únicamente lleven el registro de sus ingresos diarios, efectuando la separación de los actos o actividades conforme a los distintos coeficientes de valor agregado que les sean aplicables, lo cual les facilita en gran medida el cumplimiento de sus obligaciones fiscales.
En congruencia con el tratamiento propuesto para este sector de contribuyentes en el impuesto sobre la renta, se propone establecer expresamente que los contribuyentes antes mencionados, no deberán, en ningún caso, expedir comprobantes trasladando expresamente y por separado el impuesto al valor agregado y, en caso de que los expidan, se considerará que optan por pagar el impuesto conforme al régimen general, cumpliendo para ello con todas las demás obligaciones formales previstas en la Ley que se somete a consideración de esa Soberanía, causando el impuesto sobre la totalidad del valor de sus actividades, pudiendo trasladar en este caso, el impuesto que les hubiera sido trasladado.
Finalmente, se incorporan en la Ley que se propone diversos artículos transitorios que tienen como propósito evitar el que se incurra en un pago indebido por las actividades gravadas o exentas que ya causaron el impuesto conforme a la Ley que se propone abrogar, toda vez que la nueva Ley establece que el impuesto se causa hasta el momento en que efectivamente se cobren las contraprestaciones y la Ley que se abroga contempla otros momentos de causación.
III. Reformas, Adiciones y Derogaciones contenidas en:
A) Código Fiscal de la Federación
Unidad económica
Siguiendo la técnica utilizada por la mayor parte de los países, se reestablece el concepto de unidad económica el cual estuvo vigente en nuestro país en los dos Códigos Fiscales anteriores al vigente, durante más de 40 años. Como ha sido universalmente reconocido en la doctrina tributaria, la unidad económica tiene para efectos fiscales personalidad jurídica bajo el principio de que en esta materia es fundamental lograr que la sustancia prive sobre la forma, de lo contrario, el impuesto perdería sus características de neutralidad.
El concepto de unidad económica posibilita que los particulares hagan negocios utilizando todos los instrumentos que les permite el derecho común, sin que tal situación los lleve a un tratamiento fiscal distinto del que resultaría constituyendo personas morales del derecho común.
Esta modificación es particularmente importante, dado que al celebrar México convenios con otros países, se ve obligado a respetar reglas internacionales aceptadas, en las cuales se comprende a la unidad económica como sujeto del impuesto sobre la renta, como se puede apreciar en el modelo de convenio de la OCDE y en modelos de convenio que México ha celebrado. No hacerlo así, impide que el país pueda recaudar del residente en el extranjero que realiza negocios en México sin establecimiento permanente.
Al considerar la unidad económica como persona jurídica para efectos fiscales, México adquiere el derecho a gravar la renta generada en el país. Adicionalmente, los contratos de asociación en participación y otros de carácter innominados, han servido para reubicar utilidades o pérdidas entre empresas relacionadas.
Envío de declaraciones, avisos, solicitudes e informes y facturas por medios electrónicos
Las disposiciones fiscales establecen diversas declaraciones, avisos, solicitudes e informes, que deben ser presentados por los contribuyentes de los impuestos federales. Para estos efectos, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publica diversas formas oficiales que deben ser utilizadas y presentadas en las oficinas correspondientes.
La evolución tecnológica permite el envío de documentos por medios electrónicos, lo cual además de ser común y seguro, ahorra costos y tiempo para los contribuyentes. Actualmente, el Servicio de Administración Tributaria cuenta con la tecnología y capacidad suficientes para incorporarse a los mecanismos modernos de recepción de documentos por la vía electrónica.
Por lo anterior, se propone establecer en el Código Fiscal de la Federación el mecanismo para que los contribuyentes realicen el envío de documentos, declaraciones, informes y demás información requerida en las disposiciones fiscales por vía electrónica, a las direcciones de correo de las autoridades fiscales. De aprobarse esta medida, los contribuyentes generarán menores costos en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales y se evitarían el ser objeto de requerimiento de presentación de declaraciones e informes, motivado por la recepción que a destiempo tienen las autoridades fiscales, por el envió que de dichas declaraciones e informes hacen las instituciones de crédito.
Con el objetivo de no generar costos adicionales a los pequeños contribuyentes cuya capacidad administrativa no les permite el uso generalizado de los medios electrónicos, se propone que quienes obtengan ingresos en el ejercicio inmediato anterior inferiores a $1,500,000.00 puedan optar por presentar las declaraciones, avisos, solicitudes e informes en las oficinas autorizadas, utilizando los formatos aprobados.
Asimismo, el uso reiterado de los medios electrónicos ha abierto la posibilidad de que los comprobantes fiscales sean otorgados de manera electrónica a los contribuyentes. En casi todos los países del mundo, incluido México, las Administraciones Tributarias, en coordinación con otros órganos de gobierno, han analizado a fondo las implicaciones jurídicas de la emisión de facturas electrónicas.
Como resultado de los estudios anteriores, recientemente esa Soberanía aprobó reformas a la legislación mercantil para el reconocimiento de los efectos jurídicos de la factura electrónica. Asimismo, se encuentra en proceso de emisión la norma oficial mexicana que permitirá el uso eficiente de dicho instrumento.
Por lo anterior se propone a esa Soberanía establecer en el Código Fiscal de la Federación la posibilidad de que las facturas electrónicas tengan plenos efectos fiscales. En este sentido, y dada la necesidad de contar con elementos de seguridad necesarios para evitar un uso incorrecto de la factura electrónica, se propone que la disposición entre en vigor hasta el momento en que se publique la norma oficial mexicana correspondiente.
Transferencia electrónica de fondos
La modernización implementada por el sistema financiero ha conducido a que gran parte de las operaciones que se celebran con su intermediación se realicen mediante transferencias electrónicas. Esta forma de pago, además de ser altamente eficiente, elimina riesgos propios del movimiento de cheques o efectivo.
Con esta base, en los últimos años se incorporó en el Código Fiscal de la Federación la posibilidad, para ciertos contribuyentes, de efectuar el pago de sus contribuciones a través de transferencias electrónicas, obteniéndose con ello resultados altamente favorables tanto para los contribuyentes como para la Administración Tributaria.
Por lo anterior, se propone a esa Soberanía continuar con la inclusión de más contribuyentes en esta forma de pago.
Considerando que existen contribuyentes cuya utilización de la intermediación del sistema financiero no es común en sus operaciones, se propone que quienes en el ejercicio inmediato anterior hubiesen obtenido ingresos inferiores a $1,500,000.00 puedan continuar haciendo el pago de las contribuciones a su cargo mediante efectivo o cheques.
Comprobantes fiscales
En diciembre pasado, el H. Congreso de la Unión aprobó una importante reforma en materia de comprobantes fiscales, consistiendo en que los contribuyentes podrían considerar como comprobante de las operaciones efectuadas, a los cheques que fueran devueltos por las instituciones bancarias o casas de bolsa.
Por ello, y con el objeto de continuar avanzando en la simplificación emprendida, se propone que el comprobante fiscal pueda ser sustituido por el estado de cuenta original que también es emitido por las instituciones bancarias o casas de bolsa, con lo cual se evita al contribuyente la molestia de recolectar los cheques girados, y se reduce la carga administrativa que por la devolución de dichos cheques se podría generar hacia las instituciones citadas.
Máquinas registradoras de comprobación fiscal
La estructura del sistema tributario mexicano contiene mecanismos de autofiscalización, que gravitan en torno a la expedición y recepción de comprobantes que amparan las operaciones efectuadas. Así, el primer paso para evitar el pago de impuestos federales es la no expedición de los comprobantes citados. Es por ello que el Código Fiscal de la Federación establece una estricta regulación en materia de expedición y recepción de comprobantes fiscales. Dicha regulación, en ciertos casos, genera una carga administrativa adicional a los contribuyentes cumplidos.
Por lo anterior y con el objeto de simplificar el mecanismo de expedición de comprobantes fiscales, al tiempo de mantener instrumentos para combatir en forma directa y eficaz la evasión fiscal, se propone establecer que los contribuyentes con ingresos de más $1,500,000.00 y hasta $4,000,000.00 que realicen exclusivamente actividades empresariales, utilicen las máquinas registradoras de comprobación fiscal para registrar todas las operaciones que realicen con el público en general.
Con base en lo anterior, los comprobantes emitidos por dichas máquinas de comprobación fiscal servirán como documento suficiente en la comprobación de ventas al público en general. Cabe señalar que las operaciones registradas en dichas máquinas no pueden ser eliminadas o alteradas, de forma tal que los procesos de fiscalización que en su caso realice la autoridad fiscal resultarán sumamente ágiles en beneficio del contribuyente.
Devolución y compensación de saldos a favor
Actualmente, el Código Fiscal de la Federación establece un plazo de 50 días para que las autoridades fiscales realicen la devolución de saldos a favor o de cantidades pagadas indebidamente por los contribuyentes. La propia disposición establece un plazo menor en 10 días cuando la devolución se efectúe mediante abono en cuenta del contribuyente por así haberlo solicitado éste.
Cabe señalar que los plazos anteriores resultan sumamente reducidos en comparación con la mayoría de los países del mundo, cuyas Administraciones Tributarias cuentan con plazos de hasta un año para efectuar las devoluciones.
Sin embargo, considerando que de aprobarse las reformas propuestas a esa Soberanía en materia de impuesto sobre la renta e impuesto al valor agregado, la Administración Tributaria observará una enorme disminución en el número de solicitudes de devolución, resulta factible establecer el plazo reducido de 40 días para todas las devoluciones que efectúa el fisco federal.
Este beneficio requiere para su correcta operación, de que las devoluciones se efectúen mediante abono en cuenta del contribuyente. Sin embargo, considerando que los pequeños contribuyentes no siempre cuentan con instrumentos en el sistema financiero, se propone establecer que tratándose de personas físicas que en el ejercicio inmediato anterior hubiesen obtenido ingresos por actividades empresariales inferiores a $1,500,000.00, o inferiores a $300,000.00 tratándose de las demás personas físicas, éstos puedan obtener su devolución mediante cheque nominativo.
Por otro lado, las disposiciones vigentes en el Código Fiscal de la Federación establecen la facultad de que las autoridades fiscales requieran a los contribuyentes, en ciertos casos, la constitución de una garantía por un monto equivalente al de la devolución solicitada. Si bien esta disposición cerró la puerta a quienes de manera reiterada solicitaban devoluciones improcedentes, también generó costos y cargas administrativas para aquellos contribuyentes que obtenían saldos a favor con motivo de sus operaciones cotidianas.
Por lo anterior, se propone a esa Soberanía derogar la facultad otorgada a las autoridades fiscales para requerir la garantía del interés fiscal, tratándose de solicitudes de devolución.
Cuando los contribuyentes no efectúan en tiempo el pago de las contribuciones a su cargo, el Gobierno Federal se ve obligado a recurrir a fuentes de ingresos alternas para obtener los recursos necesarios para sufragar el gasto público. Por lo regular, estas fuentes alternas de recursos resultan volátiles e inestables o implican costos agregados.
En tal virtud, el Código Fiscal de la Federación prevé que quien incurre en mora en el pago de sus contribuciones resarza al fisco federal por los costos agregados en que este último incurre. Entre los conceptos de resarcimiento se encuentra el correspondiente al pago de recargos.
Este mismo mecanismo de resarcimiento opera en los casos en que el deudor es el fisco federal y se retrasa en la devolución de los saldos a favor del contribuyente.
Si bien este mecanismo ha resultado neutral en la mayoría de los casos, también se ha prestado a manipulaciones por parte de los contribuyentes que buscan obtener un beneficio indebido por financiamiento. Esto es así, dado que la tasa de interés que paga el fisco federal es sumamente elevada, comparada con las tasas activas que pagan los intermediarios.
Con base en lo anterior, en diciembre pasado esa Soberanía aprobó una reforma al Código Fiscal de la Federación cuyo propósito es evitar el abuso en el financiamiento pagado por el Gobierno Federal en los casos en que los contribuyentes realizan planeaciones fiscales y acuden a los tribunales para obtener resoluciones favorables.
Sin embargo, la reforma resultó imprecisa para aquellos casos en que los contribuyentes, teniendo pleno derecho a ello, no obtienen del fisco federal la devolución de los saldos a favor en el plazo que para estos efectos señala el Código Fiscal de la Federación.
Por lo anterior, se propone a esa Soberanía modificar la redacción del actual artículo 22 para que en él únicamente se establezcan los procedimientos a seguir para la obtención de la devolución de saldos a favor. Conjuntamente se propone el establecimiento de un artículo 22-B que, respetando la esencia de la reforma aprobada por esa Soberanía en diciembre pasado, establezca con absoluta precisión la mecánica para el cálculo de los intereses que debe pagar el fisco federal cuando no proceda la devolución en los plazos para ello establecidos.
Los impuestos indirectos tienen como principal característica el que la carga fiscal recae en un sujeto diferente al propio contribuyente; es decir, quien paga el impuesto es el consumidor final. Esto es así, en virtud de que dichos impuestos permiten trasladar al adquirente o prestatario del servicio el monto del gravamen que se causa en la actividad.
La mecánica antes señalada de traslado del impuesto se complementa con el acreditamiento que el contribuyente puede hacer de los impuestos que a él le son trasladados. De esta manera, al trasladar el impuesto el contribuyente recupera de manera inmediata el impuesto que él hubiese pagado en los insumos, gastos e inversiones, incurridos para la realización de las actividades de que se trata.
No obstante lo anterior, diversos contribuyentes han pretendido obtener la devolución de cantidades que fueron trasladadas a un tercero, con el único fin de obtener un doble beneficio económico, esto es, cobrarle al tercero el impuesto, y además solicitar del fisco federal una devolución por ese mismo monto. Lo anterior, además de generar un grave daño al erario público, distorsiona la transparencia con la que operan los impuestos indirectos.
Por lo anterior, y con el único objeto de evitar que los contribuyentes obtengan un beneficio indebido en perjuicio del fisco federal derivado de manipulaciones y planeaciones fiscales realizadas en materia de impuestos indirectos, se propone a esa Soberanía establecer que cuando un impuesto hubiese sido trasladado indebidamente a un tercero, será precisamente el tercero el que tenga derecho a obtener la devolución por parte del fisco federal, siempre que el tercero no lo hubiese acreditado contra el impuesto causado por él.
Con la propuesta anterior, se garantiza que quien sufre el impacto económico del impuesto pagado indebidamente sea quien obtenga la devolución del mismo, al tiempo que evita beneficios indebidos y lucros excesivos en perjuicio del fisco federal, por lo que su incorporación constituye una medida necesaria de neutralidad fiscal.
Actualmente los contribuyentes pueden solicitar que las devoluciones que deba efectuar el fisco federal les sean entregadas mediante certificados expedidos a su nombre. Es el caso que diversos contribuyentes que se encuentran integrados en grupos de interés colectivo o en personas morales transparentes, han manifestado su interés en que dichos certificados puedan ser expedidos a nombre de terceros.
Por lo anterior, se propone a esa Soberanía el ampliar el beneficio existente ahora en el Código Fiscal de la Federación, para que las devoluciones puedan efectuarse mediante certificado expedido a nombre de terceros, tratándose de sociedades que consoliden su resultado fiscalmente, de personas morales transparentes, así como cuando se solicite que el certificado se expida a favor del propio Gobierno Federal, de los gobiernos estatales, del Distrito Federal o de los municipios.
El Código Fiscal de la Federación prevé la posibilidad de que los contribuyentes que tengan saldos a favor de contribuciones federales puedan compensar los mismos contra los saldos a su cargo, con la limitante de que se trate de la misma contribución.
La limitación anterior no es privativa del sistema tributario mexicano, sino que existe en la mayoría de los códigos fiscales del mundo. Esto es así en virtud de la problemática de operación tributaria y la absoluta pérdida de control que tendría lugar si se permitiera la compensación de cantidades derivadas de impuestos diferentes. Más aun, existen casos como en los impuestos indirectos en los que el contribuyente es un simple recaudador del impuesto que debe enterarse al fisco federal; en este caso, permitir la compensación implicaría que el contribuyente no pagara al fisco cantidades que legítimamente le corresponden al mismo.
Sin embargo, al paso del tiempo se ha introducido en el sistema la posibilidad de que algunos contribuyentes puedan efectuar la compensación de saldos a favor y a cargo derivados de contribuciones de distinta naturaleza, siempre que así lo permita la autoridad fiscal. Ello, además de los serios problemas de administración, genera inequidades para con el resto de los contribuyentes que no pueden realizar estas compensaciones y otorga facultades discrecionales a las autoridades fiscales para decidir que contribuyentes pueden efectuar dichas compensaciones.
Por lo anterior, se propone a esa Soberanía el eliminar la facultad discrecional que hoy tienen las autoridades fiscales para establecer la posibilidad de que se compensen contribuciones de distinta naturaleza, de manera tal que ésta sólo opere tratándose de la misma contribución.
Lo anterior además de generar un trato equitativo hacia todos los contribuyentes, evitará serios problemas de control a la Administración Tributaria.
Actualización de saldos a favor
El Código Fiscal de la Federación establece que los saldos a favor que tenga el contribuyente se deberán actualizar. Sin embargo, y considerando el esquema de tributación propuesto en la Ley del Impuesto sobre la Renta, la Ley del Impuesto al Valor Agregado y en la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, no se considera apropiado que en un ordenamiento de carácter general como lo es el Código Fiscal de la Federación se establezca tal actualización.
Por ello, se propone eliminar del Código Fiscal de la Federación la actualización de saldos a favor, para establecer en las Leyes respectivas los supuestos en los cuales proceda la aludida actualización.
Asimismo, el citado Código establece que en los casos de compensaciones improcedentes, se causarán recargos sobre las cantidades compensadas indebidamente, actualizadas.
En ese sentido y con el objeto de establecer un esquema de equidad tanto para los contribuyentes como para las autoridades fiscales, también se propone eliminar para el cálculo de los recargos, la actualización de cantidades compensadas indebidamente.
Residentes en territorio nacional
Actualmente el Código Fiscal de la Federación dispone que se consideran residentes en territorio nacional las personas físicas que tengan en el mismo su casa habitación, salvo que permanezcan fuera del país por más de 183 días. Al respecto, debe señalarse que las legislaciones tributarias más modernas han modificado este criterio de residencia por múltiples razones, destacando entre ellas el hecho de que permanecer más de 183 días fuera de territorio nacional no genera por sí la pérdida de residencia para efectos fiscales.
Asimismo, la definición contenida en el Código vigente no regula el supuesto real de que una persona pueda tener casa habitación en más de un país, lo que sí sucede en otras legislaciones del mundo, por lo que al verificarse dicho supuesto, se dejaría de ser residente en México, cediendo sin justificación alguna recaudación a favor de fiscos extranjeros.
Por lo anterior, se propone a esa Soberanía el eliminar el supuesto hoy previsto de que no es residente en México quien teniendo casa habitación en territorio nacional permanece fuera de él por más de 183 días. Asimismo, se propone regular el caso en que una persona física tenga casa habitación en México y en algún otro país de manera simultánea. En este caso, la residencia fiscal estaría dada en función al centro de intereses vitales de la persona de que se trate, considerando para ello la ubicación de sus intereses económicos y la fuente de sus ingresos.
Enajenación de bienes
El Código Fiscal de la Federación establece que se considera enajenación cualquier transmisión de bienes que se realice. La enajenación genera, en casi todos los casos, el pago de impuestos a cargo del enajenante derivado de la ganancia obtenida en la enajenación de que se trate, o sobre la transmisión de propiedad o dominio del bien de que se trate.
En los últimos años, se ha observado un incremento importante en la transmisión de derechos reales para que un tercero disfrute de bienes ajenos por un tiempo determinado o indeterminado. En gran medida, el incremento anterior encuentra su origen en el intento de no pagar el impuesto sobre la renta por enajenación de bienes, ocasionándose con ello un perjuicio al fisco federal.
Por lo anterior, se propone a esa Soberanía incluir como supuesto de enajenación la transmisión del derecho real de disfrutar de un bien, aún cuando ésta sea temporal.
Escisión y fusión de sociedades
Las disposiciones vigentes establecen que no se considera enajenación la transmisión de bienes que se realiza por causa de escisión de sociedades, siempre que se cumplan diversos requisitos de control previstos en el propio Código Fiscal de la Federación. Al respecto, debe señalarse que los requisitos establecidos en la legislación resultan sumamente laxos y han propiciado que algunos contribuyentes disfracen operaciones de enajenación como si fueran escisiones, con el único propósito de evitar el pago del impuesto correspondiente.
Por lo anterior, se propone a esa Soberanía establecer mecanismos más rígidos que, por un lado, permitan garantizar que las operaciones de escisión no sean enajenaciones disfrazadas y, por otro que no afecten la dinámica corporativa de las empresas que requieren de estos instrumentos para reorganizarse de manera más funcional.
Así, en materia de escisión se propone incrementar de 51 a 70% la porción de las acciones que deben de permanecer en propiedad de los accionistas durante un periodo determinado. En este sentido, el periodo que hoy es de 2 años, uno anterior y otro posterior, se propone sea incrementado a 4 años, uno anterior y tres posteriores. En congruencia con lo anterior, se proponen requisitos de control para el caso de fusiones o escisiones que se realicen posteriormente, con el objeto de que en las mismas no se varíen los supuestos que permitieron no considerar enajenación a la primera escisión o fusión.
Las autoridades fiscales se encuentran facultadas para exigir el pago de los créditos fiscales que no han sido cubiertos o garantizados, mediante el procedimiento administrativo de ejecución. Derivado de dicho procedimiento, las autoridades incurren en gastos que son cubiertos por los deudores del fisco federal. Sin embargo, existen algunos gastos extraordinarios que no se encuentran contemplados en el Código Fiscal de la Federación, mismos que son absorbidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Por ello, se propone establecer en el artículo 150 del citado ordenamiento que los gastos generados por la escrituración, así como las contribuciones que origine la transmisión de dominio de los bienes inmuebles que son aceptados por la Federación en dación en pago, sean cubiertos por los contribuyentes deudores del fisco federal como gastos originados por el procedimiento administrativo de ejecución.
Remate de bienes a través de medios electrónicos
Con el propósito de hacer eficientes, ágiles y más económicos los procedimientos de remate de los bienes embargados por el fisco federal y de esta forma recuperar con mayor rapidez los créditos exigibles pendientes de cobro, se propone a esa Soberanía reformar totalmente el sistema de remate previsto en el procedimiento administrativo de ejecución, el cual hoy día está basado en convocatorias publicadas en los periódicos, así como en diligencias que son realizadas en las oficinas ejecutoras, en las que se exige la asistencia de los postores, situación que se traduce en una escasa difusión y poco interés de posibles participantes.
Por ello, se propone un procedimiento ágil basado en la comunicación a través de medios electrónicos. De esta forma, en caso de que la propuesta sea aprobada por esa Soberanía, el Servicio de Administración Tributaria establecerá una página electrónica de remates, en la que se difundirán las convocatorias de remate y que contendrá la totalidad de los bienes que el fisco federal saque a remate en cualquiera de sus oficinas en el país, así como las especificaciones de dichos bienes embargados. De esta forma, cualquier particular interesado podrá, desde cualquier parte del país o del extranjero, obtener dicha información sin tener que desplazarse a la sede de la oficina ejecutora.
Adicionalmente, los interesados podrán participar en los remates mediante la comunicación en línea electrónica, pudiendo ofrecer y mejorar las posturas durante el remate, también sin tener que acudir a la oficina ejecutora.
Paralelamente, el Servicio de Administración Tributaria establecerá las reglas aplicables a la constitución de depósitos para poder participar como postor mediante trasferencia electrónica de fondos y , en su caso, efectuar el reintegro de inmediato por la misma vía a quienes no obtuvieron la adjudicación de los bienes puestos a remate.
Esta medida, además de hacer ágil el remate y darle mayor difusión, también ayudará a disminuir los gastos de ejecución derivados de la publicación en los periódicos, gastos que finalmente el contribuyente deudor debe cubrir actualmente y que le son adicionados al crédito fiscal que dio origen al remate.
B) Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios
En el año de 1999 el H. Congreso de la Unión aprobó una importante reforma en materia del impuesto especial sobre producción y servicios, aplicable a la producción, envasamiento e importación, de bebidas alcohólicas.
La citada reforma tuvo como objeto simplificar el esquema fiscal vigente hasta 1999, basándose en un mecanismo de cuota fija por litro aplicable por tipo de producto, causándose el impuesto en la etapa de producción, envasamiento o importación. Sin embargo, el esquema aprobado por el H. Congreso de la Unión ha presentado, desde su entrada en vigor, graves desviaciones en los precios relativos de los productos, así como importantes inequidades en las cargas fiscales de los productores, envasadores e importadores, de bebidas alcohólicas.
Las desviaciones en los precios relativos, así como las variaciones en las cargas fiscales, derivaron del hecho de que las cuotas fijas por litro simplemente se actualizan periódicamente con el subíndice de inflación que presentan esos productos, por lo que los productores, envasadores e importadores, de bebidas alcohólicas que incrementan los precios de sus productos por arriba de ese subíndice de inflación, disminuyen inmediatamente su carga fiscal, en tanto que quienes mueven sus precios por debajo de la inflación, ven incrementada su carga fiscal. Así, los precios relativos de los productos empiezan a observar distorsiones en virtud de las diferentes cargas fiscales que enfrentan cada uno de los productores, envasadores e importadores.
Por lo anterior, y con el objeto de resolver los problemas que presentan los contribuyentes de este impuesto con el esquema de cuota fija (desviación de precios relativos e inequidad de cargas fiscales), se propone a esa Soberanía establecer una mecánica ad-valorem (tipo valor agregado) aplicable a todas las bebidas alcohólicas.
El esquema tipo ad-valorem, definido como una tasa aplicable a toda la cadena de comercialización sobre el precio de venta de las bebidas alcohólicas, hasta la venta al público en general, pretende recuperar la recaudación proveniente de los últimos eslabones de dicha cadena de comercialización. Lo anterior, debido a que en dichas etapas los precios de los productos son mayores que en el resto de la cadena y este efecto no se refleja en la cuota por litro pagada por el productor, envasador o importador, ya que las cuotas se calcularon a partir de precios por litro promedio, los cuales distorsionan la carga efectiva del impuesto sobre productos similares en envases de distinta capacidad y precio.
Igualmente, las cuotas por litro promedio calculadas diluyeron el efecto de valor agregado de las bebidas alcohólicas en envases de capacidad menor a un litro, ya que el precio por litro que se paga por ellas es mucho mayor que el precio por litro de las mismas en envases de mayor capacidad. En este mismo sentido, los esquemas de precios relativos entre las bebidas alcohólicas también son distorsionados por el efecto de reducción sustancial que produce el incremento en los precios de venta de dichos productos sobre la relación precio-Impuesto, ocasionando que la carga fiscal sea diferente entre el mismo tipo de producto pero contenido en envases de distinta capacidad.
El establecimiento de un gravamen de tipo ad-valorem, se debe también a la necesidad de otorgar a los contribuyentes seguridad y precisión legal a través de un impuesto equitativo, en el que la carga efectiva que recae sobre las bebidas alcohólicas sea equivalente a la tasa del impuesto en todos los casos y en cualquier tipo de producto, evitando que la carga fiscal que tiene cada tipo de producto, influya o distorsione la decisión de consumo de los particulares.
Por último, el esquema propuesto da transparencia a la determinación del impuesto, ya que la base gravable para el cálculo es el precio de las bebidas alcohólicas, independientemente del tipo de producto de que se trate. Esto permite incluir al monto del impuesto aquellos montos de valor agregado incorporados a los productos, tales como gastos de publicidad, promociones, ediciones especiales, entre otros.
C) Ley Federal del Impuesto sobre Automóviles Nuevos
Siendo de interés nacional que los automóviles nuevos tengan cada vez mejores sistemas de control de emisión de contaminantes ya que a corto plazo serán las características de estas unidades las que determinarán parte importante de la calidad del aire en las principales ciudades de la República Mexicana. Además, el uso de automóviles tiene efectos adversos sobre la salud de los sectores mas vulnerables, como la niñez y los ancianos.
Derivado de todo lo anterior, en esta iniciativa se reconoce la necesidad de fomentar la renovación del parque vehicular procurando inducir el empleo de tecnologías que minimicen la emisión de contaminantes.
Las modificaciones que respecto al impuesto sobre automóviles nuevos se presentan ante esta Soberanía, tienen como propósitos fundamentales, por una parte mantener la progresividad del gravamen acorde con el precio de venta del vehículo de que se trate, y por la otra, contribuir al esfuerzo nacional de disponer de vehículos que emitan menos contaminantes.
Para alcanzar los fines descritos, se propone modificar el impuesto estableciendo que una parte del mismo lo determina el precio de enajenación del vehículo. Esta parte del impuesto depende de la aplicación de la tarifa, misma que se reduce en un 50% en 2001 hasta llegar a una reducción del 90% de su valor actual en 2005. El resto del impuesto por cada vehículo esta determinado por el grado de emisiones de óxidos de nitrógeno de los vehículos.
Con el propósito de no perturbar el mercado de vehículos nuevos y de permitir que las empresas fabricantes de los mismos incorporen el cambio tecnológico requerido, se propone un esquema gradual de ajuste y reducción, consistente en que la parte del impuesto que se determina en relación al valor del vehículo sea cada vez menor y paulatinamente pase a cobrar mayor peso el componente de emisiones. La meta que se plantea para las emisiones de óxidos de nitrógeno para 2005 es comparable a la que tendrán los vehículos nuevos europeos a partir del año entrante y será obligatoria en los Estados Unidos de Norteamérica a partir de 2004 a 2006, si bien ligeramente menos exigente en consideración a las características de altitud del altiplano y de las inversiones que requiere hacer PEMEX. Los valores que se incorporan están basados en las modificaciones a la Norma Oficial Mexicana de Vehículos Nuevos en Planta (NOM-042-ECOL 1999), las proyecciones de su modificación y la constatación de los niveles de emisión de los nuevos vehículos que están entrando en circulación.
Se emplean los óxidos de nitrógeno como indicador de la emisión total de gases contaminantes por varias razones. En primer lugar, porque al ser un resultado que depende inversamente de la calidad de combustión del vehículo, refleja la eficiencia de los motores. En segundo lugar, porque los óxidos de nitrógeno son uno de los precursores del ozono "nuevo" de la parte baja de la atmósfera, principal causa detectada de contaminación atmosférica en la mayoría de las ciudades del país para las cuales existen programas de calidad del aire, tales como Tijuana, Ciudad Juárez, Mexicali, las Zonas Metropolitanas de Monterrey, Guadalajara, Puebla y Valle de México y Toluca. En tercer lugar, porque técnicamente es difícil desarrollar un índice de contaminación de gases no cuestionable y además el incorporarlo habría complicado innecesariamente el impuesto.
Se eliminan las exenciones a los vehículos populares y al equipo de blindaje, en concordancia con el propósito de la reforma fiscal integral de eliminar tratos de excepción.
Considerando que los fabricantes nacionales y extranjeros deben contar con un plazo razonable para que puedan alcanzar los sistemas de control y eficiencia, como elemento del impuesto se propone incorporar un mecanismo por el que se establece mediante disposiciones transitorias que aquellos vehículos que cuenten con certificado de emisiones de óxidos de nitrógeno, el impuesto que causen en los años de 2001 y 2002 no excederá en ningún caso del 13% del valor de enajenación del vehículo, considerando que dicho certificado no será necesario obtenerlo por cada vehículo, sino que el fabricante deberá expedirlo por cada marca, modelo, línea y tipo de vehículo que fabrique.
Asimismo, se propone que en el caso de la importación de vehículos, cuando no se presente el referido certificado no opere la limitante del 13% del precio del vehículo como monto máximo del impuesto señalado en los años de 2001 y 2002. Para estos vehículos el monto a pagar será dos y media veces lo que señale la tarifa, lo cual implica que esos vehículos paguen una mayor cantidad por concepto de impuesto cuando se importen a México. Por el contrario, cuando si presenten el certificado tendrán el mismo tratamiento que los vehículos nuevos de fabricación nacional.
D) Ley del Servicio de Administración Tributaria
Actualmente el Servicio de Administración Tributaria, en cuanto órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, tiene un conjunto de atribuciones que lo dotan de autonomía para determinar y recaudar las contribuciones y demás ingresos que su ley orgánica le faculta.
Sin embargo, se hace necesario incorporar al Servicio de Administración Tributaria, las atribuciones que le permitan participar en forma directa en el diseño de la política de ingresos, así como en los anteproyectos de los instrumentos legales de coordinación fiscal del gobierno federal. Por ello, se somete a consideración de ese H. Congreso, que se otorguen a dicho órgano las facultades para que pueda proponer la política en las materias de ingresos federales y de diseño de instrumentos legales de coordinación fiscal con las Entidades Federativas, así como ejecutar las acciones para su aplicación, quedando comprendida dentro de la política de ingresos, la fiscal y aduanera, la de estímulos fiscales, la referente a productos y aprovechamientos, así como de precios y tarifas de la Federación. En este último caso, se establece que dicha facultad se ejercerá en coordinación con las dependencias que, de acuerdo a la leyes respectivas, tengan competencia en esta materia.
Igualmente, se estima necesario proponer que dicho órgano sea el responsable del sistema de información fiscal y aduanera, así como del control estadístico en estas materias, y por ende, el órgano que debe elaborar los informes que en materia de recaudación federal, debe rendir el Ejecutivo Federal al H. Congreso de la Unión, ya que por las funciones que realiza respecto de los ingresos fiscales federales, es quien cuenta en forma oportuna y completa con la información necesaria para rendir los citados informes.
Adicionalmente, a efecto de fortalecer la capacidad financiera del Servicio de Administración Tributaria, se propone al H. Congreso de la Unión, que una parte de las multas fiscales y aduaneras efectivamente cobradas, se pueda afectar para la constitución de fondos destinados a la capacitación y estímulo de la productividad de los servidores públicos. De aprobarse por esa Soberanía, esta medida entraría en vigor hasta el 1 de enero del 2002.
Por último, se propone que dicho órgano desconcentrado asuma ante los particulares la responsabilidad por los daños y perjuicios que lleguen a causar sus servidores públicos, con motivo del ejercicio de las atribuciones que les correspondan, sin que en forma alguna se releve a dichos servidores de las responsabilidades administrativas, laborales o penales que les correspondan por su actuación.
E) Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
El 31 de diciembre de 2000 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman diversas leyes fiscales, entre otras el Código Fiscal de la Federación y la Ley Orgánica del que fuera Tribunal Fiscal de la Federación, por lo que se refiere al juicio contencioso administrativo y a la denominación, organización y funcionamiento del propio Tribunal.
En el decreto de reformas arriba citado se adicionó una fracción XIII al artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, conforme a la cual, además de las materias enunciadas en el propio precepto, este órgano tiene competencia para conocer de las resoluciones dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
Lo anterior implica el conocimiento por parte del Tribunal de una vasta gama de materias a cargo de las dependencias y entidades federales; esto es, la casi totalidad de los actos y resoluciones derivados del ejercicio de la función administrativa.
Cabe recordar que el procedimiento contencioso previsto en el Código Fiscal de la Federación fue ideado originalmente para resolver controversias del orden fiscal. Si bien es cierto que ha sido objeto de diversas modificaciones, también lo es que no existe seguridad de que dicho procedimiento sea compatible con las múltiples y muy variadas controversias de orden administrativo que inevitablemente surgen durante el ejercicio cotidiano de la actividad gubernamental.
En este marco de reflexión es que se somete a consideración del Honorable Congreso de la Unión la presente iniciativa de reforma a la Ley Orgánica del ahora denominado Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, con el objeto de eliminar la fracción XIII del artículo 11 de la citada Ley.
De aprobarse la reforma, ello permitiría que particulares, litigantes, integrantes del propio Tribunal y autoridades administrativas analicen, conjuntamente con esa Soberanía, el conjunto de las implicaciones y alcances de la competencia que debe corresponder al referido tribunal administrativo y, en su caso, sortear con éxito los posibles inconvenientes.
Por lo anteriormente expuesto, por su digno conducto, me permito someter a la consideración del Honorable Congreso de la Unión la siguiente Iniciativa de
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